Актуальность темы
исследования обусловлена, во-первых, тем, что в условиях глобализации реформирование бюджетного процесса, повышение эффективности бюджетной политики имеет принципиальное значение для снижения внешних и внутренних угроз экономической безопасности, достижения конституционных целей социально-экономического развития России. Актуальным вопросом, решение которого прямо или опосредовано влияет на эффективность бюджетной политики, является финансовый контроль. Как подчеркивает Президент Российской Федерации В. В. Путин, «сегодня вопросы развития и совершенствования контрольно-счетных органов приобретают особое значение. Организация надежного контроля за целевым исполнением бюджетов и использованием государственного имущества — одно из важнейших условий Построения сильного и благополучного государства, защиты интересов его граждан"1.
Во-вторых, определение оптимальных алгоритмов развития российского общества, государства и экономики предполагает повышение прозрачности, эффективности использования не только федеральных финансовых средств, но и региональных и муниципальных ресурсов. «Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами». Для достижения этой цели необходимо публичное раскрытие информации о планах и результатах деятельности органов власти по управлению региональными и.
1 Президент Российской Федерации о государственном финансовом контроле. — В кн.: Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации: Дела и люди. — М.: Финансовый контроль. 2004. С. 5.
2 Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах: Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 года № 467-р // Финансы. 2006. № 5. С. 19. муниципальными финансами — в чем и состоит одна из важнейших задач органов внешнего и внутреннего финансового контроля.
В-третьих, растущий международный авторитет России, признание ее как правового демократического государства предполагает развитость институтов внутреннего и внешнего контроля за управлением общественными ресурсами. Россия является полноправным членом практически всех международных организаций высших органов финансового контроля Европы и Азии, а в этом году была рекомендована в Совет управляющих ИНТОСАИ1. Высокий статус страны обязывает иметь действенную систему государственного и муниципального финансового контроля, вести активную научно-исследовательскую работу по обобщению и распространению передового опыта организации финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
В-четвертых, при всей актуальности и практической значимости вопросов контроля за управлением общественными ресурсами (природными, финансовыми, интеллектуальными) в настоящее время остаются теоретически неразработанными многие вопросы государственного и муниципального финансового контроля. В частности, нет концепции системы финансового контроля, не завершена его стандартизация с учетом отечественного и зарубежного опыта, отсутствует нормативная правовая база, необходимая для организации эффективной деятельности органов финансового контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.
Степень разработанности проблемы. В процессе диссертационного исследования изучены и проанализированы работы, посвященные вопросам методологии, организации и методики финансового контроля, управления государственными и муниципальными ресурсами. При этом выявлено, что в современной научной литературе имеется большое количество публикаций по данной проблематике. Весомый вклад в исследование различных аспектов.
1 ИНТОСАИ — международная организация высших контрольных органов, в состав которой входит более 180 стран. социально-экономического управления внесли отечественные ученые Л. И. Абалкин, А. Г. Аганбегян, Г. В. Атаманчук, О. Т. Богомолов, Н. И. Брагин, И. В. Годунов, Ю. С. Дулыциков, В. И. Жуков, Д. Н. Земляков, И. К. Ларионов, В. И. Новичков, В. Л. Макаров, В. И. Меньшов, А. Д. Некипелов, Н. Я. Петраков, Н. Н. Пилипенко, В. К Сенчагов, Е. Л. Татарский, В. А. Шаховой, А. А. Шутьков, В. Н. Щербаков, и др.1 Их работы составили теоретико-методологическую основу данного исследования.
Следует отметить, что имеется множество работ, посвященных анализу актуальных вопросов бюджетной политики, финансовых взаимосвязей и финансового контроля, которые также использовались в диссертационном исследовании, — это прежде всего работы С. А. Агапцова, М. П. Афанасьева, П. И. Бурака, В. В. Бурцева, Е. В. Бушмина, Ю. М. Воронина, А. М. Година,.
B.П.Горегляда, Н. Б. Грибковой, А. Г. Грязновой, Ю. А. Данилевского, Е. Д. Катульского, Е. А. Кочерина, И. Д. Мацкуляка, М. В. Мельник, А. С. Нарийского, Т. Г. Нестеренко, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, В. Ф. Палий, Н. Н. Пилипенко, Н. Д. Погосяна, В. М. Родионовой, Е. Е. Румянцевой,.
C.Н.Рябухина, А. Н. Саунина, С. В. Степашина, В. И. Стражева, В. П. Суйца, Д. Г. Черника, С. Д. Шаталова, В. А. Шахового, А. Д. Шеремета, П. Н. Шуляка и др.
Различные аспекты государственного регулирования и контроля исследуются в трудах зарубежных ученых: М. Алле, Дж. Бьюкенена, К. Викселля, Дж. Кейнса, В. Леонтьева, А. Маршалла, Дж. Мида, К. Поппера,.
1 См.: Абалкин Л. И. Россия: поиск самоопределения: очерки. — М.: Наука. 2005; Аганбегян А. Г. Социально-экономическое развитие России. — М.: Дело. 2003; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М.: Омега-JI. 2006; Брагин Н. И., Кузьминова Т. В. Макроэкономика: государственное регулирование кризиса. М.: Дашков и К. 2004; Дулыциков Ю. С. Региональная политика и управление. — М.: Изд-во РАГС. 1998; Годунов И. В., Ларионов И. К. Политическая экономия — путь в XXI век. — М.: Наука. 2006; Жуков В. И. Парадигма развития России в условиях глобализации. — М.: Изд-во РГСУ. 2006; Пилипенко Н. Н., Татарский Е. Л. Основы менеджмента. — М.: Маркетинг. 2002; Сенчагов В. К. и др. Экономическая безопасность России: Общий курс. — М.: Дело. 2005; Шаховой В. А., Молокова А. В. Управление недвижимым имуществом на основе его оценки.- М.: Дашков и К. 2004; Щербаков В. Н., Новичков В. И., Кузнецов М. С. и др. Управление государственной собственностью. — М.: Дашков и К. 2002; Шутьков А. А. Система управления агропромышленным комплексом: теория, политика и практика. — М.: Нац. институт бизнеса. 2005 и др.
М.Портера, Дж. Стиглица, Э. Тоффлера, А. Хансена, Дж. Хикса, У. Шарпа, К. Эрроу и др.
Таким образом, проведенный анализ трудов отечественных и зарубежных ученых позволяет сделать вывод о том, что для исследования проблемы контроля за управлением государственными и муниципальными ресурсами, с одной стороны, имеется солидная теоретико-методологическая база, а с другой — остро ощущается необходимость дальнейшей системной разработки данной проблемы с учетом новых явлений и опыта, обретенного в ходе проводимых реформ. Экономические трансформации последних 15 лет нуждаются в углубленном теоретико-методологическом осмыслении, в том числе и с позиций современной теории управления и контроля.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является научный анализ, развитие методологических основ и выработка практических рекомендаций по совершенствованию финансового контроля за управлением государственными и муниципальными ресурсами. Данная цель предопределила постановку и решение ряда взаимосвязанных задач исследования:
1) осуществить системный анализ организации финансового контроля за управлением государственными и муниципальными ресурсами в условиях бюджетирования, ориентированного на результат;
2) предложить пути совершенствования внутреннего и внешнего контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации;
3) выработать рекомендации по повышению результативности совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетных органов Российской Федерации;
4) определить и теоретически обосновать перспективы развития аудита эффективности использования государственных и муниципальных средств;
5) исследовать с позиций государственного и муниципального финансового контроля социально-экономические противоречия собственности и предложить пути их разрешения.
Область исследования. Исследование проведено в рамках пункта 2.2. Паспорта специальности ВАК 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит.
Объектом исследования является финансовый контроль как элемент системы управления государственными и муниципальными ресурсами в условиях современных экономических трансформаций.
Предметом исследования являются общеэкономические методологические, методические и организационно-правовые основы деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля, а также пути совершенствования их деятельности и повышения эффективности контроля за управлением государственными и муниципальными ресурсами.
Теоретическую и методологическую основу данного исследования составляют концептуальные труды отечественной и зарубежной экономической науки по финансовому контролю, управлению финансами и собственностью, статистике, макроэкономике. В работе использовались теоретические выводы и положения, содержащиеся в научных публикациях и трудах ученых и специалистов по указанной проблематике.
Информационную базу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, статистические сборники, информационные и методические материалы в периодических изданиях и сети Интернет.
Исследование основывалось на методологии системного анализа, диалектическом методе познания и его принципах, а также на современных методах статистического анализа и экспертных оценках.
Научная новизна исследования состоит в обосновании перспективных путей повышения результативности финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации при переходе к бюджетированию, ориентированному на результат, что является не самоцелью, а способом формирования эффективной системы управления государственными и муниципальными ресурсами1.
Основные научные результаты исследования, полученные соискателем и выносимые на защиту:
1) выработан ряд предложений, имеющих концептуальное и практическое значение, по организации финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации: федеральном, региональном, муниципальном, которые могут быть использованы при создании высокоэффективной системы государственного и муниципального финансового контроля в интересах достижения финансово-экономической самостоятельности регионов и органов местного самоуправленияв частности, обоснован вывод о том, что при организации финансового контроля в общегосударственном масштабе необходимо руководствоваться конституционным принципом бюджетного федерализма и исходить из бюджетного устройства Российской Федерации: трем уровням единой бюджетной системы должно соответствовать триединство уровней внешнего и внутреннего финансового контроля;
2) обоснована необходимость создания (с учетом опыта федеративных государств) территориальных инспекций Счетной палаты Российской.
1 Вполне очевидно, что достижение данной цели — не одномоментный акт. Бюджетная реформа, освоение новых методов управления общественными ресурсами и контроля за ними потребуют значительных усилий и времени. Об этом, в частности, свидетельствует и зарубежный опыт. Так, начальник Главного контрольного управления США М. Уокер в своем выступлении перед Суб-комитетом по эффективности государственного управления, финансовому менеджменту и межгосударственным отношениям и Суб-комитетом по законодательству и бюджетному процессу Комитета Палаты Представителей по государственной реформе в сентябре 2002 года, отметил, что, несмотря на позитивные сдвиги в области бюджетного планирования на уровне государственных агентов и качества предоставляемых ими данных о результатах своей деятельности, получение достоверных сведений о конечных результатах федеральных программ остается задачей на перспективу. М. Уокер подчеркнул, что по опыту последних десяти лет, устойчивый ускоряющийся прогресс в бюджетировании, ориентированном на результаты, невозможен без совместных скоординированных устий Конгресса, администрации и федеральных агентств. // David.M. Walker (2002), «Performance Budgeting: Opportunities and Challenges» -Testimony before the Government Reform Subcommitee on Government Efficiency, Financial Management and Intergovernmental Relations, Rules Subcommitee on Legislative and Budget Progress, House of Representatives // General Office, GAO-02−1106T., p. 10,17.
Федерации в федеральных округах, что позволит повысить оперативность и качество деятельности органов внешнего финансового контроля, создать систему информационного обмена на уровне макрорегионов (федеральных округов), организовать обмен опытом работы, внедрять единые стандарты, регламенты и методики контрольных мероприятий;
3) выработаны рекомендации по повышению результативности совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетных органов Российской Федерации, к числу которых относятся: системная стандартизация финансового контроляперспективное планирование совместных мероприятий с учетом стратегических целей и задач социально-экономического развития России и ее регионовзаконодательное определение понятий «совместные контрольные мероприятия», «совместные экспертно-аналитические мероприятия» и др.;
4) определены и теоретически обоснованы перспективы развития аудита эффективности использования государственных и муниципальных средств, предложены изменения и дополнения в действующее законодательство, направленные на создание нормативной правовой базы, необходимой для внедрения аудита эффективности в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерациивпервые предложено применять аудит эффективности не только на этапе последующего контроля для оценки эффективности исполненных бюджетов, но и в ходе бюджетного планирования (предварительного контроля), что позволит в значительной степени минимизировать бюджетные расходы при одновременном повышении качества бюджетных услуг;
5) выявлены социально-экономические противоречия собственности и с позиций государственного и муниципального финансового контроля предложены пути их разрешения, в частности: создать действенный механизм контроля за оценочной деятельностью независимых оценщиковосуществлять внешний аудит на всех этапах приватизационных мероприятий — от предложений оценки стоимости государственных активов до изучения результатов конкретных продаж и анализа полноты и своевременности выполнения новыми собственниками условий совершенной сделкиобеспечить финансовую поддержку государством инновационной деятельностипроизвести «инвентаризацию» интеллектуальных ресурсов страны и добиться законодательного решения проблемы интеллектуальной собственности.
Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и практические рекомендации могут быть использованы: а) при совершенствовании процесса управления государственными и муниципальными ресурсами, а также в интересах развития системы внутреннего и внешнего финансового контроляб) при дальнейших исследованиях проблематики государственного и муниципального управления и контроля в условиях модернизации экономикив) при подготовке й профессиональной переподготовке специалистов в области государственного и муниципального управления и финансового контроля.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации апробированы и внедрены в процессе:
— научно-исследовательской работы, выполненной по программе Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации;
— подготовки научно-практического пособия по внедрению аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации;
— организации и личного участия соискателя в работе научно-практических конференций и семинаров по вопросам государственного и муниципального финансового контроля;
— практической деятельности диссертанта при планировании и организации совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Публикации. Основные положения исследования нашли отражение в 8 публикациях автора общим объемом 4,0 п.л., в том числе в четырех изданиях, рекомендованных бюллетенем ВАК.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, приложений. Иллюстративно-справочный материал представлен схемами и таблицами.
Выводы по третьей главе.
1. Социально-экономические противоречия собственности на этапе модернизации экономики с целью придания ей инновационного качества требуют безотлагательного разрешения. На всех уровнях власти необходимо создать действенный механизм контроля за оценочной деятельностью независимых оценщиковосуществлять внешний аудит на всех этапах приватизационных мероприятий — от предложений оценки стоимости государственных активов до изучения результатов конкретных продаж и анализа полноты и своевременности выполнения новыми собственниками условий совершенной сделкиобеспечить финансовую поддержку государством инновационной деятельностипроизвести «инвентаризацию» интеллектуальных ресурсов страны и добиться законодательного решения проблемы интеллектуальной собственности.
2. Проводимая в стране бюджетная реформа должна проводиться параллельно с административной реформой, реформой государственной службы и реформой местного самоуправления. Все эти направления реформирования общественной жизни должны быть синхронизированы и обеспечить повышение эффективности государственного и муниципального управления общественными ресурсами, а главное — экономика должна стать нравственной, ценностно-ориентированной. Необходимо отказаться от административно-бюрократической культуры, ориентированной лишь на исполнение указаний сверху, подменяя при этом существо дела формальными показателями, и перейти к качественно новой организационной культуре, ориентированной на интересы людей и достижение конкретных результатов, базирующихся на нравственно-этических ценностях.
Заключение
.
Проблема контроля за управлением государственными и муниципальными ресурсами, эффективностью их использования в интересах обеспечения, как записано в Конституции Российской Федерации, благополучия и процветания России имеет поистине непреходящее значение. Начатые в стране широкомасштабные реформы, в том числе и в финансово-бюджетной сфере, требуют адекватной модернизации системы государственного и муниципального финансового контроля. Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем обращении к сотрудникам и ветеранам контрольно-счетных органов России особо подчеркнул: «Сегодня перед контрольными службами стоит целый комплекс важных и ответственных задач. В их числесовершенствование форм и методов работы, осуществление действенного мониторинга эффективности бюджетных расходов. Особое внимание необходимо уделить контролю за рациональным вложением средств, выделенных на масштабные социальные проекты и программы"1.
Решение этой сложной и ответственной задачи предполагает интеграцию науки и практики, методологическое обеспечение деятельности органов внутреннего и внешнего финансового контроля. Диссертационное исследование «Финансовый контроль в системе управления государственными и муниципальными ресурсами» представляет собой попытку автора внести свой вклад в решение данной комплексной общественно-значимой проблемы.
В работе рассмотрены общеметодологические вопросы, связанные с организацией финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации: федеральном, регионом, муниципальномобосновывается необходимость применения методологии системного подхода к решению проблемы организации целостной и слаженной системы финансового контроля. Значительное место в работе отведено понятийному аппарату, связанному с проблематикой финансового контроля. Путин В. В. Сотрудникам и ветеранам контрольных органов России. — В кн.: 350 лет государственному финансовому контролю в России / Сборник материалов. — М., 2006. С. 3.
В диссертации подробно анализируются проблемы и противоречия, связанные с неравномерностью развития российских регионов — одной из исключительно неблагополучных тенденций, несущих серьезную угрозу экономической безопасности России. Данная тенденция, несмотря на предпринимаемые усилия и значительную финансовую поддержку регионов, продолжает расти. Пока не удалось достичь главного в реализации принципа бюджетного федерализма: добиться соответствия доходной базы субъектов Российской Федерации объему законодательно закрепленных за ними расходных полномочий.
Государственная региональная политика должна строиться таким образом, чтобы оценка финансово-экономической обеспеченности регионов велась по такому критерию, как степень удовлетворения основных потребностей населения в соответствии с государственными минимальными стандартами за счет собственных доходов консолидированного бюджета. Финансовую помощь из федерального центра должны получать в первую очередь те регионы, у которых степень удовлетворения потребностей в социальных услугах наименьшая. Органы государственного и муниципального финансового контроля должны осуществлять постоянный мониторинг удовлетворения основных потребностей населения в соответствии с минимальными социальными стандартами.
Неэффективная структура бюджетного федерализма приводит к отсутствию заинтересованности местных властей и властей субъектов Российской Федерации в увеличении собственного экономического потенциала, что с неизбежностью ведет к экономической стагнации. Необходимы действенные меры, стимулирующие самообеспеченность регионовнужна продуманная политика межбюджетных отношений, способствующая социально-экономическому выравниванию субъектов Российской Федерации. При организации финансового контроля в общегосударственном масштабе необходимо руководствоваться конституционным принципом бюджетного федерализма и исходить из бюджетного устройства Российской Федерации: трем уровням единой бюджетной системы должно соответствовать триединство уровней внешнего и внутреннего финансового контроля.
В этой связи в диссертации не случайно уделено особое внимание муниципальному финансовому контролю — важнейшей составной части системы органов внешнего контроля, дается оценка исключительно неблагоприятной ситуации, сложившейся в области финансового контроля на муниципальном уровне. Местное самоуправление — один из ключевых российских институтов, который требует непрерывного и последовательного развития, глубокого интегрирования во все сферы общественной жизни страны. Именно с этой целью задумана реформа местного самоуправления, практическая цель которой заключается в приближении власти к народу, развитии гражданского общества, повышении эффективности работы органов местного самоуправления и всей системы социального управления. Конституционные принципы о гарантированности местного самоуправления, о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и самостоятельности местного самоуправления в пределах собственных полномочий обусловили необходимость разработки и претворения в жизнь новых механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Однако глубина и сложность предполагаемых изменений правового, экономического, социального и иного плана создает целый ряд потенциальных трудностей в ходе реформы местного самоуправления. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающий внешний аудит бюджетов всех уровней, действует с 2000 года, а на сегодняшний день внешним контролем охвачено менее двух процентов муниципальных образований. В результате создаются условия для массовых финансовых нарушений на нижнем уровне бюджетной системы.
Одним из выводов диссертационного исследования является обоснование необходимости системного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данная проблема является исключительно сложной в силу двойственной природы такого явления, как местное самоуправление. С одной стороны, местное управление является частью единого государственного механизма, зависимым от Центра и выступающим в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом. С другой стороны, местные органы обладают самостоятельным мандатом, полученным от населения, собственными финансовыми, материальными и людскими ресурсами, а также собственной компетенцией.
Вправе ли государственный контроль вторгаться в финансовую деятельность местного самоуправления? Основываясь на отечественном и зарубежном опыте, можно со всей убежденностью сказать, что государство вправе осуществлять проверку местных бюджетов только в случае получения муниципальными образованиями дотаций из фондов финансовой поддержки, создаваемых самим государством. А с другой стороны, контрольная деятельность в системе местного самоуправления не может быть подменена государственным контролем. Контроль за управлением муниципальными ресурсами, подчеркивается в диссертации, должен осуществляться именно контрольными органами, являющимися самостоятельными органами местного самоуправления. Внешний финансовый контроль за распоряжением местными финансами и материальным ресурсами должен быть обязательным, однако конкретные формы организации внешнего контроля могут быть различными: не важно в какой форме организован внешний контроль за распоряжением финансовыми ресурсами муниципальных образований, важно только, чтобы он был объективным, профессиональным и независимым от исполнительной власти.
В диссертации на большом эмпирическом материале рассматривается такая форма взаимодействия органов внешнего контроля как совместные контрольные и экспертно-аналитические мероприятия Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской.
Федерации, обосновывается вывод о том, что только совместные мероприятия позволяют проводить полноценный финансовый контроль в сферах совместного ведения, с достаточной глубиной отслеживать реализацию межбюджетных отношений, выявлять «болевые точки» бюджетного процесса, вырабатывать конкретные предложения по его совершенствованию. Проведение совместных мероприятий способствует повышению эффективности всей системы внешнего государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Для России как федеративного государства с многоуровневой бюджетной системой правовое регулирование сфер совместного ведения должно опираться на прочную законодательную базу. Однако сегодня практически отсутствуют четкие процессуальные нормы для проведения согласованных действий, в том числе по финансированию и исполнению обязательств совместного ведения. Так, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не обладают информацией о начисленных и уплаченных суммах налогов в разрезе налогоплательщиков, а также о размерах задолженности крупнейших предприятий региона. Отсутствие у субъектов Российской Федерации доступа к налоговой отчетности и налоговой базе ключевых налогов (налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций, акцизов и т. д.) затрудняет проведение анализа и прогнозирование поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Исправить сложившееся положение можно при помощи взаимодействия контрольно-счетных органов, проводя совместные контрольные мероприятия. Свести к минимуму существующие трудности и противоречия их организации поможет законодательное закрепление и определение понятий «совместные контрольные мероприятия», «совместные экспертно-аналитические мероприятия», введение системной стандартизации финансового контроля и перспективного планирования совместных мероприятий с учетом стратегических целей и задач социально-экономического развития России и ее регионов.
Раскрывая важность решения проблемы эффективности управления общественными ресурсами, в диссертации теоретически обосновываются пути развития аудита эффективности использования бюджетных средств не только на федеральном, но и на региональном уровне. В частности, предложены изменения и дополнения в действующее законодательство, направленные на создание нормативной правовой базы, необходимой для внедрения аудита эффективности в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерациивпервые предложено применять аудит эффективности не только на этапе последующего контроля для оценки эффективности исполненных бюджетов, но и в ходе бюджетного планирования (предварительного контроля), что позволит в значительной степени минимизировать бюджетные расходы при одновременном повышении качества бюджетных услуг.
В диссертации проведен сравнительный анализ отечественного опыта с опытом демократических стран (Швеции, Канады, США, Казахстана и Др.), где сложилась развитая и достаточно эффективная система финансового контроля, состоящая из внешнего контроля, осуществляемого независимыми и подотчетными лишь парламентам своих стран органами государственного аудита, и внутреннего контроля, действующего в рамках исполнительной власти через систему казначейства, а также различных органов контроля министерств и ведомств. Данный опыт необходимо использовать и в России, что приобретает исключительно важное значение при переходе к бюджетированию, ориентированному на результат, и программно-целевому планированию деятельности органов власти. Смещение контроля за целевым расходованием министерствами и ведомствами бюджетных средств к контролю за результатами деятельности бюджетополучателей и эффективностью бюджетных расходов уже сейчас требует хорошо продуманной нормативной правовой базы и научно обоснованного методологического и методического обеспечения деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля.
Основываясь на данных научных исследований, контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты Российской Федерации и региональных контрольно-счетных органов, в работе сделан вывод о том, что в условиях истощенной длительными кризисами экономики, нуждающейся в ресурсосбережении и эффективном управлении государственными и муниципальными финансами, ликвидировать диспропорции в экономике, в социальной сфере, в развитии регионов возможно только при выборе и последующей реализации стратегии инновационного прорыва.
Инновационная стратегия должна дополняться и быть органически увязанной с инвестиционной стратегией российского государства, что в свою очередь предполагает наличие эффективной системы контроля за использованием инвестиционных средств. В сущности своей, как следует из диссертации, инвестиционный контроль мало чем отличается от контроля за управлением государственными и муниципальными финансовыми средствами, главное в его деятельности — аудит эффективности использования средств, выделенных на реализацию инвестиционной стратегии.
На основе материалов исследований Счетной палаты Российской Федерации в работе сделан вывод о том, что проведенная в 1992 — 1994 годах массовая (так называемая «ваучерная») приватизация государственной собственности сопровождалась многочисленными нарушениями как со стороны федеральных органов государственной власти, их уполномоченных представителей, так и руководителей приватизируемых предприятий, что приводило, в частности, к незаконному отчуждению объектов государственной собственности, в том числе имеющих стратегическое значение, в пользу российских и иностранных лиц по заниженным ценам.
Хронический дефицит федерального бюджета, колоссальные потери финансовых ресурсов государства, коррупция и злоупотребления в бюджетной сфере, социальная незащищенность и нищета большинства населения страныдалеко неполный перечень негативных последствий приватизации, проведенной ускоренными темпами, при несовершенной правовой базе и отсутствии действенной системы внешнего контроля. Внешний аудит должен осуществляться на всех этапах приватизационных мероприятий — от предложений оценки стоимости государственных активов до изучения результатов конкретных продаж и анализа полноты и своевременности выполнения новыми собственниками условий совершенной сделки — один из выводов диссертации.
В работе на основе контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации последних трех лет сделан неутешительный вывод о том, что, несмотря на «горький» опыт, пока еще не удалось наладить приватизационный процесс таким образом, чтобы обеспечить его высокую результативность. Серьезным препятствием на этом пути являются нерешенные проблемы нормативно-правового характера. В частности, несовершенство законодательства об оценочной деятельности в условиях отсутствия действенного механизма контроля за деятельностью независимых оценщиков приводит к тому, что мнения независимых оценщиков относительно рыночной стоимости одного и того же объекта зачастую имеют довольно широкий диапазон значений, причем экспертные оценки расходятся в своих значениях на порядок. В итоге отчуждение государственного имущества по заниженным ценам приводит к финансовым потерям федерального бюджета. Такое положение является ненормальным и требует активной позиции органов государственного управления и контроля.
В диссертации обосновывается вывод о том, что реформа межбюджетных отношений не получит должного развития, прежде всего на региональном уровне, без тесного взаимодействия органов финансового контроля. Необходим системный государственный аудит межбюджетных отношений, формируемых по новым принципам, нужна оценка эффективности использования государственных средств в условиях бюджетирования, ориентированного на результат. В единой бюджетной системе должны быть единые подходы к финансовому контролю, единые методики, стандарты, принципы деятельности и т. д. В этой связи в диссертации проанализирован опыт создания Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации — добровольного объединения органов внешнего финансового контроля всех уровней бюджетной системы: федерального, регионального и муниципального. Данный опыт получил высокую оценку не только в России, но и за рубежом.
Основываясь на данных Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, в диссертации обосновывается формула эффективности межбюджетных отношений, которая по своей сути проста: у регионов должны быть стимулы зарабатывать средства, а у федерального Центра не должно быть соблазна отнимать и перераспределять их. Пока же межбюджетные отношения строятся по иному принципу: чем больше растет валовый региональный продукт, тем ниже объем финансовой помощи набирающему силу региону. Такие отношения в области бюджетной политики формируют у регионов иждивенческие подходы и не стимулируют высокую результативность в управлении общественными финансовыми средствами.
Межбюджетные отношения в федеративном государстве, как это принято во всем цивилизованном мире, должны быть максимально справедливыми и прогнозируемыми. Тогда они будут стимулировать регионы к выходу на финансовую самодостаточность, к развитию собственной налоговой базы, к сокращению дотационности. Необходимо добиться реального улучшения состояния региональных финансов, перехода к более эффективным методам и технологиям государственного и местного управления, повышению прозрачности финансовой системы Российской Федерации.
Одним из важнейших выводов диссертации является вывод о необходимости человеческого измерения экономики. Экономика должна быть нравственной, ценностно-ориентированной. В этой связи перед российской государственностью стоит непростая задача: отказаться от административно-бюрократической культуры, ориентированной лишь на исполнение указаний сверху, подменяя при этом существо дела формальными показателями, и перейти к качественно новой организационной культуре, ориентированной на интересы людей и достижение конкретных результатов, базирующихся на нравственно-этических ценностях.
Данный вывод в полной мере относится и к органам, призванным осуществлять контроль за управлением государственными и муниципальными ресурсами. Финансовый контроль может оказаться малорезультативным, если в его основу не будут заложены нравственные начала, если культурная доминанта не будет имманентной деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля. Организационная культуранеобходимое условие эффективности органов финансового контроля.
Какие практические рекомендации можно сделать на основе диссертационного исследования? Что необходимо в первую очередь для повышения эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами?
1. Разработать и утвердить на высшем уровне государственного управления Концепцию системы финансового контроля в Российской Федерации, на основе которой внести необходимые изменения и дополнение в бюджетное законодательство, особое внимание при этом уделив нормативному правовому обеспечению аудиту эффективности использования государственных и муниципальных ресурсов.
2. Укреплять и расширять взаимодействие в рамках Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, уделяя особое внимание совместным контрольным и экспертно-аналитическим мероприятиям Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
3. В интересах оптимизации бюджетного процесса, повышения его результативности организовать под эгидой Российской академии наук постоянно действующий методологический семинар «Финансовый контроль в системе управления государственными и муниципальными ресурсами».
4. Ввести во всех экономических вузах страны в качестве обязательной дисциплину «Финансовый контроль».
5. Продолжить исследование проблематики контроля за управлением государственными и муниципальными ресурсами, в частности, по таким темам как:
• Роль и место финансового контроля в реализации инновационной стратегии государства.
• Взаимодействие органов внутреннего и внешнего финансового контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.
• Комплексный подход к оценке эффективности государственного и муниципального финансового контроля.
• Методология совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в системе органов внешнего финансового контроля.
• Финансовый контроль как фактор эффективной бюджетной политики Российской Федерации.
• Пути оптимизации финансовых потоков и финансовых взаимосвязей в интересах стратегии социально-экономического развития России.
• Внедрение аудита эффективности использования бюджетных средств в практику деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля.
• Государственный аудит и государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков.
• Методологические аспекты бюджетного планирования в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат.
Строжайший и повсеместный, независимый и объективный финансовый контроль — не панацея, но именно он поможет населению России поверить в торжество добра и справедливости, решить конституционную задачу — создать благополучную и процветающую Россию.
