Административная юстиция в России: Историко-правовое исследование

Актуальность темы

исследования. Одной из проблем, которая в настоящее время представляется весьма важной для всего нашего государства, является проблема взаимоотношений гражданина и власти. Неоднократно отмечалось, что указанные отношения развиваются не так, как того хотелось бы1. В частности, это выражается в том, что в обществе наблюдается падение интереса к событиям в стране, нежелание населения участвовать в выборах (особенно местного уровня), всё чаще выказывается недовольство деятельностью органов власти на уровне субъектов Федерации. Между тем, сама власть в последние годы не стремилась к налаживанию «обратной связи» с населением, простому гражданину сегодня весьма трудно «достучаться» со своими проблемами до чиновника. Кроме этого, ещё одним фактором, способствующим отдалению власти от граждан, является коррупция. Так, Президент в своём Послании Федеральному Собранию РФ от 18 апреля 2002 года отметил, что «нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует коррупции». Вместе с тем, им отмечалась и непрозрачность в работе госаппарата, который остаётся для граждан «чёрным ящиком». Таким образом, вполне можно говорить о существовании отчужденности как власти от народа, так и народа от власти.

Через три года Президент фактически обозначил те же проблемы, указав, что «чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту,

1 См., например: Административная юстиция: история, опыт, проблемы. Материалы круглого стола Комитета Совета Федерации (28 июня 2002 года) // Юридическая мысль, 2002, № 6. С. 37. понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению"2.

Представляется, что устранению такой отчужденности и повышению социальной ответственности чиновников будет способствовать внедрение в судебную систему административных судов. Вместе с тем, построение правового государства невозможно без наличия судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, а административное судопроизводство, определенным образом, является показателем защищенности прав и законных интересов граждан и организаций.

Актуальность исследования вопросов становления и развития административной юстиции обосновывается тем, что с одной стороны, Конституция РФ в части 2 ст. 118 предусматривает, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а с другой стороны, конституционное понятие административного судопроизводства до сих пор, спустя более десяти лет после принятия Конституции РФ, фактически в науке административного права не разработано.

Необходимость же создания системы административных судов на современном этапе развития российского государства представляется очевидной.

Во-первых, непринятие соответствующих нормативных актов, закрепляющих правовой статус административной юстиции, рассмотрение жалоб на действия администрации по нормам гражданского про

2 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 25.04.2005 г. // Российская газета, 2005, 26 апреля. цессуального права дает право каждому гражданину на соответствующее обращение в Европейский суд по правам человека, что в свою очередь может обернуться для России наложением соответствующих сумм штрафов и ставит страну в сложное моральное положение3.

Во-вторых, в последние годы параллельно со снижением числа дел искового и особого производств возросло число дел, возникающих из административно-правовых (публичных) отношений4.

В-третьих, дела, возникающие из административно-правовых (публичных) отношений сегодня рассматриваются Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции во главе с Верховным Судом Российской Федерации, арбитражными судами во главе с Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. В результате этого возникает множественность судебной подведомственности таких дел и, как результат, сложности, связанные с определением подведомственности.

3 Подробнее см.: Бурков А. Л. К вопросу об отраслевой принадлежности института административной юстиции // Журнал российского права, 2003, № 4. С. 65−66- Яковлев В. Ф. Влияние арбитражной практики на совершенствование законодательства // Российская юстиция, 1999, N 1. С. 25.

4 По данным, приводимым в обзорах деятельности федеральных судов общей юрисдикции, размещаемым на официальном сайте Судебного департамента при ВС РФ, в 1999 году оно превысило 350 тыс. дел, в том числе 3899 дел по жалобам о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134 355 — на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83 427 — на нарушения налогового законодательства, 2320 — на нарушения избирательных прав и т. д. А уже в 2001 году по сравнению с 2000 годом рост указанных дел составил 29%, что вынудило суды работать в более напряженном режиме. В 2002 г. был отмечен рост на 9,5% числа жалоб на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, в результате чего общее число таких дел составило 162 000. Правда, в 2003 г. снизилось количество дел о признании нормативных правовых актов незаконными на 26,2% (с 8,2 тыс. до 6,1 тыс. дел) и жалоб на неправомерные действия должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, органов государственной власти, органов местного самоуправления на 27% (до 118 тыс. дел). Однако анализ динамики общего числа рассмотренных гражданских дел за б месяцев 2004 года в сравнении с аналогичным периодом 2003 года показывает, что из категорий дел, относящихся к подсудности районных судов, увеличилось число рассмотренных дел: на 85,1% из нарушений избирательного

• законодательства с 858 до 1,6 тыс., на 29,2% о признании нормативных правовых актов незаконными с 2,4 тыс. до 3,1 тыс.

Кроме этого, VI Всероссийский съезд судей в своем Постановлении от 2 декабря 2004 г. «О состоянии правосудия в РФ и перспективах его совершенствования» говоря об административной юстиции отметил, что «проведение административной реформы и принятие мер по разграничению полномочий между органами публичной власти всех уровней должны сопровождаться созданием эффективной системы судебного контроля за администрацией. В этих условиях идея развития административного судопроизводства как формы деятельности судов становится все более актуальной"5.

Степень разработанности темы исследования. Следует отметить, что отдельные общие проблемы административной юстиции всегда были в центре внимания ученых-правоведов, как в нашей стране, так и за рубежом.

Так, например, в дореволюционное время в России теоретические разработки данного вопроса провели С. К. Гогель, А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, С. А. Корф, Б. Н. Чичерин и др. В 20-е годы XX века они получили развитие в работах А. И. Елистратова, М. Д. Загряцкова, Н.П.Карадже-Искрова, В. Л. Кобалевского, Е.Носова. Труды советских ученых-административистов, в частности, А. Ф. Клейнмана, А. Е. Лунева, В. И. Ремнева, Н. Г. Салищевой, Д. М. Чечота, ЦАЯмпольской, заложили теоретические основы фундамента для современного понимания проблем административной юстиции.

Необходимо отметить, что различные аспекты административной юстиции также освещались в трудах А. В. Абсалямова, А. П. Алёхина, А. В. Альхименко, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, А. Т. Боннера, А. А. Дёмина, В. М. Жуйкова, В. В. Бойцовой, Ю. Ф. Бочарникова, ЮАДмитриева, А. Б. Зеленцова, В. М. Лебедева, М. Я. Масленникова, В. С. Нерсесянца, Л. А. Николаевой, А. Ф. Ноздрачёва, В. И. Радченко, В. В. Сажиной,

5 Материалы VI Всероссийского съезда судей (30 ноября-2 декабря 2004 г) // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2005, № 2. С. 8.

А.К.СоловьевоЙ! В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, ИДФиалковской, Н. Ю. Хаманевой, Г. А. Хомякова, Н. А. Чечиной, В. Е. Чиркина, В. Ф. Яковлева и др.

Из зарубежных ученых значительный вклад в рассмотрение проблем административной юстиции внесли Г. Бребан, Ж. Ведель, Р. Гнейст, М. Лесаж, О. Майер, М. Ориу, Л. Штейн и др.

Проблемы судебной реформы и функционирования отдельных элементов судебной системы были исследованы в монографиях М. В. Баглая, А. Д. Бойкова, Н. В. Витрука, Д. Н. Вороненкова, Г. А. Гаджиева, А. М. Дроздовой, В. Д. Зорькина, С. А. Комарова, О. Е. Кутафина, А. Г. Кучерены, В. О. Лучина, М. Н. Марченко, М. А. Митюкова, В. М. Оробца, И. Л. Петрухина, Т. Н. Радько, А. Я. Сухарева, Б. Н. Топорнина, В. А. Туманова, Б. С. Эбзеева, В. Е. Чиркина, А. Г. Хабибулина, Т. Я. Хабриевой, Ю. Л. Шульженко и др.

Проблемам института административной юстиции посвящен ряд диссертационных исследований6.

Признавая достигнутое, следует отметить, что, в условиях проводимых в России реформ, проблемы становления, развития и современного состояния института административной юстиции в сравнительном аспекте не были еще предметом специального всестороннего научного анализа.

Не решены до конца и вопросы разработки концепции формирования системы административной юстиции, а также создания административно-процессуальных норм, обеспечивающих специфику рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений.

6 См., например: Сажина В. В. Административная юстиция ВеликобританииАвтореф. дисс.. канд.юр.наук.М., 1984; Фиалковская И. Д. Административная юстиция в области обеспечения прав человекапроблемы теории и правового регулирования: Автореф. дисс. канд.юр.наук. М., 1997; Кучерена А. Г. Административная юстиция в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дисс.. канд. юрид. наук. M., 1998; Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс.. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с институтом административной юстиции в историко-правовом ракурсе, правовые возможности судебного контроля за управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации.

Предметом исследования стал анализ научных идей о процессе становления и последующего развития института административной юстиции в дореволюционный, советский и современный периоды бытия российской государственности, а также определение перспектив его возможного развития в XXI веке в России.

Цель и основные задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических вопросов, связанных с определением научного понятия административной юстиции (административного судопроизводства), исследования процесса становления данного института и формулировании предложений по его совершенствованию.

Поставленная цель предопределяет задачи комплексного изучения: развитие представлений об административной юстиции в Россииуточнение современного понятия института административной юстиции;

— определение правовой природы административного правосудия и места административной юстиции в истории российской судебной системы, а также формулирование возможных перспектив развитиявыработка предложений и рекомендаций с целью совершенствования предлагаемых моделей административной юстиции.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют не только общенаучные принципы, методы и способы познания объекта и предмета исследования, такие как системность, всесторонность, конкретность исследования, но и общелогические методы познания (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия), метод сравнения и иные научные методы исследования (например, контект-анализ при работе с текстами). Особое внимание было уделено принципу историзма, а также анализу научных теорий и судебной практикиметоду толкования норм права, сравнительно-правовому, формально-юридическому, статистическому и др.

Теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежный ученых, отражающие правовые концепции реализации и защиты прав человека и гражданина, достижения теории государства и права, конституционного права, других отраслевых юридических наук.

Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, зарубежных государств, а также справочные, аналитические материалы и практика работы государственных органов.

Информационную базу исследования составляют: а) данные и сведения из монографий, журнальных статей, научных докладов и материалов конференций и семинаров, посвященных проблемам административной юстицииб) статистические материалы, отчеты судебных органовв) официальные документы в виде кодексов, законодательных и иных нормативных актов, а также их проектов.

Новизна научного исследования состоит в том, что оно представляет собой попытку на монографическом уровне исследовать процесс становления института административной юстиции в России в дореволюционный период, его функционирование в советский период, а также его изменение во второй половине XIXначале XX веков.

Комплексно изучены проблемы теоретического обоснования правосудия по административным делам, ранее высказанные теоретиками административной юстиции как советского период, так и современными учеными. Особое внимание уделено проблемам возможных схем создания административно-судебной системы, наиболее приемлемых для нашей страны.

Элементами научной новизны обладают предложения по совершенствованию российского законодательства, регулирующего процессуальную деятельность органов административной юстицииконцепция структуры административных судов, в рамках системы судов общей юрисдикции, которая, однако, позволяет нацелить административные суды на дальнейшее выделение в самостоятельную ветвь специализированных судовопределение правовой природы и содержания института административной юстиции, а также наиболее актуальных организационно-правовых проблем развития административной юстиции в России в свете проводимых в стране административной и судебной реформ, выявление предпосылок для создания административно-судебной системы.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. В работе дается авторское видение соотношения понятий «административная юстиция» и «административное правосудие». На основе анализа законодательства и различных научных подходов к институту административной юстиции делается вывод о том, что под административной юстицией следует понимать рассмотрение специальными судебными органами по особым процессуальным правилам споров по поводу нарушения публичных прав граждан и юридических лиц, возникающих в ходе управленческого процесса.

2. Наиболее приемлемой и проработанной (в основном, в организационном плане) является концепция, согласно которой административные суды станут частью системы судов общей юрисдикции во главе с Коллегией по административным делам Верховного Суда РФ. Перспективной задачей развития административной юстиции должно стать создание специализированных судов, не связанных с административно-территориальным делением страны и возглавляемых Высшим административным судом, что позволит обеспечить их реальную независимость от действий органов исполнительной власти.

3. Предлагается в ближайшее время создать Высший административный суд, который станет частью новой системы административных судов и будет подчинен Коллегии по административным делам Верховного Суда РФ. Впоследствии данный орган должен стать высшей инстанцией по отношению ко всем административным судам, что позволит нацелить систему на дальнейшее развитие и выделение в самостоятельную ветвь правосудия.

4. В работе показано, что в настоящий момент отсутствуют предпосылки и возможности для создания административно-судебной системы в форме самостоятельной ветви судебной власти. В то же время в современной России появление института административной юстиции является объективно необходимым процессом, а также высказаны предположения относительно возможных перспектив развития этого института в Российской Федерации. Автором предложено изменить одну из схем устройства административно-судебной системы с целью ее приспособления к последующему реформированию и оптимизации.

5. Вносится предложение о необходимости дополнить систему российского законодательства Федеральным конституционным законом «О федеральных административных судах» и Кодексом административного судопроизводства, которые реализовали бы положения ст. 118

Конституции РФ. Обосновывается позиция о необходимости форсирования этого процесса и принятия, в конечном счете, одновременно двух этих законов.

6. На основе анализа Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации сформулировано предложение о необходимости корректировки и согласования процессуальных правил, касающихся рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, а также высказаны конкретные предложения, направленные на решение этой проблемы.

Научное значение исследования состоит в том, что работа является комплексным монографическим исследованием процесса становления самого института административной юстиции, а также его теоретического обоснования. Кроме этого, в работе высказывается предположение относительно возможных перспектив развития правосудия по административным делам. Ее результаты могут быть использованы для дальнейших теоретических изысканий авторами, работающими над проблемами административной юстиции и особенностями рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых (публичных) отношений.

Практическое значение исследования состоит в том, что полученные результаты и сделанные на основе их выводы напрямую затрагивают сложившуюся юридическую практику, а предложения автора могут быть использованы при совершенствовании российского законодательства. Вместе с тем, настоящая работа может иметь значение для учебного процесса, чтения лекций по истории государства и права, теории государства и права, специальному учебному курсу «Административная юстиция».

Апробация результатов исследования. Положения и выводы, содержащиеся в данной работе, отражены автором в пяти публикациях по теме исследования.

Результаты диссертационного исследования использованы в ходе проведения «круглого стола» в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также в выступлениях с научными сообщениями на научно-практических конференциях по проблемам административной юстиции, обсуждались на заседаниях кафедры правоведения Коломенского государственного педагогического института.

Структура диссертации определена содержанием темы, она состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Таковы основные выводы и предложения, которые можно сформулировать на основании проведенного исследования института административной юстиции в Российской Федерации. Между тем, необходимо отметить, что обозначенные теоретические и практические проблемы, связанные с вопросами становления и развития названного института в нашей стране, а также направления их решения, не охватывают всего комплекса задач. Некоторые из этих проблем и способов их разрешения остались вне рамок данного исследования. Кроме этого, новые проблемы потребуют своего разрешения после принятия соответствующих нормативных актов, о которых шла речь выше, что означает необходимость проведения дальнейших исследований вопросов, связанных с административной юстицией.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основываясь на результатах проведенного исследования можно сделать следующие выводы и вытекающие из них рекомендации:

1. Административная юстиция в царской России прошла длительный процесс становления, который был тесно связан с реформированием системы государственного управления. Каждая административная реформа была направлена на увеличение эффективности деятельности администрации, что достигалось, в том числе, и путем совершенствования контрольно-надзорной деятельности государства. Между тем, органы контроля за деятельностью администрации вплоть до 1917 года оставались ее частью и были мало ориентированы на защиту интересов подданных Империи.

2. Важным итогом развития правовой мысли XIX-начала XX века явилось признание учеными-административистами необходимости создания административно-судебных органов, отделенных от администрации, а также разработка и принятие в 1917 году целого ряда нормативных документов, вводящих отдельные органы административной юстиции и регламентирующих процессуальные вопросы. Наиболее значимым актом здесь следует считать Положение о судах по административным делам от 30 мая 1917 года, так как этот документ, хотя и не смог в силу определенных исторических причин оказать влияния на дальнейшее развитие рассматриваемого института, однако стал первым в России актом, окончательно отделившим судебные органы от «активного управления» и наметившим создание системы собственно органов административной юстиции.

3. Учитывая неоднозначное отношение советской правовой науки к проблемам административной юстиции — от полного отрицания в

30-х- 40-х гг. до признания определенной возможности обжалования решений коллективных субъектов права в 70-х — 80-х гг. — тем не менее, можно говорить о медленном, но неуклонном расширении компетенции суда в этой сфере, что позволило создать правовую основу для судебного контроля за деятельностью органов управления. Кроме этого, дискуссия, развернувшаяся в 70-х гг. относительно сущности административной юстиции, создала почву для дальнейшей теоретической разработки вопросов, связанных с этим институтом.

4. Анализ структуры административного права, сущности и характерных признаков административно-правовых отношений позволяет судить о существовании предпосылок для установления особого судебного порядка защиты прав и свобод граждан от возможных нарушений со стороны органов управления.

5. Следует различать управленческий процесс, который представляет собой систему процедур собственно управленческой деятельности, и административный процесс, как судебную реакцию на возможные нарушения нормативно установленных правил реализации управленческой деятельности. При этом, последний включает в себя как правосудие по делам об административных правонарушениях, так и административную юстицию, являющуюся формой защиты прав и интересов граждан в сфере деятельности органов управления.

6. Существующая на сегодня законодательная база является недостаточной для формирования единой системы административных судов. Отдельные положения, содержащиеся в разрозненных нормативно-правовых актах, не всегда согласуются между собой. В связи с этим, необходимо принять ряд законов: ФКЗ «О федеральных судах общей юрисдикции», ФКЗ «О федеральных административных судах РФ», а также Кодекс административного производства, разработанный под эгидой Верховного Суда РФ. Первые два закона определят структуру и место административных судов в российской судебной системе, а последний — регламентирует процессуальные вопросы рассмотрения дел об оспаривании действий (или бездействия) и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

7. Одновременно с проблемами нормативно-правовой базы создание системы административных судов, при практически единогласном мнении ученых о ее необходимости, затрудняется отсутствием единого определения административной юстиции. Между тем, на сегодня уже четко обозначились основные предпосылки создания в России административно-судебных органов: необходимость реформирования государственной власти в странеукрепление судебной власти и придание ей большей оперативности и эффективностисовершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод физических и юридических лиц.

8. При существующем многообразии подходов к формированию в РФ института административной юстиции, можно выделить два основных направления: создание полностью независимой ветви специализированных судов во главе с Высшим Административным Судом РФспециализация судов общей юрисдикции на рассмотрение соответствующих категорий дел путем создания в них коллегий по административным делам, соответствующая коллегия будет образована и при Верховном Суде РФ (аналогично коллегиям Верховного Суда РФ по гражданским, уголовным делам и военной коллегии). Наиболее перспективной представляется первая, так называемая «германская» модель, так как в этом случае судебный контроль в сфере управления будет осуществляться компетентным органом, независимым от органов управления и судов общей юрисдикции. Между тем, на сегодня существует обоснованное мнение об отсутствии необходимости создания полновесной системы административных судов, в связи с чем наиболее активно ведутся работы в направлении их создания в рамках системы судов общей юрисдикции, на что ориентированы законопроекты, разработанные Верховным Судом РФ: ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ» и Кодекс административного судопроизводства РФ.

9. Учитывая, что на текущем этапе становления административной юстиции в РФ наиболее удобной является система, входящая в структуру судов общей юрисдикции с Коллегией по административным делам Верховного Суда РФ, но перспективной задачей должно стать формирование именно самостоятельных административных судов, представляется, что административно-судебная система Украины, в которой помимо Коллегии Верховного Суда существует Высший административный суд, лучше приспособлена к реформированию в самостоятельную ветвь судебной власти. Высший административный суд можно будет вывести из системы судов общей юрисдикции, сделав его высшей административно-судебной инстанцией, когда для такого выделения будут созданы все предпосылки, включая организационные и теоретические. В связи с этим, диссертантом предлагается в рамках структуры административных судов, разработанной Верховным Судом РФ, предусмотреть создание одновременно с Коллегией по административным делам Верховного Суда РФ также Высшего Административного Суда РФ, который будет являться кассационной инстанцией по отношению к нижестоящим административным судам, а также рассматривать как суд первой инстанции некоторые наиболее важные дела, например, связанные с отказом в регистрации кандидата на пост Президента РФ, объявлением Центральной избирательной комиссией РФ результатов выборов либо референдума. Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, в основном будет, помимо рассмотрения дел в особых случаях, осуществлять ведение и анализ судебной статистики, изучение и обобщение судебной практикиоказание методической помощи судам низшего уровня, а также дача им рекомендаций и разъяснений по вопросам применения законодательства. Это позволит нацелить систему на дельнейший генезис в сторону выделения в самостоятельную ветвь правосудия.

10. Анализ особенностей устройства и функционирования института административной юстиции в зарубежных странах: во Франции, США, Германии, КНР и Японии позволяет говорить о том, что в этих государствах наблюдается тенденция к обособлению административной юстиции в самостоятельную ветвь судебной власти, расширению возможностей судов оперативно реагировать на нарушения законов со стороны органов публичной власти, направленность законодательства и деятельности судов на защиту прав и интересов граждан во взаимоотношениях с органами власти, а также уделяется особое внимание совершенствованию административно-процессуального законодательства, профессионального уровня лиц, осуществляющих функции административных судей, поиску наиболее оптимальной модели. Между тем, организации и деятельности органов административной юстиции за рубежом присущи определенные недостатки, к числу которых следует отнести нечеткое определение компетенции административных судов, в ряде случаев ее необоснованное сужение, а также подведомственность отдельных категорий дел одновременно административными судами и административными органами государства, что в значительной степени умаляет авторитет судебной власти. В связи с этим, представляется необходимым при формировании административной юстиции в РФ учесть как обозначенные тенденции, так и недостатки, что позволит сформировать действительно эффективный институт защиты прав и интересов граждан.