Полномочия государственных морских инспекций по охране морских биоресурсов

Актуальность темы

исследования связана с бурным развитием морской деятельности, как в международном масштабе, так и в морях Российской Федерации, и обусловлена социально-политическими, экономическими и собственно эколого-правовыми факторами.

На сегодняшний день одной из актуальных проблем в мире является сохранение окружающей природной среды. Морская среда одной из первых стала объектом охраны. Меры по охране включают в себя как непосредственное регулирование промысла морских биоресурсов, рыбоводства и воспроизводства рыбных запасов, так и защиту от загрязнения среды обитания морской флоры и фауны.

Интересы обеспечения охраны биологических ресурсов моря, интересы рациональной организации использования государствами запасов биоресурсов требуют применения согласованных действий всеми участникам морского промысла. Обязанность государств защищать и сохранять морскую среду в целом устанавливается Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., принятой на III конференции по морскому праву. Существует также практика межрегионального договорного регулирования охраны морских биоресурсов, принятая морскими государствами.

Расхищение морских живых ресурсов представляет собой серьезную угрозу национальной безопасности Российской Федерации и ее ключевым компонентам — продовольственной, экономической и экологической безопасности. В этих условиях одним из путей решения данной проблемы является усиление контроля со стороны государства за рациональным использованием морских живых ресурсов. Ежегодно из незаконного оборота изымается 600−700 тонн браконьерски добытых водных биоресурсов, в том числе 150−170 тонн икры рыб лососевых и осетровых пород, которая не соответствует требованиям безопасности для жизни и здоровья граждан.

Существенно возросли масштабы незаконного промысла водных биологических ресурсов и нелегального вывоза рыбной продукции за рубеж. Так, около 80% морепродукции, вывозимой за рубеж, по-прежнему не декларируется и выпадает из-под валютного и таможенного контроля.

Таким образом, незаконный оборот водных биоресурсов приносит не только невосполнимый ущерб экономике и экологии страны, но несет угрозу потребителям некачественной продукции.

Оценивая современное состояние организации контроля в области охраны морских живых ресурсов, следует признать, что он стал неуправляемой системой, представляющей совокупность большого количества различных элементов. Появление новых контролирующих органов далеко не всегда сопровождалось разграничением их задач, прав и обязанностей как между собой, так и между вновь возникающими и уже имеющимися органами контроля. Это привело к непомерному росту количества данных органов и дублированию в их деятельности, во многом превратило контроль в орудие защиты ведомственных интересов, далеких от общегосударственных интересов. В результате сложившегося положения происходит распыление средств на организацию контроля и, как следствие, снижение его эффективности. Так, пограничные федеральной службы безопасности из-за отсутствия достаточных сил и средств для постоянного нахождения патрульных судов в морских контрольных пунктах осуществляют проверку только трети добывающих и транспортирующих судов. Устранение подобных несоответствий возможно путем преобразования структуры с целью ликвидации излишних (повторяющих в функциональном плане другие органы) звеньев и улучшения связей между органами государственного контроля. Изучение проблемы компетенции контрольных органов приводит к необходимости ликвидации некоторого несоответствия между их задачами и полномочиями, к потребности в оценке последствий непомерного роста обязанностей без укрепления в правах. Предстоит ликвидировать или интегрировать разрозненные, малочисленные и фактически бесправные контрольные органы. Так же как несовместимые функции не должны соединятся в одном органе, также нецелесообразно дробить однородную функцию между группами несоподчиненных органов.

Целью дипломной работы является комплексный анализ полномочий государственных морских инспекций по охране морских живых ресурсов.

Для достижения данной цели были сформулированы следующие исследовательские задачи:

1. Изучить международно-правовые основы охраны морских биологических ресурсов.

2. Проследить процесс становления и развития российского законодательства об охране морских биологических ресурсов.

3. Рассмотреть административно-правовое обеспечение охраны морских биологических ресурсов и взаимодействие этих органов.

4. Проанализировать основные полномочия и направления деятельности государственных морских инспекций по охране морских биологических ресурсов Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с участием государственных морских инспекций в охране морских живых ресурсов.

Предметом исследования является правовое регулирование деятельности государственных морских инспекций по охране морских живых ресурсов.

Методологическую основу исследования составила совокупность научных приёмов и методов исследования правовых явлений и процессов, включающая такие общенаучные методы, как анализ, синтез, сравнение, аналогия, моделирование, а также системный подход к изучению правовых норм и теоретических положений. При проведении исследования применялись также частнонаучные методы: статистический метод, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический.

Теоретической основой исследования послужили труды таких ученых, как: Авраменко И. М., Велиева Д. С., Галимов Д. И., Галимов Д. И., Иванов П. И., Каленченко М. М., Корнилов Г. А., Котухов С. А., Платонов Ю. Н., Полищук-Молодоженя Т.Р., Пономарев И. С., Пушкарев Н., Русин С. Н., Сухова Е. А., Харламов И., Чистяков А. М. и др.

Нормативной основой исследования является Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты по данной теме, действующее уголовное, уголовно-процессуальное, административное и гражданское законодательство, указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, Приказы ФСБ РФ, Федеральной таможенной службы, а также другие нормативные правовые акты.

Теоретическая значимость работы определяется тем, что в работе проводится комплексный анализ деятельности государственных морских инспекций по охране морских живых ресурсов.

Положения, выносимые на защиту:

1. В условиях наличия ограниченных ресурсов (человеческих и материальных), требуемых для проведения контрольных мероприятий, необходимо создать единый федеральный орган исполнительной власти, наделенный контрольными полномочиями в отношении комплекса объектов в морских пространствах (например, промысловая деятельность, перевозка загрязняющих веществ), а также полномочиями, направленными на обеспечение законности на море (борьба с пиратством, незаконной миграцией, перевозкой наркотиков и контрабанды и т. д.). Целесообразно выделить в качестве данного федерального органа исполнительной власти ФСБ России, осуществив сосредоточение основных сил и средств исключительно в составе пограничных органов федеральной службы безопасности.

2. Разграничение компетенции федеральных органов исполнительной власти в области охраны морских живых ресурсов должно осуществляться не указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральным законодательным актом по вопросам рыболовства. Непрерывное и зачастую не обоснованное перераспределение функций между федеральными органами исполнительной власти, характерное для подзаконного нормотворчества, порождает их дублирование, отвлекает значительную часть используемых ресурсов указанных органов исполнительной власти (финансовых, кадровых, информационных, научных и т. д.) на решение в большей части ведомственных организационных вопросов. Законодательное закрепление основных полномочий федеральных органов исполнительной власти и разграничение их компетенции позволит стабилизировать работу данных органов исполнительной власти.

3. Целесообразно участие пограничных органов федеральной службы безопасности в разработке правил промысла морских живых ресурсов для каждого рыбохозяйственного бассейна. Обязательное согласование с пограничными органами федеральной службы безопасности разрабатываемых правил промысла позволит избежать в будущем проблем, возникающих при применении данных правил на практике, устранить на стадии разработки возможные недостатки и противоречия в правовом регулировании охраны морских живых ресурсов. Это предопределяет необходимость внесения соответствующих изменений в ч. 3 ст. 16 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», абз. 3 ст. 10 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации», ч. 3 ст. 8 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В России реализация конвенционных норм о сохранении живых ресурсов моря и исполнение обязательств в области управления морскими живыми ресурсами — «дело новое для отечественной государственности», как отмечает А. Н. Вылегжанин. В Российской Федерации только 20 декабря 2004 года был принят закон о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, то есть длительное время отсутствовал отраслевой нормативный акт. Можно констатировать, что в России, к сожалению, пока нет четкой политики в области рыбного хозяйства. Национальное законодательство в области рыболовства находится в стадии становления, что требует исследования его на предмет соответствия нормам международного права.

Интересы обеспечения охраны биологических ресурсов моря, интересы рациональной организации использования государствами запасов биоресурсов требуют применения согласованных действий всеми участникам морского промысла. Обязанность государств защищать и сохранять морскую среду в целом устанавливается Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., принятой на III конференции по морскому праву. Существует также практика межрегионального договорного регулирования охраны морских биоресурсов, принятая морскими государствами.

Первыми актами, которые непосредственно регулировали рыболовство, были указы царя Михаила Федоровича, определившие правила вылова стерляди и сельди для монарха. В этих указах были применены основные способы регулирования ловли рыбы, направленные на охрану и сохранение видов, например, запрещался вылов мелкой сельди и т. д. За нарушение царского указа виновные подвергались смертной казни. Из этого следует, что в конце XI века регулировалась и подвергалась контролю рыбная ловля только для дворцовых нужд. Законодательство XV—XVI вв.еков также было направлено на охрану природных объектов великокняжеских, монастырских и общинных владений от посягательств на них. Первая попытка общей регламентации рыболовства, преследующая, к тому же, цель защиты окружающей среды, была предпринята в наказе, данном царем Федором Ивановичем Астраханским воеводам в 1591 г., по которому воеводам предписывалось «вперед рыбным ловцам и торговым людям приказати накрепко и смотрети над ними того и велети, чтоб они рыбы ловили про себя и на продажу, сколько кому мочно атряпать, а лишние б рыбы не ловили и на песку не метали». Законодательство XVIII века о защите рыбных богатств государства было представлено указами не только для отдельных местностей, но и общероссийскими указами.

В советский и постсоветский периоды охрана рыбных запасов регулировалась большим количеством разноплановых нормативных актов (причем в большей степени подзаконных), и вследствие их разобщенности не был выработан концептуальный правовой подход к регулированию отношений в области водных биоресурсов. К концу XX-го века важным направлением развития природоохранного законодательства России являлось создание законодательства о биоресурсах. Так, после 10 лет подготовки был принят Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». В нем была заложена единая основа правового регулирования отношений в области водных биоресурсов, что позволило обновить правовую базу в этой области, избавиться от противоречий в действующей правовой системе и отменить многие устаревшие акты.

Проведенный в работе анализ действующего законодательства, регламентирующего деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности в сфере контроля в области охраны морских биологических ресурсов, позволил прийти к следующим выводам.

Одной из основных проблем, существующих в сфере контроля в области охраны морских биологических ресурсов в Российской Федерации, является наличие большого количества федеральных органов исполнительной власти отвечающих за осуществление этого контроля. Это неоправданно увеличивает расходы на содержание инспекций, находящихся в их составе, не способствует созданию единой системы эффективного контроля за рациональным использованием морских биологических ресурсов, усложняет вопросы координации между вышеуказанными органами. Проблема состоит также в том, что формирование федеральных органов исполнительной власти, регламентируемое преимущественно не законами, а указами Президента Российской Федерации, имеет больше негативных последствий, чем пользы. Постоянное изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти зачастую носит субъективный характер, не имеет под собой никакого научного обоснования, дестабилизирует работу этих органов на большой срок, требует кропотливой, долговременной работы по изменению на основе принятых указов Президента Российской Федерации действующих законодательных актов, имеющих большую по сравнению с этими указами юридическую силу. Необходимо упорядочить правовую регламентацию системы федеральных органов исполнительной власти и закрепить на уровне федерального законодательного акта, а не указа Президента Российской Федерации. Это, а также разграничение компетенции между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль в области охраны морских биологических ресурсов в Законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», обеспечит более устойчивую и эффективную работу федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору в установленных сферах деятельности.

В период усложнения отраслевых, межотраслевых связей возникает проблема координации деятельности различных органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе. Появляется настоятельная необходимость строгого согласования действий исполнителей при выполнении стоящих перед Российской Федерацией задач. Это требует высокого уровня организованности и слаженности действий федеральных органов исполнительной власти всех уровней и обстоятельного организационно-правового обеспечения такой деятельности.

Представляется, что целесообразно в качестве координатора деятельности по контролю в области охраны морских биологических ресурсов на федеральном уровне выделить ФСБ России, наделив ее соответствующими надведомственными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти в области рыболовства по представлению необходимой информации в конкретные сроки, согласованию принимаемых правил рыболовства.

Одним из перспективных направлений создания эффективной системы привлечения правонарушителей в области охраны морских биологических ресурсов к юридической ответственности является образование в системе судебной власти административных судов, специализирующихся только на административных правонарушениях. Это позволило бы судьям более компетентно выносить решения по рассматриваемым делам.

Целесообразно в дальнейших исследованиях изучить соотношение затратности и экономической эффективности существующих способов контроля, таких как морское патрулирование, воздушное наблюдение, контроль в портах, отраслевая система мониторинга за промысловой деятельностью судов. Представляется, что система ограничения вылова по общему допустимому улову требует довольно больших расходов на проведение государственными органами мероприятий по контролю за соблюдением установленных нормативов, так как требует получения максимально точных данных о фактически добытой рыбопродукции. Следовательно, для предотвращения нелегального вывоза за рубеж рыбопродукции требуется усилить контроль непосредственно в морских пространствах.