Актуальность темы
исследования.
В последние годы российские политологи очень часто связывают события и явления современной политической жизни страны со степенью разработанности федеративной проблематики и ее практическим воплощением. Как это ни парадоксально, федерализм стал для многих одновременно и основной причиной, и единственно возможным средством решения существующих проблем государственного устройства. В развале СССР стали винить федерацию большевистского образца, а надежды на демократическое развитие России связывать с установлением и развитием федерации западного типа с небольшими изменениями, обусловленными спецификой страны.
На начальном этапе постсоветских реформ многие российские политологи отождествляли федерализм с усилением регионального уровня власти и наделением его атрибутами государственного суверенитета за счет ослабления власти центра. Так, один из лидеров «партии власти» О. В. Морозов утверждал, что «федерация всегда строится на естественном членении целого на составляющие части"1. Видный член парии «Яблоко» С. Митрохин вторил коллеге, усматривая в федерализме «всего лишь частный случай децентрализации"2. При этом каждый второй политик и ученый, рассуждавший о федерализме в России, считал необходимым отметить внутреннюю неразрывную связь демократических и федеративных преобразований3.
1 Россия: федерация и держава. Проблемы развития российского федерализма — в вопросах и ответах. — М.: Нива России, 1997, С. 26.
2 Цит. по: Федерализм, 1997, № 1, С. 99.
3 Лысенко В. Н. Развитие федеративных отношений в современной России. — М.: ИСП, 1995, С. 11- Стрельников Г. А. Федеративные отношения: становление, развитие, тенденции. — М.: Эдиториал УРСС, 2001, С. 4. и др.
С изменением политической направленности федеративных преобразований, явно обозначившихся в 2000 г., стали возникать сомнения в неизбежности и адекватности федеративного строя для России. Однако и сейчас большинство дискуссий не выходит за рамки сформулированной дилеммы «унитаризм — федерализм». Федералисты в лице региональных лидеров и ряда федеральных политиков демократической «волны» начала 90-х гг. обвиняют унитаристов в лице администрации и правительства нынешнего президента, как минимум, в не учете интересов регионов и, как максимум, в возврате к централизованному, антидемократическому государству авторитарного типа. Оппонирующая сторона приводит не менее убедительные доводы в необходимости унификации правового пространства, искоренения почвы для проявления сепаратистских тенденций.
Таким образом, исследование природы, возможностей и перспективных тенденций развития российского федерализма как посткризисной формы укрепления государственности сегодня как никогда актуально.
Степень разработанности проблемы.
Четко выделить собственно федеративную проблематику в общественных науках, исследующих вопросы становления и развития государственности, довольно сложно. Можно отметить, что, уже начиная с греческих мыслителей, во многих политических концепциях содержатся идеи политического объединения, использования договорных отношений в публичной сфере, раскрывается структура политического организма, взаимоотношения составляющих его частей и т. д.
Территориальная разобщенность государства в периоды ослабления, раздробленности и распада актуализируют проблему интеграции, что стало причиной возникновения разнообразных учений о федерации как форме создания, восстановления и укрепления единой государственности. К данному направлению можно отнести труды Н. Макиавелли («Рассуждения о первой декаде Тита Ливия»), «отцов-основателей» северо-американской Конституции А. Гамильтона, Дж. Мэдисона («Федералист»), а также представителей немецкой теории союзного государства.
Излишняя централизация власти в абсолютных монархиях имперского толка и тоталитарных режимах стали побудительным мотивом к развитию идеологии ограничения государственного всевластия, одним из механизмов которого стала децентрализованная федерация как демократическая альтернатива жесткому унитарному государству. Мощный толчок развитию данного направления дала эпоха Просвещения. Концепции договорного образования государства4, теории разделения властей и правового государства5 стали основой для зарождения либерально-демократического направления в исследовании федерализма, акцентирующего внимание на ограничении политической централизации в государстве.
Постоянное движение государств к интеграции в континентальных и общепланетарных масштабах нашло свое отражение в разного рода проектах образования конфедеративных и даже федеративных объединений государств. Федерация в данном случае является формой межгосударственного взаимодействия и интеграции. Как отмечал русский исследователь A.C. Ященко, «идея международной организации и федеративная теория развиваются часто независимо друг от друга, иногда во взаимодействии, но в окончательном результате они.
4 См.: Руссо Ж. Ж. Об общественном договоре. Трактаты (Пер. с фр.) — М.: Канон-пресс, 1998. Гоббс Т. Сочинения в 2 т. -М.: Мысль, 1991.
5 См.: Монтескье Ш. Л. О духе законов// Избранные произв. — М., 1955 влияют друг на друга"6. К представителям данного направления можно отнести учения аббата Сен-Пьера, Г. Лейбница, Д. Вико, И. Канта и др.
В России проблемы становления и развития федерализма нашли отражение в классических трудах Н. И. Костомарова («Мысли о федеративном начале Древней Руси»), В. О. Ключевского («Боярская Дума Древней Руси»), Н. Я. Данилевского («Россия и Европа»), В. С. Соловьева («Национальный вопрос в России»), А. С. Ященко («Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства»), Л. Н. Гумилева («От Руси к России: очерк этнической истории»).
Сложившиеся в новейшее время концепции федерализма, на наш взгляд, характеризуются стремлением описать и дать научную интерпретацию этапам функционирования федеративных государств. Образование федерации и первый этап ее жизни, сопровождающиеся разделением между уровнями власти подконтрольных сфер регулирования общественных отношений, нашли отображение в дуалистической концепции федерализма. Дальнейшая централизация власти и ограничение политического пространства региональным элитам, потребовали выработки концепции кооперативного федерализма с акцентом на сотрудничество и взаимодействие центральных и региональных органов власти в решении общественных задач (У. Андерсон, У. Грейвз, М. Грив, Е. Лутц, Д. Райт, Д. Прессман).
Среди западных исследований последних лет представляют интерес работы Д. Элазара, Р. Гиббинса, С. Ранделла, Х. Мархольда, посвященные обоснованию гипотезы «федералистской революции эпохи постмодерна» и «федеральной реструктуризации». Следует отметить появление альтернативных подходов к классификации федеративных.
6 Ященко A.C. Международный федерализм. — М., 1908, С. 291.
7 Elazar D.J. From Statism to Federalism // The Journal of Federalism, vol.25, '2, 1995; Gibbins R. Federalism in a Digital Word // Canadian Journal of Political Science, 2000, '4. Marhold H. Foederale Strukturen fuer Europa. — Tuebingen: Europa-Stiftung, 2000. о систем. Так, например, Т. Хюглин различает федеративные системы с точки зрения «рациональности создания федерализма» (потребности в объединении) и его адекватности культурным традициям данного общества. А. Лейпхарт9 на основе исследования 36 демократических многосоставных государств современного мира предложил выделение помимо собственно федеративных еще и «полуфедеративных» систем (semi-federalism), которые по способу функционирования, но не по форме значительно приближаются к федерализму (Нидерланды, Израиль, Папуа Новая Гвинея и пр.), что значительно расширяет представления о федерации как форме политической интеграции.
Вместе с тем, в содержательном плане современные представления о федерализме в России и за рубежом развиваются в основном в рамках рационально-договорной теории. Согласно этой трактовке, суверенные территориальные политические сообщества, исходя из наличия рационально осознаваемых общих интересов и целей (в качестве таковых чаще всего выступают вопросы совместной обороны от общего врага или экономическая целесообразность), письменно договариваются об образовании нового равноправного для каждого из участников союза-государства с предоставлением последнему ограниченных функций, для исполнения которых создаются союзные государственные органы. Все остальные функции остаются за субъектами новообразованной федерации.
При такой, внешне стройной модели остается за скобками принципиальный вопрос, от ответа на который зависит сама суть федеративного государства: подразумевает ли самостоятельность политических сообществ — инициаторов федерации наличие у них собственной истории государственности и политической культуры,.
8 Hueglin Th. О. Comparative Federalism — Australia: Curtin Univ., 1994.
9 Lijphart A. Patterns of Democracy, Government Forms and Performans in Thirty-Six Coumtries.- New Haven: Yale Univ., 1999. либо, в данном случае, важна лишь способность образовать формально легитимные политические институты, которые заключают федеративный договор?
Если обязательно первое условие, тогда мы можем предположить, что новое государственное образование будет по сути конфедеративным, деятельность которого ограничится указанными в учредительном договоре вопросами, за рамками которых субъекты союза сохранят полную самостоятельность в решении внутренних и внешних вопросов. И нет видимых причин, которые позволяют говорить о целесообразности окончательного объединения, более того, исходя из самой логики и духа договорного права, должны существовать гарантии выхода из подобного союза. Преобразование же конфедеративного союза в федерацию — сложный процесс, не всегда достигающий успеха по причине принципиальных отличий двух форм. Как отмечал A.C.
Ященко, «конфедерализм в основе своей есть анархическое ю направление», имеющее своей сутью приверженность ценностям индивидуализма, сохранение практически полной автономии в отличие от федерации, где, несмотря на наличие элементов самостоятельности, приоритет имеет общее над частным.
Если же самостоятельность в нашем случае имеет второе значение, тогда можно сделать вывод, что инициаторы союза либо вообще ранее не имели государственности (и тогда процесс объединения является промежуточным этапом образования единого государства), либо являлись некоторое время назад частями какого-либо одного или нескольких государств. Последнее предположение интуитивно подсказывает нам наличие устойчивой связи между созданием федерации и политическим кризисом, в результате которого от государства отторгается часть его территории, либо оно разрушается и впоследствии может вообще прекратить свое существование в прежнем виде. Трудно представить, чтобы то или иное государство добровольно согласилось передать часть своей территории другому государству, такое возможно лишь в результате конфликта, при котором не может быть и речи о равенстве и сохранении суверенитета региона при присоединении к новому государству. При ослаблении и саморазрушении же государства политический центр страны утрачивает контроль над своими окраинными территориями. В условиях вакуума власти в регионах происходит процесс стихийного образования политических институтов, претендующих на выполнение функций государственной власти. В дальнейшем возможно два сценария: либо окончательное отделение региона и образование самостоятельного государства, либо реинтеграция в форме федеративного объединения (как в рамках прежних границ, так и в несколько усеченном виде). Подобная реинтеграция происходит при активной координирующей и направляющей роли обновленного политического центра, в качестве которого, в том числе, может выступать один из регионов. При этом соблюдаются все условия образования классической федерации: самостоятельность регионов, подписание учредительного договора, разграничение предметов ведения и т. д.
В методологии исследований федеративной государственности наблюдается превалирование формально-правовых и институциональных методов, именно поэтому федеративная проблематика достаточно стройно вписана в науку конституционного права. При рассмотрении форм государства выделяются политические режимы (демократический, авторитарный, тоталитарный), формы правления (республика и монархия), а также формы государственного устройства, то есть, территориальная организация политической власти конфедерация, федерация, унитарное государство). Однако при всей стройности правовых методов исследования государств остается нерешенным вопрос о качественных критериях отличия федераций от унитарных государств как главное условие выделения познавательного объекта. Существующие количественные объяснения вряд ли приводят к пониманию этих отличий: аргумент о большей децентрализованное&tradeфедераций вызывает сомнения, если сопоставить объем предметов ведения и полномочий автономных единиц Испании, считающейся унитарным государством, и штатов в Индии, являющейся по форме федерацией.
Большинство современных отечественных политологов, уделяя пристальное внимание различным аспектам федеративных отношений в России на основе концепций зарубежных авторов, на наш взгляд, совершенно упускают из виду саму природу федерации и события, предшествующие ее возникновению, изначально признавая рационализм и, безусловно, позитивный характер федеративных государств. Именно поэтому следует особо выделить содержательные труды по теории федерализма Г. В. Каменской11, отмеченные критическим осмыслением рассматриваемого феномена.
Несмотря на то, что современные научные разработки, зачастую носят характер идеологического обоснования решений противоборствующих уровней и органов власти, нельзя не отметить появление сравнительных и исторических исследований федеративных государств в трудах Р. Г. Абдулатипова, И. В. Бахлова, И. А. Василенко,.
А.А.Мелкумова, М. Х. Фарукшина, А.Осипова. Рассмотрению.
11 Каменская Г. В. Больше федерализма — больше демократии? // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки, № 4, 1997 — Каменская Г. В. Федерализм: мифология и политическая практика, М.: РАН ИМЭМО, 1998.
12 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. — М.: Республика, 1994; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. В 3 кн. —М.: Республика, 1992; Бахлов И. В. Взаимоотношения центра и регионов в условиях федерализма. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук — M., 1997. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление. — M.: Гардарики, 2004; Мелкумов A.A. Канадский федерализм: теория и практика. — М.: экономических, национальных, идеологических и политико-правовых аспектов федерализма в России уделяют преимущественное внимание в своих монографиях и статьях А. Н. Аринин, С. Д. Валентей, Л. А. Иванченко, А. П. Кочетков, В. Н. Лысенко, А. И. Соловьев, В. М. Сергеев, И. А. Умнова, В.А.Тишков13.
В целом федерализм используется в России как политическая идея, причем идея, заслуживающая самого положительного к ней отношения, но не как исследовательский объект, в отношении которого необходимо четко разделять задачу достижения научной истины и личные политические предпочтения. Как отмечает Г. А. КоролеваКонопляная, «в истории русской политической мысли идеи федерализма, возникая в государстве унитарном и мощно централизованном, имели, как правило, центробежные тенденции, устремленные к политической децентрализации"14. Например, современный исследователь федерализма В. Лысенко, анализируя формы государственного устройства значительных по занимаемой площади стран (Россия, Индия, США, Канада, Бразилия, Китай), делает вывод о неизбежности федерации для крупных стран и, исходя из этого, прогнозирует переход Китая, единственного унитарного государства из.
Экономика, 1998; Фарукшин М. Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт.-Казань: Изд-во Казанского государственного университета, 1998. Осипов А. Отечественный федерал — романтизм и строительство правового государства // Федерализм, 1996, № 3.
13 Аринин А. Н. Проблемы развития российской государственности в конце 20 века// Федерализм власти и власть федерализма (сборник статей). — М.: ТОО Интел, 1997; Валентей С. Д. Проблемы отечественного федерализма // Федерализм, 1997, № 2(6) — Иванченко Л. А. Федерализм и стратегия регионального развития// Федерализм власти и власть федерализма (сборник статей). — М.: ТОО Интел, 1997; Кочетков А. П. Идейные метания российского общества в начале XXI века // Власть, 2004, № 8- Лысенко B.H. Разделение власти и опыт Российской Федерации. Федерализм власти и власть федерализм (сборник статей). — М.: ТОО Интел, 1997; Лысенко В. Н. Что строим мы в России: симметричную или асимметричную федерацию // Федерализм, 1998, № 1, — Лысенко В. Н. Развитие федеративных отношений в современной России. — М.: ИСП, 1995.-Соловьев А. И. Политический облик постсовременности: очевидность явления//Общественные науки и современность, 2001, № 5- Сергеев B.M. Демократия и региональное неравенство// Полис, 2003, № 5- Тишков B.A. Концептуальная эволюция национальной политики в России // Федерализм, 1997, № 3(7) — Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М.: Дело, 1998; Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами. -М.:Дело, 1996. этого списка стран, на федеративные принципы управления. Одной из причин подобного предубеждения, по мнению Г. В. Каменской, является некритически принимаемая посылка, «согласно которой падение тоталитарных и авторитарных режимов в определенном смысле возвращает общество в естественное состояние"15, благодаря которому они могут путем децентрализации управления приблизиться к демократии.
Среди диссертационных исследований последних лет, посвященных эволюции современного федерализма, следует выделить работы А. Н. Аринина, И. Б. Гоптаревой, Е. Н. Ширко, 16 в которых рассматриваются противоречивые проблемы российского федерализма с учетом сравнительного анализа ведущих тенденций мировой практики.
В целом проведенный анализ литературы свидетельствует о том, что, не смотря на значительное количество исследований российских и зарубежных ученых в данной области, вопрос о федерализме в России как посткризисной форме укрепления государственности еще не был предметом специального исследования, что во многом и определило выбор темы автором.
Предмет и объект исследования. Объектом настоящего исследования является процесс возникновения и развития федерализма в России. Предмет исследования — российская модель федерализма как посткризисная форма восстановления и укрепления государства.
Цели и задачи исследования. Цель настоящей работы — исследование федерализма в России в качестве посткризисной формы укрепления государственности.
14 Королева — Конопляная Г. А. В поисках средства соединения разделенного// Федерализм, 1996, № 3, С. 115.
15 Каменская Г. В. Федерализм: мифология и политическая практика, М.: РАН ИМЭМО, 1998, С. 8.
16 Аринин А. Н. Российский федерализм: состояние, проблемы и перспективы развития. — Дис. д-ра полит.н. — М., 1999; Гоптарева И. Б. Политическая концепция федерализма: теоретические истоки и современность. — Дис. д-ра полит.н. — М., 2003; Ширко E.H. Модель кооперативного федерализма: возможности и границы использования (на примере США и России). — Дис. канд. полит.н. — М., 2002;
В процессе достижения обозначенной цели будут решаться следующие задачи:
• сравнительный анализ основных теоретико-методологических подходов к федерализму как форме политической организации общества;
• исследование кризисных периодов истории России с точки зрения эволюции федерализма;
• обозначение проблемных зон российского федерализма, способных провоцировать кризисы государственности, и выделение наиболее важных федералистских принципов, способствующих преодолению кризисных процессов;
• анализ современной постсоветской модели федеративного государства в России, выявление ее слабых и сильных сторон;
• разработка путей совершенствования современной федеративной модели российского государства.
Научная гипотеза.
Эволюция российского государства характеризуется волнообразным развитием, где чередуются этапы зарождения, укрепления государственности, с этапами ее ослабления, ставящими на грань разрушения единство государственной власти. Восходящий этап при этом характеризуется активным присоединением и освоением новых земель, колонизацией окраинна нисходящей волне активизируются сепаратистские тенденции и, нередко, происходит отторжение от политического организма части территории. Поворотные, революционные моменты российской истории, меняющие центростремительные стратегии на центробежные и наоборот, и являются предметом нашего интереса. Именно в такие кризисные периоды, согласно выдвигаемой гипотезе, и проявляется принцип федерализма, отражающий стремление к интеграции и приводящий к укреплению государственности. Подобных моментов в отечественной истории было несколько: киевский и владимиро-суздальский периоды феодальной раздробленности, Смута начала XVII в., революционные события начала XX в. и распад государственности в конце XX в.
Методология исследования.
Федерализм является междисциплинарным понятием, что предполагает, в свою очередь, использование целого комплекса методологических приемов и акцент на междисциплинарных методах исследования. Именно поэтому в настоящей работе использован принцип сочетания структурно-функционального, компаративного, социокультурного и конкретно-исторического методов исследования.
Сравнительные характеристики федераций в России и за рубежом позволили выявить общие закономерности их образования и функционирования. При анализе российской политической культуры, особенностей отечественной истории был применен социокультурный подход. Конкретно-исторический метод позволил рассмотреть особенности российского федерализма в контексте конкретных исторических событий, а структурно-функциональный метод дал возможность увидеть феномен российского федерализма в качестве структурной целостности.
Вместе с тем, для исследования феномена российского федерализма понадобились также формально-правовые методы, которые позволили оценить отражение политических процессов в нормативных документах. Статистические данные помогли дать количественную интерпретацию кризисных явлений российской истории. Предложенная научной гипотезой конфликтогенная модель федерации позволила выявить внутренние причины образования федеративной государственности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Федерализм — это интеграционный принцип, проявляющийся в кризисные периоды государственности в форме федеративного объединения (реинтеграции) территориальных образований, обладающих некоторыми признаками суверенитета.
2. Важной особенностью возникновения и развития федерализма в России является его неразрывная связь с периодически возникающими кризисами государственности. Под кризисом государственности понимается такая историческая ситуация, при которой политическая организация общества находится на грани полного разрушения. Результатом кризиса может стать как смена общественного строя, так и потеря самостоятельности в результате внешнеполитических конфликтов. Кризис государственности состоит из следующих элементов, действие каждого из которых необязательно приводит к критическим последствиям, но их совокупность и взаимообусловленность, как правило, всегда означает кризисный период: кризис верховной властиобострение внешнеполитических угрозсоциально-экономический кризис, активизирующий движения социального протестаавтаркизация регионов в условиях вакуума власти, создание ими протогосударственных институтов.
3. Проблемными зонами российского федерализма, зачастую провоцирующими кризис государственности, являются: заложенный в основу построения федерации наряду с территориальным национальный признакналичие перманентного спора о разграничении полномочий между центром и регионамизначительный разрыв в социально-экономическом развитии субъектов федерацииотсутствие подлинного равноправия субъектов федерациислабость гражданского общества.
4. Восстановление и укрепление государственности в России в кризисные периоды связаны с появлением социальной группы, берущей на себя функцию реинтеграции страны. В этой роли иногда может выступать группа, которая играла определяющую роль в дестабилизации государственной жизни (например, большевики в начале XX в.). Лишь наличие в образующейся федерации объединяющего волевого ядра или центра, который заинтересован в интеграции окружающего социально-политического пространства (не всегда, правда, мирными путями), позволяет говорить о единой государственной власти. Таким ядром выступали в разные кризисные периоды истории московские князья, посадское население, большевики, политическая элита новой России. Отечественная история знает примеры неудавшихся попыток и равноправного объединения (реинтеграции) разрозненных территорий (княжеские съезды в киевский, владимиро-суздальский периоды раздробленности, попытки советских республик заключить новый союзный договор и образовать Союз суверенных государств в 1991 г.). 5. Социальная группа, претендующая на лидирующую роль в восстановительном процессе российской государственности, организует процесс заключения «общественного договора», соглашения с политическими представителями разрозненных регионов о реинтеграции. Причем, договоренность эта может фиксироваться в разных формах (решение Земского собора в 1613 г., Договор об образовании СССР в 1922 г., Федеративный Договор в 1992 г.). Важно понимать, что подобный общественный договор, по словам русского философа И. Ильина, «выговаривает основу человеческого правосознания, а не принцип государственной формы"17. При достижении подобной договоренности регионам гарантируется сохранение определенных прав (собственные предметы регулирования общественной жизни) и механизмов политического участия в общегосударственной жизни, будь то в форме регулярных созывов Земского Собора или функционирования верхней палаты.
17 Ильин И. А. Собрание сочинений: в 10 т. Т.2. Кн. 1. — М.: Русская книга, 1993, С. 230 общенационального парламента.
Заключение
федеративного договора и формирование (восстановление) центральной власти является поворотным моментом от дезинтеграции к центростремительным тенденциям.
6. Постепенная трансформация первичных федеративных институтов и процедур (верхняя палата национального парламента, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами федеральной и региональной власти и т. д.) в согласительные механизмы между разными уровнями власти могут способствовать мягкому и безболезненному возврату к унитарной модели государственности. Однако злоупотребление центростремительными стратегиями, попытки быстрой механистичной унификации жизненного многообразия административно-бюрократическими методами грозит федерации в России распадом вследствие отторжения политики силовой интеграции со стороны разнородных территориально-этнических культур в период возможного кризиса центральной власти.
7. В постсоветский период можно выделить несколько этапов в развитии российского федерализма:
• Движущими силами и основным содержанием первого этапа (1990 — 1993 гг.) стали распад СССР и действия нового российского руководства по восстановлению государственности в границах современной Российской Федерации. Основная цель руководства страны на данном этапе — сохранение государствацель регионов (прежде всего, национальных автономных республик) — пересмотр собственной роли в развитии России через федерализацию страны и изменение своего статуса до уровня государственных образований;
• Второй этап (1994 — 2000 гг.) характеризуется преобладанием принципа торга между центральными и региональным органами власти.
Основная цель федеральных структур на данном этапе — препятствование центробежным и сепаратистским тенденциям через заключение индивидуальных договоренностей с национально-региональными элитамиосновная цель региональных органов властиувеличение властного потенциала, в том числе, через участие в выработке и реализации общефедеральной политики- • Третий этап (2000 гг. — по настоящее время) связан со сменой Президента РФ и отражает объективный процесс усиления федеральных органов власти за счет постепенного сокращения политико-экономического пространства регионам, смещения баланса сил в пользу федерального центра. Основные цели федеральных органов власти — максимальное ограничение участия регионов в общефедеральной политике и унификация правового пространства странызадача регионов — сохранить максимально возможное количество льгот, полученных на предыдущих этапах. После совершения серии террористических актов в 2004 году прослеживается стремление федерального уровня власти полностью отказаться от федеративных принципов развития страны при сохранении федералистской риторики. Думается, окончание данного этапа будет связано с полным выстраиванием «вертикали власти» в рамках исполнительных, законодательных и судебных органов власти центра и регионов с последующим изменением текста Конституции РФ. 8. Перспективы укрепления российской государственности находятся на пути дальнейшего укрепления правовой базы федерализма, создания эффективной системы контроля за исполнением федерального законодательства на всей территории РФ, четком определении источников дохода для местных и региональных органов власти и контроле над государственными финансами на всех уровняхвыравнивания социально-экономического развития субъектов РФ и гарантировании им реального равноправия в рамках РФ.
Научная новизна исследования. В настоящем исследовании впервые предпринята попытка рассмотреть федерализм в России в качестве посткризисной формы укрепления государственности:
• разработана авторская модель развития федерализма в России как посткризисной формы укрепления государственности в России;
• определены проблемные зоны российского федерализма, провоцирующие периодические кризисы государственной власти;
• выявлены наиболее значимые принципы федерализма, способствующие укреплению российской государственности;
• разработана авторская классификация основных этапов развития российского федерализма в постсоветский период;
• разработаны рекомендации в области дальнейшего развития российского федерализма на пути укрепления государственности.
Практическая значимость работы. Положения диссертационной работы могут быть использованы при дальнейших исследованиях проблем федерализма в политической науке. Исследовательские выводы можно использовать в практической сфере при разработке политических программ общественных движений и подготовке проектов решений органов власти.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при подготовке основных курсов и спецкурсов по политологии, государственному управлению, регионалистике. Данные диссертационного исследования могут иметь значение при разработке государственной политики в области развития федерализма в России.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры теоретической политологии философского факультета МГУ им. М. В. Ломоносова и рекомендована к защите. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на научных конференциях («Ломоносовские чтения» 2003, 2004 гг.). Положения диссертации были использованы в экспертной работе при разработке и обсуждении проектов законодательных актов в Московской городской Думе и отражены в научных публикациях автора.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.
Заключение
.
Вопросы развития федеративной государственности занимают важное место в теории и практике мира политического. Среди государств с федеративной формой есть такие разные по масштабам, развитию и культурным особенностям страны, как США, Канада, Германия, Австралия, Россия, Индия, Индия, Бельгия, ОАЭ, Саудовская Аравия и др. История федерализма охватывает период с возникновения древнегреческих союзов городов-государств до попыток создания континентальных и общепланетарных конструкций (ООН, ЕС, Лига арабских государств и др.).
Подобное разнообразие в практической плоскости подразумевает широкий диапазон и противоречивость теоретических подходов. В целом можно выделить три основных направления, в рамках которых развиваются научные поиски ученых-федералистов: международно-конфедеративное, интеграционное и ограничительное. Первое связано с идеями взаимодействия и объединения государств, второе — с объединением (реинтеграцией) разрозненных территориальных образований в единое государства, третье — с попытками обосновать ограничение централизованной власти путем передачи части полномочий на нижестоящие уровни управления.
Для России, на наш взгляд, приоритетным являются исследования конфликтогенности модели федерализма. Всякий раз при возникновении кризиса государственности в истории России возникают политические течения федералистского толка, часть из которых направлена на дестабилизацию и распад государства, а часть — на интеграцию политического пространства. И те, и другие при этом ссылаются на федерализм и его принципы.
Исходя из анализа современных тенденций развития российского федерализма можно выработать некоторые рекомендации по его совершенствованию.
Одной из основных причин распада СССР стало наличие в конституции права на легитимную сецессию для союзных республик. Принцип, имевший определяющее значение при реинтеграции земель в постреволюционный период, стал атавизмом при возврате к единой государственности. При неоднократных изменениях конституции достаточно было внести изменения, связанные с сецессией, чтобы не было оснований для возникновения при возникновении кризиса государственного идеологии изначальной независимости национальных республик.
Положения современной Конституции РФ, содержащие положения о государственном суверенитете республик, также, возможно, требуют со временем корректировки. В ином случае при возможном кризисе центральной власти возникает опасность активизации национально-ориентированных сепаратистских течений, которые могут с легкостью обосновать свою позицию ссылкой на нормы основного закона страны.
Полное исключение региональных элит из процесса выработки и реализации общенациональной политики может также повлечь за собой в нестабильные периоды стремление регионов к автаркизации. Именно поэтому важной задачей для федеральных органов власти становится сохранение институтов федерализма и их трансформация в согласительные механизмы и процедуры. Функционирование номинальных совещательных органов при президенте (Государственный совет, Общественная палата и др.) по сути, являются номинальными органами, решения которых не имеют никакой юридической силы и зависят от доброй воли президента страны. В случае перехода нижней палаты парламента к пропорциональному принципу формирования имеет смыл реформировать Совет Федерации с введением процедуры выборности представителей регионов населением субъектов РФ.
Дальнейшее объединение многосоставных субъектов РФ является необходимым элементом федеративных преобразований, направленных на сокращение конфликтогенного потенциала системы. Однако в случае с Красноярским краем и Тюменской областью требуется выработать механизм, позволяющий безболезненно интегрировать административные элиты богатых округов в систему принятия решений на уровне объединенного субъекта РФ.
Унификация правового пространства федерации не должно сопровождаться механистичным ограничением законотворческой инициативы регионов административными методами. Принятие федеральных законов в стране, отличающейся национальным, географическим и экономическим многообразием, требует тщательного подхода с учетом мнения всех заинтересованных и участвующих в выполнении сторон. Необходимо избежать складывающегося в последнее время положения, когда практически все сферы общественной жизни регулируются нормами федеральных законов, процесс принятия которых монополизирован пропрезидентской партией. Например, установление жестких рамок конфигурации системы органов региональной власти с акцентом на единоличную исполнительную власть может привести в регионах, где в состоянии противоборства находятся несколько крупных этнических групп (Дагестан. Карачаево-Черкессия, Кабардино-Балкария и т. д.), к неконтролируемым беспорядкам и общей дестабилизации.
Развитие административной настройки в форме федеральных округов является спорным элементом федеративной реформы. На наш взгляд, имеет смысл жестко ограничивать попытки полпредов брать на себя функции прямого управления регионами, в том числе, в экономической сфере. Целесообразно ограничить полномочия полпредов надзорными и координирующими функциями. Создание на территории России мини-государств с собственной разветвленной системой управления и экономикой может привести в нестабильные периоды к возникновению опасности дезинтеграции страны по линии федеральных округов.
Для минимизации конфликтов на этнической почве требуется особое внимание к постепенной трансформации национально-территориальных форм устройства страны к чисто территориальным с сохранением реальных возможностей для участия национальных групп в общественной жизни.
В целом при эволюционном развитии реформ можно достаточно безболезненно нейтрализовать потенциальные конфликты при сохранении позитивного потенциала эпохи федерализма, ставшего большой школой для повышения самостоятельности и уровня политической культуры региональных элит.
