Нужно отметить, что повышение прозрачности бюджета часто инициируется именно извне бюджетной системы. Так, в США такую работу ведет Центр по бюджету и политическим приоритетам (Center for Budget and Policy Priorities, CBPP).
Приступая к сравнительному анализу, отметим, что Россия и США принадлежат к федеративным государствам, в которых действует трехуровневая бюджетная система, состоящая из федерального (государственного бюджета), регионального бюджета (бюджет штатов) и местных бюджетов. Но бюджетная система США имеет различие, которое заключается в том, что в местные бюджеты включаются бюджеты городов и тауншипов, американских округов, муниципалитетов, а также бюджеты муниципальных образований с ограниченной ответственностью (школьные округа и районы специального обслуживания). В России к местным бюджетам относятся бюджеты городских округов и муниципальных образований, в которые, в свою очередь, включены бюджеты городских и сельских поселений.
В настоящее время, основными нормативными актами, регулирующими бюджетный процесс в США является Конституция, Закон «О бюджете, учете и отчетности» (1921 г.) и Закон «О контроле над бюджетом и замораживании фондов» (1974 г.). Бюджетное законодательство в России составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, законодательство субъектов и система нормативноправовых актов органов местного самоуправления.
Отметим, что к основным параметрам при характеристике бюджетной системы страны относятся принципы, которые закрепляются бюджетным законодательством. Эти принципы составляют основу всего бюджетного процесса и бюджетной системы. Так, основными принципами построения бюджетной системы США являются: прозрачность бюджета, единство бюджета, универсальность бюджета, специфичность бюджета, сбалансированность бюджета, стабильность, ориентированность бюджетных расходов на результат, подотчетность. В то время, ст. 28 БК РФ закрепляет несколько иные принципы бюджетной системы РФ (о них мы говорили выше).
Таким образом, бюджетная система США имеет важное отличие от бюджетной системы России — прозрачность и открытость. Группы по интересам в США имеют 535 открытых дверей (535 конгрессменов), через которые они могут войти и осуществить попытку оказать влияние на обоснование в дебатах по поводу бюджета своей точки зрения. Можно сказать, что в России данный принцип не реализуется в полной мере. Вся информация, публикуемая в СМИ, о состоянии бюджета должна быть понятна и ясна каждому гражданину. Однако зачастую такая информация доступна к пониманию только ограниченному кругу лиц, как правило, специалистам в данной отрасли.
Сейчас, правда, намечены некоторые позитивные изменения в данном вопросе. Практически на каждом сайте региона сейчас имеется страничка, которая называется «Бюджет для граждан». На ней в доступной форме (рисунки, таблицы, диаграммы) излагается информация по бюджету, к которой даются вполне понятные комментарии. Каждый гражданин может зайти на сайт, и ему не представит труда разобратьсясколько средств из бюджета выделяется на образование, здравоохранение, культуру, какие целевые программы реализовываются в регионе, какова планируемая динамика по заработной плате бюджетников и др. Отрицательным является тот факт, что такая наглядность имеется в основном на региональных сайтах, органы местного самоуправления практически не начали работу в данном направлении.
Одним из критериев для сравнительного анализа местных бюджетов в России и США является принцип действия бюджета во времени. Так, по сложившимся традициям, во всех странах бюджет любого уровня утверждается на очередной финансовый год. В США для местных бюджетов не утверждаются сроки начала и окончания финансового года, зачастую эти сроки совпадают со сроками, которые установлены для федерального бюджета с 1 октября текущего года по 30 сентября следующего года. Если сравнивать, то в России, финансовый год совпадает с календарным годом. Бюджетное управление конгресса США и Административно-бюджетное управление проводят корректировку своих планов по экономике и бюджету до середины августа. Предполагается, что работа ассигнующего комитета и бюджетного комитета, безусловно, будет завершена к началу нового финансового года, чего в действительности не происходит, процесс затягивается и переходит на очередной финансовый год. Такой механизм не приемлем для России, т.к. порождает колоссальную неопределенность и проблемы финансирования министерств.
В США функции по составлению, утверждению и исполнению местных бюджетов возлагаются на органы местного самоуправления, поскольку они владеют достаточной автономией в области финансов. Так, в полномочия главы администрации (Сити — менеджера) входит обязанность по составлению проекта бюджета, который он направляет в законодательный орган муниципалитета (Городской Совет) на утверждение на специальном заседании. Городским Советом назначается время и место публичных слушаний по проекту бюджета, одно из которых должно пройти как минимум за 60 дней до начала очередного финансового года и публикует информацию об этих слушаниях. Далее идет обсуждение и утверждение бюджета на законодательном уровне. Городской устав требует ежегодного независимого аудита бюджета.
В России же местный бюджет составляется администрацией муниципального образования, а конкретно, финансовым органом, на который так же возложено исполнение бюджета. После того, как представительный орган утверждает бюджет, начинается его исполнение. В России действует казначейская система исполнения бюджета, то есть операции по поступлению доходов в бюджеты всех уровней и операции по расходованию бюджетных средств осуществляются специальными органами — Федеральным казначейством РФ, либо его региональными отделениями.
Обратимся к опыту США, в котором наличествует банковская система исполнения бюджета. Так Министерство финансов перечисляет средства на счета уполномоченных банков, которыми эти средства доводятся до получателей.
В России банковская система исполнения бюджета перестала существовать в 1992 года. С этого года происходил поэтапный переход на казначейскую систему исполнения бюджета.
Проанализируем структуру доходов местных бюджетов. В США и России доходы местных бюджетов формируются за счет налоговых, неналоговых поступлений и межбюджетных трансфертов. Но в США местным налогам отводится особая роль, как основных налогов при формировании доходной части бюджета. В свою очередь они подразделяются на прямые и косвенные налоги, надбавки к федеральным налогам, собственные налоги местных органов власти, которые собираются только на местах.
В сравнении с отечественным бюджетным законодательством, налоговые поступления местных бюджетов формируются за счет поступления в бюджет федеральных, региональных налогов и сборов субъектов РФ и местных налогов и сборов, а также пеней и штрафов. К местным налогам в настоящее время относят налог на имущество физических лиц и земельный налог, которые в полном объеме поступают в бюджет данного муниципального образования. В США поимущественный налог с физических и юридических лиц составляет 30% общих доходов местных бюджетов, в то время как в России в основном местные бюджеты формируются за счет отчислений от налога на доходы физических лиц. Регионом регулируется норматив зачисления данного налога, т. е. отчисления могут совершаться по нормативу, превышающему утвержденный бюджетным кодексом.
С 2014 года практически во все местные бюджеты стали поступать отчисления от акцизов, но данные поступления имеют целевое назначение и используются при формировании дорожных фондов.
Кроме того, бюджетный механизм каждого государства различается по способам взаимодействия между уровнями бюджетной системы. В местные бюджеты США могут поступать средства из федерального бюджета в форме субсидий, либо программ распределения доходов. Причем, исполнительные органы муниципалитетов за счет субсидий могут финансировать только строго определенные сферы экономики (здравоохранение, образование, жилищное строительство и т. д.). Отечественная бюджетный механизм предполагает, что финансовая помощь от бюджета другого уровня может поступать в форме дотаций, которые не имеют целевого направления и используются либо на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, либо на поощрение за достижение наилучших показателей в управлении финансами, либо на сбалансированность. Так же в бюджеты нижестоящего уровня поступают субвенции, которые, наоборот, имеют строго целевое направление (например, субвенции на выплаты за осуществление функций классного руководителя в общеобразовательных учреждениях). Субсидии, поступающие в бюджеты РФ, так же имеют целевое направление и обязательно должны иметь софинансирование в местном бюджете.
Проведя анализ бюджетного устройства и бюджетной системы США и России, можно говорит о том, что, не смотря на сходные стадии бюджетного процесса, структуру бюджетной системы в этих странах, все же они имеют кардинальные различия. Причем, применять опыт зарубежных стран можно, только учитывая социальноэкономические, исторические и иные особенности нашей страны. Например, успех социально-экономического развития американских муниципальных образований состоит в широких бюджетно — налоговых полномочиях, автономии по формированию местных бюджетов, а также высокой доли местных налогов (более 22% от консолидированного бюджета США). В то время как в России большинство муниципальных образования дифференцированы по уровню социально-экономического развития, их бюджеты дотационны и полностью зависят от помощи вышестоящих бюджетов. Таким образом, проблема неблагополучия российских муниципалитетов кроется в несоответствии объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Так, в настоящее время доходы местных бюджетов не превышают 12% от консолидированного бюджета РФ. Таким образом, решением проблемы могло бы стать увеличение доли отчислений от таких налогов как налог на прибыль и налог на доходы физических лиц.
Кроме того, в России налоги, сборы и штрафы, уплачиваемые организациями за вред, причиненный в процессе их хозяйственной деятельности, поступают в федеральный и региональный бюджеты, что достаточно не целесообразно, поскольку данные средства должны быть направлены на устранение таких последствия и на развитие территории муниципального образования, что входит в полномочия администрации данного муниципалитета. Вместе с тем, в США местные налоги включают экологические налоги, поимущественный налог, сборы с транспортных средств.
Положительным моментом бюджетного механизма США можно назвать, применяемое с 1949 года, бюджетирование, ориентированное на результат на основе программно-целевого способа расходования средств бюджетов всех уровней. Впрочем, в России переход к программно-целевому бюджету начался в 2010 году, однако сроки формирования такого бюджета для органов местного самоуправления переносились каждый год, и только бюджет на 2014 год полностью построен на программных принципах.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Бюджетные правоотношения в сложившихся условиях совершенствования финансово-правового регулирования представляют собой неоднородное явление, отражающее «слагаемые» такой характеристики государства, как бюджетное устройство.
Бюджетная система представляет собой совокупность бюджетов различных уровней, взаимосвязанных между собой. Совокупность бюджетов — (бюджетная система) — основополагающий, базовый (но не единственный!) элемент бюджетного устройства, иные его элементы выполняют обслуживающую роль по отношению к бюджету.
В зарубежных государствах достигнута большая теоретико-юридическая ясность относительно сущности бюджетного устройства. Бюджетное устройство и соответствующие отношения законодательно отрегулированы на достаточно высоком уровне, о чем свидетельствует обзор иностранной литературы, посвященной анализу и толкованию финансового законодательства государств. Довольно детально вопросы бюджетного устройства исследованы американскими учеными Структура бюджетной системы основывается на форме государственного устройства. Существуют две формы устройства бюджетной системы с точки зрения государственных финансов.
1. Простая (унитарная).
(Япония, Англия, Швейцария, Франция и др.). Унитарные государства имеют двухуровневую бюджетную систему: государственный бюджет и местные бюджеты.
2. Сложная (федеративная, конфедеративная, имперская).
Сложная форма устройства представляет союз государств или территориальных образований, независимых друг от друга (США, Канада, ФРГ, союзные государства, Россия и т. д.).
В федеративных государствах трехуровневая бюджетная система: бюджет центрального правительства, бюджеты членов федерации, местные бюджеты.
Принципы бюджетной системы России и США во многом сходны, но имеют и различия.
Так, бюджетная система США строится на таких принципах как: прозрачность бюджета, единство бюджета, универсальность бюджета, специфичность бюджета, сбалансированность бюджета, стабильность, ориентированность бюджетных расходов на результат, подотчетность. В то время, ст. 28 БК РФ закрепляет следующий перечень принципов бюджетной системы РФ: единства, разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ, самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и др.
Проведя анализ бюджетного устройства и бюджетной системы США и России, можно говорит о том, что, не смотря на сходные стадии бюджетного процесса, структуру бюджетной системы в этих странах, все же они имеют кардинальные различия. Причем, применять опыт зарубежных стран можно, только учитывая социальноэкономические, исторические и иные особенности нашей страны.
Как показал анализ, опыт США в области бюджетного устройства достаточно показателен и имеет много положительного, однако не всегда приемлем для России. Например, за образец построения бюджетного процесса не следует брать пример США, в части банковского исполнения бюджета, перенесения сроков исполнения бюджета и огромного дефицита бюджета.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Бюджетный кодекс Российской Федерации № 145 ФЗ (в редакции на 01.
01.2014 г.) .-М.: Омега-Л, 2013.;
Федеральный закон от 06.
10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Распоряжение Правительства РФ от 08.
08.2009 N 1123-р О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.
Распоряжение Правительства РФ 30 июня 2010 года № 1101-р, Об утверждении Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года Распоряжение Правительства РФ 30 декабря 2013 года № 2593-р, Об утверждении Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2018 года Распоряжение Правительства РФ от 13.
03.2013 г. О госпрограмме Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Федерации Приказ МФ РФ от 01.
07.2013 N 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»
Антосова Г. А. Программный бюджет: курс на повышение социальной и экономической эффективности расходов//Бюджет.-2013.-№ 12
Болтинова О. В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах: Учебное пособие. М., 2012
Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2014;2016 г. г//Финансы.-2013. № 7
Вершило Т. А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений. М., 2011. С. 8.
Гамукин В. В. Управление риском несбалансированности региональных бюджетов// Региональная экономика: Теория и практика.-2014.-№ 1(328)
Информация об отдельных аспектах формирования бюджетов на местном и региональном уровнях в США / Россия и США рубежи сотрудничества // Информационно-аналитический бюллетень. — 2013. — № 10.
Климанов В. В. Бюджетные принципы в странах «Группы семи» и России// Государственный аудит. Право.Экономика.-2012.-№ 4
Климанов В. В. Михайлова А.А. О формировании бюджетной стратегии на региональном и муниципальном уровне//Финансы.-2013.-№ 2
Коновалюк О.В. Сравнительно-правовой анализ бюджетного законодательства России и США // Политика, государство и право. 2014. № 6
Крохина Ю. А. Правовое обеспечение бюджетного процесса в странах «Большой семерки» и России / Ю. А. Крохина // Финансовое право. — 2013. — № 1.
Каюров Е. А. Некоторые аспекты повышения эффективности системы формирования доходов местных бюджетов в России / Е. А. Каюров // Актуальные проблемы российского права. — 2013. — № 9.
Кудрин А. Л. Бюджет модернизации экономики России // Финансы. 2011. № 1
Матевосян С. С. Правовое регулирование бюджетного процесса в зарубежных странах / С. С. Матевосян // Финансовое право. — 2010. № 4. — С. 26−28. О некоторых результатах мониторинга местных бюджетов РФ// Финансы.- 2013. № 5. с.24−29
Организация бюджетного процесса: межстрановое сравнение / под общ. ред. А. М. Лаврова, О. К. Ястребовой. М.: Министерство финансов Российской Федерации, 2011
Ормибаев С. М. Государственный бюджет Учебник/ под ред Ормибаева С.М.- М.: Дашков и К, 2011. — 632 с.
Финансовое право: Учебник. — 2-е изд., испр. и доп. / Под ред. С. В. Запольского. — М.: Юридическая фирма «Контракт»: «Волтерс Клувер», 2011. — 792 с.
Худяков А. И. Избранные труды по финансовому праву. СПб., 2011.
www.minfin.ru — официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации
www.oecd.org — официальный сайт Организации экономического сотрудничества и развития
Wilson J.Q., Dililio J.J. American government. Lexington: Hedth and Co., 2011. P. 684.
Болтинова О. В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах: Учебное пособие. М., 2012
Вершило Т. А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений. М., 2011. С. 8.
Худяков А. И. Избранные труды по финансовому праву. СПб., 2011.
Коновалюк О.В. Сравнительно-правовой анализ бюджетного законодательства России и США в области местных финансов // Политика, государство и право. 2014. № 6
Финансовое право: Учебник. — 2-е изд., испр. и доп. / Под ред. С. В. Запольского. — М.: Юридическая фирма «Контракт»: «Волтерс Клувер», 2011. — 792 с.
Болтинова О. В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах: Учебное пособие. М., 2012
Теоретическое наследие Г. Я.Сокольникова//Финансы.-2011.-№ 1.-с.70
Климанов В. В. Бюджетные принципы в странах «Группы семи» и России// Государственный аудит. Право.Экономика.-2012.-№ 4
Там же Крохина Ю. А. Правовое обеспечение бюджетного процесса в странах «Большой семерки» и России / Ю. А. Крохина // Финансовое право. — 2013. — № 1.
Бюджетный кодекс Российской Федерации № 145 ФЗ (в редакции на 01.
01.2014 г.) .-М.: Омега-Л, 2013.-ст.
71.
Приказ МФ РФ от 01.
07.2013 N 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»
Климанов В. В. Михайлова А.А. О формировании бюджетной стратегии на региональном и муниципальном уровне//Финансы.-2013.-№ 2
О некоторых результатах мониторинга местных бюджетов РФ// Финансы.- 2013. № 5. с.24−29
Распоряжение Правительства РФ 30 декабря 2013 года № 2593-р, Об утверждении Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2018 года
Wilson J.Q., Dililio J.J. American government. Lexington: Hedth and Co., 2010. P. 684.
Коновалюк О.В. Сравнительно-правовой анализ бюджетного законодательства России и США // Политика, государство и право. 2014. № 6
Информация об отдельных аспектах формирования бюджетов на местном и региональном уровнях в США / Россия и США рубежи сотрудничества // Информационно-аналитический бюллетень. — 2013. — № 10.
Матевосян С. С. Правовое регулирование бюджетного процесса в зарубежных странах / С. С. Матевосян // Финансовое право. — 2010. № 4. — С. 26−28.
