В 1648 г. вспыхнуло массовое восстание в Москве. В этой сложной ситуации был созван Земский собор, который продолжал свои заседания довольно долго. В. 1649 г. на нем было принято знаменитое Соборное Уложение. Составлением проекта занималась специальная комиссия, его целиком и по частям обсуждали члены Земского собора («по палатам») посословно. Напечатанный текст был разослан в приказы и на места. Впервые была предпринята попытка создать свод всех действующих правовых норм, включая судебники и новоуказные статьи Материал был сведен в 25 глав и 967 статей. Намечается разделение норм по отраслям и институтам, хотя казуальность в изложении сохраняется.
Источниками Уложения стали судебники, указные книги приказов царские указы, думские приговоры, решения Земских соборов (большая часть статей была составлена по челобитным гласных собора), Стоглав литовское и византийское законодательство. Уже после 1649 г. в комплекс правовых норм Уложения вошли новоуказные статьи о «разбоях и душегубстве» (1669), о поместьях и вотчинах (1677), о торговле (1653 и 1677).
По окончании Смутного времени правительство новой династии приступает к активной законотворческой деятельности. По традиции новые законы издавались по запросу того или иного приказа, их появление было обусловлено вполне конкретными обстоятельствами, и после их принятия и утверждения закон поступал для исполнения в соответствующий приказ. Новый закон включался (приписывался) в нормативный корпус Судебника, в приказе он фиксировался в указной книге.
Разбросанность нормативных актов по ведомствам и отсутствие координации (Боярская дума не справлялась с этой работой) в законотворческой деятельности осложняли правоприменительную практику. Требовалось проведение кодификации.
К этому же побуждали те новые государственные и экономические проблемы, вставшие перед правительством по окончании Смуты. Казуальный характер правовых актов, свойственный всему предшествующему законодательству, в новых условиях становился неэффективным, роль обычая и традиционной судебной практики значительно снизилась, требовались точные и конструктивные определения закона. Законодатель теперь стремится регламентировать основы государственного порядка Не ограничиваясь лишь разрешением частных случаев и деталей.
Летом 1648 г. на совместном совещании Боярской думы и Освященного Собора было принято решение составить новое Уложение. В его состав предполагалось включить статьи из «правил апостольских и святых отцов», из законов греческих царей, из указов прежних русских государей, из боярских приговоров. Собранные материалы следовало сопоставить с действующими судебниками и пробелы заполнить новыми статьями.
Созданная комиссия (из пяти человек) начала подбор источников и составление новых статей, материалы регулярно предоставлялись на утверждение Думе и государю. Уже осенью 1648 г. проект Уложения был составлен и представлен царю, Думе и выборным от сословий людям, созванным на Собор для обсуждения нового Уложения. Все делегаты Собора своими подписями скрепили список Уложения, который в 1649 г. был разослан во все московские приказы для руководства к действию. Работа по систематизации, подбору разбросанных по ведомственным актам норм, по обобщению судебной и административной практики приказов и ведомств, выявлению прецедентов и аналогий в правоприменении и т. п. была проделана в кратчайшие сроки (около шести мес.).
Самым обильным источником для Уложения стали указные книги приказов, так главы о поместьях и вотчинах были составлены по книгам Поместного приказа, глава о холопьем суде — по книге Холопьего приказа, о разбойных делах — по книге Разбойного приказа и т. п. Вопросы юридической техники (формулировки, построение, рубрикация и т. д.) заимствовались из Литовского Статута 1588 г.
При составлении Уложения не ставилась задача создать новый кодекс, предполагалось лишь собрать и обобщить весь имеющийся уже запас правовых актов, согласовав их с действующим законодательством (позже аналогичные цели будут ставить перед собой и кодификационные комиссии Екатерины II и Сперанского). Однако участие в кодификационной работе земских представителей изменило ее направленность: свои поправки и дополнения выборные вносили в Думу в форме земских челобитных. Дума придавала им законодательный характер и включала в состав Уложения. Так на основании челобитных от служилых и посадских людей была составлена гл. XIX Уложения «о посадских людях», в которой устанавливался порядок возвращения в посадское тягло объектов (дворов, предприятий, земель), принадлежавших нетяглым, «белым» владельцам.
Ключевский выделяет в процессе составления Уложения несколько технических стадий:
— кодификация,
— совещание,
— ревизия,
— законодательное решение,
— «заручная скрепа» (подписание).
