В соответствии со ст. 7 п.1 Конституции Российской Федерации «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Но эффективная реализация политики социального государства невозможна без максимизации экономии бюджетных средств. Последнее требует разработки эффективных механизмов и методов управления бюджетными средствами, выделяемыми для осуществления государственных федеральных, региональных и муниципальных закупок.
Неэффективность действующей системы государственных закупок подтверждается данными, приведенными в ежегодном докладе Международной неправительственной организации Transparency International «Индекс восприятия коррупции». В нем отмечается, что Россия в 2000 г. в списке самых некоррумпированных стран заняла 71-е, в 2003 г. — 88-е и в 2004 г. — 95-е места.
Во всех странах мира государство выступает крупнейшим потребителем на рынке товаров, работ и услуг. Столь значительные объемы бюджетных закупок делают проблему обеспечения их эффективности первостепенной. Мировой опыт показывает, что основным путем решения этих проблем является организация конкурсных торгов на основе свободной и честной конкуренции.
Недостаточная разработанность теоретических, методологических подходов к построению системы управления организацией и проведением государственных конкурсных закупок и большая практическая значимость решения связанных с этим проблем в совокупности определяют актуальность избранной темы диссертации.
Научная разработанность проблемы. Вопросы организации конкурсных закупок рассматриваются в работах таких ученых, как Д. А. Абдрахимов, И. М. Ахметзянов, И. С. Барчуков, Г. М. Веденеев, А. А. Гладков, В. М. Глущенко, В. М. Дидковский, С. Ф. Жилкин, А. Ю. Иванов, Е. А. Иванов, A.M. Кеда, В. К. Кузнецов, А. Н. Крутов, Д. А. Лебедев, В. И. Лутков, Н. В. Нестерович, Л. И. Пронина, В. И. Смирнов, А. Г. Шкурский, А. А. Храмкин, В. А. Яковлев и др.
Тем не менее на региональном уровне недостаточно исследованы направления оптимизации системы управления организацией и проведением государственных и муниципальных конкурсных закупок. Опыт проведения конкурсных закупок за время осуществления в России рыночных реформ показал их потенциальную перспективность в сфере уменьшения стоимостной и повышения качественной составляющих поставляемой продукции. Однако, как показал анализ практики региональных и муниципальных торгов, потенциал конкурсных закупок используется крайне недостаточно. Это происходит из-за отсутствия целостного системного подхода к управлению организацией и проведением конкурсных закупок. Нет единой методики оценки показателей фирмы и ее конкурсного предложения, позволяющей сделать оптимальный выбор при определении победителя конкурса и свести к минимуму «человеческий фактор» в процессе принятия управленческого решения. Отсутствует четкое представление о методах постановки и достижения требуемых целей применительно к организации и проведению конкурсных закупок. Недостаточно применяются современные информационные технологии, способные увеличить количество участников торгов и сократить время на обработку данных. Нет единого подхода к выбору экспертов и определения необходимости и достаточности их знаний для участия в конкурсных процедурах. Непроработанным остается вопрос отношений заказчика, организатора (в случае, если это независимая инжиниринговая фирма) и победителя конкурсачасто конкурсы проводятся с нарушением принципов прокьюремента. Отсутствует единая схема организации и проведения конкурсных закупок в регионах Российской Федерации, что отрицательным образом сказывается на эффективности экономической деятельности субъектов.
Цель II задачи исследования. Целью диссертационной работы является обоснование теоретических положений и разработка практических рекомендаций по формированию системы управления организацией и проведением конкурсных закупок в регионе.
В соответствии с целью исследования поставлены следующие задачи:
— определить сущность и содержание системы управления организацией и проведением конкурсных закупок;
— проанализировать отечественный и зарубежный опыт организации и проведения конкурсных закупок;
— проанализировать методическое обеспечение, применяемое на практике оценки конкурсных предложений и определения победителя;
— обосновать рекомендации по совершенствованию управления организацией конкурсных закупок на основе экономико-математического моделирования;
— оценить эффективность действующей системы организации и проведения конкурсных закупок в Самарской области, городах Москве и Тольятти;
— обосновать принципы формирования системы управления организацией и проведением конкурсных закупок в регионе;
— разработать и обосновать направления совершенствования основных инструментов управления организацией и проведением конкурсных закупок на уровне субъекта Федерации и муниципальных образований.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются организация и проведение конкурсных закупок для государственных и муниципальных нужд.
Предмет исследования. Предметом диссертационной работы выступает совокупность экономических отношений, складывающихся в системе управления организацией и проведением конкурсных закупок на региональном уровне.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической и теоретической основой диссертационного исследования послужили работы отечественных и зарубежных ученых в области региональной экономики, организации и проведения конкурсных закупок.
В работе использованы аналитический, абстрактно-логический, сравнительный и экономико-математический методы исследования, совокупность которых обеспечила системный подход к исследованию проблемы.
Информационная и эмпирическая база. Информационную и эмпирическую базу работы составили: федеральные, региональные и муниципальные законодательные и нормативные акты по изучаемой проблеме, материалы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Администрации Самарской области, Мэрии г. Москвы, Мэрии г. Тольятти, Самарского областного комитета государственной статистики, статистические материалы, опубликованные в печати, информационные ресурсы Интернета.
Научная новизна результатов исследования. Научная новизна диссертационной работы состоит в комплексной разработке и обосновании теоретических положений, моделей и практических рекомендаций по формированию системы управления организацией и проведением конкурсных закупок в регионе.
В диссертации сформулированы и обоснованы следующие положения, содержащие элементы научной новизны: уточнено определение системы управления организацией и проведением конкурсных закупок в регионесформулирована с учетом отечественного и зарубежного опыта глобальная миссия системы управления организацией и проведением конкурсных закупок, что позволило определить стратегию ее развитияразработана экономико-математическая модель расчета конкурентных преимуществ предприятия — участника конкурсапостроена и предложена к применению функциональная модель организации системы государственных конкурсных закупок, что позволит упорядочить отношения между субъектами управления торгами и повысить эффективность их работыобоснованы принципы информационного и кадрового обеспечения системы управления организацией и проведением конкурсных закупок.
Практическая значимость исследования. Разработанные в диссертации принципы, модели и мероприятия по формированию системы управления организацией и проведением конкурсных закупок использованы Мэрией г. Тольятти и Тольяттинским государственным университетом при осуществлении конкурсных закупок и совершенствовании структуры управления. На основании полученных данных разработаны рекомендации по совершенствованию методической базы организации и проведения конкурсных закупок в Самарской области, городах Москве и Тольятти. Результаты диссертационного исследования можно использовать и в других регионах Российской Федерации в силу идентичности проблематики.
Теоретические и практические положения работы используются Тольяттинским государственным университетом в учебном процессе при преподавании курсов «Теория и практика конкурсных закупок», а также в процессе обучения государственных служащих в области организации и проведения торгов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались и получили положительную оценку на Международной конференции «Проблемы регионального и муниципального управления», (Москва, 17−18 мая 2004 г.), Всероссийской конференции с международным участием «Современные тенденции развития автомобилестроения в России» (Тольятти, 26−28 мая 2004 г.).
По теме диссертации опубликовано 12 работ авторским объемом 3,1 печ.л.
Получен 1 Регистрационный лист на авторское произведение.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. Библиографический список содержит 115 наименований. Работа изложена на 150 страницах машинописного текста, содержит 61 рисунок, 10 таблиц и 3 приложения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Проведенные исследования, целью которых являлось обоснование теоретических положений и разработка практических рекомендаций по формированию системы управления организацией и проведением конкурсных закупок в регионе, позволяют сделать следующие выводы:
1. Актуальность проведения конкурсов на поставку товаров, работ, услуг предопределена необходимостью оптимизации расходования бюджетных средств и создания конкуренции при их размещении.
2. Конкурсные закупки в России являются упорядоченным процессом, имеющим нормативно-правовое регулирование и методическую базу, представляющую собой совокупность методов, правил и механизмов, направленных на решение поставленных задач.
3. Теория управления конкурсными закупками определяет закономерности процесса регулирования и развития экономико-правовой деятельности и управления торгами. Основными направлениями развития теории управления конкурсными закупками являются:
— использование конкурсных закупок как способа повышения благосостояния народа России;
— стимулирование при помощи проведения конкурсных закупок экономического роста в Россииразработка новых методов и технологий проведения конкурсных закупок, обеспечивающих рациональное и эффективное использование бюджетных средствсовершенствование профессионального уровня специалистов, проводящих конкурсных закупки.
4. Управление организацией и проведением конкурсных закупок составляет целостную систему управленческих, логистических, информационных, правовых, и других компонентов, направленных на повышение благосостояния общества и эффективное развитие экономики России.
5. Рассмотренные системные признаки позволяют говорить о конкурсных закупках как о научной дисциплине, развитие которой требует дальнейших научных изысканий. Но проведенные исследования показали, что в настоящее время разработана только организационная составляющая системы управления конкурсными закупками, состоящей из множества элементов. Изыскания осуществлялись больше в сфере практического применения конкурсных закупок и не затрагивались вопросы теоретического характера.
6.
Введение
системы конкурсных закупок на государственных и муниципальных предприятиях следует рассматривать как поиск новых технологий менеджмента, которые позволили бы снижать цены, обеспечивать подконтрольность и открытость вертикали вертикальной системы управления закупками.
7. Опыт организации и проведения конкурсных закупок продукции за время осуществления в России рыночных реформ показал их потенциальную перспективность. Но главный потенциал конкурсных закупок сегодня еще не используется. Это происходит из-за отсутствия целостного системного подхода к организации и управлению конкурсными закупками.
8. Дополнен комплекс принципов построения и обеспечения эффективного функционирования системы конкурсных закупок:
1. Принцип системности. Этот принцип говорит о необходимости подхода к системе управления организацией и проведением конкурсных закупок как к комплексному объекту, состоящему из множества взаимосвязанных элементов. С другой стороны принцип системности предполагает рассмотрение системы управления организацией и проведением конкурсных закупок как составной части более крупной системы, в которой система управления организацией и проведением конкурсных закупок находится в определенных отношениях с другими системами.
2. Принцип систематизации. Этот принцип говорит о необходимости объединения процессов путем установления связей между ними на основе определенных закономерностей, принципов или правил.
3. Принцип упорядоченности. Данный принцип подразумевает подчинение нижестоящих элементов и функций вышестоящим. Без этого невозможно достичь организованности взаимодействия между отдельными уровнями системы управления организацией и проведением конкурсных закупок, как по горизонтали, так и по вертикали.
4. Принцип оптимальности. С позиции этого принципа необходимо выбирать такое управленческое решение, которое является лучшим по комплексу показателей для заданных условий, то есть является самым лучшим из всех возможных решений.
5. Принцип целостности. Данный принцип необходим для больших систем управления организацией и проведением конкурсных закупок, когда цели составных частей системы могут отличаться от целей всей системы. Например, при проведении областных конкурсных закупок, предоставление преференций местным производителям является благом для местных бюджетов, но в рамках страны это ограничивает конкуренцию и уменьшает товарооборот между областями. Таким образом, совокупность решений, оптимальных с точки зрения составных частей системы, в сумме не дает оптимального решения с точки зрения всей системы. Таким образом, принцип целостности говорит о необходимости выполнять заданную целевую функцию всей системы в целом, а не ее отдельных составных частей.
6. Принцип точности. Этот принцип говорит о необходимости соблюдать и исполнять все формальные правила.
7. Принцип рациональности. Данный принцип говорит о необходимости принимать такое решение, чтобы с помощью ограниченных ресурсов обеспечить оптимальные результат и способ достижения поставленных целей.
9. Из анализа опыта организации и проведения государственных конкурсных закупок в США, Германии, Австралии и Новой Зеландии можно сделать вывод о том, что системы размещения государственного заказа в этих странах объединяет приверженность принципам прокьюремента, что и обеспечивает экономное расходование бюджетных средств. Хотелось бы подчеркнуть важность детального и точного описания предмета конкурса, что позволяет в дальнейшем избежать неправильного толкования. Сказанное не означает, что подробное описание снимает все проблемы, но оно, безусловно, позволяет уже на первом этапе сократить объем непродуктивной работы. Для достижения целей, стоящих перед системой госзаказа, решающее значение имеет точное и правильное выполнение существующих правил и инструкций. Опыт показывает, что причиной ошибок и нежелательного развития событий является несоблюдение инструкций и предписаний в конфликтных ситуациях, при столкновении интересов сторон, особенно на местном уровне. Правила размещения госзаказа являются частью экономической политики государства, проводимой при соблюдении основных принципов социально ориентированной рыночной экономики. В рамках этой концепции следует искать пути решения конфликтов и разрешать их в интересах экономики в целом, а не отдельных ее субъектов.
10. В области регионального и местного законодательства, регулирующего государственные закупки, существует много недостатков. Большинство из этих недостатков вызваны главным образом тем, что нормативные акты принимались на протяжении многих лет и решали задачи срочного характера. При этом новые нормативные акты, приходившие на смену старым и отменявшие их действие, очень часто не регулировали вопросы, бывшие в отмененных актах, либо вносили еще большую неопределенность в существующую ситуацию.
11. Разграничение функций заказчика и организатора конкурсов, с целью снижения влияние заказчика, как вероятного заинтересованного лица, на процесс проведения конкурса, приводит к увеличению получаемой по итогам конкурсов экономии.
12. Государство, посредством системы распределения бюджетных средств, способно влиять на рынок, как с негативной, так и с позитивной стороны. Таким образом, самым эффективным способом регулирования экономики является государственный заказ, размещаемый посредством проведения конкурсных закупок.
13. Главными стратегическими целями системы государственных конкурсных закупок являются:
— организация поставок для нужд страны, области, города продукции в достаточном объеме, указанные сроки, требуемого качества и по минимальным ценам;
— эффективное расходование бюджетных средств;
— пресечение злоупотреблений государственными служащими.
Глобальной миссией является улучшение жизни общества в целом и каждого гражданина в отдельности.
14. При создании системы управления организацией и проведением конкурсных закупок для нужд бюджета некоторые регионы и даже отдельные муниципалитеты пошли «своим» особым путем. Объяснить такое положение дел можно тем, что при разработке законодательных и нормативно-правовых актов, посвященных закупкам товаров, работ и услуг, различные законодательные и исполнительные органы руководствовались багажом и практикой, уже имеющимися в странах с рыночной экономикой.
15. На сегодняшний день существуют два подхода к построению управленческой системы организации и проведения конкурсных закупок — централизованный и децентрализованный.
Централизованное управление — это сосредоточение управления в одном центре, в одних руках, в одном местесоздание иерархической структуры управления, в которой преобладают вертикальные связи. При этом верхние уровни обладают определяющими полномочиями в принятии решений, а сами эти решения строго обязательны для выполнения нижними уровнями.
Децентрализованное управление — это система управления, при которой пределы ведения и власти расширены до местных административных или функциональных органов управления, имеющих право принимать решения, как по оперативным, так и по стратегическим направлениям развития объекта управления.
16. Существующие в настоящее время методики оценки конкурсных предложений не позволяют объективно оценить заявки участников конкурса. Поэтому необходимо разработать новую методику, которая позволила бы объективно оценить приоритетность конкурсных предложений и свести к минимуму влияние человеческого фактора на процесс определения победителя конкурса.
17. На сегодняшний день отсутствует общая единая методология системы управления организацией и проведением конкурсных закупок для государственных региональных и муниципальных структур, предприятий и организаций, финансируемых за счет средств бюджетов. Все возникающие проблемы решаются посредством единовременных решений. Отсутствует плановая политика разработки и усовершенствования механизма конкурсных закупок.
18. Ни у одной из сторон, участвующих в размещении бюджетных средств нет стимулов к их эффективному расходованию.
Основные мотивы при участии в государственных конкурсных закупках: Для поставщика:
1. Поставщик в первую очередь старается получить максимальную прибыль.
2. Поставщик всегда стремится выиграть конкурс любыми способами. Он может пойти на сговор с заказчиком, членами конкурсной комиссии, а также заключить картельное соглашение с другими участниками конкурса.
3. Также поставщик заинтересован в создании и сохранении долгосрочных связей с организатором конкурса и заказчиками.
Для заказчика:
1. Выполнять все указания вышестоящего руководства.
2. Провести свой этап процедуры конкурсных закупок с соблюдением формальных норм и правил.
Для организатора конкурса (если он одновременно не является заказчиком):
— 1461. Провести конкурс с максимальной эффективностью, если от этого зависит его вознаграждение.
2. Провести конкурс с соблюдением формальных норм, если у организатора фиксированное вознаграждение;
3. Провести конкурс с соблюдением формальных норм и признать победителем конкурса поставщика, который является «своим» для заказчика, в случае если организатор конкурса является зависимым от заказчика лицом.
19. Разработана «шкала открытости и эффективности» для различных видов закупочных процедур. Основным критерием «открытости и эффективности» будем считать величину вероятности доступа для заинтересованных поставщиков к получению права на поставку. Расставим процедуры в порядке убывания уровня «открытости и эффективности»:
— открытый конкурс — может участвовать неограниченное количество поставщиков (извещение о проведении закупки публикуется в средствах массовой информации);
— открытый конкурс с квалификационным отбором — может участвовать количество поставщиков, ограниченное одинаковыми для всех квалификационными требованиями (извещение о проведении закупки публикуется в средствах массовой информации);
— закрытый конкурс — может участвовать ограниченное количество поставщиков, в соответствии с приглашением заказчика (извещение о проведении закупки не публикуется в средствах массовой информации);
— закрытый конкурс с квалификационным отбором — может участвовать ограниченное количество поставщиков, в соответствии с приглашением заказчика, ограниченное одинаковыми для всех квалификационными требованиями (извещение о проведении закупки не публикуется в средствах массовой информации);
— запрос котировок — могут участвовать только те поставщики, которым заказчик направил запрос, но заказчику необходимо и достаточно, с точки зрения соблюдения формальных правил, направить запрос трем поставщикам (извещение о проведении закупки не публикуется в средствах массовой информации);
— закупка у единственного источника — продукция закупается у одного поставщика на безальтернативной основе (извещение о проведении закупки не публикуется в средствах массовой информации).
20. На примере сравнительного анализа количественных и качественных характеристик проведения закупок товаров, работ, услуг в Самарской области, городах Москва и Тольятти показаны последствия несовершенства действующей законодательной и методической базы построения системы управления организацией и проведением конкурсных закупок. Выяснено, что вследствие несовершенства нормативно-правовой и методической базы системы управления организацией и проведением конкурсных закупок у недобросовестных заказчиков и организаторов конкурсов осталось множество лазеек для злоупотреблений, что, как видно из статистических показателей, отрицательно влияет на эффективность проводимых государственных закупок.
21. По результатам анализа организации и проведения торгов для государственных региональных и муниципальных нужд сформулированы следующие базовые проблемы, требующие решения:
— достижение максимальной экономии бюджетных средств при условии соблюдения необходимых и достаточных требований по качеству и срокам поставляемых товаров, работ услугнебольшое количество участников конкурса приводит к отсутствию открытой и честной конкуренции, что отрицательно сказывается на качестве закупаемой продукции и приводит к поставкам по завышенным ценам;
— обеспечение непредвзятой оценки заявок претендентов членами конкурсной комиссии;
— определение оптимальной величины стоимости лотачасто стоимость планируемой к закупке продукции либо намеренно завышается заказчиком при формировании бюджета, либо возрастает по итогам конкурса, проведенного с нарушением принципов прокьюремента;
— определение объемов, которые необходимо выставлять на торгина сегодняшний день во многих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях только небольшая часть бюджетных расходов реализуется методом проведения конкурсов;
— обеспечение принципа рационального деления лотовситуация, когда на торги выставляются огромные лоты, чтобы победил заранее известный претендент, очень распространенанабирает обороты и другая крайность — разбивка объемов закупаемой продукции на мелкие партии с целью уйти от проведения открытого конкурса на метод котировок;
— обеспечение достаточного быстродействия при проведении торговчасто складывается ситуация, когда конкурсы проводятся в середине года и первую половину года заказчики закупают продукцию по завышенным ценам.
22. Разработаны методологические принципы построения и функционирования системы управления организацией и проведением конкурсных закупок, построена и предложена к применению функциональная модель организации системы государственных конкурсных закупок. Это позволит разработать эффективную законодательную и методическую базу построения системы управления организацией и проведением конкурсных закупок для государственных нужд, а также разработать эффективные методики проведения конкурсов, рассмотрения заявок и определения победителей.
23. Введено определение контроллинга для системы управления организацией и проведением конкурсных закупок. Это совокупность всех задач по координации управления системой организации и проведения конкурсных закупок, а также снабжение информацией управленческого персонала для обеспечения оптимального достижения поставленных перед системой целей.
24. Разработана экономико-математическая модель для оценки эффективности конкурсных предложений, качества участников конкурса. Показано применение на практике разработанной экономико-математической модели.
Доказано, что разработанная экономико-математическая модель позволяет получать однозначные показатели эффективности конкурсных предложений и конкурентных преимуществ самих организаций — участников конкурса по имеющимся массивам комплексных оценок как однородного, так и неоднородного характера, и на их основе принимать решение о победителе в торгах.
25. Предложено применение редукционов как наиболее эффективного метода организации и проведения конкурсных закупок. Разработана методика организации и проведения редукционов. Разработана «методика трех конвертов». Даны практические рекомендации по демонополизации рынка с помощью и при проведения конкурсных закупок.
26. Представлены рекомендации по формированию кадровой основы системы управления организацией и проведением конкурсных закупок. Приведены основные причины и преимущества выделения службы конкурсных закупок в отдельное подразделение. Выявлено то, что чрезвычайно важна объективная оценка состояния уровня подготовки кадров системы организации и проведения конкурсов, так как принятие управленческого решения, не соответствующего возможностям организации, может привести к отрицательным последствиям.
27. Представлены рекомендации по применению современных информационных технологий в системе конкурсных закупок. Доказано, что при применении вычислительных систем становится возможным полностью автоматизировать процесс принятия решений при осуществлении конкурсных закупок, в частности при оценке (в том числе многокритериальной) конкурсных предложений членами конкурсной комиссии и при определении победителя. Также перечислены возможности применения программного обеспечения при организации и проведении конкурсных закупок.
Подводя итог, следует отметить, что с точки зрения Конституции Российской Федерации главной ценностью является человек, и все действия государства должны быть направлены на улучшение жизни общества. Исходя из этого вся эффективность государственных закупок должна рассматриваться с точки зрения полезности для общества в целом и для каждого гражданина в частно-" сти.
Диссертация автором представляется впервые. к Ш.
— 151.
