Актуальность темы
исследования. В первой трети XIX века в западноевропейской правовой мысли как теоретический противовес идеям и практике полицейского абсолютистского государства формируются основы теории местного самоуправления, а организация и деятельность муниципальных органов взаимодействующих с органами государственной власти рассматривается наряду с идеями делимости государственного суверенитета, разделения властей, ответственностью министерств.
Юридический статус институтов местного самоуправления отличается разнообразием, как в рамках российской правовой системы, так и в системах национального законодательства других стран. Данное обстоятельство отличает институт местного самоуправления от остальных государственных институтов, существенно более унифицированных по признакам принадлежности к правовой семье, форме государства вообще, правления — в особенности. Анализ института местного самоуправления вполне вписывается в логику развития позитивного права, так как оставались нерешенными или слабо проработанными самые существенные вопросы: что такое местное самоуправление, какова его юридическая природа, компетенция органов местного самоуправления, соотношение компетенции этих органов и органов государственного территориального управления? Эти вопросы еще ждут своего уточнения в теории и практике российского законодательства.
Состояние разработки указанной проблемы позволяет сформулировать предположение, что ее исследование может быть осуществлено только на базе имеющихся доктриналъных источников как современного, так и дореволюционного права, поскольку переводит в практическую плоскость общие представления о суверенитете народа, правах и свободах граждан, соотношении институтов прямой и представительной демократии, пределах правового регулирования со стороны государства, разделения властей, зафиксированные во всех демократических конституциях.
Законодательство о местном самоуправлении испытывает сильное воздействие правовой политики и идеологии, и поэтому его содержание не может быть помято, опираясь исключительно на исследование соответствующей нормативно-правовой базы. Действенным инструментом представляется анализ доктринальных источников, отражающих правовую политику и идеологию, посредством которых оказывается как прямое, так и опосредованное воздействие на законодательство.
Специфика формирования системы местного самоуправления в России с необходимостью требует историко-теоретического анализа, так как органы местного самоуправления в России были сформированы позднее, чем соответствующие структуры в других государствах. В Российской Федерации муниципальное строительство осуществляется на основе использования идеи о самоопределении с учетом опыта советского государственного устройства, опираясь на имеющийся дореволюционный опыт земского самоуправления, отраженный в русской политико-правовой теории, исследование которой представляется чрезвычайно значимым для современной юридической науки. Российская правовая теория восприняла лучшие достижения зарубежной юридической науки о самоуправлении, предложила разработки, недостаточно востребованные современным ей законодательством, но сохранившие ценность и по сей день. Изучение теоретических вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления потребовало обращения к наиболее значимым трудам зарубежных и отечественных правоведов, учету достижений и трудностей советского периода бытия муниципальных органов, а также исследованиям современных дискуссий о местном самоуправлении, выступающим существенным фактором оптимизации российского законодательства.
Проблема местного самоуправления никогда не была исключительно академической. Сегодня в России в процессе и контексте формирования новой государственности и гражданского общества она приобрела чрезвычайно важное значение, оказавшись в центре острых политических дискуссий. В значительной мере от ее успешного решения зависит оптимизация (в соответствии с ценностями демократии, правового государства и гражданского общества) взаимоотношений между обществом и институтами власти, что, в частности, отмечал Президент России в статье «Россия на рубеже тысячелетий"1, а также многие другие российские политики. Поэтому всестороннее изучение природы местного самоуправления, условий его успешного функционирования и взаимодействия его с органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях приобретает ныне очевидную актуальность.
Степень разработанности проблемы. В изучении темы ясно прослеживаются три периода, а точнее: дореволюционный, советский и современный.
Примечательно, что в новейшей юридической литературе по проблемам местного самоуправления преобладает либо сравнительно-исторический подход, либо формально-юридический («догматический»), ориентированный на исследование нормативно-правовой базы. Теоретические проблемы местного самоуправления исследуются недостаточно, равным образом и с точки зрения современной правовой доктрины, и с точки зрения истории правовой мысли. Между тем практически все капитальные труды по теории местного самоуправления написаны в период до 1917 г.
Одним из первых авторов, исследовавших состояние системы органов местного самоуправления, был Н. М. Коркунов. Анализируя взгляды наиболее известного в этой области германского правоведа — Р. Гнейста, полемизируя с германскими авторами с их же теоретической позиции («государственной школы»), он выдвинул идеи, которые позднее стали рассматриваться и другими правоведами, в частности, он обратил внимание на проблему формального и материального различия органов государственного территориального управления и местного самоуправления.
Критически оценивал состояние теории местного самоуправления известный специалист государственного и административного права Н. И. Лазаревский. Анализируя труды германских правоведов, он основное внимание уделил не сторонникам «государственной школы», а положениям теории «свободной общины», «общественной» и хозяйственной теории самоуправления, хотя в реальности критика взглядов германских ученых была предпринята все же с позиции «государственной школы» .
Определенный вклад в теорию местного самоуправления внес В. Ф. Матвеев, который, излагая и критикуя идеи германского ученого Р. Лабанда, исследует проблемы выборности должностных лиц местного самоуправления, формы служебного подчинения данных лиц, последовательно отстаивает точку зрения о том, что муниципальная служба не должна рассматриваться как государственная2.
В начале XX века актуальность теории местного самоуправления не теряет своей значимости, о чем свидетельствуют работы в области муниципального права. В частности, П. П. Гронский, Б. Б. Веселовский рассматривают историю и теорию российского местного самоуправления, анализируют традиционные для того времени германские теории местного самоуправления3, высказывают идеи о перспективах изучения указанной темы в русской юридической науке4. Несмотря ш широту исследования, тщательное воспроизведение идей и аргументов целого ряда германских и российских авторов, их собственная позиция остается традиционной для российских исследователей того периода. Присоединяясь к ранее высказанным оценкам и суждениям по проблемам местного самоуправления, они высказываются за «бесцензовость» муниципального избирательного права, судебный характер надзора за деятельно.
2 См.: Матвеев В. Ф. Теории самоуправления в современной науке // Вестник права. — 1905.
3 См.: Известия Санкт-Петербургского политехнического института. — СПб., 1913.
4 Гронский П. П. Теории самоуправления в русской науке. В кн.: 1864−1914. Юбилейный земский сборник. — СПб., 1915; Веселовский Б. Б. История земства. — СПб., 1911. стью органов самоуправления и недопустимость государственного контроля за целесообразностью муниципальных решений.
Возвращение из забвения теоретических обобщений дореволюционных ученых-правоведов является сегодня, пожалуй, актуальной задачей юридической науки, ибо, говоря словами академика РАН Ю. А. Полякова, для «понимания многих явлений современности необходимо увидеть исторические корни, что порождает порой неожиданную остроту ранее забытых сюжетов» 5.
Как известно, после октября 1917 г. в Советской России господствующей стала концепция власти, согласно которой все представительные органы, сверху донизу, входили в единую систему государственной власти, что получило соответствующее теоретическое обоснование в работах М. Рейснера, П. Гурвича, П. Стучки, главным образом посвященных конституционному строительству.
После первых обобщений опыта организации Советской власти на местах, предпринятых М. Владимирским, появились и специальные публикации на данную тему, в частности, заявил о себе как жесткий государственник-централист JI. М. Каганович6. Во второй половине 20-х годов эта линия нашла свое продолжение в публикациях Г. С. Михайлова, И. М. Черняка и других специалистов по советскому строительству, чутко прислушивавшихся к партийным решениям.
Вместе с тем тогда еще встречались идеи, достаточно критически оценивающие процесс огосударствления всех сфер общественной жизни. Достаточно упомянуть исследования Н. П. Карадже-Искрова7, научную деятельность школы «муниципалов», неформальным лидером которой был JI. А. Велихов.
В 30−40-е годы в рамках «сталинского учения о конституционном строительстве» концепция и сам термин местного самоуправления не употреблялся.
5 Поляков Ю. А. Историческая наука: люди и проблемы. — М., 1999. — С. 4.
6 См.: Каганович JI. М. Местное советское самоуправление. — М., 1923.
7 См.: Карадже-Искров Н. П. Новейшая эволюция административного права. -Иркутск, 1927; Велихов JI. А. Основы городского хозяйства. — М., 1928.
А. Я. Вышинский в своих работах основной акцент делал исключительно на преимуществах советской системы государственного управления, которая лишь одна обеспечивала широкую инициативу и самодеятельность для трудящихся. Указанному направлению и должны были следовать отечественные правоведы.
Только в начале 60-х годов в научной литературе наблюдается возрождение понятия местного самоуправления, однако на очень короткое время. На первые роли выдвигаются проблемы «общественного самоуправления» при социализме и коммунизме, к контексте которых писали Д. Гайдуков, Б. Лазарев, М. Пискотин и другие авторы.
Вновь вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в канун подготовки Конституции СССР 1977 г., были высказаны три точки зрения.
Первая, четко выраженная в трудах А. И. Лукьянова, сводилась к тому, что представительные учреждения на местах не обладают самоуправленческими качествами. Вторая точка зрения, в лице О. В. Годуновой, напротив, утверждала, что представительные учреждения на местах и есть сугубо органы территориального общественного самоуправления. Сторонники третьей точки зрения ратовали за положение о том, что местные органы власти сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления. Она натолкнулась на неприятие в официальных изданиях как прямое извращение природы Советов, а сама мысль о муниципальном строительстве подверглась жесткой обструкции.
Акценты сместились в середине 80-х годов после горбачевской критики обществоведов за одностороннюю трактовку вопросов. Ученые были сориентированы на разработку теоретических проблем социалистического самоуправления народа. Тема стала актуальной, издаются монографии, учебники, учебные пособия, публикуются статьи Г. В. Барабашева, А. П. Бутенко, А. А. Безуглова, В. И. Васильева, Р. Ф. Васильева, В. Вильямского, К. И. Варламова, А. Волкова, В. Е. Гуляева, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, Н. В. Постового, Ю. И. Скуратова, Б. Н. Топорнина, Ю. А. Тихомирова, В. И. Фадеева, М. А. Шафира и др.
С первыми попытками реформирования местного управления на рубеже 80−90-х годов XX столетия опять оживилось соперничество различных подходов. Примечательно, что сначала доминировали позитивные мотивы и размышления о двойственной природе Советов, а затем участились негативные характеристики с вердиктом, что отечественная практика не дает сколько-нибудь полезного опыта. Тем не менее необходимость адаптации политической системы к новым политическим реалиям привели к быстрому развертыванию научных дисциплин, традиционно изучавших местное управление и самоуправление.
Начался поиск вариантов изменения существовавшего положения через сочетание общепринятых в мировой науке юридических норм и сложившейся практики. В итоге специалисты по советскому строительству смогли сформулировать новые потребности местного управления, поставив вопросы о предметах ведения и компетенции местных органов власти.
Августовские события 1991 г. и распад СССР обострили вопрос о возможных вариантах реформирования политической системы вообще и местного управления в частности. Вплоть до осени 1993 г. в работах правоведов и политологов базовым оставался анализ законодательства и правоприменительной практики, четко просматривается тенденция к переходу от описания текущего момента к постановке концептуальных вопросов о природе местного самоуправления и его фундаментальных принципах организации (В. Кряжков, И. Овчинников, А. Слива).
Соотношение государственного и общественного начала в системе местного самоуправления выдвигается на передовые рубежи и становится ведущей темой в научных исследованиях В. Ажаева, В. Васильева, А. Кармолицкого, И. Шаблинского, П. Шлемина, В. И. Фадеева. Проводятся комплексные исследования по теории и истории местного самоуправления (Г. Герасименко, Д. Якубовский, В. Белораменский, Н. Ефремова, Л. Лаптева). Правда, изучение местного самоуправления еще во многом определялось атмосферой, связанной с острой политической борьбой вокруг нового Основного Закона. Пока же правоведы вынуждены были работать в условиях расплывчатых и противоречивых положений действовавшей Конституции РСФСР и искать формы их воплощения в конкретных законопроектах и в правоприменительной практике.
Ситуация в определенной степени изменилась после принятия в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая закрепила очертание системы местного самоуправления, дав тем самым новый импульс теоретическим изысканиям. Одним из первых особенности функционирования местного самоуправления в стране на современном этапе, разграничение полномочий и предметов ведения между уровнями власти зафиксировал В. И. Фадеев, учебник которого — «Муниципальное право России» — стал наиболее универсальным введением в проблему, где через призму юридической науки рассматривались практически все грани организации местного самоуправления. Вслед за ним аналогичные по целям учебники выпустили Е. С. Шугрина, Ю. Д. Казанчев, В. И. Писарев, И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов.
Проекты законов о местном самоуправлении вызвали оживленную дискуссию, началось регулярное освещение практики реформы местного самоуправления. Актуализировались вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организации коммунального хозяйства, уставов муниципальных образований. К обсуждению проблемы законодательства в сфере местного самоуправления подключились губернаторы Д. Аяцков, Е. Строев, К. Титов, А. Тулеев, Э. Россель, видные муниципальные деятели В. Доркин, О. Сысуев, М. Фейгин, депутаты Государственной Думы А. Мальцев, А. Поляков, Г. Селезнев, специалисты из президентских структур и аппарата правительства А. Котенков, А. Слива, А. Воронин. «Это, — отмечал знаменитый французский профессор Ф. Бродель, — отпечаток мышления современников, самые стремительные, день за днем наброски которых заставляют нас непосредственно ощущать живое тепло событий и образы жизни прошлого «8.
Главным результатом современного периода исследований следует считать констатацию реальности становления системы органов местного самоуправления, формирование муниципального права в отечественной юриспруденции, осмысленность традиционного для России историко-генетического подхода к проблемам местного самоуправления, появление новых направлений исследований, в частности социологии местного самоуправления. В этой связи неизбежным представляется одновременное усиление специализации и возрастание роли междисциплинарных исследований местного самоуправления в России.
Логическим продолжением изучения опыта местного самоуправления явилось проведение серии региональных семинаров в Заречном, Обнинске, Перми, Пензе, Самаре и других городах страны. При всем несходстве подходов их участников объединяет общая «муниципальная идеология», в основе которой лежит убеждение в том, что развитие российских регионов и местной жизни является не только прерогативой органов государственной власти. В то же время, несмотря на многообразие освещаемых в научной и практической литературе тем, есть вопросы, требующие более углубленного анализа, среди них, в частности, находятся проблемы, лежащие на стыке разных аспектов юридического знания, и прежде всего историко-правовые аспекты формирования местного самоуправления в России.
Целью данной работы является историко-правовое исследование формирования системы органов местного самоуправления, анализ правовых основ их организации и деятельности в Российской Федерации. С учетом цели, основными задачами работы являются:
• исследование теоретических представлений о местном самоуправлении в европейской и российской правовой мысли XIX-начала XX в.;
8 Braudel F. Ecrits sur L' histoire. — Paris., 1969. — P. 103.
• изучение специфики советской модели местного самоуправления;
• анализ теоретико-правовых и идеолого-политических оснований разработки муниципального права Российской Федерации;
• исследование опыта взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления в современной России.
Объектом исследования являются правовые отношения, субъектом которых выступают федеральные, региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления в Российской Федерации в контексте исторического развития.
Предметом исследования выступают идеи формирования и функционирования органов местного самоуправления, содержащиеся в доктринальных источниках, нормативно-правовые акты, законотворческая и правоприменительная деятельность по вопросам местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы. В первую очередь это системный метод, который позволяет представить изучаемый предмет как систему, т. е. как завершенное, сравнительно изолированное целое, воспроизводящееся по собственным законам существования. С его помощью можно представить местное самоуправление как самостоятельный фрагмент правовой реальности и исследовать его в относительной самостоятельности от других институтов. Другой метод, дополняющий системный — это структурно-функциональный, позволяющий определить место, роль, функции выделенного изолированного фрагмента правовой реальности в целостной системе. В частности, он позволяет проследить связь органов местного самоуправления со всей системой, как федеральных государственных органов, так и государственных органов субъектов Российской Федерации.
В диссертационном исследовании были использованы методы логического анализа, аргументации (дедуктивно-аксиоматический метод), метод рациональной реконструкции и интерпретации текстов, позволяющие определять правовые понятия исчерпывающим образом (фиксировать их необходимые и достаточные признаки), осуществлять правильную аргументацию выдвигаемых положений, анализировать взгляды других авторов и устранять противоречия и ошибки в суждениях.
В работе нашли применение специально-юридические методы исследования. Среди них главным является формально-юридический метод, позволяющий строить нормативные модели правового поведения, извлекая их из содержания законодательства. Другими специальными юридическими методами выступают приемы систематического и телеологического толкования нормативно-правовых актов, предназначенные для уяснения и разъяснения смыслового содержания юридических норм путем выхода за рамки их буквального смысла. К методологической основе работы необходимо отнести и сравнительно-правовой метод, предполагающий сопоставление юридических понятий, явлений и процессов, принадлежащих к различным правовым системам. С его помощью анализируются разные отрасли законодательства в пределах одной правовой системы, а также разные нормы в пределах одной отрасли. Для нашей работы особое значение имеет исторический метод исследования, который дал возможность анализа содержания системы органов местного самоуправления в историко-правовом аспекте, определения специфики правоприменительной практики исходя из различных доктринальных источников.
Источниковедческая база диссертации. Историко-правовое исследование, в отличие от явно исторических сочинений и чисто правоведческих работ, имеет ярко выраженную специфику в силу своего междисциплинарного характера. Прежде всего это касается выбора стратегии в поиске и подборе источников. Чему отдать предпочтение? Заняться традиционными для историков архивными изысканиями либо сосредоточиться на обработке громадного массива опубликованных документов и материалов, еще слабо вовлеченных в научный оборот? Думается, что второй вариант исследовательской стратегии в контексте общих задач диссертации являлся наиболее рациональным и продуктивным.
При всем своем многообразии опубликованные источники распадаются на две основные группы. К первой относятся собственно нормативные акты, составляющие правовую базу местного самоуправления, среди которых особое место занимают уставы муниципальных образований. В совокупности они дают общее представление о системе законодательства РФ о местном самоуправлении, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Во-первых, общие по содержанию законы, регулирующие местное самоуправление в целомво-вторых, отраслевыев-третьих, специальные, непосредственно регулирующие деятельность органов местного самоуправления.
Ко второй основной группе источников информации следует отнести акты не нормативно-правового происхождения, но важные с точки зрения выяснения природы местного самоуправления и подоплеки происходивших событий. Здесь объединены различные теоретические схемы и идеи, иллюстрирующие их документальные материалы, а также данные, в какой-то степени обобщенные, но концептуально еще не осмысленные. Часть из них содержится в научных трудах. Однако львиная доля подобной информации сосредоточена на страницах периодической печати в разные годы, когда местное самоуправление становилось предметом пристального внимания, включая специализированные издания: «Городское управление», «Муниципальное право», «Муниципальный мир», «Местное самоуправление» и т. д.
Их научная ценность заключается в том, что, вместе с оперативными публикациями в центральных газетах, они позволяют вплоть до деталей реконструировать процесс составления того или иного нормативного акта от момента возникновения инициативы, разработки и обсуждения проекта до его утверждения и публикации. Кроме того, периодика предоставляет возможность почувствовать колорит и особенности эпохи, выяснить мотивы и цели проводимых мероприятий и акций, проследить эволюцию взглядов на проблему среди политиков, муниципальных деятелей и государствоведов.
Научная новизна исследования. Диссертация является комплексным, логически завершенным, монографическим историко-правовым исследованием, посвященным проблеме формирования и развития системы органов местного самоуправления в современной России с учетом их взаимодействия с органами государственной власти.
В рамках обозначенных целей и задач исследования диссертантом предпринята попытка сравнительного анализа идей отечественной юридической науки и западноевропейской научной мысли. Обогащена теоретико-методологическая база исследования системы органов местного самоуправления, на этой основе выявлены конкретно-исторические и проблемно-теоретические особенности становления и развития российского местного самоуправления.
Научно-исследовательская практика современной России дополняется объективными и субъективными факторами, способствующими или препятствующими реализации идей самоуправления, формального (юридического) равенства государственных и муниципальных органов, раскрываются нормативные основы становления современной системы органов местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту. В работе выдвигаются, обосновываются и выносятся на защиту следующие положения, обладающие признаками научной новизны:
1. Европейская и российская правовая наука XIX-начала XX века сформулировала ряд концептуальных представлений о правовой природе местного самоуправления, среди которых наиболее обоснованной и практически реализуемой стала «государственная концепция», видевшая в местном самоуправлении одновременно публично-правовое и частно-правовое содержание, позволившая определить критерии различия органов местного государственного управления и органов местного самоуправления.
2. Корректно выделять особую советскую модель самоуправления, характеризовавшуюся структурно-функциональным смещением в сторону задач государственного управления, при котором функции общественного самоуправления оказывались, с одной стороны, существенно ослабленными, а с другойидеологизированными, что выглядело вполне неизбежным в условиях тотальной идеологизации всех социальных институтов.
3. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации в конце 80−90-х гг. XX в. явилось составной частью конституционной реформы, обеспечивавшей переход к принципу разделения властей по образцу либерально-демократических режимов.
4. Идеологическим и политическим постулатом законотворческой деятельности была идея «муниципализации» местного самоуправления и выведения его органов из системы органов государственной власти. При этом российское правовое сознание ориентировалось на модель муниципального управления, уже преодоленную в законодательстве ведущих демократических государств.
5. Конституционное развитие Российской Федерации показало необходимость усиления роли органов местного самоуправления как агентов государственной власти, совершенствования надзора над их деятельностью, что соответствует как потребностям государственного строительства в РФ, так и общемировой тенденции.
6. Утверждается, что конфликты, возникающие между федеральными, региональными органами и органами местного самоуправления, должны становиться предметом разбирательства не в судах общей юрисдикции (неспособные, по нашему мнению, анализировать те или иные решения с точки зрения их целесообразности), а в специальных административных судах, аналоги которых имеются во многих современных государствах.
Теоретическая значимость исследования заключается в проведенном историко-правовом изучении системы органов местного самоуправления, выявлении основных тенденций законотворческой и правоприменительной деятельности в сфере муниципального управления.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в ней, могут быть использованы: а) в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния проблем, связанных с реализацией идей самоуправления на муниципальном уровнеб) в нормотворческой деятельности по дальнейшей оптимизации правового статуса органов местного самоуправленияв) при чтении лекций и проведении семинарских и практических занятий по курсам теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного (государственного) права, муниципального права и т. д.- г) опыт формирования местного самоуправления в прошлом и настоящем всегда будет вызывать любопытство и интерес у ныне действующих политиков и муниципальных деятелей с целью использования имеющегося опыта в дальнейшей работе по совершенствованию системы органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Самарской гуманитарной академии. Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, а также в выступлениях автора на областных и региональных семинарах-совещаниях по проблемам организации и деятельности органов местного самоуправления в Самарской области.
Структура и объем диссертации
построены в соответствии с логикой поставленной проблемы, ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения, списка литературы и источников. Объем диссертации — 178 страниц машинописного текста.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Целью данной работы являлось исторнко-правовое исследование формирования системы местного самоуправления, использование достижений политико-правовой мысли в оценке нынешнего состояния российского местного самоуправления в Российской Федерации, учитывая, что настоящие теоретические и политические дискуссии в значительной мере воспроизводят часто незаслуженно забытый материал дискуссий прошлого. В работе было уделено большое внимание исследованию теоретических представлений о местном самоуправлении в европейской и российской правовой мысли XIXначала XX века.
Проблема самоуправления возникает в европейской (в первую очередь, в немецкой) правовой мысли в первой трети XIX века в значительной мере как теоретический противовес идеям и практике централизованного абсолютистского государства.
Содержание теоретических и политических дискуссий о природе и предназначении местного самоуправления изначально определялись конкуренцией в основном двух концептуальных подходов. Первый связан с так называемой «теорией свободных общин» (Э. Мейер, О. Ресслер, Р. Арене и др.). Согласно ей общины не созданы государством, но предшествуют ему и им лишь признаются. Отсюда делались выводы, что а) собственные дела общины отличны от государственных делб) общины являются отличными от государства юридическими лицамив) государство не может вмешиваться в дела общиныг) должностные лица общины есть органы общины, а не государства. Вариантом «теории свободных общин» может считаться так называемая «хозяйственная теория» (базовые принципы определены Р. фон Молем и О. Гирке), делающая акцент на материальных различиях правомочий государственных органов и органов местного самоуправления. Собственные дела последних истолковывались как строго хозяйственные, с точки зрения государства безразличные.
Вторым вариантом решения проблемы местного самоуправления становится «государственная теория» (родоначальники — Л. фон Штейн и Р. фон Гнейст), согласно которой всякое управление публичного характера есть дело государственное, и, следовательно, тот, кто несет обязанности по местному управлению, исполняет государственные функции. Не обособление местного союза от государства, а, наоборот, обеспечение государственных интересов и целей составляет сущность местного самоуправления.
Л. Штейн, критикуя концепцию «свободной общины», полагал, что сторонники этой точки зрения в качестве нормы государственного устройства принимают правовую ситуацию, характерную для европейского феодализма. В ту эпоху государство было носителем не суверенитета, а сюзеренитета. Причем последний реализовался через институты частного права, как система договорных отношений по оказанию взаимных услуг между государством и его гражданами, причем эти граждане могли обладать суверенитетом. Сам же суверенитет был поделен между множеством носителей, предполагал юридический иммунитет последних в отношении государства и воплощался в институтах вотчинной полиции и вотчинного суда. Суверенитет этот различался по субъектам-носителям, объему и способам образования. Носителем суверенитета был, например, отдельный феодальный землевладелец, владелец поместья-государства. Носителями суверенитета становились и органы местного самоуправления, особенно городского. Так, городские коммуны владели суверенитетом по праву муниципий, либо выкупали свои обязательства подданных у своего феодального сеньора и создавали город-государство.
Современное государство есть единственный носитель суверенитета на своей территории, следствием которого выступает равенство всех лиц перед законом, т. е. равенство их прав и обязанностей. Государство не признает в обществе никакой иной принудительной, публично-правовой связи, кроме отношения «лицо — государство» .
Вместе с тем Л. Штейн признавал ценность общины, и самоуправления вообще, для государства. Самоуправление способно, в ограниченной степени и в своей ограниченной области, создавать основные формы и органы государства. Поэтому община виделась германскому автору условием подготовки гражданина к сознательно-свободной жизни в государстве, предполагающей возвышение от частных, партикулярных интересов к осознанию общих целей и задач государственной жизни.
Р. Гнейст, скрупулезно изучивший классический опыт самоуправления в Англии, показал, что по сути оно есть проявление децентрализации государственного управления, и в этом смысле различия между местным самоуправлением и местным управлением нет. В Англии государство попросту исключило из управленческой иерархии такое звено, как территориальные отделения центральных органов управления. Ученый отмечал: «.Так как верховная власть в применении своих прав должна была сообразовываться с географическими округами, на которые делилась страна, то государство нуждалось в исполнительных органах, которые действовали бы во всех этих, как крупных, так и мелких, делениях — в графствах, сотнях, городах, приходах и местечках. В Англии, еще начиная с англо-норманского периода, правительство постоянно стремилось возложить обязанности этого рода вместо префектов — областных, окружных и заведовавших отдельными местечками (Vicecomities, baliffs) -на самые общины, а при дальнейшем развитии учреждений, сказанные обязанности преимущественно возлагались на единичных чиновников, избираемых из числа постоянных жителей данной местности». При этом, специально подчеркивал автор, «английское центральное правительство, вплоть до новейших времен, не имело других органов в провинциальном, областном, окружном управлении и в отдельных местечках, кроме этих должностных лиц, состоявших в то же время членами общинного союза данной местности» .
Поскольку, — по мнению ученого, — должности самоуправления (местного государственного управления) заключаются в исполнении задач государства, то и замещение этих должностей следует осуществлять решением правительства. При этом на должных лиц самоуправления формально распространяется принцип делегированной компетенции, как и на любого государственного служащего. Ответственность должностных лиц самоуправления определяется нормами государственного права, а не общего (common law) и тем более не корпоративного права. Иными словами, они подчинены исполнительской «вертикали» государственного аппарата. Ученый писал: «.Все сказанные должности имеют ту общую черту, что в них нет никакой примеси патримониальной юстиции или поместной полицейской власти, они рассматриваются как чисто государственная службалица, занимающие их подлежат гражданской и уголовной ответственности, подчинены надзору высшего правительства, подчинены его дисциплинарной власти, обязаны повиноваться его повелениям и могут быть увольняемы по его усмотрению». Однако фактически в Англии административный надзор над должностными лицами местного самоуправления был незначителен и заменялся судебным надзором. «.Благодаря деятельности и добросовестности, которыми вообще отличался персонал мировых судей, право надзора, принадлежащее центральной администрации, было оттеснено на второй план, прежняя роль общегосударственных судов, как высшей инстанции для судебно-мировых учреждений, была ограничена лишь разрешением принципиальных вопросов» .
Несменяемость должностного лица по распоряжению вышестоящего государственного органа или лица, не подчиненность чужой персональной воле и подчинение только судебной юрисдикции превращает отправление должности в местном самоуправлении в субъективное право ее носителя. А это выходит за пределы обычного содержания правового статуса государственного служащего. Таким образом, правовой статус должностного лица самоуправления должен приближаться к статусу политической государственной должности. В этом сочетании самостоятельности и подчиненности должностного лица местного самоуправления Р. Гнейст видел гарантию единства и стабильности (внепартийности) государственной власти.
Определенный синтез «государственной» теории и концепции «свободных общин» осуществил знаменитый германский правовед Г. Еллинек. Он первый выделил англосаксонский и континентальный варианты самоуправления. Отличительной чертой первого Г. Еллинек считает неразличимость его от местного государственного управления. Континентальные воззрения на самоуправление (на которые преимущественно ориентируется ученый), наоборот, требуют не превращения местных союзов в органы государственного управления, а разграничения компетенции государства и самоуправления, т. е. «возращения к прежней коммунальной свободе и создания или признания самостоятельных публичных корпораций в качестве носителей функций управления». Признавая концепцию «свободной общины» базовой для континентального правоведения, Г. Еллинек видел вместе с тем ее ограниченность, разрешая коллизию между нею и «государственной» теорией следующим образом. Он полагал, что к местному союзу прилагается общедозволительный способ правового регулирования. Принцип «дозволено всё, что прямо не запрещено законом», позволяет этому союзу выступить субъектом локального нормотворчества. Правовед отмечал, что «общинное управление повсюду является управлением в соответствии с государственными законами. Но закон предоставляет также общинам право распоряжения: право издавать местные обязательные постановления (статуты), благодаря чему община участвует в материальном законодательстве» .
В общем и целом можно констатировать, что XIX век в Европе прошел под знаком постепенного усиления позиций развитой в работах Л. фон Штейна, Р. Гнейста, а также Г. Еллинека «государственной» теории, а также попыток выделить в ее рамках специфику самоуправления как особого публично-правового союза.
Обсуждение темы самоуправления в российской юридической науке в целом воспроизводило логику европейских дискуссий, но с некоторым запозданием, что во многом объяснялось характером Положения 1864 г., согласно которому земские учреждения рассматривались как учреждения сугубо общественные, отличные от государственных учреждений и преследующие свои особые, местные общественно-хозяйственные цели. Отсюда популярность взглядов сторонников общинной теории самоуправления, таких, как В. Н. Лешков, А. Васильчиков, И. И. Дитятин и др.
В. Н. Лешков, в частности, утверждал, что «земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом», что «права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Этосистема права земского или общественного». Особое значение придавалось при этом хозяйственной природе местного самоуправления. По мнению И. И. Ди-тятина, нормальной является ситуация, когда местный союз остается корпоративно-хозяйственной единицей. Его отношения с государством необходимо принимают форму судебного надзора над его деятельностью либо парламентского управления. По словам ученого, надзор над местным самоуправлением «не есть надзор представителя власти над подчиненными органами. Это взаимное охранение двух различных начал — государственного и общественного, от взаимного нарушения. Здесь не может быть речи о предписании или наказаниистолкновение может быть разрешено лишь, так сказать, третейским судом или законодательным порядком.
Государственная" теория начинает утверждаться позже, нежели на Западе, в работах В. П. Безобразова, А. А. Кизеветтера, Б. Н. Чичерина, и утверждение это шло параллельно реальным и в значительной мере объективным неудачам земского движения. Русские ученые подчеркивали делегированный характер полномочий местного самоуправления, причем, как отмечал А. А. Кизеветтер, такое делегирование осуществляет как государство в условиях кризиса, так и современное правовое государство. В последнем, по мысли ученого, разграничение предметов ведения между органами государственной власти и местным самоуправлением носит прагматический, целесообразный (относительно государственный целей) характер. «Подсказанная жизнью критика бюрократического, полицейского государства сама собою намечает дальнейший высший тип организации, основанный на включении общественного представительства в круг закономерно действующих государственных учреждений. При этом опять значительная область государственной жизни вверяется общественному заведованию, но уже не вследствие слабосилия или малоразвитости государственной власти, а вследствие ясного сознания того, что правительственные функции по самой своей природе разделяются на две группы: на такие, которые удобнее осуществляются коронными агентами власти, и на такие, которые целесообразнее и плодотворнее поручать органам общественного самоуправления. При такой постановке органы общественного самоуправления наделяются правительственной властью в пределах отмежеванной им компетенции и из какой-то внегосударственной или антигосударственной силы становятся одним из необходимых звеньев государственного административного аппарата» .
Отличие от европейской традиции состояло в России, во-первых, в большем внимании к хозяйственным аспектам деятельности местных сообществ, а во-вторых, в более настойчивых попытках преодолеть жесткую демаркацию в подходах к пониманию природы местного самоуправления. В частности, Б. Н. Чичерин настаивал на необходимости диалектического единства государственного и общественного начал в местном самоуправлении, на том, что, сохраняя значительную долю самостоятельности в местных делах, самоуправление должно подчиняться центральной власти во всем, что касается общих государственных требований.
Оценка судеб местного самоуправления в советский период отечественной истории не может быть однозначной, и здесь было бы уместно сослаться на JL А. Велихова, который в 1928 году подчеркивал спорность вопроса о наличии или отсутствии местного самоуправления в Советской России. Если, по его мнению, придерживаться характеристик местного самоуправления как независимого от государственной власти образования, то придется говорить о его отсутствии. Если придерживаться ортодоксальной государственной теории, то оно существовало — в неизбежно столь же идеологизированных формах, как и все другие социальные структуры.
На наш взгляд, говорить о наличии особой советской модели местного самоуправления уместно и корректно, делая при этом ту существенную оговорку, что государственные начала в этой модели оказывались гипертрофированными, в то время как начала общественного самоуправления существенно ослабленными и идеологизированными, что, впрочем, было неизбежно в условиях общей идеологизации всех социальных институтов. Тем не менее противоречивый советский муниципальный опыт не может быть игнорирован, равно как и соответствующий теоретический дискурс, несмотря на то, что контекстом его по необходимости оказывались партийные решения и официальные партийные документы.
В общем и целом можно утверждать что развитие самоуправления в его советской модели носило своеобразный «волнообразный» характер: в разные периоды его общественная компонента, а также реальные возможности Советов самостоятельно решать местные дела увеличивались либо уменьшались в зависимости от текущей политической коньюктуры. Так, в конце 1919 г. VII Всероссийский съезд Советов принимает официальный курс на децентрализацию по вертикали и по горизонтали. Советы получили право блокировать распоряжения наркоматов, если они противоречили интересам мест, с последующей апелляцией во ВЦИК. Реанимация местного самоуправления потребовала четкого определения тех единиц, над которыми оно осуществляло бы свою власть. Предлагалось считать таковыми относительно автономные в хозяйственном отношении территориальные общности населения, присвоив им независимо от размера единое название коммун. Акцент делался на их хозяйственной деятельности, инициируемой ими самими, а не распоряжениями сверху. Любопытно, что основными функционерами данного процесса стали «коммунальные деятели», основной костяк которых составили бывшие городские и земские деятели России.
С августа 1921 г. начинают решаться вопросы, связанные с имуществом и средствами местных Советов, необходимых для их жизнедеятельности. В этом было несомненное влияние нэпа. Доходы от восстановленных налогов и плата за услуги также постепенно передаются в ведение местных Советов. Нэп приводит к формированию на местах широкого спектра собственности: государственной, муниципальной (коммунальной), кооперативной, личной. Для местной власти открывается широкое поле деятельности.
На рубеже 1924;1925 годов выходят почти одновременно «Положение о городских Советах» и «Положение о волостных исполкомах», объявляющие эти органы высшей властью в пределах подведомственной территории. Приданная им компетенция широка, а права достаточны для осуществления полномочий. Осталось еще одно условие — наделение средствами и имуществом. И сессия ВЦИК в начале 1926 г. рассматривает и утверждает новый закон о местных финансах, в котором предусматривается децентрализация и дифференциация местных бюджетов. Все это активизирует деятельность низшего звена власти, к самоуправлению официально не отнесенному, но являющемуся им фактически204. Утверждение в 30-е годы сталинского режима сопровождалось сворачиванием реальных прав Советов, которые вновь начинают рассматриваться исключительно как органы диктатуры пролетариата, призванные проводить политику центра на местах.
204 Муниципальная власть. — 1997. — № 2. — С. 95.
В 60-е годы в контексте идеи форсированного построения коммунизма официально прогнозировалось, что вскоре Советы перестанут быть органами государственной власти и всецело превратятся в структуры общественной самодеятельности трудящихся, предназначенные для управления делами общества, без каких бы то ни было политических функций. Отмирание государственных органов на практике представлялось как постепенное исчезновение государственного аппарата, передачу его функций общественным органам и самому населению.
Однако реформы местных Советов 60−70-х годов нашего столетия не дали ожидаемого эффекта. Оценивая этот опыт, правоведы отмечают, что для этого периода характерно резкое противоречие между общим прогрессом нормативно-правовой модели Советов в направлении демократизации, расширения их функций и реальной практикой, которая новые законы одобряла, но не выполняла205. Как бы там ни было, наряду со многими другими проблемами, проблема местного самоуправления встала во всей своей сложности к началу преобразований в СССР, оказавшись в 90-е годы в центре теоретических споров и острой политической борьбы.
Указы Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617, от 26 октября 1993 г. № 1760 и ряд других упразднили систему Советов народных депутатов и дали старт процессу радикального реформирования местного самоуправления в стране. В переходный период (до принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») формировалась соответствующая региональная нормативная база, которая в большинстве случаев предполагала фактическое включение органов местного самоуправления в систему государственной власти.
Однако на уровне федерального законотворчества возобладала иная тенденция, отражавшая политические взгляды руководства страны и демокра.
205 См.: Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. — Екатеринбург, 1998. — С. 94. тически ориентированной элиты. Эта позиция, получившая отражение в Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» и ряде других, подразумевала полное выведение местного самоуправление за пределы системы государственной власти и исключение соподчиненности между муниципальными образованьями. Политической подоплекой этого было, видимо, стремление федерального центра опереться на автономную муниципальную власть в своих непростых отношениях с набирающими силу региональными элитами, с тем, что некоторые политологи назвали «феодализацией» государства.
Однако юридическая база в некоторых моментах фактически оказалась сориентированной на схему, в значительной мере преодоленную в либерально-демократических государствах, где в качестве тенденции Х1Х-ХХ вв. наблюдалось усиление роли местного самоуправления именно в качестве агента государственного управления. Иными словами, одна «крайность» в понимании местного самоуправления сменилась другой, во многом утопичной. Многие теоретические выкладки 90-х годов XX в. попросту игнорировали насыщенные и конструктивные дискуссии отечественных и зарубежных ученых XIX-начала XX века, а также мировую практику. Уместна была бы определенная критика как в адрес многих современных российских исследователей, так и российских политиков, которые ведут дискуссию о государственной или внегосударственной природе местного самоуправления, начиная как будто бы «с чистого листа», хотя проблема эта (как мы видели в первой главе работы) составляла предмет очень глубокого теоретического дискурса в зарубежной и отечественной правовой мысли XIX—XX вв. Это богатейшее наследие не стало пока объектом основательной рефлексии. Между тем, фиксируя тезис о двойственной природе местного самоуправления, мы лишь продолжили, адаптируя к современным условиям, ту традицию, которая оформилась в трудах Л. Штейна, Р. Гнейста, Г. Еллинека, А. А. Кизеветтера, Б. Н. Чичерина и других мыслителей.
Неудивительно, что на практике многие конституционные правовые нормы в части местного самоуправления не работали, и де-факто муниципальные органы продолжали выполнять функции органов государственной власти на местах. Этим же в значительной степени объяснялись и объясняются коллизии в отношениях между региональными властями и органами местного самоуправления. Нам представляется, что в повестке дня должен стоять сегодня вопрос о диалектическом синтезе, понимании двойственной (государственной и общественной) природы местного самоуправления. Последние законопроекты, внесенные по инициативе Президента и принятые федеральной законодательной властью, представляют собой, разумеется, шаги именно в этом направлении.
