Концепция государственного и муниципального управления в работах американских федералистов

Верховый суд крайне редко признает акты федерального законодательства неконституционными на том основании, что они нарушают рамки междуштатной торговли. Так, в решении по делу Ходел против Индианы (1981 г.) Верховный суд следующим образом определил свою позицию по этому вопросу: «Суд может признать неконституционность законодательства, принятого на основе нормы о междуштатной торговле, только в тех случаях, когда становится совершенно очевидным отсутствие какого-либо рационального обоснования в законе, подтверждающего, что регулируемая деятельность затрагивает междуштатную торговлю, либо не существует обоснованной связи между избранными средствами и заявленными целями регулирования» .

Конституционная норма о междуштатной торговле не только предоставляет самые широкие возможности федеральному правительству, но и жестко ограничивает законодательство отдельных штатов. Так, оценивая собственные решения, Верховный суд США отмечал, что «он подходил с особым подозрением к тем законам штатов, которые требовали осуществления какой-либо деятельности в соответствующем штате, а не в других штатах, где она могла бы осуществляться более эффективно. Даже в тех случаях, когда штат преследовал ясно выраженную законную цель, продиктованную местными интересами, такое ограничение торговли объявлялось без каких-либо сомнений неправомерным». В самом общем плане ограничения законодательства штатов могут быть разделены на два вида.

Еще более последовательно Верховный суд выступает в защиту права федерального правительства регулировать торговлю с иностранными государствами. Это право, по мнению Суда, является «всеобъемлющим, его осуществление не может быть хоть как-то ограничено, сдержано либо нарушено действиями штатов». Регулирование внешней торговли осуществляется разнообразными способами — посредством введения запретов (эмбарго), количественных ограничений, таможенных пошлин, жестких либо либеральных правил оборота импортной продукции на территории Соединенных Штатов. В подборе соответствующих мер регулирования определенную роль играют политические мотивы. Но основным фактором, как в прошлом, так и сейчас, остается экономическая целесообразность. Главное — интересы национальной экономики, защита отечественного производителя, обеспечение сбалансированного и устойчивого экономического развития.

Неравенство экономического потенциала отдельных штатов обусловливает различные темпы их развития. В этом, безусловно, кроется одна из основных угроз для американской федерации. Она может рухнуть в результате внутренних противоречий между экономически сильными и слабыми штатами. Осознание этой угрозы и стало причиной появления особых программ перераспределения денежных средств и оказания финансовой помощи штатам (grants-in-aid), как инструментов не только корректировки развития штатов, но и обеспечения единства общего экономического пространства США.

Средства из федерального бюджета предоставляются отдельным штатам либо органам местного самоуправления для целей структурной перестройки либо поддержания тех или иных сегментов экономики, например, фермерского хозяйства, дорожного и городского строительства, борьбы с нищетой, образования и профессиональной подготовки.

Следующим направлением устранения экономических диспропорций являются отраслевые корректировки общего экономического пространства. Для поддержания необходимых отраслевых пропорций, сохранения жизненно важных сегментов экономики, оздоровления инвестиционного климата федеральное правительство использует самый широкий спектр экономических приемов и методов — дотации, правительственные заказы, налоговые льготы, кредиты и т. д. Программы отраслевой корректировки общего экономического пространства ежегодно разрабатываются в рамках федерального бюджета.

Оценивая механизмы выравнивания региональных и отраслевых диспропорций в развитии общего экономического пространства, следует подчеркнуть их эффективность, что во многом достигается благодаря разнообразию используемых приемов и методов, а также жесткому контролю за их применением.

Особое место в федеральной политике по формированию общего экономического пространства занимает пресечение монополизма, который представляет реальную угрозу не только для свободы предпринимательства, но и для федерального правительства в целом. Осознание этой угрозы и послужило причиной принятия антитрестовского законодательства. Верховный суд уже давно не препятствует его применению. Более того, он все жестче и активнее выступает в защиту американской экономики от монополизации. При этом основной целью провозглашается обеспечение «независимости, многообразии и разносторонности экономической системы» .

Судебной практикой выделены две формы монополизации — горизонтальная и вертикальная. Под первой понимается слияние конкурентов для захвата территориальных рынков сбыта. Под второй — установление контроля над ценами.

Оценивая итоги антимонопольной политики последних десяти лет, следует отметить весомые ее результаты. Во многом благодаря усилиям Федеральной торговой комиссии, Министерства юстиции, федеральных судов поддерживается высокий уровень конкуренции практически во всех сегментах экономической системы, что служит залогом здорового состояния общего экономического пространства США.

В течение долгого времени Верховный суд США отказывает в признании социально-экономических прав, отдавая приоритет доктринам ограниченной роли правительства, свободы договорных отношений и предпринимательства. Да и сейчас он ограничивает возможности конституционной защиты в этой сфере. Фактически эта защита распространяется только на вопросы обеспечения формального равенства при трудоустройстве и продвижении по службе, на право объединения в профсоюзы, на минимальные стандарты труда.

Наиболее полно в судебной практике и федеральном законодательстве регламентированы вопросы обеспечения равенства при трудоустройстве и продвижении по службе. Конституционным основанием в этом случае служат положения о равной защите на основе закона и о недопустимости ограничений прав, привилегий и льгот.

Требования о запрещении незаконной трудовой практики распространяются не только на работодателей, но и на профсоюзы, органы по трудоустройству, службы по профессиональной переподготовке кадров.

При выявлении фактов незаконной трудовой практики государственные органы либо потерпевшие лица могут обратиться в суд с иском не только об устранении нарушений законодательства, но и выплате значительных по размеру компенсаций. Помимо санкций либо иных сугубо правовых методов воздействия применяются и иные формы. Так, работодатели, допускающие незаконную трудовую практику, лишаются правительственных заказов и контрактов, включаются в «черные списки» федерального правительства, подвергаются иным мерам общественного воздействия.

Анализ федеральных органов экономического регулирования позволяет не только показать общую структуру управления, но и раскрыть объем, характер, основные направления социально-экономической деятельности федерального правительства.

Согласно Конституции, вся исполнительная власть принадлежит Президенту. Соответственно, и строится она на основе принципов централизации и иерархической соподчиненное™. Интересно отметить такую деталь: даже название министерств — «департаменты» (в дословном переводе — отдел, составная часть), отражает такую характеристику исполнительной власти, как ее структурно-функциональное единство.

Президент США — главное действующее лицо в механизме экономического регулирования. Он формирует состав федеральных министерств и ведомств, направляет, координирует и контролирует их деятельность. Правовые акты Президента являются одним из важнейших источников социально-экономического регулирования. Достаточно сказать, что в настоящее время действует около 15 тыс. актов Президента, которые не только дополняют, но и нередко подменяют федеральное законодательство.

В осуществлении своих функций Президент опирается на мощный аппарат Исполнительного управления Президента, который объединяет консультативные органы, помощников и референтов, вспомогательные и технические службы. В Исполнительном аппарате вопросами социально-экономического регулирования занимаются такие органы, как Совет национальной безопасности. Отдел экономических советников, Совет по качеству окружающей среды. Административно-бюджетное управление. Отдел политического развития, Отдел науки и техники, Управление представителя Соединенных Штатов по вопросам торговли.

Анализируя состав, задачи и функции Исполнительного управления Президента, следует обратить внимание на тот факт, что многие из его структурных подразделений наделены перекрещивающейся компетенцией. Это вынуждает их конкурировать между собой, контролировать действия друг друга, занимать как можно более активные позиции в разработке экономических программ. Как показывает практика, такое положение дел приносит немалые выгоды. В любом случае оно исключает какой-либо монополизм и. как следствие этого — косность и оторванность от жизни в деле формирования и проведения в жизнь федеральной экономической политики.

Основными органами государственного управления являются департаменты (министерства). Их руководители — министры (секретари) назначаются на должность Президентом по совету и с согласия Сената, смещаются с должности Президентом единолично и полностью ему подотчетны. В настоящее время в структуру исполнительной власти входят 14 департаментов: государственный, обороны (состоит из трех департаментов — армии, военно-морского флота, военно-воздушных сил); казначейства (или финансов); внутренних дел; юстиции; торговли; труда; здравоохранения и социальных служб; сельского хозяйства; жилищного строительства и городского развития; транспорта; энергетики; образования; по делам ветеранов.

Управление социально-экономической сферой осуществляется не только департаментами, но и целым рядом других ведомств, учреждений, корпораций, которые получили название «независимых агентств». Эти органы имеют практически независимый статус и занимают особое положение по отношению к Президенту США. Смещение с должности их руководителей возможно только в порядке и по тем основаниям, которые установлены законом. Президент не вправе по своему усмотрению упразднять их либо изменять принадлежащие им функции.

Во многих случаях он ограничен в праве давать «независимым агентствам» обязательные для исполнения указания. Вместе с тем, нельзя и абсолютизировать степень их независимости. Они множеством нитей связаны с исполнительной властью, что не дает им возможности противопоставить себя Президенту. В этой связи особое значение имеют бюджетно-финансовые рычаги. Проект бюджета составляется и представляется в Конгресс Президентом США.

И именно он определяет, в каком объеме, по каким направлениям должна финансироваться деятельность «независимых агентств». Сопротивление последних может быть сломлено и за счет применения других методов политического или административного воздействия, например, угроз создания параллельных или конкурирующих структур.

Не имея возможности в полном объеме рассмотреть деятельность «независимых агентств», автор ограничивает исследование описанием только таких основных регуляторов экономических отношений, как Федеральная торговая комиссия. Комиссия по ценным бумагам и биржевой торговле, Администрация малого бизнеса. Федеральная комиссия по коммуникациям, Экспортно-импортный банк Соединенных Штатов.

Роль Конгресса США в регулировании экономических отношений стала в последние десятилетия менее заметной. Однако, нельзя и преуменьшать ее. Так, в своей законотворческой деятельности Конгресс не только активен (около 70% всех законопроектов исходят от законодателей либо парламентских комитетов), но и строго подходит к оценке законодательных инициатив исполнительной власти (одобрение получают не более 50% представленных ею законопроектов). Не следует сбрасывать со счетов и полномочия Конгресса по определению организационной структуры и кадрового состава органов исполнительной власти. Но наиболее прочные позиции Конгресс занимает в бюджетно-финансовой сфере. Проект бюджета, представленный Президентом в Конгресс, изучается законодателями самым тщательным образом. В него вносятся многочисленные поправки и дополнения, нередко меняющие не только частные, но и общие направления бюджетно-финансовой политики.

" Власть кошелька" является наиболее действенным средством. Нередко одна только угроза лишения либо сокращения ассигнований заставляет Президента быть более сговорчивым и идти навстречу экономическим требованиям или пожеланиям законодателей. Наконец, отметим такое мощное оружие Конгресса, как контроль за действиями исполнительной власти. Постоянные и расследовательские (специальные) комитеты Палаты представителей и Сената, объединенные комитеты Конгресса проводят многочисленные проверки различных ведомств и должностных лиц. Свои функции Конгресс осуществляет, опираясь на мощный аппарат вспомогательных органов — Генеральное отчетное управление. Бюджетное управление Конгресса, Управление технологических оценок, Исследовательскую службу Конгресса и т. д.

Заключение

Оценивая в общих чертах развитие американского федерализма в последние годы, следует также подчеркнуть его роль (наряду с известной системой «сдержек и противовесов») как своеобразного эффективного баланса в «самоограничении» властных полномочий между центром, субъектами и местными органами власти, а также способность к «самонастройке», когда возникающие конфликты между различными уровнями власти не достигают апогея, а находят политико-правовое разрешение на ранней стадии развития. Последнее характеризует качественно новый, «зрелый» уровень в развитии федеративных отношений в американском обществе.

Подводя некоторые итоги процессу развития современного американского федерализма в новейших условиях, необходимо особо вычленить те элементы, которые носят перспективный характер, а следовательно могут (со всеми возможными коррективами) представлять интерес для федеративного строительства в Российской Федерации. Это, во-первых, устойчивый процесс расширения полномочий и более активное прямое вовлечение субъектов федерации в решение проблем, возникающих в общественном развитии; во-вторых, превращение федерализма в широком смысле из формы государственного устройства в фундаментальную философскую и идейно-политическую основу жизни всего американского общества; в-третьих, объективный и устойчивый процесс непосредственного вовлечения субъектов федерации в осуществление международной деятельности; в-четвертых, приобретение федерализмом все более отчетливых черт наднационального явления. Последнее в российском контексте означало бы проведение более последовательного и настойчивого курса на сближение и всестороннюю тесную интеграцию с субъектами бывшего СССР.

Конституция Соединенных Штатов Америки. М., 1993, с.

16.

Американские просветители. В 3 Т. М., 1973

Государственный строй США. Отв. ред. А. С. Никифоров. М., 1976, с. 77−80

Конституционно-правовые механизмы выравнивания экономических диспропорций (опыт Соединенных Штатов)// Законодательство и экономика № 6, 2002.

Мишин А. А. Государственное право США. М., 1976, с. 185−206

Мишин А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984

Мишин А.А., Власихин В. А. Конституция США: политико-правовой комментарий. М., 1985

Остроумов СВ. Влияние теории естественного права на политическую жизнь североамериканских колоний Англии в XVIII веке. // Политическая жизнь Западной Европы: античность, средние века, новое время. Межвузовский сборник научных трудов. Арзамас, 2002. С. 135 — 139.

Остроумов СВ. Колониальный вопрос в Англии середины XIX века и Джон Стюарт Милль. // Политическая жизнь Западной Европы: античность, средние века, новое время. Межвузовский сборник научных трудов. Арзамас, 2002. С. 143−148.

Остроумов СВ. Идеи естественного права и политическая практика североамериканских колоний в середине XVIII века. // Право и политика. Сборник статей и тезисов преподавателей и аспирантов. Выпуск 1. Изд.

СЗ АТС. Санкт-Петербург, 2002. С. 130−133.Шило В. Е. Современный федерализм в контексте международных отношений. — США: ЭПИ, 1998, № 4

Паррингтон В. Л. Основные течения американской мысли. М., 1963

Elazar D.B. The American Partnership: Intergovernmental Cooperation In the Nineteenth Century United States. Chicago, 1962, p. 338.

Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Ed. By D.J. Elazar/ JCPA Staff. 2-nd ed., Harlow Essex, UK 1994Forum of Federations. An International Network on Federalism, Ottawa, 1999

Lockard D. The Politics of State and Local Government. London, 1969, p. 74.

Ostrom V. The Meaning of American Federalism: Constituting a Self-Governing Society. San Francisco, 1991, p. 247.

Peirce N.R. The Megastates of America. People, Politics, and Power in the Ten Great States. N.Y., 1972.

Walker D.B. The Rebirth of Federalism: Slouching toward Washington. Chatham, 1995.

Weissert C.S., Schram S.F. The State of American Federalism, 1999;2000. — In: Publius: The Journal of Federalism, vol.30, no.1−2, p. 1.

Elazar D.B. The American Partnership: Intergovernmental Cooperation In the Nineteenth Century United States. Chicago, 1962, p. 66

Государственный строй США. Отв. ред. А. С. Никифоров. М., 1976, С. 77

Паррингтон В. Л. Основные течения американской мысли. М., 1963, С. 51

Elazar D.B. The American Partnership: Intergovernmental Cooperation In the Nineteenth Century United States. Chicago, 1962, p. 109

Паррингтон В. Л. Основные течения американской мысли. М., 1963, С. 55

Weissert C.S., Schram S.F. The State of American Federalism, 1999;2000. — In: Publius: The Journal of Federalism, vol.30, no.1−2, p. 1.

Государственный строй США. Отв. ред. А. С. Никифоров. М., 1976, С. 80

Конституционно-правовые механизмы выравнивания экономических диспропорций (опыт Соединенных Штатов)// Законодательство и экономика № 6, 2002, С. 61

Конституционно-правовые механизмы выравнивания экономических диспропорций (опыт Соединенных Штатов)// Законодательство и экономика № 6, 2002, С. 66

Конституционно-правовые механизмы выравнивания экономических диспропорций (опыт Соединенных Штатов)// Законодательство и экономика № 6, 2002, С. 67

Остроумов СВ. Колониальный вопрос в Англии середины XIX века и Джон Стюарт Милль. // Политическая жизнь Западной Европы: античность, средние века, новое время. Межвузовский сборник научных трудов. Арзамас, 2002. С. 143