Модели местного самоуправления в субъектах РФ

В настоящей работе уже указано, что муниципальные образования фактически являются юридическими лицами публичного права. «Юридические лица публичного права — это те юридические лица, которые создаются… непосредственно законом или административным актом в качестве носителей публичных задач, и их устройство в этих случаях регулируется в публичном интересе предписаниями закона…». Представляется, что следует прямо закрепить за муниципальными образованиями данный правой статус Федеральным законом «Об общих принципах…». Это позволило бы юридически корректно разрешить вопрос о собственнике муниципального имущества в соответствии с нормами ГК РФ, поскольку в настоящее время существуют определенные разночтения.

Институт юридической личности муниципального образования включает в себя нормы о правоспособности, т. е. способности иметь права и обязанности и нормы о дееспособности, т. е. способности осуществлять права и исполнять обязанности в конкретных правовых отношениях.

В частно-правовых отношениях выступление органов местного самоуправления, являющихся органами управления конкретного муниципального образования — юридического лица публичного права — возможно только от имени этого муниципального образования, что следует понимать как действия самого муниципального образования через свои органы: на это прямо указывает норма п. 2 ст.125 ГК РФ.

При таком понимании норма ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах…», согласно которой выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования, а также нормы аналогичного содержания законов субъектов Российской Федерации представляются недоразумением — результатом непонимания юридической природы и назначения института юридического лица, в том числе юридического лица публичного права. «К юридическим лицам публичного права относится, например, государство … но не государственные учреждения». По аналогии можно сказать: к юридическим лицам публичного права относятся муниципальные образования, но не органы местного самоуправления.

В силу прямого указания п. 2 ст.125 ГК РФ, в гражданских правоотношениях полномочия органов местного самоуправления реализуются в рамках института законного представительства.

Теоретическое обоснование именно такого разрешения данного вопроса имеет место в трудах не только представителей европейской цивилистики, процитированных выше, но и советских ученых-юристов. Так, А. В. Венедиктов и С. Н. Братусь четко разграничивали административную правосубъектность и гражданскую правоспособность «госорганов». Благодаря этому они строго различают участие предприятий и организаций в качестве юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, и властно-организационные отношения, в которых выступают органы управления, наделенные определенной компетенцией. Классическими можно считать следующие теоретические положения: «Но не только хозрасчетное предприятие, выпускающее товар, может быть четко отграничено от органа управления. В такой же мере по другим признакам отграничиваются бюджетные предприятия и организации, представляющие собой самостоятельный комплекс.

Правовой формой их выступления в правоотношениях является форма юридического лица. Государственные же органы выступают в соответствующих правоотношениях как таковые, не нуждаясь в дополнительной правовой форме… Предприятия и организации как участники правоотношения выступают как единство. Специальные положения об органах юридических лиц и о представительстве устанавливают, чьи действия и в каких пределах означают выступление данного предприятия и организации в качестве участника правоотношения. Лишь во внутренних отношениях предприятия или организации могут выступать отдельные должностные лица… Иное дело — государственный орган. Правоотношения, в которых он участвует, в большинстве случаев отношения власти и подчинения. В этих правоотношениях государственный орган может участвовать либо как целое (что бывает редко), либо в лице своих структурных подразделений и отдельных должностных лиц".

Таким образом, в публичных правоотношениях в качестве субъектов права выступают органы местного самоуправления, действия должностных лиц которых (либо реже — органов в целом) являются выражением воли именно этих лиц (этих органов), закрепленной в соответствующей правовой форме.

Важное значение имеет вопрос об ответственности (деликтоспособности) органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 47 Федерального закона «Об общих принципах…», органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.

Институт ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления является одним из самых проблематичных институтов законодательства о местном самоуправлении как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения корректности используемой в соответствующих нормах законодательства терминологии.

В числе конкретных проблем можно назвать:

1) в соответствии с российским законодательством, к ответственности могут быть привлечены лишь деликтоспособные граждане, совершившие административное правонарушение (административная ответственность) либо преступление (уголовная ответственность), а также деликтоспособные граждане и юридические лица, нарушившие гражданские права иных лиц (гражданско-правовая и материальная ответственность).

Таким образом, можно говорить лишь об ответственности должностных лиц органов местного самоуправления и иных муниципальных служащих, причем в смысле ст. 47 Федерального закона «Об общих принципах…», только за противоправные деяния, совершенные при исполнении обязанностей по муниципальной службе, но не об ответственности органов местного самоуправления, которые не обладают деликтоспособностью.

2) спорным является вопрос о юридическом содержании и соответствии Конституции Российской Федерации норм, составляющих институт ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением, которая, согласно ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах…», наступает в результате утраты доверия населения и реализуется посредством отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, возможность чего, согласно п. 5 ст.18 Федерального закона «Об общих принципах…», может быть предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 года № 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации признано, что данный Закон в части установления института отзыва депутата соответствует Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, создан прецедент, который, в принципе должен быть распространен и на институт отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в силу аналогии права.

Однако, следует полностью согласиться с судьей Конституционного Суда Российской Федерации Морщаковой

Т.Г., которая в ч.3 п. 1 своего Особого мнения по данному делу указывает, что «…признание акта принятым с соблюдением разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами не исключает его неконституционности по другим критериям (в том числе по содержанию)». Действительно, «действующее избирательное законодательство исходит не из обязательности, а из добровольности участия в выборах (статья3 Закона от 6 декабря 1994 года) и потому не устанавливает высокие требования к явке избирателей для голосования… При таких условиях введение института отзыва депутата избирателями практически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов… Кандидаты, проигравшие выборы, смогли бы использовать отзыв, чтобы ставить вопрос о лишении полномочий своих политических противников. В то же время институт отзыва не согласуется также с идеями плюрализма в парламентской деятельности и может быть направлен против парламентского меньшинства, что не соответствует условиям функционирования представительной системы в демократическом обществе… и противоречит основам конституционного строя. Аргументы аналогичного содержания против института отзыва депутата приводят в своих Особых мнениях также судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. В. Витрук, М. В. Баглай и А. Л. Кононов.

Кроме того, утрата доверия населения вовсе не означает, что депутат представительного органа местного самоуправления, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления совершили противоправное деяние, которое и является основанием для привлечения к юридической ответственности.

Таким образом, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением (ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах…») по существу не является ответственностью юридической (хотя процедура привлечения к ней и закрепляется в нормативных правовых актах) и, более того, институт данной ответственности не соответствует основам конституционного строя Российской Федерации.

Исходя из вышеизложенного, в том числе выводов, касающихся право-субъектности органов местного самоуправления представляется, что соответствующие статьи главы 4 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью», а также п. 5 ст.18 Федерального закона «Об общих принципах…» должны быть подвергнуты редакции.

3.5 Понятие, особенности и проблемы правосубъектности органов территориального общественного самоуправления

Как было отмечено выше, практика законотворчества в некоторых субъектах Российской Федерации достаточно четко обозначила проблему, которая заключается в том, что в Федеральном законе «Об общих принципах…» под местным самоуправлением понимается два различных явления: с одной стороны, деятельность по решению задач публичного характера, возникающих на территории муниципального образования (собственно местное самоуправление), а с другой, — территориальное общественное самоуправление, т. е. самоорганизация граждан по месту жительства в целях реализации общественных инициатив.

Анализ норм п. 2 ст.3, ст. 12, п. 2 ст.32, п. 2 ст.130, п."н" ст. 72 Конституции Российской Федерации, а также ст.ст.3 и 27 Федерального закона «Об общих принципах…» позволяет сделать вывод о том, что территориальное общественное самоуправление не должно относиться к предмету регулирования данного Федерального закона.

Территориальное общественное самоуправление, под которым, согласно ч.1 ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах…» понимается «…самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения .», является реализацией гражданами Российской Федерации своего конституционного права на объединение (ст. 30 Конституции Российской Федерации).

Общественные отношения, возникающие при реализации указанного права, являются, согласно ст. 1 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», предметом регулирования данного Федерального закона.

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (ст. 5 Федерального закона «Об общественных объединениях»).

Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица (ч.4 ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях»).

Важным моментом является то, что создание общественных объединений осуществляется на основе гражданско-правового договора, заключаемого между его учредителями, а деятельность — на основе устава общественного объединения. То есть, возникающие при создании и деятельности общественных объединений отношения являются по своей природе частными отношениями, поэтому их регулирование осуществляется в соответствии с принципами частного (гражданского) права. Местное самоуправление, напротив, есть публичная деятельность определенных субъектов права, регулирование которой осуществляется в соответствии с принципами публичного права.

Исходя из этого, территориальное общественное самоуправление необходимо рассматривать исключительно как совокупность фактических и юридических действий, совершаемых субъектами гражданского права — гражданами Российской Федерации и (или) юридическими лицами — органами общественной самодеятельности, которые регулируются нормами гражданского законодательства, которое, согласно п."о" ст. 71 Конституции Российской Федерации, находится в исключительном ведении Российской Федерации, и не могут регулироваться уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, как это закреплено в ч.2 ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах…».

Заключение

Первый этап проведения реформы, связанный с установлением (изменением) границ, территорий и нового статуса муниципальных образований имеет важнейшее, если не определяющее, значение для достижения положительных результатов всей реформы местного самоуправления. Правильно «заложенные» территориальные основы организации местной власти во многом предопределят эффективность реформирования компетенционных, организационных и финансовых основ местного самоуправления. Ошибки, допущенные на этом этапе, будут проявляться в течение длительного времени.

Процесс территориальных изменений затронет не только существующие муниципальные образования, но и скажется на сложившейся системе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с федеральными территориальными органами исполнительной власти. И, самое главное, — реформа территориальной организации местной власти прямо или косвенно затронет все население. Поэтому новой редакцией Федерального закона предусмотрены гарантии участия населения в этом процессе. Основной из таких гарантий, которая является прямым следствием конституционных положений, является недопустимость изменения границ и территорий существующих муниципальных образований, изменение их статуса без согласия населения.

Законом предусматривается, что с инициативой об изменении границ могут выступить как население, так и органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы власти. Однако в переходный период основным субъектом выдвижения инициативы об изменении границ и преобразовании муниципальных образований выступят органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому необходимо обеспечить открытость принятия решений по вопросам установления и изменения границ, территорий и статуса муниципальных образований.

Более того, необходимо разъяснять выдвигаемые инициативы, доводить до сведения граждан возможные последствия для населения тех мер, которые предлагаются. Поскольку институт голосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований применяется впервые в федеральном законодательстве, а этапы его проведения по времени и основным процедурам соответствуют аналогичным условиям при проведении местного референдума, необходимо будет широко разъяснить избирателям отличие этого института от института референдума.

Список литературы

Конституция Российской Федерации: принята на всенар. голосовании 12 дек. 1993 г. // Рос. газета. — 1993. — 25 дек.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 10 октября.

Васильев А. А. Муниципальное управление: Курс лекций. Изд. 4-е, испр. и доп.- Н. Новгород, Издатель: Гладкова О.

В., 2004. 454 с.

Вобленко С. Ф. Основы местного самоуправления: Учебное пособие, Обнинск, 1997

Говоренкова Т.М., Жуков А. И. Россия. Федеративное устройство, административно-территориальное деление и муниципальное устройство субъектов Российской Федерации. Справочник и комментарий. М., 2000.

Концепции разграничения полномочий органов публичной власти по вертикали. Аналитический вестник № 1(194) «Проблемы разграничения компетенции между уровнями публичной власти по вертикали», Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Аналитическое управление Аппарат Совета Федерации, М. 2003.

Подготовка рекомендаций по реализации требований новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к формированию территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления. М., 2004.

Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления. 25 апреля 2001 года. «Круглый стол» Совета Федерации. Выпуск 14.

Реформирование территориальных основ местного самоуправления: анализ Переходных положений новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») // Аналитический вестник. 2004. № 7 (227).

Уткин Э.А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2001 г. 304 с.

Широков А. Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. Обнинск, 1997.

Шугрина Е. С. Проблемы формирования территориальных основ местного самоуправления // Муниципальное управление. 2004. № 4.

Вобленко С. Ф. Основы местного самоуправления: Учебное пособие, Обнинск, 1997

Конституция Российской Федерации: принята на всенар. голосовании 12 дек. 1993 г. // Рос. газета. — 1993. — 25 дек.

Уткин Э.А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2001 г. 304 с.

Говоренкова Т.М., Жуков А. И. Россия. Федеративное устройство, административно-территориальное деление и муниципальное устройство субъектов Российской Федерации. Справочник и комментарий. М., 2000.

Конституция Российской Федерации: принята на всенар. голосовании 12 дек. 1993 г. // Рос. газета. — 1993. — 25 дек.

Реформирование территориальных основ местного самоуправления: анализ Переходных положений новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») // Аналитический вестник. 2004. № 7 (227).

Васильев А. А. Муниципальное управление: Курс лекций. Изд. 4-е, испр. и доп.- Н.

Новгород, Издатель: Гладкова О. В., 2004. 454 с.

Уткин Э.А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2001 г. 304 с.

Шугрина Е. С. Проблемы формирования территориальных основ местного самоуправления // Муниципальное управление. 2004. № 4.

Широков А. Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. Обнинск, 1997.

Васильев А. А. Муниципальное управление: Курс лекций. Изд. 4-е, испр. и доп.- Н.

Новгород, Издатель: Гладкова О. В., 2004. 454 с.

Шугрина Е. С. Проблемы формирования территориальных основ местного самоуправления // Муниципальное управление. 2004. № 4

Уткин Э.А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2001 г. 304 с.

Широков А. Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. Обнинск, 1997.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 10 октября.

Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления. 25 апреля 2001 года. «Круглый стол» Совета Федерации. Выпуск 14.

Васильев А. А. Муниципальное управление: Курс лекций. Изд. 4-е, испр. и доп.- Н. Новгород, Издатель: Гладкова О.

В., 2004. 454 с.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 10 октября.

Говоренкова Т.М., Жуков А. И. Россия. Федеративное устройство, административно-территориальное деление и муниципальное устройство субъектов Российской Федерации. Справочник и комментарий. М., 2000.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 10 октября.

Уткин Э.А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2001 г. 304 с.