Таким образом, в конституционной практике сложилось реальное противоречие между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения и взаимосвязи государственной власти. Данное противоречие составляет серьезную государственную проблему, которая затрагивает широкую сферу общественных отношений. По мнению В. Е. Чиркина, решение этой проблемы «имеет огромное теоретическое и практическое значение. Пока что в российской науке исследовались лишь отдельные ее стороны, прежде всего реализация полномочий, относимых к предметам совместного ведения федерации и субъектов. Нет исследований по вопросу о „вертикальном разделении власти“ между федерацией и ее субъектами (хотя сами эти три слова в последние десятилетия употребляются часто)» .Несмотря на то что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основополагающих принципов, формально — юридически он не обозначен в основах конституционного строя Российской Федерации. О том, что данный принцип положен в основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования ст. ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Статья 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне отношений в федеративном государстве, об отношениях между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами государственной власти по вертикали. Статья 74 Конституции РФ определяет сферу исключительного ведения РФ.
Указанные в ней полномочия осуществляются федеральными органами государственной власти и могут не согласовываться с органами государственной власти субъектов РФ. Однако это не значит, что при осуществлении данных полномочий интересы субъектов РФ не учитываются. Представительный характер Федерального Собрания — парламента РФ, одна из палат которого состоит из депутатов, представляющих население всех субъектов РФ, а в другую входят по два представителя от каждого субъекта РФ, обусловливает учет интересов всего населения страны при принятии решений по предметам исключительного ведения РФ. По вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации, принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Органы государственной власти субъектов РФ не могут осуществлять по ним собственное правовое регулирование. К исключительному ведению Российской Федерации отнесены только те полномочия, которые необходимы для реализации Российской Федерацией своих суверенных прав как единого целостного государства, субъекта международного права, для охраны и защиты суверенитета и независимости государства, прав и свобод человека и гражданина. Содержащийся в статье 71 перечень является исчерпывающим. Органы государственной власти РФ не могут вторгаться в компетенцию субъектов РФ и самостоятельно, без согласования с субъектами РФ, осуществлять полномочия, отнесенные к предметам совместного ведения. Совместное ведение Российской Федерации и субъектов в ее составе означает совместное осуществление полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также их общую ответственность за состояние дел в этих сферах. Конституция относит к совместному ведению те полномочия, которые не могут осуществляться исключительно федеральными органами государственной власти или только органами государственной власти субъектов. Наиболее целесообразным вариантом решения этих вопросов признано совмещение усилий властей федерального и регионального уровней. Практическая реализация данных вопросов происходит в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», гл.
IV. 1 которого определяет общие принципы разграничения полномочий между органами государственной власти разных уровней. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, а в законодательстве субъектов РФ правовое регулирование осуществляется на основе этих принципов применительно к условиям каждого субъекта. В статье 72 Конституции получает развитие закрепленный в ст. 5 Конституции принцип равноправия субъектов. Субъекты РФ существенно различаются между собой: по протяженности территории (территория Республики Адыгея составляет 7,6 тыс. кв. км, а
Республики Саха (Якутия) — 3 млн. 102 тыс. кв. км); численности населения (в Москве проживает более 9 млн. человек, а в Республике Тыва — 307 тыс.
человек); экономическому развитию и иным признакам. Республики в составе Российской Федерации отличаются от других субъектов РФ своим статусом — только они являются государствами. Но эти различия не влияют на объем компетенции субъектов РФ, степень участия в решении вопросов совместного ведения, права при заключении договоров и соглашений между собой и с федеральными органами государственной власти. Конституция не устанавливает перечня исключительных полномочий субъектов РФ. Невозможно перечислить все вопросы, которые приходится решать органам государственной власти субъектов. Содержащаяся в Конституции формула об обладании субъектами РФ всей полнотой власти за пределами ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения способствует стабильности статуса субъектов РФ, развитию их инициативы. Исключительные полномочия субъектов РФ определены их конституциями или уставами на основе Конституции и Федеративного договора от 31 марта 1992 г.
и осуществляются органами государственной власти субъектов РФ. В рамках своих полномочий субъекты РФ вправе устанавливать собственное государственное устройство и административно-территориальное деление. Они осуществляют собственное правовое регулирование по вопросам исключительного ведения субъектов и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта РФ. Республики в составе Российской Федерации самостоятельно устанавливают способ принятия своих конституций и порядок их пересмотра. Уставы других субъектов РФ принимают и пересматривают их законодательные (представительные) органы. Республики в составе Российской Федерации могут устанавливать свой государственный язык, который применяется там наряду с государственным языком РФ. К предметам исключительного ведения субъектов РФ также относятся: контроль за соблюдением конституций, уставов, законов субъектов; установление в соответствии с общими принципами, предусмотренными федеральным законодательством, системы органов государственной власти, порядка их формирования и деятельности; законодательство об органах местного самоуправления; государственная служба в субъекте РФ; награды, премии и почетные звания субъекта, региональная символика, решение вопроса о столице (в республике), административном центре субъекта. Субъекты РФ формируют и исполняют бюджет субъекта, устанавливают налоги субъекта, фонды экономического, социального и культурного развития, принимают программы социального, экономического и культурного развития субъекта, экологические программы, распоряжаются собственностью субъекта и природными ресурсами, осуществляют иные полномочия. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий России по предметам совместного ведения Федерации и субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа обладают всей полнотой государственной власти.
Иными словами, вне указанных пределов российская Конституция предоставила субъектам России самостоятельно определять в своих конституциях (уставах) и иных нормативных правовых актах собственные предметы ведения и полномочия своих органов государственной власти. Так, в силу ст. 7 Устава Саратовской области к предметам самостоятельного ведения области относятся:
принятие Устава (Основного закона) Саратовской области и поправок к нему, других законов области, контроль за их исполнением;
— административно-территориальное устройство области;
— установление системы органов исполнительной власти области;
— организация государственной гражданской службы области;
— государственная собственность области и управление ею;
— принятие областных программ в сфере экономического и социального развития области;
— областной бюджет;
— областные награды и почетные звания;
— иные вопросы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также не отнесенные к вопросам местного значения. Каждый из предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, перечисленных в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, подлежит конкретизации в федеральных законах, договорах о разграничении полномочий и соглашениях, а также в законах субъектов Федерации. Так, например, в соответствии с п. «о» ч. 1 ст.
72 российской Конституции субъекты Федерации могут быть самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Более детальная регламентация международной и внешнеэкономической деятельности содержится в Федеральном законе от 2 декабря 1998 г. N 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». В конституциях и уставах субъектов Федерации также имеются положения о праве республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Как определено в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 803, приоритет в законотворческой деятельности в сфере региональной политики должен быть отдан разработке единых основ разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, поскольку решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы, землепользование, бюджетное устройство и налоговое регулирование, обеспечение социально-экономических прав граждан, не должно осуществляться на индивидуальной основе. Общие правила, установленные федеральными законами, должны конкретизироваться применительно к экономическим, национальным и иным особенностям регионов различными соглашениями и договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также обеспечивать соответствие конституций (уставов), законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам. Принципы разделения государственной власти между различными уровнями федеративной системы являются важнейшими факторами ее стабильности и эффективности функционирования.
Поиск оптимальной модели приобретает особое значение для Российской Федерации в условиях многообразия региональной структуры и ориентации субъектов РФ на расширение своей самостоятельности. Конституция России закрепляет право субъектов РФ на договорное разграничение предметов ведения и полномочий с Федерацией (ч. 3 ст. 11). Данная конституционная норма относится к основам конституционного строя и не может быть изменена даже федеральным конституционным законом. Федеральное законодательство, регулируя процесс реализации конституционных норм, не может ограничивать их действие, определять пределы применения, устанавливать разрешительный порядок реализации конституционных прав, ограничивать свободу субъектов на установление договорных отношений с Федерацией. Кроме того, при утверждении договора федеральным законом он перестает быть договором — правовым актом, закрепляющим свободное волеизъявление сторон, и превращается в односторонний правовой акт Федерального Собрания — федеральный закон. Тем самым из основ конституционного строя исключается договор как важнейший источник конституционного права Российской Федерации. Конституция РФ, осуществляя вертикальное разделение предметов правового регулирования (ст.
ст. 71, 72, 73, 76), обозначает возможный объем полномочий лишь в области правового регулирования и не закрепляет никаких прав и обязанностей в исполнительной деятельности. Статьей 72 определено поле совместного правового регулирования в определенных сферах общественных отношений, в результате которого устанавливаются полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в законодательной и исполнительной сфере. В этой связи представляется возможным сформулировать основные задачи, решение которых позволит сконструировать искомую модель:
1) определить базовые принципы разделения совместного правового поля между субъектами и Федерацией; 2) на их основе разделить совместное правовое поле на федеральное и региональные, определив условия и порядок их изменения; 3) установить единые для всех сторон правила работы на закрепленных полях; 4) определить условия и принципы совместной работы центра и регионов на закрепленных полях; 5) осуществить правовое регулирование общественных отношений на закрепленных полях, установить конкретные полномочия органов законодательной и исполнительной власти; 6) определить правовые формы решения каждой из перечисленных задач. Предпринимая попытку закрепить перечень предметов ведения в собственных конституциях (уставах), субъекты Федерации, как правило, используют по аналогии схему предметов ведения, обозначенных для Федерации по Конституции РФ. В этой связи иногда возникают противоречия. Например, к предметам собственного ведения субъекты Федерации относят такие вопросы совместного ведения, как согласование изменения статуса и территории субъекта Федерации, определение правового положения органов государственной власти субъекта Федерации, определение режима природопользования в субъекте Федерации и др. Фиксируя за собой право определять региональную политику цен, режим работы энергетических систем, средств связи субъекта Федерации, последний вторгается в определенной мере в предметы ведения Федерации. Поэтому важное значение приобретает обобщение практики конституционного (уставного) законотворчества и внесение субъектам Федерации рекомендаций по юридически грамотному определению предметов их собственного ведения. Предметы ведения субъекта Федерации охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с их внутренними задачами. Реализуемая в этих целях компетенция не выходит за рамки собственных структур и базируется на внутрирегиональных коммуникациях, на собственных объектах ведения и собственных финансовых и материальных ресурсах. В области государственного строительства и управления это такие вопросы, как создание системы органов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы непосредственной демократии, реализуемые на уровне субъекта Федерации, награды и почетные звания субъекта Федерации, его символика. В социально-экономической сфере к предметам ведения субъекта Федерации относятся вопросы бюджета, финансовых средств и собственности субъекта Федерации, региональные программы и развитие региональных социальных инфраструктур. В сферах духовной и культурной жизни субъект Федерации может заниматься не только обеспечением сохранения и развития культуры, духовного наследия территории, но и решать специфические для региона задачи, например, создания национально-культурной автономии. Ннаряду с Конституцией РФ допускаются и другие формы правового регулирования, то есть федеральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции Российской Федерации).Подмена отношений между Федерацией и ее субъектами отношениями между ее органами ведет соответственно к отождествлению двух различных по своей природе типов договоров:
1. Договоры между Федерацией и ее субъектами;
2. Договоры между органами государственной власти. Исходя из концепции Конституции РФ, формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должно осуществляться в следующей иерархической последовательности:
Конституция России как основа разграничения предметов ведения и полномочий;
— принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ);
— и, наконец, заключение в развитие федерального законодательства договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ).Заключение
В результате проделанной работы были рассмотрены конституционные принципы Российского федерализма. Федерализм проявляет себя в организации общества, но особенно — в организации государственно-правовой жизни в федеративных образованиях. Влияние федерализма на внутреннюю жизнь в федеративных странах позволяет видеть в нем идеологию внутренней государственной политики. Под идеологией нами понимается совокупность взглядов, отражающих цели, задачи гражданского общества, которые становятся основными началами для осуществления государственного управления и реализации внутренней и внешней политики. Признаки, которые отражают тенденцию федерализма, направленную на сохранение целостного государственного образования:
1) единство внутренней и внешней политики;
2) суверенитет, распространяющийся на всю территорию федерации;
3) единое политическое, экономическое, социальное правовое пространство;
4) иерархический характер власти, предполагающий соподчиненность власти регионов центральной власти;
5) единая система федеральных органов власти, единый государственный аппарат, единые принципы построения и функционирования государственного аппарата на федеральном и региональном уровнях;
6) единство прав и свобод человека и гражданина; единое гражданство федеративного образования;
7) согласование воль и урегулирование разногласий на основе единства во мнении о целесообразности создания и развития государства;
8) совместные полномочия федерального и регионального уровней власти;
9) равный правовой статус членов федерации. Отмеченные признаки порождают интеграционные тенденции, поэтому их можно назвать интеграционными. Федерализм своими интеграционными и дезинтеграционными началами несет в себе объединительный и разделительный потенциал. Не претендуя на единственно возможное понимание федерализма, мы предлагаем свой перечень признаков, отражающих, по нашему мнению, сущность федерализма и раскрывающих его служебную роль в переустройстве российского общества и государства. Мы рассмотрели наиболее важные принципы Российской
Федерации как федеративного государства: верховенство Конституции и федеральных законов; равноправие субъектов Федерации; государственная целостность; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; равноправие и самоопределение народов. Следует отметить, что закрепление в Конституции Российской Федерации федеративного устройства России не означает, что основы и формы сложившейся федеративной организации неизменны. Неизменным должно оставаться деление Федерации на субъекты, хотя сами субъекты могут быть иными; неизменно и тесное сотрудничество между Федерацией и ее субъектами, однако не обязателен на все времена нынешний объем полномочий как Федерации, так и ее субъектов. Таким образом, принципы устройства федеративного государства относятся к основополагающим конституционным основам и определяют всю систему отношений между федеральным центром и субъектами Федерации. Попытки подорвать эти принципы под видом все более демократических, реальных моделей федерализма ведут только к одному: размыванию, выхолащиванию главных, наиболее существенных черт федеративного государства, к стиранию граней между такими качественно различными формами государственных образований, как «конфедерация», «союз государств», «союзное государство», «унитарное государство».
Список литературы
Нормативные акты
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.
12.1993 (в ред. от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ). — Справочная система Гарант. Федеральный Конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.
12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 05.
04.2005). — Справочная система Гарант. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.
10.2003 г. № 131-ФЗ. — Справочная система Гарант. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"от 06.
10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 09.
02.2009). — Справочная система Гарант. Федеральный закон"О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". от 17.
12.2001 N 6-ФКЗ (ред. от 31.
10.2005). — Справочная система Гарант. Федеральный закон"О национально-культурной автономии" от 17.
06.1996 N 74-ФЗ (ред. от 24.
02.2009). — Справочная система Гарант. Федеральный закон"О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30.
04.1999 N 82-ФЗ (ред. от 30.
12.2008). — Справочная система Гарант. Учебная литература
Абдулаев М. И., Комаров С. А. Проблемы конституционного статуса Российской Федерации.
СПб.: Питер, 2004
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. — М.: Издат. Группа ИНФРА-М — НОРМА, 2004
Иноземцев В. Л. Теория государства и права: Учеб. Пособ. / под ред. Т. Г. Морозовой. — М.: Финстатинформ, 2004
Карпов Н.М., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. — М.: Юристъ, 2006
Комаров С. А. Конституционное право. Академический курс в 2-томах. / Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. — М.: Лада, 2006
Комментарии к Конституции Российской Федерации под редакцией Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. — М.: ИНФРА-М, 2004
Корельский В. М., Перевалов В. Д. Теория государства и права. — М.: Норма, 2008
Николаев Ф. В. Конституционное право. — М.: Юристъ, 2004
Основы конституционного права ./Под ред. В. В. Лазарева. — М.: Филинъ, 2004
Монографии
Аверсенко Н. К. Проблемы государственного управления в Российской Федерации.
СПб.: Питер, 2005
Козак Д. Н. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. — М.: Юнити, 2006
Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. — М.: Юристъ, 2008
Умнова И. А. Конституционные основы российского федерализма. — М., 2005
Статьи
Авакьян С. А. Равноправие субъектов Российской Федерации // Законодательство. — 2006.
— № 3. — С.
82 — 89. Глигич-Золотарева М. В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. — 2007. — N 7. — с. 48 — 56. Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права.
— 2006. — N 5.
— с. 3 — 16. Крылов Б. С. Российская модель федерации в новой Конституции // Обозреватель. — 2004. — N 12. — с. 35 — 40Левакин И. В Принцип самоопределения и равноправия народов: теория и практика // Журнал российского права .
— 2006. — № 10. — с.
41 — 47. Лысенко В. Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Федерализм власти и власть федерализма. — М.: Дело, 2007
Незнамова Е.А. К вопросу о сущности федеративных отношений в России // Государственная власть и местное самоуправление — 2007 — № 1. — с. 16 — 27. Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. — 2006. — N 10. — с. 4 — 9.
