Административно-правовой статус органов внутренних дел Российской Федерации в сфере осуществления прав на землю

Актуальность темы

исследования. Органы внутренних дел, являясь субъектами исполнительной власти, реализуют в настоящее время широкий спектр задач в сфере осуществления прав на земельные участки. Данное обстоятельство диктует необходимость оптимизации и повышения эффективности их деятельности. Специфика задач, стоящих перед органами внутренних дел, заключается в том, что, с одной стороны, они связаны с предупреждением и пресечением преступлений и административных правонарушений в сфере осуществления прав на землю всеми субъектами права, с другой стороны, органы внутренних дел выступают обычными землепользователями и перед ними стоят задачи по эффективному, рациональному и целевому использованию земельных участков. Следовательно, органы внутренних дел и контролируют деятельность в сфере землепользования, и осуществляют непосредственное пользование земельными участками.

В связи с этим отдельные аспекты организации и функционирования органов внутренних дел в сфере осуществления прав на земельные участки в частности и природопользования в целом имеют, на наш взгляд, ряд взаимосвязанных теоретических и практических проблем. Выработка решений по данным вопросам осложняется тем, что проблема имеет комплексный характер и формируется на стыке административного, земельного и гражданского права.

Являясь неотъемлемым звеном отечественной правоохранительной системы, органы внутренних дел относятся к числу основных субъектов административной юрисдикции, от эффективности которой существенно зависит состояние общественного порядка, общественной безопасности, предупреждение правонарушений. Материальной основой деятельности органов внутренних дел является имущество, переданное им государством для осуществления возложенных функций. Проблема осуществления прав на земельные участки осложняется тем, что разные отрасли законодательства, а также представители различных научных школ по-разному соотносят понятия «правоспособность», «правосубъектность», «компетенция» и «правовой статус». Сложность проблемы заключается также в том, что органы внутренних дел имеют статус юридических лиц.

Теоретическое рассмотрение вопроса об административно-правовом статусе органов внутренних дел Российской Федерации сопряжено с определением состава и содержания его элементов. Категория административно-правового статуса относится к числу ключевых в административно-правовой науке. Следовательно, в зависимости от того, насколько верно данная научная категория отражает реальные общественные отношения, настолько она с большим или меньшим успехом может быть использована в качестве одного из инструментов познания административно-правовых отношений. Однако здесь существует ряд трудностей, связанных с большим количеством позиций авторов, высказанных по данному вопросу.

Специфика и профиль деятельности органов внутренних дел определяет и специальный характер использования ими земельных участков. Это связано с тем, что наделение органов внутренних дел правосубъектностью предполагает реализацию тех прав и обязанностей, которые служат цели выполнения задач, стоящих перед указанными органами. Как юридические лица, они могут совершать лишь такие правовые действия, которые направлены на достижение поставленных перед ним задач. Исходя из этого, законодательство устанавливает множество исключений из общего правила регулирования земельных отношений, в которых задействованы органы внутренних дел: это и особый порядок предоставления земельных участков для нужд органов внутренних дел Российской Федерации, и наличие прямых запретов, например, по распоряжению земельными участками. Отличительной чертой правового режима земельных участков, предоставляемых подразделениям органов внутренних дел Российской Федерации, является их закрытый статус. Цели установления такого правового режима земель, предоставляемых органам внутренних дел, задачи, специфика использования, полномочия и другие проблемы требуют решения на теоретическом уровне.

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» разделил функции органов исполнительной власти на четыре вида:. по принятию нормативных правовых актовпо контролю и надзорупо управлению государственным имуществомпо оказанию государственных услуг. Однако, рассматривая систему функций реорганизованных федеральных органов исполнительной власти, можно сделать вывод, что они получили определенные полномочия, которые противоречат одному из основополагающих принципов административной реформы. Так, на органы внутренних дел возложены функции федеральной службы, в частности функция лицензирования приобретения, хранения и ношения оружия. Можно привести и другие примеры.

Непоследовательность законодательства, безусловно, оказывает отрицательное воздействие на деятельность органов внутренних дел в целом и на осуществление ими прав на землю в частности. Поэтому в целях создания эффективной системы правового регулирования необходимо провести на теоретическом уровне анализ административно-правового статуса органов внутренних дел в сфере осуществления прав на землю.

Целесообразность обращения к данной проблематике в настоящее время предопределена и существенными изменениями в новейшем российском законодательстве, постоянным ростом количества актов, регулирующих рассматриваемые отношения. Необходимость обобщения практического опыта в целях совершенствования законодательства, выработки нового подхода к вопросам системы, функций, задач, компетенции органов внутренних дел в сфере осуществления прав на землю, недостаточная теоретическая разработка, научная и практическая значимость указанных проблем, дискуссионность ряда вопросов предопределили выбор темы диссертационного исследования.

Отмеченные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования и в полной мере обусловили ее актуальность.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является проведение комплексного анализа административно-правового статуса органов внутренних дел в сфере осуществления прав на землю, нормативных актов всех уровней, определяющих правовой режим земельных участков и полномочия органов внутренних дел в их отношении, с последующей разработкой теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования.

Указанная цель предопределила постановку следующих задач исследования:

— рассмотрение системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющих права на землю;

— выявление места органов внутренних дел Российской Федерации в системе органов исполнительной власти в сфере осуществления прав на землю;

— установление содержания административно-правого статуса органов внутренних дел Российской Федерации;

— характеристика цели, задач, функций органов внутренних дел Российской Федерации в сфере осуществления прав на землю;

— рассмотрение компетенции органов внутренних дел Российской Федерации в сфере осуществления прав на землю;

— выявление порядка предоставления земельных участков органам внутренних дел Российской Федерации;

— установление полномочий органов внутренних дел в отношении предоставляемых им земельных участков;

— выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в сфере осуществления органами внутренних дел прав на землю.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления органами внутренних дел Российской Федерации прав владения и пользования земельными участками, а также в сфере осуществления контроля за деятельностью других субъектов данных отношений.

Предметом исследования является комплекс проблем, связанных с возникновением и осуществлением прав на земельные участки органами внутренних дел, и с реализацией правоохранительной функции в отношении иных участников земельных отношений, а также правовые нормы, регулирующие деятельность органов внутренних дел в сфере осуществления прав на землю.

Методологическую основу исследования составили: историко-правовой метод, предполагающий анализ становления и развития правового регулирования отношений осуществления прав на землю органами внутренних дел, сравнительно-правовой метод, предусматривающий сопоставление различных нормативных актов, логический метод, обусловливающий применение индукции, дедукции, анализа и синтеза, технико-юридический метод, предусматривающий толкование норм права и правовое моделирование. При анализе отдельных правоотношений, возникающих по поводу владения, пользования земельными участками органами внутренних дел, использовался системный подход, являющийся общенаучным методом познания сложных и структурированных объектов изучения.

Степень научной разработанности темы. Отдельные вопросы, касающиеся проблем осуществления прав на землю органов внутренних дел, как правоохранительных органов и как элемента системы органов исполнительной власти, исследованы в научной литературе достаточно подробно. Так, общим вопросам, касающимся административно-правового статуса, целей, задач, функций, системы, структуры органов исполнительной власти посвящены труды: И. JI. Бачило, Д. Н. Бахраха, А. П. Алехина,

A. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, И. Н. Кузнецова, Б. М. Лазарева,

B. К. Мамутова, Т. А. Гусевой, JI. Е. Чапкевич, В. 3. Веселого, В. М. Манохина, Н. Ю. Хаманевой, В. А. Юсупова, Г. А. Туманова, Б. В. Российского, В. С Прониной, А. Ф. Ноздрачева, Н. А. Игнатюка и других.

Органы внутренних дел как элементы системы органов исполнительной власти и как правоохранительные органы исследовались в работах таких авторов, как А. Ф. Майдыков, А. X. Миндагулов, С. И. Гирько, Ю. В. Степаненко, А. С. Дугенец, Р. В. Цветков, В. И. Огородников, В. С. Паршин, В. М. Пашин, Е. В. Сопнева, У. М. Стамкулов, Н. Д. Шелякин, JI. П. Дубровицкий и других.

Проблемы осуществления прав на землю поднимались .в трудах: Н. И. Краснова, И. С. Матвеева, Ф. X. Адиханова, В. В. Бриксова, Н. А. Сыродоева, Ю. Г. Жарикова, А. Н. Гуева и многих других.

Отдельные аспекты проблемы, касающиеся системы органов внутренних дел, содержания административно-правого статуса органов внутренних дел Российской Федерации, целей, задач, функций, компетенции органов внутренних дел Российской Федерации, порядка предоставления земельных участков органам внутренних дел Российской Федерацииполномочий органов исполнительной власти в отношении предоставляемых им земельных участков, раскрыты в учебниках, посвященных, как административному, так и земельному, и гражданскому праву, и в комментариях законодательства 1.

1 См.: Агапов А. Б Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Расширенный, с использованием материалов судебной практики: В 2 кн. — 2-е изд., испр. и доп. — М.: Статут, 2004; Административное право: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. JI. JI. Попова. — М.: Юристь, 2005;

Вопросам специфики деятельности органов внутренних дел посвящены диссертационные исследования: Е. И. Володиной 2, Н. И. Грачева 3, И. Б. Киричук 4, А. А. Мищенко 5, А. С. Усковой 6 и других. Вопросы осуществления прав на землю поднимались М. В. Чередниковой 7, Н. И. Красновым 8 и другими исследователями.

Административное право: Учебник / Под ред. Д. П. Звоненко, А. Ю. Малумова, Г. Ю. Малумова. — М.: Юстицинформ, 2007; Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. — М., 1999. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. — М.: Зерцало, 1997; Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть общая — М.: Бек, 1993; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. — М., 1998; Гражданское право: Учебник. В 4 т. Т. 1 / Отв. ред. Е. А. Суханов. — 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2004; Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. — М., 2002; Гражданское право. Часть 1: Учебник / Под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева. — М.: Юристъ, 1997; Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. А. Н. Гуева. — М.: ЭКЗАМЕН, 2004.

2 Володина Е. И. Административно-правовой статус внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации: Дне.. канд. юрид. наук. — М., 2001.

Грачев Н. И. Организационные структуры регионального управления (административно-правовой аспект проблемы): Дис.. канд. юрид. наук — Саратов, 1990.

4 Киричук И. Б. Организация и деятельность органов внутренних дел как предмет правового регулирования: Дис.. канд. юрид. наук. — М.: Академия МВД СССР, 1991.

5 Мищенко А. А. Правовой статус начальника как основного субъекта управления горрайорганом внутренних дел: Дис.. канд. юрид. наук. — М.: Академия МВД СССР, 1989.

6 Ускова А. С. Административно-правовой статус городских и районных органов внутренних дел: Дис. .канд. юрид. наук. — М., 2002.

7 Чередиикова М. В. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в системе вещных прав: Дис.. канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2005.

8 Краснов Н. И. Теоретические основы правового режима земель специального назначения: Автореф.. канд. юрид. наук. — М., 1996.

Однако комплексного исследования, посвященного осуществлению прав на земельные участки органами внутренних, дел, не проводилось.

Теоретической основой диссертационного исследования явились труды российских ученых советского и современного периодов развития науки. Специфика работы заключается в том, что с учетом особенности темы, в работе использовались труды ученых не только административного, но и муниципального, конституционного, гражданского, земельного и других отраслях права. Большое внимание также уделено работам авторов, исследующих проблемы теории государства и права.

Диссертационное исследование имеет своей теоретической основной труды: А. П. Алехина, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, Е. И. Володиной, Н. И. Грачева, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, И. Н. Кузнецова, И. Б. Киричук, Б. М. Лазарева, В. К. Мамутова, Т. А. Гусевой, Л. Е. Чапкевич, В. 3. Веселого, В. М. Манохина, А. А. Мищенко, Н. Ю. Хаманевой, В. А. Юсупова, Г. А. Туманова, Б. В. Российского, В. С Прониной, А. Ф. Ноздрачева, Н. А. Игнатюка, А. Ф. Майдыкова, А. X. Миндагулова, С. И. Гирько, Ю. В. Степаненко, А. С. Дугенец, Р. В. Цветкова, В. И. Огородникова, В. С. Паршина, В. М. Пашина, Е. В. Сопневой, У. М. Стамкулова, Н. Д. Шелякина, Л. П. Дубровицкого, Н. И. Краснова, И. С. Матвеева, Ф. X. Адиханова, В. В. Бриксова, Н. А. Сыродоева, Ю. Г. Жарикова, А. Н. Гуева, А. С. Усковой, М. В. Чередниковой, Е. А. Суханова, А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого и многих других.

Эмпирическую базу исследования составляют материалы судебной практики: постановления и определения Конституционного суда Российской Федерации, постановления Пленума и Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, Определения Высшего арбитражного суда Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая работа представляет собой системное теоретико-правовое исследование проблем осуществления органами внутренних дел прав на земельные участки, специфики цели, задач, функций и компетенции органов внутренних дел, пределов и ограничений в осуществлении прав в сфере землепользования, выполненное на основе административного законодательства и опирающееся на новейшее земельное и гражданское законодательство.

В работе использован подход, при котором осуществление органами внутренних дел прав на земельные участки рассматривается не только сквозь призму полномочий, целей, задач и функций, но и с учетом установленных законодателем пределов осуществления прав землепользователя, а также исходя из анализа норм трех отраслей права (административного, земельного, гражданского). Применение такого подхода позволило наиболее полным образом раскрыть содержание данных правоотношений и осветить ранее не затронутые вопросы осуществления прав на земельные участки органами внутренних дел.

В диссертационном исследовании предлагается оригинальный подход к формированию задач органов внутренних дел в сфере землепользования, системе функций, полномочиямпроводится разделение понятий компетенции органов внутренних дел в сфере осуществления прав на землю и полномочий по реализации прав на земельные участкивыявляется специфика административного статуса органа внутренних дел как органа исполнительной власти и как юридического лицаустанавливается зависимость между указанными понятиями.

Впервые на диссертационном уровне проведен комплексный анализ проблем, связанных с осуществлением прав на землю органами внутренних дел непосредственно и опосредованно путем реализации правоохранительной функции в отношении иных участников земельных отношений.

На защиту выносятся следующие основные положения, отражающие научную новизну проведенного исследования:

1. Предложена авторская классификация федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих права на земельные участки.

В зависимости от полномочий по осуществлению прав на землю выделяются:

— федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие правомочия собственника в отношении земельных участков;

— органы исполнительной власти, которым передано право оперативного управления или иное вещное право на земельные участки.

В зависимости от функций федеральные органы исполнительной власти делятся на органы:

— обеспечивающие нормативно-правовое регулирование в сфере осуществления прав на землю;

— осуществляющие контроль и надзор за деятельностью других субъектов данных отношений;

— обладающие конкретными субъективными правами на земельные участки.

2. Органы внутренних дел Российской Федерации обладают двойственным правовым статусом. С одной стороны, обладая правосубъектностью, присущей юридическим лицам публичного права, они наделены правами и обязанностями по отношению к используемым земельным участкам, переданным им государством, с другой стороны, обладая компетенцией, они являются участниками административных правоотношений и способны привлекать к ответственности других участников отношений в сфере землепользования. Следовательно, отношения, складывающиеся у органов внутренних дел по поводу земельных участков, характеризуются, с одной стороны, как отношения власти-подчинения (вертикальные отношения), и, с другой стороны, как отношения сотрудничества-согласования (горизонтальные отношения).

3. Проведено разграничение компетенции органов внутренних дел в сфере осуществления прав на землю и полномочий по реализации прав на земельные участки. Первое понятие более широкое, так как включает в себя не только полномочия по реализации прав на земельные участки, но и полномочия, связанные с выполнением основных функций правоохранительных органов, которые заключаются в действиях по выявлению, пресечению, раскрытию административных правонарушений и преступлений, а также в деятельности по восстановлению нарушенных административным правонарушением или преступлением прав и законных интересов субъектов права, профилактике правонарушений в области земельных правоотношений. В свою очередь, полномочия по реализации прав на земельные участки характеризуются следующей спецификой:

1) в данные отношения органы внутренних дел вступают как юридические лица;

2) участие в этих отношениях предполагает равенство сторон;

3) правоотношения носят вспомогательный характер, подчиненный исполнению основных функций органов внутренних дел.

4. Предложено классифицировать функции органов внутренних дел в сфере осуществления прав на землю на основные и вспомогательные. К основным относятся правоохранительная функция и функция контроля за нарушением правил пользования земельным участком. К вспомогательным следует относить функцию материально-технического обеспечения, одним из элементов содержания которой выступает осуществление органами внутренних дел прав на землю.

5. С учетом специфики правового положения органов внутренних дел и исходя из того, что земельные участки, предоставленные органам внутренних дел, являются ограниченными в обороте, обоснован вывод о необходимости существования особого, административно-распорядительного порядка наделения земельными участками. Указывается, что основанием для возникновения вещных прав на земельный участок следует считать административный акт государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование.

Этот порядок отличается от общего тем, что, во-первых, земельный участок передается непосредственно от собственника к ОВД (получение иного имущества осуществляется централизованно через МВД РФ), во-вторых, само решение о предоставлении земельного участка является достаточным основанием для возникновения прав на земельный участок.

Заключение

договора о передачи вещного права не требуется.

6. В отношениях по реализации прав на земельные участки органами внутренних дел содержание правомочия пользования ограничено, во-первых, особой целью деятельности органов внутренних дел — защитой и охраной прав и свобод субъектов прававо-вторых, содержанием решения уполномоченного органа о передаче земельного участка (в этом случае решающую роль играет воля собственника земельного участка, передающего органу внутренних дел право пользования) — в-третьих, законодательным запретом на распоряжение органом внутренних дел земельным участком.

7. Органы внутренних дел, как органы государственной власти, осуществляющие правоохранительные функции, обладают значительными властными полномочиями в отношении определения порядка использования как собственных земельных участков, так и земельных участков смежных землепользователей. Данные полномочия выражаются в особых правомочиях органов внутренних дел по установлению ряда ограничительных и запретительных мер по использованию земельных участков смежн ых землепользователей и определяются характером возложенных на органы внутренних дел Российской Федерации задач по поддержанию общественного порядка и общественной безопасности, криминальной обстановкой и другими факторами.

Реализуя указанные полномочия, органы внутренних дел выступают не в качестве равноправных участников правоотношений, а в качестве публичного органа государственной власти, имеющего право издавать обязательные для всеобщего исполнения властные предписания. Указанные особенности определяют двойственную правовую природу органов внутренних дел Российской Федерации как участника земельных правоотношений: как обычного землепользователя (с характерными чертами, определенными особым правовым статусом органов внутренних дел Российской Федерации) и как органа публичной власти, способного в административном порядке ограничивать права иных землепользователей.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что результаты, выводы и предложения, научные положения, сформулированные автором, углубляют теорию российского административного права и могут быть использованы при дальнейшей научной разработке затронутых проблем в целях совершенствования законодательства.

Предложенные научные определения и классификации представляют интерес с точки зрения науки административного, земельного, гражданского права, а также для организации деятельности органов исполнительной власти, включая систему правоохранительных органов в целом, и особенно органов внутренних дел в сфере землепользования.

Выводы и предложения во многом носят прикладной характер и могут быть использованы в процессе федерального и регионального законотворчества. Результаты исследования могут представлять интерес с точки зрения использования их в учебном процессе и профессиональной подготовке сотрудников органов внутренних дел и других органов исполнительной власти.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и административного права НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права». Основные теоретические положения и практические рекомендации, содержащиеся в настоящем исследовании, публиковались в научных изданиях, а также докладывались автором на научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции «Теоретические и практические проблемы социально-экономического развития общества в первой половине XXI века» (г. Волгоград) — Международной научно-практической интернет-конференции (г. Тула) — Межрегиональной научно-практической конференции «Права человека и проблемы безопасности общества и личности в современной России» и других.

Структура диссертации и ее объем определены задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографического списка.

Заключение

Анализируя изменения, произошедшие за последние несколько лет в сфере правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации и в отношении органов исполнительной власти, в общем, и органов внутренних дел, в частности, можно определенно сделать вывод о том, что земля становится полноправным объектом различных прав публичных образований.

Специфика правового регулирования земельных отношений с участием органов внутренних состоит в том, что отношения регулируются и земельным, и административным, и гражданским законодательством. В свою очередь, как показало проведенное в настоящей работе исследование, в настоящее время наблюдается значительное противоречие правовых норм, регулирующих земельные правоотношения в РФ.

Органы исполнительной власти выступают в отношениях по осуществлению прав на земельные участки: во-первых, как органы, обеспечивающие нормативно-правовое регулирование (федеральное министерство) — во-вторых, как органы, осуществляющие контроль и надзор за деятельностью других субъектов данных отношений (федеральная служба) — в-третьих, как обладатели конкретных субъективных прав на земельные участки (федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство).

Являясь органами исполнительной власти, выполняя возложенные на них задачи, органы внутренних дел вступают в различные общественные отношения как представители государства, наделенные властными полномочиями, то есть служат одним из рычагов государственного управления. Выступая элементом управляющей системы, органы внутренних дел выполняют соответствующие их компетенции функции государства в целом. Реализация компетенции порождает правоотношения, предполагающие известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти.

Социально-экономические трансформации, происходящие в жизни общества, неизменно влияют на функционирование ОВД РФ. Осуществление основной деятельности ОВД РФ относится к сфере борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, базируется на определенной имущественной основе, которая обеспечивается наделением ОВД РФ земельными участками и другим имуществом. Возможность участия в правовых отношениях в целях реализации задач, стоящих перед ОВД РФ, обеспечивается предоставлением им прав юридических лиц.

Являясь по своей организационно-правовой форме государственными учреждениями, юридические лица системы МВД РФ обладают специальной правоспособностью, соответствующей основными функциями ОВД РФ. Специфика гражданской правосубъектности городских и районных ОВД МВД РФ выражается в том, что она подчинена административной правосубъектности, которая является ведущей. Гражданская правосубъектность ОВД МВД РФ реализуется руководящим органом в границах, очерченных его административной правосубъектностью. Наделение гражданской правосубъектностью учреждений МВД РФ необходимо для обеспечения основных целей деятельности учреждений системы МВД РФ.

Органы внутренних дел РФ обладают двойственным правовым статусом. С одной стороны, обладая правосубъектностью юридического лица публичного права, они наделены правами и обязанностями по отношению к имуществу, переданному им государством, в частности, правом на земельные участки, с другой — обладая компетенцией, являются участниками административных правоотношений и способны привлекать к ответственности других участников правоотношений, в том числе и обладателей прав на земельные участки.

Место органов внутренних дел в системе субъектов землепользования обусловлено целями, задачами и функциями, которые на них возложены законодательством, а также характером и специфическими особенностями их деятельности в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Деятельность по осуществлению права на земельные участки связана с постановкой целей и задач перед органами внутренних дел и с поддержанием ряда взаимоотношений между ними и другими субъектами правоотношений. Результатом этой деятельности должно быть достижение целей, поставленных государством перед органами внутренних дел. Поскольку количество и сложность правоотношений, возникающих по поводу прав на землю, растут, система реализации этих прав должна, соответственно, приобретать новые качества, увеличивая возможности по выработке и реализации адекватных ситуации решений. Поэтому кроме потенциала, обеспечивающего функционирование органов внутренних дел по выполнению функций охраны и защиты прав, другим конечным результатом должно быть создание эффективной системы управления, обеспечивающей осуществление прав на землю и другое имущество, что в конечном итоге является необходимым фактором успешного осуществления органами внутренних дел своих функций. Цели и задачи, поставленные перед органами внутренних дел для выполнения функций, взаимосвязаны и взаимообусловлены с целями и задачами осуществления прав на землю.

Исходя из этого все задачи органов внутренних дел делятся на основные и вспомогательные. К основным относятся: обеспечение безопасности личностипредупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушенийвыявление и раскрытие преступленийохрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности и т. д., то есть те задачи, которые ставит государство перед органами внутренних дел для реализации их целей. К вспомогательным, в свою очередь, относятся задачи по эффективному, рациональному и целевому использованию имущества, что в конечном итоге также должно способствовать достижению целей деятельности органов внутренних дел.

Анализ действующего законодательства позволил сделать вывод о том, что ОВД РФ, как непосредственные землепользователи, не вправе заключать какие-либо гражданско-правовые сделки, направленные на распоряжение предоставленных им земельными участками. Правомочия ОВД РФ по использованию земель строго определяются их целевым назначением и реализуются в определенных соответствующим государственным органом пределах.

Органы внутренних дел представляют собой составную часть государственного аппарата с особой функциональной нагрузкой, суть которой заключается в практической реализации задач и функций исполнительной власти по обеспечению защиты прав и законных интересов субъектов права, общественного правопорядка и т. д.

Органы внутренних дел являются носителями определенного объема государственно-властных полномочий. Эти полномочия выражаются, прежде всего, в издании исполнительными органами правовых актов в пределах своей управленческой компетенции и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами (включая средства административного, то есть внесудебного, принуждения). Наличие определенного объема юридически властных полномочий, выражаемых вовне, то есть за пределами данного органа, — наиболее существенный элемент компетенции органов внутренних дел.

Органы внутренних дел обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией. В рамках компетенции органы внутренних дел совершают юридически значимые действия, выражающие их административную правои дееспособность. В отношении использования земель компетенцию органов внутренних дел можно разделить на: компетенцию органов внутренних дел в сфере осуществления прав на землю и полномочия по осуществлению прав на земельные участки.

Основными целями предоставления земельных участков органам внутренних дел являются: непосредственное размещение подразделений ОВД РФ (отделений милиции, РУВД, ГУВД и т. д.) — рекреационные целиорганизация ведомственных санаториев и домов отдыхастроительные целивозведение ведомственного жилищного фондаучебные цели — организация учебных центров и полигонов и т. д.

Учитывая специфику правового положения ОВД РФ необходим особый, административно-распорядительный порядок наделения соответствующих подразделений ОВД земельными участками. При этом земельные участки предоставляются подразделениям ОВД на праве постоянного (бессрочного) пользования и на праве оперативного управления. Помимо этого, ОВД вправе использовать сервитут в отношении прилегающих земельных участков.

В настоящее время законодательство исходит из того, что земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования могут предоставляться исключительно в целях реализации государственных интересов строго ограниченному кругу субъектов. Строго целевое использование земельного участка субъектом права постоянного (бессрочного) пользования, не предполагает наличия каких-либо полномочий фактического владельца такого земельного участка по распоряжению предоставленными участками.

В отношении органов внутренних дел содержание правомочия пользования ограничено, во-первых, особой целью деятельности органов внутренних дел — защитой и охраной прав и свобод субъектов права, а во-вторых, содержанием решения о передаче земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование. В последнем случае решающую роль играет воля собственника земельного участка, передающего органу внутренних дел право пользования.

Помимо права постоянного (бессрочного) права у органов внутренних дел в процессе реализации основных функций может возникать право публичного сервитута. Органы внутренних дел, обладая публичным сервитутом, вправе использовать соседние земельные участки для прохода, проезда к собственным земельным участкам и объектам инфраструктуры, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд органов внутренних дел, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Помимо этого, сотрудники органов внутренних дел вправе без каких-либо разрешений находится на незакрытых дляобщего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

Земельные участки органам внутренних дел могут передаваться на праве оперативного управления. Право оперативного управления применяется для оформления имущественной обособленности органов внутренних дел. Характерной чертой данных форм имущественной обособленности является то, что они служат не для обеспечения свободного участия ОВД в имущественных отношениях, а для обеспечения выполнения ими регулятивных, правоохранительных, контрольных и иных функций. Важной особенностью института оперативного управления является наделение субъекта указанного права исключительно специальной правоспособностью, то есть способностью иметь права, соответствующие целям деятельности. Поэтому право оперативного управления жестко привязано к назначению организаций, которые их используют.

Цели любого органа исполнительной власти всегда взаимосвязаны с функциями государства (обеспечение обороны страны, безопасности государства, многочисленных прав и свобод граждан). Цели конкретного субъекта оперативного управления всегда взаимосвязаны с целями государства и, по сути, являются конкретными целями самого государства. Поэтому наделение имуществом органов внутренних дел на праве оперативного управления носит строго целевой характер и направлено на реализацию его функций. Использование имущества органом внутренних дел в соответствии с целями его создания и назначением имущества следует рассматривать как ограничение прав пользования. Из целевой правоспособности ОВД следует, что при всей его самостоятельности в осуществлении своих полномочий никакие его действия в отношении имущества, переданного в оперативное управление, не должны привести к созданию условий, при которых реализация его функций будет затруднена, либо невозможна.

Подразделения ОВД РФ являются полноправными участниками земельных правоотношений, непосредственно используя предоставленные им земельные участки для размещения собственных структурных единиц.

Подразделения ОВД РФ как органы государственной власти, осуществляющие правоохранительные функции, обладают значительными властным полномочиями в отношении определения порядка использования, как собственных земельных участков, так и земельных участков смежных землепользователей. Данные полномочия выражаются в правомочиях ОВД РФ по установлению ряда ограничительных и запретительных мер по использованию земельных участков смежных землепользователей и определяются характером возложенных на ОВД РФ задач по поддержанию общественного порядка и общественной безопасности, криминальной обстановкой и другими факторами. Реализуя указанные полномочия, ОВД РФ выступают уже не в качестве равноправных участников гражданских или земельных правоотношений, а в качестве публичного органа государственной власти, имеющего право издавать обязательные для всеобщего исполнения властные предписания. Указанные особенности определяют двойственную правовую природу ОВД РФ как участника земельных правоотношений: как обычного землепользователя (с особенностями, определенными особым правовым статусом ОВД РФ) и как органа публичной власти, способного в административном порядке ограничивать права иных землепользователей.

Проведенное исследование также показало необходимость совершенствования земельного, гражданского, административного законодательства в отношении регулирования прав на земельные участки органов внутренних дел. Предложенные нами в настоящей работе положения будут способствовать решению обозначенных проблем законодательства и проблем правоприменительной практики.