Понятие и сущность местного самоуправления в России

Даже незначительное изменение указанного числа избирателей, скажем, в результате демографических колебаний, не говоря уж об исторических традициях и иных местных особенностях, не позволяет изменить федеральный императив.

Расширение сферы федерального регулирования проявляется и в определении численного состава представительного органа. В соответствии со ст. 15 Федерального закона 1995 г. численный состав представительного органа местного самоуправления подлежал определению уставом муниципального образования. Закон 2003 г. не оставляет здесь достаточного поля для регионального или местного нормотворчества, поскольку ст. 35 нового Закона императивно устанавливает численность депутатов.

Единообразие в определении численного состава депутатов представительного органа наряду с позитивной оценкой в связи с сокращением избыточного количества депутатов в ряде муниципалитетов несет и определенный негативный оттенок. Прежде всего он связан с нереализованностью основного признака самоуправления — учета местных традиций и особенностей населением при формировании структуры и состава муниципальных органов.

Единый принцип самостоятельности населения муниципального образования в определении структуры и порядка формирования местных органов власти вне зависимости от территориальной организации также претерпел изменение. Новый Закон установил особый порядок формирования представительных органов в таких муниципальных образованиях, как муниципальные районы. Представительные органы муниципальных районов либо избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо состоят из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Расширяя исключительную компетенцию представительного органа местного самоуправления, новый Закон относит к ней принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, а также определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества, которым законодатель уделяет особое внимание, предусматривая в 1-й главе как их обязательные, так и факультативные формы.

Еще одной новеллой Закона 2003 г. является императивное установление числа депутатов, работающих на постоянной основе, — не более 10% от общего числа депутатов.

Не менее значимыми являются новеллы, определяющие статус главы муниципального образования.

В первую очередь это касается обязательности такого органа и наделения его федеральным законом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. К компетенции главы относятся представительские функции, промульгация нормативных правовых актов представительного органа, издание собственных правовых актов и инициатива созыва внеочередного заседания представительного органа.

Правовое положение и взаимоотношения главы муниципального образования с представительным органом новым Законом императивно связываются с порядком его избрания.

Глава муниципального образования избирается либо населением муниципального образования, либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Право определения порядка избрания главы в уставе муниципального образования является одной из немногих диспозитивных норм нового Закона в части регулирования «общих принципов» системы органов самоуправления. Однако Закон императивно определяет взаимоотношения главы и представительного органа: в случае избрания на муниципальных выборах глава либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию, а в случае его избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования. Совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации не допускается.

Новеллой являются условия отрешения от должности высшего должностного лица муниципального образования. К таким условиям, в частности, относятся нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

В новом Законе отсутствует процедура предупреждения после принятия соответствующего решения суда. Кроме того, расширен перечень условий привлечения к такой ответственности.

Новеллой в нормативном закреплении в системе органов местного самоуправления местной администрации является в первую очередь факт самой обязательности такого органа, причем независимо от численного состава избирателей или иных факторов. Целью создания местной администрации по смыслу ст. 37 Закона 2003 г. является наряду с решением вопросов местного значения осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Руководство администрацией отнесено на принципе единоначалия к компетенции главы местной администрации, которым может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое по контракту по результатам конкурса.

Отдельного внимания заслуживает не столько возможность замещения должности на условиях конкурса, сколько сам порядок его проведения, в частности состав конкурсной комиссии. Число членов такой комиссии устанавливается представительным органом муниципального образования.

Согласно Закону 2003 г. члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе или городском округе 2/3 ее членов назначаются представительным органом района (округа), а 1/3 — законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта. Участие в решении такого «местного» вопроса представителей государственной власти субъекта представляется недостаточно обоснованным. Кроме того, условия контракта в части осуществления государственных полномочий устанавливаются органами государственной власти субъекта Федерации. Вне зависимости от оценки деятельности главы администрации по решению вопросов местного значения он может быть освобожден от должности в порядке, который был приведен выше, в случае невыполнения условий осуществления государственных полномочий.

Таким образом, система отношений органов местного самоуправления с органами государственной власти постольку, поскольку она касается выполнения государственных полномочий, строится на основе прямой подчиненности.

Вместе с тем реформированы не только отношения органов государственной власти и местного самоуправления по вертикали. Обновлению подверглась система взаимоотношений местных органов между собой. Так, в новом Законе появилось понятие исполнительно-распорядительного органа самоуправления (местной администрации); представительные органы исполняют правотворческие функции, отграниченные от функций исполнительно-распорядительного органа; глава муниципального образования не может быть и главой администрации, и председателем представительного органа, и наделен правом вето.

Указанное создает предпосылки для рассмотрения взаимоотношений органов местного самоуправления в контексте разделения властей, характерного для организации системы органов государственной власти.

В заключение хотелось бы указать на отдельные нормы, соответствие которых основополагающим конституционным принципам, выраженным в ст. 12, 130, 131 Конституции России, вызывает сомнение.

Во-первых, Закон 2003 г. практически исчерпывающим образом определил систему местного самоуправления.

Вместе с тем ст. 131 Конституции России устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Указанное обстоятельство подтверждается, в частности, позицией, приведенной в Определении Конституционного Суда от 21 февраля 2002 г. N 26-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной думы о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

Исходя из конституционного смысла, указывает Конституционный Суд, местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, так как из Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 130) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований.

Во-вторых, важной новеллой является участие органов государственной власти в составе комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы местной администрации.

В то же время в силу норм ст. 12, 130 Конституции влияние органов государственной власти в этой области недопустимо.

В-третьих, новым Законом установлена возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти соответствующего субъекта.

Такая возможность федеральной Конституцией ранее исключалась. Это, в частности, подтверждается правовой позицией Конституционного Суда, выраженной в Постановлении от 15 января 1998 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г.

" Об органах исполнительной власти в Республике Коми" и Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» .

Таким образом, Закон 2003 г. содержит ряд небесспорных норм, соответствие которых Конституции России рано или поздно должно быть исследовано Конституционным Судом. С учетом наличия ранее принятых постановлений, выражающих правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, последнему, возможно, потребуется иначе истолковать некоторые ранее сделанные выводы.

Заключение

В результате проделанной работы была рассмотрена сущность местного самоуправления в Российской Федерации.

Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.

В Российской Федерации общие принципы организации местного самоуправления определены гл. 8 Конституции РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Местное самоуправление за основу берет по меньшей мере двадцать пунктов ч. I Хартии местного самоуправления.

Без ущерба для более общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе.

Согласно Хартии местные органы власти должны иметь возможность самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

В статье 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дается нормативное определение местного самоуправления. Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Это ключевое определение как для данного Федерального закона, так и для всех других федеральных законов и законов субъектов РФ, а равно иных правовых актов. Принципиально важно, что в данном определении речь идет о населении не как о неопределенной совокупности граждан, а как о гражданах, имеющих общие интересы. Это интересы, обусловленные совместным проживанием в определенной местности (муниципальном образовании). Наличие этих интересов дает основание для квалификации этого населения как местного сообщества.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Список литературы

Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.

12.1993 (в ред. от 30.

12.2008 N 7-ФКЗ). — Справочная система Гарант.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.

10.2003 г. № 131-ФЗ. — Справочная система Гарант.

Артемов К. В. Местное самоуправление в Российской Федерации. — М.: Юристъ, 2007.

Васильев В. И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. -2004. — N 3. — с. 8 — 14.

Комментарий к Федеральному закону № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. В. И. Шкатуллы. — М.: Юстицинформ, 2006.

Мамонов В. В. Некоторые конституционные аспекты реформы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2008. — № 2. — с. 10 — 17.

Мишин А. А. Система органов власти муниципального образования. — М.: Наука, 2004.

Опалева А. В. Правовая основа местного самоуправления Российской Федерации / Под ред. А. В. Опалева. М.: Юнити-Дана, 2007.

Рахмилович В. А. Система государственного управления в Российской Федерации. — М.: Дело, 2008.

Сергеев А. А. Закон как гарантия эффективности местного самоуправления // Муниципальная власть. — 2006. — N 6. — с. 10 -18

Хабриева Т.Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. — М.: Норма, 2008.

Черкасов А. И. Сравнительное местное самоуправление. Теория и практика. — М.: Дело, 2008.

Хабриева Т.Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. — М.: Норма, 2008. — с. 59

Сергеев А. А. Закон как гарантия эффективности местного самоуправления // Муниципальная власть. — 2006. — N 6. — с. 12

Васильев В. И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. -2004. — N 3. — с. 11.

Черкасов А. И. Сравнительное местное самоуправление. Теория и практика. — М.: Дело, 2008. — с. 105

Артемов К. В. Местное самоуправление в Российской Федерации. — М.: Юристъ, 2007. — с.77

Рахмилович В. А. Система государственного управления в Российской Федерации. — М.: Дело, 2008. — с. 433

Мамонов В. В. Некоторые конституционные аспекты реформы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. — 2008. — № 2. — с. 14−16.

Рахмилович В. А. Система государственного управления в Российской Федерации. — М.: Дело, 2008. — с. 425

Опалева А. В. Правовая основа местного самоуправления Российской Федерации / Под ред. А. В. Опалева. М.: Юнити-Дана, 2007. — с. 38