Практика работы названных органов свидетельствует, что любые организационные меры подобного рода вносят упорядоченность в их деятельность, совершенствуют информационно-обменную работу.
Взаимодействие органов прокуратуры с муниципальными органами осуществляется в процессе координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Такая деятельность, прежде всего, связана с разработкой и выполнением комплексных программ по борьбе с преступностью. Некоторые разделы таких программ невозможно подготовить без прямого участия прокуратуры и других правоохранительных органов.
Взаимодействие названных органов также осуществляется в процессе проведения координационных совещаний, организуемых прокурором. Руководители, иные работники органов муниципальных органов приглашаются на такие совещания в качестве наблюдателей или лиц, информирующих участников координации о деятельности органов власти.
Одной из форм взаимодействия органов прокуратуры с муниципальными органами является проведение совместных комплексных проверок исполнения законов. Такие мероприятия позволяют более точно выявлять нарушения законодательства и более обстоятельно устанавливать причины нарушений и условия, способствующие этому.
Для проведения комплексных проверок создаются рабочие группы, состоящие из работников органов прокуратуры и контрольных органов государственной власти. Проверка начинается после проведения подготовительной работы по сбору и анализу информации о деятельности проверяемых организаций, а также утверждения планов рабочей группы.
Важной формой взаимодействия является совместная подготовка проектов нормативных правовых актов. Как по предложению органов представительной и исполнительной власти всех уровней, так и по собственной инициативе органы прокуратуры участвуют в работе по подготовке проектов нормативных правовых актов. Это участие обычно выражается в:
— совместной разработке проектов соответствующих нормативных правовых актов, в том числе и с участием других заинтересованных органов;
— совместном обсуждении подготовленных проектов нормативных правовых актов, в том числе с приглашением представителей других органов;
— совместной или параллельной (каждый орган самостоятельно), но согласованной подготовке письменных заключений на проекты нормативных правовых актов, принятие (издание) которых намечается органами представительной или исполнительной власти.
Не менее важным является участие прокуроров в заседаниях муниципальных органов. Прокуроры могут присутствовать на заседаниях названных органов (наличие у прокурора только права совещательного голоса либо статуса наблюдателя) и принимать участие в их работе (участие предполагает наличие права прокурора выступать на заседании).
Заключение
В завершение акцентируем внимание на следующем. Поскольку контроль в определенной мере ограничивает самостоятельность местного самоуправления, при его осуществлении должен соблюдаться принцип соразмерности административного контроля над деятельностью органов местного самоуправления, провозглашенный ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления. Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей; недопустимо произвольное расширение пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения. Совершенствование законодательства по вопросам контроля за местным самоуправлением — это одно из приоритетных направлений государственной поддержки развития местного самоуправления. Государственный контроль органов исполнительной власти субъекта РФ за деятельностью органов местного самоуправления служит цели повышения ответственности органов местного самоуправления, обеспечения права граждан, а потому является необходимым элементом системы публичного управления.
Известно, что в иерархии нормативных правовых актов «нижестоящий» нормативный правовой акт — акт меньшей юридической силы не должен противоречить «вышестоящему» нормативному правовому акту — акту большей юридической силы. Несмотря на это, одним из наиболее распространенных видов нарушений законности являются противоречия нормативных правовых актов органов исполнительной власти законам. Они выражаются, например, в неправомерном установлении в актах подзаконного нормотворчества требований о предоставлении не предусмотренных законом «лишних» документов и согласований; в несоответствии норм технических регламентов, утверждаемых постановлениями Правительства РФ, нормам законодательства.
Анализ состояния федерального и регионального законодательства, правотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов показывает, что качество принимаемых нормативных правовых актов не всегда находится на должном уровне. Об этом свидетельствует практика издания актов, ущемляющих конституционные права граждан, допускающих вторжение субъектов Федерации в сферу полномочий федерального центра и в компетенцию муниципалитетов. О низком качестве региональных актов свидетельствует частота их оспаривания и отмены.
В практике подзаконного нормотворчества встречаются и такие нарушения, как отсутствие правовых оснований издания акта; принятие акта во исполнение отмененного федерального закона; неправильный выбор федерального закона в процессе применения акта; нарушение компетенции органа; несоответствие содержания акта объему полномочий принявшего его субъекта; неправильное использование понятий и терминов; превышение допустимой степени самостоятельности конкретизирующих и дополнительных норм; нарушение порядка подготовки и принятия акта.
В заключении представляется необходимым остановиться на возможных путях решения некоторых проблем соблюдения предъявляемых к актам органов и должностных лиц местного самоуправления требований с целью обеспечения закооннности.
Необходима, с одной стороны, более правильная расстановка кадров в муниципальных образованиях, прежде всего юридических, с другой стороны, поиск новых способов разрешения проблемы, например разработка типовых (модельных) правовых актов для муниципальных образований, особенно вновь создаваемых. В данном случае такая задача может решаться не только органами власти субъекта Федерации, но могли бы оказать такое содействие муниципальным органам и советы муниципальных образований, создаваемые в субъектах Федерации. Немаловажна и роль науки в этом процессе. Научные разработки в области теории правовых актов, юридической техники, правотворчества в целом могут быть положены в основу разработки муниципальных правовых актов.
Важной задачей является дальнейшая теоретическая разработка вопросов юридической науки, в частности более детальное освещение вопроса о действительности нормативных правовых актов органов местного самоуправления, о требованиях, определяющих законность актов, их оспоримость или ничтожность.
Таким образом, значение законности в сфере государственного управления заключается в ее обязательности для всех элементов данного механизма, в том числе на территории муниципального образования, что обеспечивает единообразное применение норм права и является объективным условием эффективности управления. Поэтому законность будет являться способом обеспечения эффективного функционирования механизма государственного управления. Помимо этого, качество государственного управления будет зависеть от единства и согласованности реализации политики по управлению социальными процессами, соподчиненности властной воли участников всех уровней управленческих отношений, а также публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Библиография Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ).
Лесной кодекс Российской Федерации от 04.
12.2006 N 200-ФЗ. Российская газета, N 277, 08.
12.2006.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.
11.2002 N 138-ФЗ. Российская газета, N 220, 20.
11.2002.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.
07.2002 N 95-ФЗ. Российская газета, N 137, 27.
07.2002.
Федеральный закон от 06.
10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Российская газета, N 202, 08.
10.2003.
Федеральный закон от 06.
10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Российская газета, N 206, 19.
10.1999.
Федеральный закон от 07.
02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Российская газета, N 29, 11.
02.2011.
Федеральный закон от 26.
12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Российская газета, N 266, 30.
12.2008.
Федеральный закон от 17.
01.1992 N 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации». Российская газета, N 39, 18.
02.1992.
Закон РФ от 27.
04.1993 N 4866−1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Российская газета, N 89, 12.
05.1993.
Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П. СПС «Консультант
Плюс" .
Постановление КС РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П. СПС «Консультант
Плюс" .
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 мая 2008 г. N 64-Г08−4 // СПС «Гарант» .
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 4 февраля 2004 г. N 47-Г03−30. СПС «Гарант» .
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 сентября 2005 г. N 78-Г05−47. СПС «Гарант» .
Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 12 апреля 2006 г. N 73-Г06−3. СПС «Гарант» .
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 октября 2006 г. N 58-Г06−37. СПС «Гарант» .
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 мая 2007 г. N 72-Г07−4. СПС «Гарант» .
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2007 г. N 58-Г07−18. СПС «Гарант» .
Постановление ФАС СЗО от 16 апреля 2008 г. N А05−8577/2007. СПС «Консультант
Плюс" .
Беркович Е., Абрамов Д. Предъявление прокурором заявлений в суд о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления // Законность. 2008. N 8.
Дмитриев Ю., Петров С. Понятие и принципы конституционной законности // Право и жизнь. 2008. N 1.
Дитятковский М. Ю. Понятие, цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2006. N 4.
Кичигин Н. В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004.
Конюхова Т. В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2.
Кречетов Д. В. Законность: понятие, содержание, генезис // Вестник Нижегородского ун-та. Сер. «Право». 2007. N 1.
Кудрявцев В. Н. Законность: содержание и современное состояние // Журнал российского права. 2003. N 4.
Куленко О. И. Соотношение законности и конституционной законности // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4.
Медведев Д. Уважать и охранять права и свободы человека // Российская газета. 08.
05.2008.
Морозова Л. А. Теория государства в вопросах и ответах: Учебное пособие. М., 2008.
Перевалов В. Д. Теория государства и права: Учебник. М., 2008.
Рассказов Л. П. Теория государства и права: Учебник. М., 2009.
Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.
Радько Т.Н., Казаков В. Н. Законность и ее грани // Современное право. 2003. N 3.
Розенфельд В.Г., Сергеев А. А. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Правоведение. 2000. N 6.
Российское народовластие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. А. В. Иванченко (автор главы — А.А. Сергеев). М., 2005.
Сауляк О. П. Законность и правопорядок // Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. В. М. Сырых. М., 2008.
Соловьев С., Степанищев В. Законность регионального и местного нормотворчества // Законность. 2006. N 3.
Трикоз Е. Н. Нарушение режима законности: причины и пути преодоления // Законодательство и экономика. 2007. N 7.
Тутинас В.А., Тутинас Е. В. Законность и вопросы защиты прав личности в социальных конфликтах // Закон и право. 2008. N 12.
Шлейников В. И. Инновационный подход к решению проблем муниципального финансового контроля // Вестник АКСОР. 2008. N 1.
Дмитриев Ю., Петров С. Понятие и принципы конституционной законности // Право и жизнь. 2008. N 1; Кречетов Д. В. Законность: понятие, содержание, генезис // Вестник Нижегородского ун-та.
Сер. «Право». 2007. N 1; Куленко О. И. Соотношение законности и конституционной законности // Конституционное и муниципальное право. 2007.
N 4; Радько Т. Н., Казаков В. Н. Законность и ее грани // Современное право. 2003. N 3; Тутинас В. А., Тутинас Е. В. Законность и вопросы защиты прав личности в социальных конфликтах // Закон и право. 2008. N 12; Трикоз Е. Н. Нарушение режима законности: причины и пути преодоления // Законодательство и экономика.
2007. N 7; и др.
Медведев Д. Уважать и охранять права и свободы человека // Российская газета. 08.
05.2008.
Морозова Л. А. Теория государства в вопросах и ответах: Учебное пособие. М., 2008. С. 244.
Рассказов Л. П. Теория государства и права: Учебник. М., 2009. С. 436.
Перевалов В. Д. Теория государства и права: Учебник. М., 2008. С. 246.
Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ).
Сауляк О. П. Законность и правопорядок // Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. В. М. Сырых. М., 2008. С. 505.
Кудрявцев В. Н. Законность: содержание и современное состояние // Журнал российского права. 2003. N 4. С. 14.
Постановление ФАС СЗО от 16 апреля 2008 г. N А05−8577/2007. СПС «Консультант
Плюс" .
Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // Российская газета. N 239. 2000.
19 декабря (далее — Постановление КС РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П).
Федеральный закон от 06.
10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Российская газета, N 202, 08.
10.2003.
наделении органов местного самоуправления Хабаровского края государственными полномочиями Хабаровского края по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству: Закон Хабаровского края от 31 октября 2007 г. N 149 // Приамурские ведомости.
2007. N 169(6631). 20 ноября; О наделении органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге отдельными государственными полномочиями Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), и денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание в приемные семьи, в Санкт-Петербурге: Закон Санкт-Петербурга от 21 ноября 2007 г. N 536−109 // Вестник ЗАКС.
2007. 3 декабря. N 38.
С. 40.
О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере социальной защиты населения: Закон Ленинградской области от 30 декабря 2005 г. N 130-оэ // Вестник Правительства Ленинградской области. 2005. N 69. С. 32.
Постановление КС РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П. СПС «Консультант
Плюс",
О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований со статусом городского округа и муниципального района отдельными государственными полномочиями по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних: Закон Мурманской области от 13 декабря 2007 г. N 927−01-ЗМО // Мурманский Вестник. 2007. 19 декабря.
N 241; О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей: Закон Алтайского края от 25 декабря 2007 г. N 149-ЗС // Алтайская правда. 2008.
12 января. N 4 — 5; О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан: Закон Нижегородской области от 7 сентября 2007 г. N
125-З // Нижегородские новости. 2007. 27 сентября. N 179.
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 мая 2008 г. N 64-Г08−4 // СПС «Гарант» .
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 4 февраля 2004 г. N 47-Г03−30 (текст Определения размещен на сайте Верховного Суда РФ
http://www.supcourt.ru) // СПС «Гарант»; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28 сентября 2005 г. N 78-Г05−47 // СПС «Гарант»; Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 12 апреля 2006 г. N 73-Г06−3 // СПС «Гарант» .
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 октября 2006 г. N 58-Г06−37 // СПС «Гарант»; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 мая 2007 г. N 72-Г07−4 // СПС «Гарант»; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2007 г. N 58-Г07−18 // СПС «Гарант» .
Федеральный закон от 06.
10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Российская газета, N 206, 19.
10.1999.
Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 201; Дитятковский М. Ю. Понятие, цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2006. N 4. С. 19.
Российское народовластие, современные тенденции и противоречия / Под общ. ред. А. В. Иванченко (автор главы — А.А. Сергеев). М., 2005. С. 211.
Федеральный закон от 07.
02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Российская газета, N 29, 11.
02.2011.
Конюхова Т. В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 27.
Шлейников В. И. Инновационный подход к решению проблем муниципального финансового контроля // Вестник АКСОР. 2008. N 1. С. 175.
Кичигин Н. В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 46.
Там же.
Федеральный закон от 26.
12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Российская газета, N 266, 30.
12.2008.
Лесной кодекс Российской Федерации от 04.
12.2006 N 200-ФЗ. Российская газета, N 277, 08.
12.2006.
Выборг. 2009. N 14. С. 12.
Соловьев С., Степанищев В. Законность регионального и местного нормотворчества // Законность. 2006. N 3. С. 4; Беркович Е., Абрамов Д. Предъявление прокурором заявлений в суд о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления // Законность.
2008. N 8. С. 18.
Закон РФ от 27.
04.1993 N 4866−1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Российская газета, N 89, 12.
05.1993.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.
11.2002 N 138-ФЗ. Российская газета, N 220, 20.
11.2002.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.
07.2002 N 95-ФЗ. Российская газета, N 137, 27.
07.2002.
Розенфельд В.Г., Сергеев А. А. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью // Правоведение. 2000. N 6. С. 70.
Федеральный закон от 17.
01.1992 N 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации». Российская газета, N 39, 18.
02.1992.
К примеру, с принятием Президентом РФ Указа от 11.
12.2010 N 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» возникла ситуация возможного дублирования органами прокуратуры возложенных на руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по координации работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам обеспечения правопорядка. В связи с этим указанными органами корректируются планы основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов субъектов Российской Федерации по борьбе с преступностью.
раздел III п. 7 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: утв. Указом Президента РФ от 18.
04.1996 N 567 // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1958 (с послед. изм.).
Например, по поручению Президента РФ в 2009 г. Генеральная прокуратура РФ и Контрольное управление Президента РФ провели комплексную проверку деятельности госкорпораций. Подробнее о мероприятии см. новостную ленту на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в Internet. URL:
http://genproc.gov.ru/news/genproc/.
Помимо этого, органы прокуратуры и органы власти совместно могут рассматривать заключения независимой антикоррупционной экспертизы, проводимой гражданами и организациями, и направлять им мотивированный ответ.
