Актуальность темы
диссертационного исследования обусловлена очевидными пробелами в регулировании отношений органов исполнительной власти с частными лицами, отсутствием на федеральном и региональном уровне законодательного закрепления единых процедурных правил осуществления органами исполнительной власти своих функций и принципов их взаимодействия с гражданами. Подобная ситуация говорит о недостаточности правовых гарантий для обеспечения реализации конституционных прав граждан и организаций, а именно конституционного требования о приоритете прав и свобод человека и об обязанности государства соблюдать и защищать эти права (ст. 2 Конституции). Существующее регулирование данных ключевых вопросов актами разной юридической силы носит фрагментарный, нецелостный характер и является следствием того, что каждый исполнительный орган устанавливает собственные процессуальные правила, зачастую противоречащие друг другу, что ставит частное лицо в заведомо более незащищенное положение.
Неравенство сторон административных правоотношений обусловлено их природой, так как для этих отношений характерна властность одной из сторон (органа исполнительной власти), выражающаяся в праве принимать решения в отношении подвластного субъекта (частного лица). Возникающий в результате перекос в балансе прав и обязанностей является, таким образом, необходимой составляющей административных правоотношений и его устранение автоматически лишит орган инструментов по управлению и администрированию, то есть по исполнению своих основных задач и функций. Тем не менее, неравенство субъектов не должно выражаться в произволе со стороны органов власти. И первостепенной задачей государства является наделение частного лица соответствующими средствами правовой защиты от злоупотребления административными органами своими властными полномочиями. В настоящее время уровень правовой защиты граждан в отношениях с органами исполнительной власти низок в силу частичной правовой обоснованности тех или иных управленческих действий, что обуславливает необходимость разработки действенных механизмов эффективного функционирования административных органов и обеспечения правовой защищенности частных лиц при реализации их прав.
Степень научной разработанности темы. Уровень развития российского законодательства в области административных процедур, достигнутый к настоящему времени, во многом обусловлен недостаточной степенью научной разработанности данной темы, отсутствием единообразной теоретической базы как основы для построения нормативно-правовой. Хотя нельзя не отметить все возрастающий интерес к проблемам административных процедур, находящий свое отражение в росте количества публикаций, научных дискуссий, обращения к данной тематике в различных юридических изданиях.
Не всегда, однако, такое обращение носит целостный характер. Некоторые виды административных процедур фрагментарно рассматривались в отдельных работах В. А. Юсупова, Б. М. Лазарева, Ю. М. Козлова, Д. Н. Бахраха, Ю. А. Тихомирова. Проблема административных процедур также затронута в исследованиях А. Б. Зеленцова, П. И. Кононова, И. В. Пановой, В. Д. Сорокина, Н. Г. Салищевой, Н. Ю. Хаманевой и ряде других работ.
Освещение института административных процедур в зарубежных странах (в частности рассматриваемых в настоящей работе США и ФРГ) российскими учеными и юристами практически отсутствует, как нет и официально опубликованных переводов большей части нормативно-правовых актов.
Таким образом, несмотря на достижение определенных научных результатов в разработке отдельных вопросов, административные процедуры в РФ еще находятся в стадии становления и теоретического осмысления.
Объектом исследования является совокупность отношений между органами исполнительной власти в рамках выполнения ими своих задач и функций и частными лицами, возникающих для обеспечения реализации прав и законных интересов частных лиц в процессе их взаимодействия с органами исполнительной власти.
Предметом исследования являются вопросы теории соотношения административного процесса, административных производств и административных процедур, а также нормативно-правовые акты, регулирующие отношения органов исполнительной власти с частными лицами.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ и конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования в сфере взаимоотношений органов исполнительной власти и частных лиц.
Для достижения обозначенных целей исследования в диссертации были поставлены и решены следующие задачи:
— исследовать соотношение понятий «административный процесс" — «административное производство» и «административная процедура», выработать определения данных категорий;
— классифицировать административные процедуры по видам;
— выработать на основе сравнительного анализа регулирования административно-процедурных отношений в США, ФРГ и РФ основные направления совершенствования правового регулирования в сфере отношений органов исполнительной власти с частными лицами в РФ и практики его реализации.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучный диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии, а также иные общенаучные и частнонаучные методы: формально-логический, сравнительноправовой, системно-структурный анализ и синтез, юридическое моделирование, формально-юридический метод, метод толкования.
В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения науки административного права и теории государства и права. Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах отечественных ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административного процесса в целом и административных процедур в частности: Бахраха Д. Н., Веремеенко И. И., Галагана И. А., Зеленцова А. Б., Кармолицкого A.A., Козлова Ю. М., Козырииа А. Н., Кононова П. И., Лазарева Б. М., Лазарева И. М., Масленниковой М. Я., Никерова Г. И., Попова Л. Л., Протасова В. Н., Тарасова В. А., Салищевой Н. Г., Сорокина В. Д., Старилова Ю. Н., Талапиной Э. В., Тихого P.C., Тихомирова Ю. А., Хазанова С. Д., Хаманевой Н.Ю.
Эмпирическую базу исследования составляют нормативно-правовые акты Российской Федерации, СССР, зарубежное законодательство, судебная практика, практика деятельности органов исполнительной власти’Российской Федерации, разработанные законопроекты об административных процедурах, и заключения экспертов по данной проблематике.
Научная новизна работы состоит в теоретической разработке концептуальных положений об административно-правовых процедурах и их соотношении с административным процессом и административными производствами. Анализ не только научной и правовой базы РФ, но и обращение к законодательству ФРГ и США, представляющих разные правовые семьи со своими особенностями правового регулирования, позволил взглянуть на исследуемую проблему под другим ракурсом, увеличить угол охвата тех или иных вопросов и раскрыть ранее не затронутые в научных работах аспекты. Помимо этого, регулирование административно-процедурных отношений в работе рассматривается во взаимосвязи с административной юстицией, как механизмом обеспечения исполнения законодательства об административных процедурах, таким образом, раскрывая и аспект возможных путей обеспечения исполнения возлагаемых на участников административных отношений обязательств и реализации их прав.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Разработанная автором концепция соотношения категорий административного процесса, административных производств и административных процедур и выработанное автором в ходе разграничения данных категорий понятие административного процесса, в соответствии с которым административный процесс понимается как урегулированная административно-правовыми нормами деятельность органов исполнительной власти, направленная на разрешение определенных дел путем издания и исполнения нормативных и индивидуальных административных апов. Административный процесс, таким образом, по мнению автора, включает в себя деятельность административных органов, состоящую из двух видов: нормотворческой и индивидуально-направленной.
2. Предложение о необходимости урегулирования в одном законе вопросов нормотворческой деятельности органов исполнительной власти, определив при этом само понятие нормотворчества и его пределы. По мнению автора, под нормотворчеством органов исполнительной власти следует понимать деятельность органов исполнительной власти, направленную на установление и изменение порядка реализации норм права, закрепленных в законодательстве.
3. Положение о том, что индивидуально-направленная деятельность включает в себя юрисдикционную (негативную) и процедурную (позитивную) деятельность. Юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти заключается в рассмотрении административно-правового спора и применении мер административного принуждения и осуществляется в, нормативно установленных рамках (административного производства). Процедурная деятельность заключается в обеспечении реализации прав и законных интересов частных лиц и осуществляется в нормативно установленных рамках (административной процедуры).
Под административной процедурой автором понимается установленный нормами административного права порядок деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел, результатом которой будет издание индивидуального административного акта, и которая направлена на обеспечение реализации прав и законных интересов частных лиц в процессе их взаимодействия с органами исполнительной власти в рамках выполнения последними своих задач и функций.
4. Предлагаемая автором классификация административных процедур, в соответствии с которой они подразделяются на:
1) Охранно-ограничительные a. лицензионно-разрешительныеb. контрольно-надзорные.
2) Наделительные a. правопредоставительныеb. регистрационныеc. по рассмотрению предложений граждан и организацийс1. поощрительные.
Подобная классификация, на наш взгляд, отражает поиск государством оптимального баланса между частным и публичным интересом с учетом превалирования публичного в одном случае (1) и частного в другом (2).
5. Зарубежные институты и положения, выявленные в результате исследования законодательства ФРГ и США, которые могут быть воспроизведены и в законодательстве РФ:
— процедуры извещения о подготовке административного акта, получения комментариев от частных лиц и проведения публичных слушаний;
— обязательная регламентация порядка извещения граждан об издании административного акта и порядка его опубликования;
— построение системы корреспондирующих прав и обязанностей органов исполнительной власти и частных лиц;
— разграничение процедур в зависимости от рассматриваемой категории дел на формальную и неформальную (упрощенную);
6. Предложенная автором двухуровневая модель правовой регламентации предполагает:
Во-первых, принятие на федеральном уровне Основ законодательства об административных процедурах, подлежащих воспроизведению на региональном уровне. При этом внесение любых изменений и дополнений субъектами РФ в этот закон возможно лишь в случае, если они не ведут к ухудшению положения частного лица.
Во-вторых, разделение законодательства об административных процедурах по юридической силе, где главным по значению нормативно-правовым актом должны стать Основы законодательства об административных процедурахвторой уровень составят федеральные законы, регулирующие отдельные виды административных процедурна третьем расположатся подзаконные акты, направленные на урегулирование технических и организационных вопросов.
7. По мнению автора, будущие российские Основы законодательства об административных процедурах должны носить универсальный, унифицирующий характер и включать в себя основополагающие предписания, такие как сфера применения закона, понятийный аппарат, принципы административных процедур, круг участников административно-процедурных отношений и перечень их прав и обязанностей, сроки осуществления определенных действий, ответственность (материальная, административная, дисциплинарная и уголовная) должностных лиц.
8. Аргументация необходимости принятия Кодекса об административном судопроизводстве по так называемым позитивным делам, поскольку юрисдикционное производство по административным делам урегулировано в Кодексе об административных правонарушениях с учетом европейских стандартов. Данный тезис обусловлен особыми организационными формами рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений, иным характером самого административного спора, неравенством сторон, участвующих в судебном процессе, что указывает на невозможность растворения данного разбирательства в гражданском и арбитражном процессе.
9. Аргументация в поддержку создания административных судов, которые будут являться гарантом обеспечения исполнения законодательства об административных процедурах, и деятельность которых будет регулироваться Законом об административных судах.
Научно-практическая значимость исследования заключается • в разработке конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе формирования системы правового регулирования административно-процедурных отношений. Полученные выводы и результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в процессе преподавания курса административного права, при разработке специальных курсов и дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, нашли отражение в опубликованных автором* работах, выступлениях на конференциях, а также докладывались на заседаниях кафедры Административного и финансового права МГИМО (У).
МИД РФ. Материалы исследования использовались соискателем в учебном процессе.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, приложения и библиографического списка использованной литературы. В первой главе исследуются вопросы понятия и видов административной процедуры, соотношения административной процедуры, административного производства и административного процесса. Вторая глава посвящена сравнительно-правовому анализу институтов административной процедуры в США, ФРГ и РФ. С учетом опыта зарубежных стран автор рассматривает место и роль процедур, определяющих отношения органов исполнительной власти с частными лицами в законодательстве РФ, и выделяет положения, подлежащие нормативному закреплению (в Основах законодательства об административных процедурах). В третьей главе рассматривается обеспечение исполнения норм законодательства об административных процедурах путем создания специальных административных судов (Закон об административных судах), где публично-правовые споры рассматривались бы по особым процессуальным правилам (Закон об административном судопроизводстве).
Заключение
.
Проблема взаимоотношений органов исполнительной власти и частных лиц в РФ является предметом научных дискуссий, диссертационных работ и публикаций, ее значимость подтверждена и на государственном уровне путем включения данного вопроса в качестве одного из аспектов проводимой административной реформы. Подобный интерес вызван, в первую очередь, недостаточной степенью урегулированности этих взаимоотношений, закрепление которых содержится зачастую лишь в подзаконных актах различной юридической силы. Решением такой проблемы могло бы стать принятие закона об административных процедурах, который бы на законодательном уровне закрепил основы построения отношений между частными лицами при реализации их прав и органами исполнительной власти при реализации их функций.
Ключевым вопросом при рассмотрении такого закона является само понятие административной процедуры, обращение к которому невозможно без раскрытия границ его соотношения с категориями административного процесса и административных производств.
В настоящее время отсутствует общепризнанное понятие административного процесса, что обусловлено разной трактовкой обозначенного явления и его эволюцией, в рамках которой автор выделяет три подхода к пониманию данной правовой категории.
В соответствии с узким подходом административный процесс понимается как судебный процесс разрешения спора о публичном праве. В качестве ключевого аспекта сторонники данной теории выделяют рассмотрение спора именно в судебном органе. Таким образом, в рамках узкого подхода юридический процесс фактически сводится к судопроизводству, и административное процессуальное право рассматривается как судебное.
В рамках второго подхода административный процесс трактуется как деятельность судов и юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти, реализующаяся посредством рассмотрения административно-правовых споров или посредством применения мер принуждения. Таким образом, согласно данной концепции меняется лишь субъектный состав в рамках административного процесса, то есть разрешение административно-правового спора осуществляется уже не только судом, но и органом исполнительной власти.
В результате проведенного анализа трактовок административного процесса автор приходит к выводу, что вышеназванные подходы к пониманию не соответствуют изменившейся политической, экономической и социальной действительности. Отношения органов исполнительной власти и частных лиц по большей части лежат в сфере позитивных, неконфликтных отношений, что привело к повышению значимости экономических методов деятельности органов исполнительной власти по отношению к методам принуждения. К таким экономическим методам можно отнести лицензирование, стандартизацию, квотирование и др., особенностью которых является их персонализация, выражающаяся в издании индивидуальных актов управления и оказании воздействия на конкретные материальные интересы участников (объектов управления), не связанное с применением мер принуждения.
Поэтому, согласно третьей точкой зрения административный процесс представляет собой деятельность органов исполнительной власти по разрешению различного рода административных дел. При этом спектр элементов, относимых сторонниками данной концепции к понятию административного процесса, может существенно разнится, включая в себя как внешнюю, так и внутреннюю деятельность органов публичной администрации, издание только индивидуальных актов, или индивидуальных и нормативных.
Административный процесс, по мнению автора, следует понимать как урегулированную административно-правовыми нормами деятельность органов исполнительной власти, направленную на разрешение определенных дел путем издания и исполнения нормативных и индивидуальных административных актов.
Таким образом, административный процесс включает в себя деятельность административных органов, состоящую из двух видов: нормотворческой и индивидуально-направленной. Критерием классификации выступает круг охватываемых вопросов и лиц, в отношении которых действует решение органа власти.
• Нормотворческий процесс заключается в издании нормативно-правовых актов, регулирующих широкий круг управленческих вопросов.
При этом под нормотворчеством (нормотворческим процессом) органов исполнительной власти автор понимает деятельность этих органов, направленную на установление и изменение порядка реализации норм права, закрепленных в законодательстве.
• Второй вид административного процесса — индивидуально-направленный включает в себя, процедурную (позитивную) и юрисдикционную (негативную) деятельность.
— процедурная деятельность состоит из разных категорий дел, осуществляется в нормативно установленных рамках (административной процедуры) и заключается в реализации прав и свобод частных лиц;
— юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти состоит из разных категорий дел, осуществляется в нормативно установленных рамках (административного производства) и заключается в рассмотрении административно-правового спора и применении мер административного принуждения.
В виду отсутствия нормативного закрепления понятия административной процедуры его трактовка также является предметом научных изысканий. На основании проведенного в настоящей работе анализа было выведено следующее понятие административной процедуры как установленного нормами административного права порядка деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел, результатом которой будет издание индивидуального административного акта, направленного на обеспечение реализации прав и законных интересов частных лиц в процессе их взаимодействия с органами исполнительной власти в рамках выполнения ими своих задач и функций.
Чтобы уяснить сущность столь многопланового явления автор выводит классификацию административных процедур, в основу которой положен критерий их назначения. Разделение процедур, таким образом, проводится в зависимости от основных задач, стоящих перед государством при реализации его функций в рамках соответствующих административных процедур, что позволяет автору выделить охранно-ограничительные и наделительные процедуры.
Охранно-ограничительные административные процедуры направлены на обеспечение, в первую очередь, публичного интереса государства, что выражается в установлении специальных требований и ограничений по отношению к частным лицам, а также контроле над их соблюдением.
В свою очередь, смысл наделительных административных процедур заключается в содействии реализации прав частных лиц, т. е. удовлетворении частного интереса путем принятия государственно-властных актов или совершения юридически значимых действий.
В рамках данных основополагающих двух категорий виды административных процедур приводятся в соответствии с содержательным подходом, то есть классифицируются в зависимости от категории рассматриваемого дела. Обращение к подобной классификации позволяет в наибольшей степени раскрыть многообразие аспектов административно-процедурной деятельности, детализируя ее проявления.
Так, охранно-ограничительные включают в себя лицензионно-разрешительные и контрольно-надзорные процедуры. Наделительные, в свою очередь, состоят из правопредоставительных, регистрационных, процедур по рассмотрению предложений граждан и организаций и поощрительных процедур.
Принимая во внимание многообразие административных процедур и очевидную невозможность урегулировать все вопросы, отличные по своей природе, закон об административных процедурах следует рассматривать как средство унификации существующих разрозненных правовых норм, которое включит в себя именно основы законодательного регулирования административно-процедурных отношений, будет носить универсальный характер.
В этой связи законодательство об административных процедурах должно отражать двухуровневую правовую регламентацию, которая предполагает:
1. Принятие на федеральном уровне Основ законодательства об административных процедурах, подлежащих воспроизведению на региональном уровне субъектами РФ, без возможности внесения дополнений ими во все существенные положения, если они ухудшают положение частного лица.
2. Разделение законодательства об административных процедурах по юридической силе, где главным по значению нормативно-правовым актом должны стать Основы законодательства об административных процедурахвторой уровень составят федеральные законы, регулирующие отдельные виды административных процедурна третьем расположатся подзаконные акты, направленные на урегулирование технических и организационных моментов.
Задача, стоящая перед российским законодателем на этапе разработки и принятия Основ законодательства об административных процедурах, которые должны составить основу системы законодательства об административных процедурах, осложняется еще и тем, что отсутствует единообразное представление о базовых элементах и понятиях, и, главное, проводимая работа является не преобразованием существующих законодательных положений, а именно созданием таковых. В этой связи обращение к опыту зарубежных стран позволит минимизировать возможные ошибки и упущения. Речь идет именно об обращении, объективной оценке и анализе, а не полном заимствовании, которое с учетом особенностей российской правовой системы является неприемлемым.
Анализ законодательного опыта именно США и ФРГ обусловлен их близостью России по форме государственного устройства и соответственно системе построения законодательства. Существенные различия в основных правовых институтах во многом в силу принадлежности этих двух стран" к разным правовым семьям, позволяют оценить и выбрать наиболее оптимальные для России законодательные решения.
Закон об административной процедуре США 1946 г (Administrative procedure act), принимая во внимание сферу его применения, с точки зрения российской правовой науки должен рассматриваться скорее как закон об административном процессе, поскольку включает в себя широкий спектр административных правоотношений, как-то издание нормативных и индивидуальных актов (rule making), обжалование актов в рамках исполнительной власти (разрешение конкретного административного дела юрисдикционного характера) (adjudication), судебное обжалование (judicial review), а также сопряженные с ними вопросы.
Правовое регулирование административно-процедурных отношений в США представляет собой сложившуюся, отработанную систему. Проведенный анализ, однако, позволяет сделать вывод о несоответствии Закона об административных процедурах США и развивающей его положения судебной практики и практики функционирования учреждений. О чем свидетельствует и проводимая в настоящее время работа по принятию нового Модельного закона об административной процедуре. Анализ этих двух актов позволяет сделать вывод об очевидном отсутствии единообразия в законодательном регулировании понятийного аппарата, причем можно, по мнению автора, ожидать принятия нового Закона об административной процедуре после введения в действие Модельного закона.
Отличительной чертой США является наличие и законодательное регулирование таких институтов как:
— извещение о подготовке административного акта и получение по вопросам, затрагиваемым в акте, комментариев частного заинтересованного лицапроведение публичных слушаний, организация и проведение консультаций и конференций, в ходе которых выявляется мнение заинтересованных лиц;
— рассмотрение органом исполнительной власти петиций частных лиц, наделяющих последних правотворческой инициативой;
— организация работы совещательных комитетов.
Внедрение всех положений американского административного права в российскую почву нецелесообразно, поскольку требует проведения целого ряда мер, как правового, так и практического характера, к которому российская правовая действительность пока не готова. Внимание российского законодателя, по мнению автора, следует сосредоточить на основополагающих положениях, которые являются существенными и, при этом, уже не чужды российскому административному праву, в частности: на рассмотрении органом исполнительной власти петиций частных лиц, которое бы наделило граждан правотворческой инициативой, а также на процедурах извещения, получения комментариев и проведения публичных слушаний перед изданием индивидуального акта.
Положения Закона об административных процедурах Германии (Verwaltungsverfahrensgesetz) 1977 г. в большей степени соответствуют представлениям как российского административного права с точки зрения понятийного аппарата (а соответственно и сферы применения законодательства об административных процедурах), так и с точки зрения применяемой законодательной техники.
Анализ законодательного понятия административной процедуры ФРГ позволяет сделать вывод, что данная категория в соответствии с законодательными предписаниями характеризуется, во-первых, внешним характером деятельности органов исполнительной власти, и, во-вторых, представляет собой порядок неюрисдикционной деятельности органов публичной администрации по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел. То есть исключаются не только внутриведомственные отношения, но и включаемое законодателем США нормативное регулирование, что, по мнению автора, должно быть отражено и в российском законе об административных процедурах.
Внимание российского законодателя следует обратить на такие аспекты административно-процедурных отношений, отраженных в немецком законодательстве, как:
— хорошо проработанная система взаимных прав и обязанностей органов исполнительной власти, направленная как на защиту прав и интересов частных лиц, так и на разумное, продуманное с точки зрения финансовых и временных затрат, функционирование административного аппарата;
— разграничение процедур в зависимости от рассматриваемой категории дел на формальную и неформальную (упрощенную);
— возмещение издержек частного лица органом исполнительной власти в случае, если административный спор разрешился в пользу частного лица или имело место незначительное нарушение процессуальных или формальных предписаний.
Целью Основ законодательства об административных процедурах РФ, по мнению автора, является установление основополагающих начал, соответствующих разнообразным видам административных действий, что при возникновении новых административных дел решит проблему с необходимостью выработки новых процедур. Закрепление принципов должно стать закреплением минимальных стандартов, которые не могут быть нарушены ни при каких обстоятельствах, даже связанных с оперативностью и экономичностью процедур. Наряду с принципами общего характера, свойственными правовому государству и гражданскому обществу и используемыми иными отраслями права, необходимо выделить и специальные административно-процедурные принципы и положения, как то: свобода усмотрения, презумпция добропорядочности заявителя, принцип активности и добросовестности органа исполнительной власти при рассмотрении административного дела, обязанность должностных лиц оказывать правовую помощь заявителям, принцип соразмерности, принцип мотивированности отказа, принцип «права утверждения» и др. В Основах законодательства следует при этом не только указать принципы, но и закрепить порядок их претворения в жизнь.
Принят данный нормативный акт должен быть в форме именно закона, поскольку принятие кодекса (регламентирующего весь объем административно-процессуальных отношений и, как составную часть, административные процедуры) на базе существующего административно-правового регулирования пока невозможно.
Сферу действия Основ законодательства, исходя из выдвинутого автором понимания административной процедуры, представляется необходимым ограничить соответственно процедурами позитивного, внешнего характера. Помимо этого, Основы ЗАЛ для успешного регулирования административно-процедурных отношений должны содержать: четкое закрепление понятийного аппарата, круг участников административно-процедурных отношений и перечень их прав и обязанностей, четкие временные рамки (сроки) для совершения определенных действий участниками административно-процедурных отношений и принятия решений, положения о возможностях обжалования административного акта, ответственность (материальную, административную, дисциплинарную и уголовную) должностных лиц.
Однако Основы законодательства об административных процедурах будут неэффективны без соответствующих правовых средств обеспечения их исполнения, а именно регламентации обжалования действий (бездействия), решений и иных актов органов администрации. Порядок обжалования должен * стать неким противовесом возможностямадминистративной власти превышать свои полномочия, выходя за их рамки, и компенсировать неравенство частных лиц и административных органов в материальных правоотношениях путем достижения правового баланса в процессуальных.
В соответствии с действующим законодательством обжалование решений органов исполнительной власти может осуществляться в издавшем его органе, в вышестоящем органе или в суде.
Существующая система судебного обжалования гражданами действий и решений административных органов недостаточно эффективна, поскольку осуществляется не специализирующимися на рассмотрении данной категории дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами, что не позволяет в должной степени развить и реализовать возможности защиты прав граждан, действующие в административном праве. Важной составной частью административной реформы видится, таким образом, создание специализированных административных судов, деятельность которых будет регулироваться Законом об административных судах.
Выделение административных судов в самостоятельную ветвь правосудия требует пересмотра и процессуальных норм рассмотрения административных дел. Данный тезис обусловлен особым характером дел, вытекающих из публичных правоотношений, ввиду фактически неравноправного статуса сторон.
