Актуальность темы
исследования продиктована рядом причин, одной из которых является потребность осмысления особенностей информационного развития России и выявление факторов, способствующих ее продвижению к уровню информационного государства.
Глобальные перемены современности, вызванные, в первую очередь, изменением роли информации в общественном развитии, породили комплекс проблем, среди которых модернизация взглядов на роль и место государства в современном обществе, изменение модели информационного взаимодействия основных субъектов политического процесса и их административно-институциональные особенности функционирования. Изменяются также требования к формату взаимодействия субъектов политики в геополитическом пространстве, при котором информационные преимущества государства используются как ресурс в борьбе за экономическое, политическое, идеологическое и культурное влияние.
Все эти факторы говорят о том, что повышение уровня информатизации России, значительно отставшей по этому показателю от многих стран мира, требует более эффективной государственной политики в информационной сфере, как главного инструмента реализации базовых ценностей информационного развития и важной составной части национальной стратегии, направленной на укрепление политических, социальных и экономических институтов. От ее результативности во многом зависит возможность развития механизмов современной демократии в стране, повышение эффективности государственного управления, уровень национальной независимости, и тем актуальнее выглядит проблема, связанная с анализом и совершенствованием деятельности основного субъекта этой политики, представленного органами исполнительной власти.
Необходимость демократизации государственного управления за счет формирования новой управленческой парадигмы как основного политического императива информационного общества обусловила Административную реформу исполнительной власти России. Однако остаются нерешенными ряд проблем, особенно в сфере реализации принимаемых решений, что не могло не сказаться и на результативности реализации государственной политики информатизации. Данное обстоятельство служит обоснованием научного поиска более перспективных подходов, основанных на ресурсах информатизации, и делает данное направление важным объектом политического анализа.
Предметное поле исследований в этой области только формируется. Генезис государственной политики информатизации дает возможность увидеть весь процесс во взаимосвязи с другими факторами социально-экономической и политической жизни и осмыслить влияние процессов информатизации на совершенствование российской государственности.
Особенно остро стоит проблема, связанная с формированием системного представления о методологических аспектах совершенствования деятельности исполнительной власти по реализации государственной политики информатизации, которая носит комплексный характер, является логически обоснованной и отражает актуальность данной работы.
Степень разработанности проблемы. Проблемы, связанные с влиянием политики информатизации на различные сферы общественной деятельности, начали обсуждаться с середины 60-х годов ХХ-века, и в настоящее время по-прежнему являются предметом повышенного внимания со стороны отечественных и зарубежных ученых. Нарастающие темпы глобализации, трансформация привычных политических институтов, проблемы цифрового неравенства, новые стандарты государственного управления и новые механизмы развития демократии в информационную эпоху отражают лишь некоторые аспекты современных исследований.
Модернизация российского общества актуализировала проблему, связанную с разрешением противоречий между способом организации деятельности органов власти, особенно ее исполнительной ветви, с одной.
• стороны, и требованиями, предъявляемыми новой моделью информационного развития, с другой, ставшими основным препятствием на пути перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту.
Научные труды, так или иначе затрагивающие различные стороны поставленной проблемы, можно классифицировать следующим образом.
Первую группу составляют работы известных зарубежных ученых, основоположников постиндустриальной теории и теории информационного общества которые заложили основу для разработки теоретических подходов к сущностному аспекту политики информатизации. К ним относятся труды таких авторов, как Белл Д., Бжезинский 3., Дракер П., Масуда Е, Кастельс ^ М., Стоуньер Т., Тапскотт Д., Тойнби А., Тоффлер Э., Турен А., Уобстер
Ф., Хантингтон С., Химанен П. и другие.1.
Другую группу работ представляют отечественные ученые, которые рассматривают различные аспекты политики информатизации и информатизацию, как институциональную категорию. К ним относятся такие авторы, как Агапов А. Б., Абдеев Р. Ф., Артамонов Г. Т., Вершинин М. С., Волокитин А. В., Глушков В. М., Ершов А. П., Каныгин Ю. М, Мелюхин И. С, Моисеев Н. Н., Пирогов А. И., Райков А. Н., Ракитов А. И., Соколова И. В., Урсул А. Д., и другие.2.
Исследованию таких взаимообусловленных категорий, как информация, информационная политика, информатизация, информационное общество, а •.
1 Белл Д. Социальные рамки информационного общества. Сокр. пер. Ю. В. Никуличева // Новая технократическая волна на Западе. Под ред. П. С. Гуревича. — М., 1988; Бжезинский 3. Великая шахматная доска. Господство Америки и его геостратегические императивы. — М., 2000; Дракер П. Посткапиталистическое общество // Новая постиндустриальная волна на Западе: Антология. — М., 1990; Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. — М., 2000; Masuda Y. Managing in the Information Society: Releasing Synergy Japanese Style. — Oxford, 1990; Тапскотт Д. Электронно-цифровое общество: плюсы и минусы сетевого интеллекта. — Киев, 1999; Тойнби А. Постижение истории. — М., 1991; Тоффлер Э. Метаморфозы власти. — М., 2001; Турен А. От обмена к коммуникации: рождение программированного общества // Новая технократическая волна на Западе. — М., 1986; Уобстер Ф. Теории информационного общества. — М., 2004; Хантингтон С. Столкновение цивилизаций и переустройство мирового порядка // Pro et contra. — 1997; Химанен П., Кастельс М. Информационное общество и государство благосостояния: Финская модель. Пер. с англ. — М., 2002.
2 Агапов А. Б. Основы государственного управления в сфере информатизации в Российской Федерации. — М., 1997; Абдеев Р. Ф. Философия информационной цивилизации. — М., 1994; Артамонов Г. Т. Информационная технология деятельности государственной организационной структуры на примере Комитета РФ по информатизации // РОИВТ, — 1993. — №. 1−2ВВершинин М. С. Политическая коммуникация в информационном обществе. — СПб., 2001; Волокитин A.B., Курносов И. Н. Роль государства в развитии информационного общества // Информационное общество. — 2000. — № 1- Глушков В. М. Основы безбумажной информатики. — М., 1987; — Ершов А. П. Информатизация: от компьютерной грамотности учащихся к информационной культуре общества //.
Коммунист. — 1988. № 2- Каныгин Ю. М., Маркашов В. Е. Информатизация: социальный аспект // Вестник РОИВТ. -1990. — № 2- Мелюхин И. С. Информационное общество: истоки, проблемы, тенденции развития. — М., 1999; Моисеев H.H. Судьба цивилизации. Путь Разума. — М., 2000; Пирогов А. И. Информатизация в гуманитарном образовании: методологические и методические проблемы. — М., 1997; Райков А. Н. Принципы устойчивой информатизации управленческих структур // Вестник РОИВТ. — 1995. — N. 4- Ракитов А. И. Информация, наука, технология в глобальных исторических изменениях. — М., 1998; Урсул А. Д. Информатизация общества.
Введение
в социальную информатику, — М., 1990; Пирогов А. И. Информатизация российского общества и укрепление обороны страны: дисс.докт.ф.наук. — М.:ВУ, 1996; Соколова И. В. Социальная информатика и социология: проблемы и перспективы взаимосвязи. — М., 1999. также особенностям перехода России к информационной стадии развития посвящены работы таких авторов, как Алексеева И. Ю., Белова Г. В., Вертинская О. Н., Ершова Т. В., Засурский Я. Н., Иноземцев В. Л., Карасева Е. В., Кристальный Б. В., Курносов И. Н., Нисневич Ю. А., Ницевич В. Ф., Манойло А. В., Панарин А. С., Петров С. Т., Попов В. Д., Силкин В. В., Смолян С. С., Черешкин А. Г., Чугунов А. В., Хижа Г. С., Юзвишин И. И. и другие.
Проблемы влияния процессов информатизации на различные стороны общественно-политической жизни, способы коммуникаций затрагиваются в трудах таких исследователей, как Бажанов Е. П., Василенко Л. А., Вершинин М. С, Засурский И. И., Иноземцев В. Л., Паринов С. И., Хохлов Ю. Е., Шабров О. Ф., Шадрин А. Е, и другие .
Рассмотрению различных аспектов модернизации политических институтов, формированию стратегии совершенствования государственного.
1 Алексеева И. Ю. Возникновение идеологии информационного общества // Информационное общество. — 1999. — № 1- Белова Л. Г. Что мы знаем об информационном обществе // Вестник МГУ. Сер. 14. Экономика. — 2001.
— N4- Вершинская О. Н. и др. Воздействие информационных и телекоммуникационных технологий на российское общество // Compulog. — 2000. — № 4- Ершова T В. Российский опыт интеграции в информационное общество // Информационное общество. — 1999. — № 1- Засурский Я. Н. Информационное общество и средства.
9 массовой информации // Информационное общество. — 1999. — № 1- Иноземцев В. Л. Современное постиндустриальное общество: природа, противоречия, перспективы. — М., 2000; Карасева E.B. Информационная политика органов исполнительной власти современного мегаполюса: особенности ее формирования и реализации (на примере правительства Москвы) // дисс.канд. политич. наук. — М.,.
2004; Кристальный Б. В., Нестеров Ю. М. Информационное общество, информационная политика, правовая информационная защита // Вестник РОИВТ. — 1997. — № 2- Курносов И. Н Информационное общество и глобальные информационные сети: вопросы государственной политики // Информационное общество. — 1998. -№ 1−6- Манойло А. В. Государственная информационная политика в особых условиях. — М., 2003; Нисневич Ю. А. Информация и власть. — М., 2000; Ницевич В. Ф., Труханов В. А. Военно-информационная политика государства: теоретические основы анализа. — Саратов, 2004; Панарин А. С. Глобальное информационное общество: вызовы и ответы. Материалы круглого стола «Глобальная информатизация и социально-гуманитарные проблемы человека, культуры, общества». — M., 2000; Петров А. В. Информационно-аналитическая поддержка принятия решений в органах государственной власти // Информационные ресурсы России. — 1999. — № 3- Попов В. Д. Информациология и информационная политика. — М., 2001; Чугунов А. В. Перспективы развития в России информационного общества // Полис. — 2002. — № 5- Силкин В. В. Роль журналистики в информационной политике государства // Власть. — 2005. — № 3- Смолян Г. Л,. Черешкин Д. С. О формировании информационного общества в России // Информационное общество. — 1998. — № 6- Черешкин Д. С. О государственной программе построения информационного общества в России // Информационное общество. — 1999. — № 1- Хижа Г. С. Будущее России — создание информационного общества XXI века // Информационное общество. — 2001 — № 2- Юзвишин И. И. Информациология или закономерности информационных процессов и технологий в микрои макромирах Вселенной. — М., 1996.
2 Бажанов Е. П. Современный мир. Избранные труды. — М., 2004; Василенко Л. А. Интернет в информатизации государственной службы (Социологические аспекты). — М.: Изд-во РАГС, 2000; Вершинин М. С. Электронная демократия: российские перспективы // Информационное общество. — 2002, — № 1- Паринов С. И. Экономика XXI века на базе интернет-технологий // Информационное общество. -1999. — № 2- Хохлов Ю. Е., Шапошников С. Б. Экономика, основанная на знании: социально-экономические тенденции и политические цели // Информационное общество. — 2002. — № 4- Шабров О. Ф. Политико-административное управление в Российской федерации: состояние и актуальные проблемы // Власть. -2004.
— № 11. Шадрин А. Е. Трансформация экономических и социально-политических институтов и переход к информационному обществу // Государство, экономика, общество: аспекты взаимодействия — М., 2000. управления, эффективности политики реформирования органов власти посвящены работы таких авторов, как Анохин М. Г., Атаманчук Г. В, Бачило И. Л, Василенко И. А., Васютин Ю. С., Гришковец А. А., Зинуров Р. Г., Игнатов В. Г., Комаровский B.C., Лужков Ю. М., Медведев В. Н., Мерцалов А. А., Оболонский А. В., Огнева В. В., Панарин А. С., Понеделков А. В., Слатинов В. Б., Сморгунов А. С., Старостин A.M., Хохлов А. А. и другие1.
Концептуальная база диссертационной работы потребовала исследования методов, формирующих представление об особенностях современного менеджмента, процессном подходе и реинжиниринге как методологической основе совершенствования государственного управления и реализации концепции электронного правительства. Эти проблемы затрагиваются в работах зарубежных и отечественных авторов, таких как Ведяпин В. И., Данилин А., Дрожжинов В. И., Друкер Питер Ф., Елиферов В. Г., Зиндер Е. З., Коротков Э. М., Кристальный Б. В., Кулик А. Н., Кулопулос Т., Коренченко Р. А., Репин В. В., Слепцов Н., Травкин Ю. В. и другие.2.
1 Анохин М. Г, Комаровский B.C.: Политика: возможности современных технологий. — М., 1998; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М., 2004; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под ред. И. Л. Бачило. — М., 1998; Василенко И. А. Информационная парадигма и государственное управление // Власть. — 2004. — № 8- Васютин Ю. С., Мерцалов А. А. Трансформация региональной политики в условиях укрепления российской государственности. — М., — Орел, 2005; Гиглавый А. В., Горностаев Ю. М, Дрожжинов В. И. и др. Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт. — М., 2002; Гришковец А. А Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. -2001. № 12 Зиннуров Р. Г. Информационные технологии в управлении социально-политическими процессами региональный аспект. Автореф. дис. канд. политич, наук. — Саратов, 2005; Игнатов В. Г., Понеделков А. В. Старостин A.M. Административная реформа в России: шаг вперед, два шага. // Власть. — 2005. — № 9 Комаровский B.C., Морозова Е. Г. Кому в России нужна Административная реформа // Власть. — 2005. — № 4 Лужков Ю. М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти в Российской федерации. — M., 2002; Медведев B.H. Проблемы становления единой системы исполнительной власти в Российской федерации и роль института полномочных представителей Президента в федеральных округах // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. — M., 2003; Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы. M.- 2002; Огнева В. В. Политическое управление. Курс лекций. — Орел, 2003; Панарин А. С. Глобальное политическое прогнозирование в условиях политической нестабильности. — M., 1999; Слатинов В. Б. Административная реформа в России: промежуточные итоги // Образование и общество. — 2004. — № 6- Сморгунов Л. В. Административные реформы в западных странах: сравнительный анализ: Сравнительное государственное управление: теория, реформы эффективность. — СПб., 2000; Хохлов А. А. Кадровые процессы в системе государственной власти (социологический анализ), — Орел, 2000.
Менеджмент в XXI веке. Под общей редакцией В. И. Ведяпипа. — М.: Палеотип, 2005; Данилин А. Электронные государственные услуги и административные регламенты. От политической задачи к архитектуре электронного правительства. — М., 2004; Дрожжинов В. И. Электронное правительство: рекомендации для России.-М., 2004; Друкер Питер Ф. Задачи менеджмента в XXI веке / Пер. англ. — М., 2002; Елиферов В. Г., Репин В. В. Бизнес-процессы. Регламентация и управление. — М., 2005; Зиндер Е. З. Бизнес-реинжиниринг и технологии системного проектирования. Учебное пособие — М., 2002; Коренченко Р. А. Общая теория организаций: Учебник для вузов. — М., 2003; Коротков Э. М. Концепция российского менеджмента. — М., 2004; Кристальный Б. В., Травкин Ю. В. Электронное правительство. Опыт США / Под ред. В. И. Дрожжинова — М., 2003; Кулик А. Н. Электронная демократия для трансформирующегося общества России: пределы возможного // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: труды VI Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 3−6 ноября 2003 г. — СПб.- 2003; Кулопулос Т. Необходимость workflow / Пер. с англ. — М., 2002; Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. Н. Слепцова. — М., 2000.
Несмотря на весьма широкий спектр суждений о социально-политических особенностях реализации политики информатизации, исследований, затрагивающих вопросы результативной деятельности субъектов этой политики и, в первую очередь, института исполнительной власти РФ, по претворению в жизнь основных ее положений является недостаточно разработанной в отечественной политической науке. До настоящего времени недостаточно глубоко раскрыта роль информатизации для осуществления модернизации российского общества.
Данное диссертационное исследование восполняет пробелы и расширяет понимание важной научной задачи, связанной с совершенствованием государственного управления информационным развитием России.
Основная гипотеза исследования заключается в том, что в условиях общественно-политических трансформаций государственная политика информатизации является определяющим фактором на пути повышения эффективности государственного управления, политической и социальной мобильности, гармонизации отношений государства и общества как субъектов социально-политического процесса.
Объектом исследования выступает государственная политика информатизации России.
Предметом исследования являются социально-политические аспекты деятельности органов исполнительной власти по институализации и реализации основных положений государственной политики информатизации России.
Цель исследования состоит в комплексном анализе деятельности органов исполнительной власти РФ по реализации государственной политики информатизации и выработке на этой основе рекомендаций и предложений, способствующих повышению эффективности государственного управления в условиях информационного развития России.
Общая постановка цели исследования предполагает решение следующих задач:
— систематизировать теоретико-методологические подходы к осмыслению сущности политики информатизации;
— выявить субъектно-объектный характер реализации государственной политики информатизации;
— исследовать социально-политическое содержание и механизмы реализации государственной политики информатизации;
— провести анализ развития основных направлений государственной политики информатизации России;
— предложить механизмы, основанные на ресурсах информатизации, совершенствования деятельности органов исполнительной власти как необходимого условия и фактора повышения эффективности и демократизации государственного управления;
— обосновать практические рекомендации для формирования электронной модели государственного управления в условиях социально-политических трансформаций.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования.
Теоретической основой диссертационной работы являются теории информации, информационного общества, коммуникации и эволюции, системно-функциональная теория, теория демократии, управленческие теории.
Методология диссертационного исследования тесно связана с политическими, социологическими, философскими и иными подходами, но вместе с тем имеет и свою специфику. Междисциплинарный характер исследуемых проблем обусловил методологический плюрализм. Основу методологической базы диссертационного исследования составляют общие представления об информационном обществе, информатизации, информационной политике, исторической закономерности реформ власти, догоняющей модернизации, эволюции общественно-политических процессов. В работе использованы современные методы познания социально-политических явлений: программно-целевой, исторический, сравнительно-политологический, структурно-функциональный, институциональный.
Были использованы методы, применяемые в смежных науках: статистический и социологический, контент-анализ, позволяющие рассматривать количественные параметры процессов информатизации государства и общества, методы теории организаций, отражающие общие принципы процессного подхода к управлению.
Источниковую базу диссертационной работы составляют Конституция Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов законодательной и исполнительной власти РФ, в том числе Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства РФ, регламентирующие вопросы информационного и правового развития России и модернизации органов исполнительной власти. Особое внимание уделено содержанию федеральных и региональных программ информатизации, а также материалам официального представительства органов государственной власти России в Интернет.
Эмпирическую базу диссертационной работы составили исследования, проводимые автором по теме диссертационной работы в период 1999;2004 г. г. в виде анкетирования различных категорий граждан, в том числе государственных и муниципальных служащих, результаты которых отражены в соответствующих публикациях.
Для раскрытия задач исследования использовались также результаты вторичного анализа социологических исследований, представленных в отчетах и публикациях, а также аналитические и правительственные доклады, статистические данные, экспертные оценки, приводимые в отчетах, научных статьях отечественных и зарубежных авторов, публикации в периодических изданиях, информация, представленная в системах общего пользования (Интернетресурсы).
Область диссертационного исследования соответствует п. 14. «Политическое и государственное управление: сущность, виды, функции. Понятие социального государства и социальной рыночной экономики. Проблемы централизации и децентрализация управления — центральные и местные правительства. Региональная политика. Политические аспекты развития местного самоуправления». Паспорта специальности 23.00.02 — политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии.
Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы и заключается в следующем:
— реализация политики информатизации' рассматривается как важнейший фактор совершенствования механизмов информационного взаимодействия.
• основных субъектов политического процесса, способствующего повышению их политической и социальной мобильности;
— выявлены объективные и субъективные факторы, обосновывающие рассмотрение органов исполнительной власти в качестве первоочередного объекта информатизации, как главного условия успешной реализации государственной политики информатизации России;
— проведен анализ формирования политики информатизации органов исполнительной власти РФ в разрезе исторического развития, выявлены основные факторы, препятствующие ее реализации, и предложены меры для повышения динамики этих процессов;
— систематизирован и обобщен опыт практической реализации государственной политики информатизации России, обосновано влияние фактора социально-политического участия ее субъектов на динамику информационного развития;
— разработаны организационно-технологические предложения в качестве конструктивного шага на пути совершенствования деятельности органов исполнительной власти по реализации политики информатизации;
— обоснована и доказана необходимость унифицированного подхода к информатизации органов исполнительной власти на уровне субъекта РФ как.
Ф условия совершенствования информационного взаимодействия по всей вертикали исполнительной власти и фактора, способствующего развитию электронной демократии, повышению политической и социальной мобильности граждан.
На основе оригинального авторского подхода вводится новый технологический критерий, позволяющий оценивать ожидаемую эффективность и или) своевременность принятия управленческого решения, направленного на совершенствование деятельности органов исполнительной власти.
Положения, выносимые на защиту:
1. Политика информатизации как объективная тенденция, приводящая к фундаментальным изменениям в моделях государственного управления, модернизации механизмов информационного взаимодействия основных субъектов политики информатизации на основе принципов современной демократии.
2. Информатизация органов исполнительной власти в современных российских реалиях есть часть глобальной информатизации общества и рассматривается как целостное явление: на теоретическом уровне в качестве методологической основы, что позволяет обосновать научные подходы к повышению эффективности государственного управления, на практическом — как реальная возможность изменения парадигмы государственного управления, повышения информационной открытости и социальной активности в процессе принятия государственных решений.
3. Политическое содержание и механизмы реализации государственной политики информатизации отражают незавершенность институализации политики информатизации, связанной как с низким уровнем управленческой и информационной культуры в сфере государственного управления, так и с неразвитостью демократических и гражданских институтов. Информатизация органов исполнительной власти рассматривается как важный и безальтернативный ресурсный источник реформирования, обеспечивающий переход от государственного администрирования к государственному менеджменту, при котором институты исполнительной власти рассматриваются как орган по производству и предоставлению государственных услуг. Реализация идеи электронного правительства включает инструмент саморазвития основного субъекта политики информатизации, обеспечивает информационную открытость, повышает качество принятия управленческих решений. Задачи информатизации органов исполнительной власти, являясь по сути организационно-технологическими, должны рассматриваться как часть политической стратегии и решаться как первоочередные в ходе реформы системы государственного управления.
4. Анализ практики реализации масштабных программ информатизации российского общества позволяет сделать вывод, что органы исполнительной власти как субъекты политики информатизации оказались не в состоянии обеспечить реализацию основных ее направлений в силу низкой управленческой культуры, отсутствия механизмов межведомственного информационного взаимодействия, слабого использования современных инноваций при принятии управленческих решений. Противоречия, связанные с обострением проблемы управляемости в системе исполнительной власти и практической реализации принимаемых решений, послужили основанием для принципиально новых подходов к проводимой реформе исполнительных органов, базирующихся на ресурсах информатизации. Повышение политического самосознания и профессиональной компетенции в сфере исполнительной власти, ответственности за социально-экономическое перспективное развитие будет способствовать формированию механизмов управляемой самоорганизации в обществе, общественной и политической мобильности.
5. Основным условием совершенствования деятельности органов исполнительной власти на пути развития электронной демократии как политического фундамента информационного общества служит изменение их организационно-информационной модели функционирования на основе информационных технологий. Конструктивной идеей является объединение программ информатизации и Административной реформы на основе принципов реинжиниринга и ресурсов информатизации, как методологического базиса реформирования всей системы исполнительной власти. Реальные результаты могут быть достигнуты при условии, когда социально-политические и технологические аспекты информатизации станут частью Административной реформы как институциональной реформы государственного управления.
Формирование общественного резонанса о перспективах политики информатизации служит фактором вовлеченности общества в процесс реализации политики информатизации и мерой его ответственности за достижение обозначенной цели. Повышение социальной мобильности инициирует процессы самосовершенствования властных структур, вектор которого направлен в сторону выстраивания равноправного и ответственного диалога с обществом.
6. Активизация и упорядочивание процессов региональной информатизации, создание электронного правительства субъектов РФ, образующих конструкцию единой архитектуры электронного правительства России, рассматривается как приоритетное направление и фактор укрепления всей системы исполнительной власти России на пути развития электронной демократии, как новой формы общественных отношений. Важность развития этого направления связана с тем, что именно в субъектах РФ сосредоточена вся управленческая мощность государства, от уровня которой зависит динамика социально-экономического развития страны и оцениваются усилия власти по демократизации государственного управления.
Формирование единого информационного пространства органов государственного управления является необходимым условием эффективности их информационного взаимодействия, что сделает заметным все преимущества предложенных мер реформирования исполнительной власти на основе ресурсов информатизации.
Индекс информационно-организационной зрелости, отражающий разные уровни готовности государственных органов эффективно осуществлять управленческую деятельность и обеспечивать качество государственных услуг за счет ресурсов информатизации, позволяет показать целесообразность либо своевременность использования инновационных проектов по совершенствованию государственного управления в условиях его демократизации.
Практическая значимость работы. В диссертации сформулированы предложения и практические рекомендации по повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти по реализации политики информатизации. Изложенные автором выводы и положения могут послужить основанием для последующих исследований в данной области и способствовать выработке рекомендаций по дальнейшему совершенствованию государственного управления, как условия реализации стандартов сервисного государства.
Теоретический анализ, осуществленный в диссертации, позволяет оценить состояние информатизации в России на современном этапе и выявить противоречия, которые обусловили низкую эффективность реализации политики информатизации и выделить наиболее приоритетные направления исследований на пути формирования информационного государства. Рассмотрение идеи реинжиниринга исполнительных органов власти может быть полезно при практическом построении региональных электронных правительств. Использование понятия индекса информационно-организационной зрелости при оценке уровня организации информационных ресурсов органов исполнительной власти дает возможность определить целесообразность внедрения электронного документооборота без осуществления радикальной перестройки организационно-функциональной модели.
Выводы и эмпирический материал диссертации могут быть использованы в учебном процессе, средствах массовой информации, органами государственного управления.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования отражены в материалах тезисов и докладов, сделанных на «круглых столах» и научно-практических конференциях международного, всероссийского и регионального уровней.
Теоретические и практические аспекты работы использовались автором в ходе преподавательской деятельности в Орловской региональной академии государственной службы, в системе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, в работе межвузовского дискуссионного клуба «Виртуальный мир».
По теме диссертационного исследования опубликовано 12 научных работ общим объемом 14,8 п.л.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы.
Выводы к главе 3.
Основной движущей силой развития процессов информатизации являются органы исполнительной власти РФ, от состояния и умения которых принимать ответственные управленческие решения зависит эффективность реализации политики информатизации.
Слабость управленческих технологий в системе исполнительной власти стали причиной неопределенности перспектив политики информатизации в российском обществе. Административная реформа также не привела к существенным изменениям. Требуются принципиально новые подходы к проводимой реформе исполнительной власти, которые должны быть ориентированны на использование ресурсов информатизации.
Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере информатизации детерминировано тремя фундаментальными условиями: политическими, экономическими и социальными. Это развитие электронной демократии, как политического фундамента информационного общества, развитие экономики, основанной на знаниях, способной обеспечить рост благосостояния общества и реализация социальных программ, направленных на формирование интеллектуального ресурсов общества.
Несмотря на наличие формально закрепленных в соответствующих правовых документах и программах указанных ориентиров, фактическое состояние управлением информатизацией России остается на достаточно низком уровне. Требуется изменение существующей управленческой практики принятия решений. В качестве эффективного подхода рассматривать проведение информатизации самой исполнительной власти с целью создания органа, функционирующего на принципиально новой управленческой парадигме, и которую нельзя провести иначе, как через реформирование этой власти. Такой вывод вполне согласуется с выводами основоположников теории информационного общества, утверждающих, что информатизация в первую очередь затрагивает управленческий аспект.
Общий замысел Административной реформы системы исполнительной власти позволяет говорить о том, что информатизация этих органов должна стать основным условием и объединяющим началом модернизации всей системы государственного управления с целью его демократизации.
В качестве конструктивного методологического инструмента рассматривается реинжиниринг и формализация деятельности аппарата исполнительной власти на основе электронных административных регламентов, направленных на жесткую формализацию управленческих функций и использование принятых в развитых странах норм взаимодействия субъектов политического процесса.
В качестве механизма взаимодействия государства и общества рассматривается концепция электронного правительства, как практическая основа укрепления демократических институтов в России. Идея его создания может принадлежать только власти, тем убедительнее звучит тезис о рассмотрении исполнительной власти как первоочередного объекта информатизации.
Для обеспечения более высокого уровня эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере информатизации необходимо выполнения дополнительных условий. Это сбалансированная региональная политика информатизации, значимость которой связана с тем, что именно в регионах на практике должны быть реализованы и оцениваются государственные услуги. Идейной основой является концепция «электронного правительства» отдельно взятого региона, совокупность которых, в свою очередь, сделают возможным создание единой архитектуры электронного правительства России.
Необходимым условием эффективного информационного взаимодействия всех элементов структур исполнительной власти является формирование единого информационного пространства органов государственного управления, что сделает заметными все преимущества организационной и функциональной перестройки исполнительных органов власти на основе ресурсов информатизации.
Неравномерность информационного развития субъектов РФ требует политических решений, способных устранить причины «цифрового неравенства», среди которых унификация основных проектных решений, способствующих интеграционным информационным процессам и возможности проведения постоянного мониторинга уровня региональной информатизации.
Для этого нужны государственная воля, созидательное начало, которое будет поддерживаться обществом, и интеллектуальные ресурсы. Необходимо повысить включенность общества в информационные процессы и вывести Россию в число стран, развивающих экономику знаний.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Трансформация российского общества в процессе «догоняющей» модернизации порождает целый комплекс социально-экономических и политических проблем. Один из главных ресурсов, необходимый для их решения, лежит в возможностях, заложенных в информатизации. Поэтому формирование и реализация государственной политики информатизации есть важная политическая и стратегическая задача, от успешного решения которой во многом зависят экономический потенциал страны, качество жизни населения, национальная безопасность и ее положение в геополитическом пространстве.
Информатизация как объективная стадия всемирно-исторического процесса, означает выход человечества на качественно новые рубежи развития производительных сил, когда в качестве основного ресурса общественного развития и ресурса власти рассматривается информация.
Необходимость государственной политики информатизации на этапе перехода к новому типу организации общества, его политических и социально-экономических систем, основанному на приоритете информации и знаний, связана с формированием новой управленческой парадигмы и необходимостью развития новых демократических механизмов. Для России реализация политики информатизации рисует новую перспективу общественного развития, которая лежит в плоскости теории информационного общества, как модели социального государства с развитыми демократическими институтами и механизмами взаимодействия основных субъектов политического процесса. Чтобы идеи, лежащие в основе такого общества, оказались в социальном плане востребованными, они должны быть включены в сферу государственной политики, что оказывает влияние и на положение России в геополитическом пространстве.
Отношение государства к проблемам информатизации, как общему направлению общественного развития показывает, что «глобальная гонка» будет выиграна теми странами, которые закончат свой переход к информационной стадии в кратчайший срок, с минимальными усилиями и без разрушительных внутренних социальных потрясений.
Ввиду того, что феномен информатизации имеет неисчерпаемый ресурс для повышения эффективности государственного управления в методологическом и в технологическом плане, политика информатизации должна стать неотъемлемой частью общей стратегии развития государства. Это позволяет выделить вектор направленности повышения эффективности государственного управления в сторону активного внедрения информационных технологий в деятельность органов власти всех уровней и разработать концептуальные подходы к информатизации российского общества.
Анализ проведенных исследований, связанных с формированием и реализацией основных положений государственной политики информатизации России затрагивает широкий спектр проблем, без решения каждой из которых сложно достигнуть ожидаемых политических целей. Рассмотрение основных положений политики информатизации России позволяет сделать следующие обобщения.
1. Государственная политика информатизации рассмотрена через взаимосвязь таких категорий как информация, информационные технологии и информатизация, сущностное содержание которых предопределяет основные положения политики информатизации. Уяснение сущности политики информатизации позволило выявить объективные и субъективные причины ее появления, рассмотреть основные субъекты политики информатизации, цели, задачи и перспективы ее реализации. В информационных отношениях субъектов политики информатизации находят свое проявление политические, экономические, социальные и культурные интересы. Особенность государственной политики информатизации состоит в том, что в качестве главного объекта информатизации выступает социальная сфера и государство.
Основные направления политики информатизации обозначены через уяснение феномена информатизации, рассматриваемой как процесс, в котором политические, экономические социальные, технологические и культурные механизмы взаимоувязаны и составляют единое целое.
Предложенная типология государственной политики информатизации выделяет такие уровни, как государственная, региональная и ведомственная политика информатизации, каждый из которых, являясь частью государственной политики, имеет свои специфические особенности. Основными субъектами, вступающими в информационное взаимодействие при соблюдении своих интересов, рассматриваются государство и общество (внутренний контур взаимодействия), государство и субъекты геополитического пространства (внешний контур взаимодействия). Проблемной стороной этих взаимодействий является гармонизация интересов субъектов отношений.
Содержательная часть политики информатизации, базируясь на основных положениях информационной политики государства, предусматривает развитие информационной инфраструктуры, развитие экономики, основанной на знаниях, формирование новых демократических механизмов, социально-ориентированной политики государства и изменение управленческой и образовательной парадигмы.
Можно считать достаточно обоснованным вывод о том, что переход к информационному этапу развития является исторически закономерным и неизбежным процессом. В этом переходе и состоит основная цель политики информатизации. Актуальность информатизации всех сторон общественной жизни состоит в том, что именно она содержит в себе основные механизмы по использованию заложенных в ней самой ресурсов, способных преобразовать общество и государство, поднять уровень их взаимодействия на принципиально новую ступень. Программы информатизации общества должны учитывать соблюдение баланса интересов государства и общества.
Главная сложность для современной России, находящейся на индустриальном этапе общественного развития, состоит в одновременности перехода к постиндустриальному и информационному этапу развития. Решение этой задачи не имеет пока исторических аналогов. В этом случае целесообразно опираться на мировой опыт, накопленный в развитых странах. Такой подход позволяет избежать определенных ошибок и учесть национальные особенности страны.
2. Субъектом, формирующим и реализующим политику информатизации в интересах всего общества, рассматривается государство и его органы, представленные законодательной, судебной и исполнительной властью. Исполнение положений политики информатизации лежит на исполнительной власти. При этом субъект информатизации должен: а) определять государственную политику относительно основных тенденций поступательного движения общества с учетом новых возможностей в области информатизацииб) обеспечивать адекватную правовую основу для регулирования рационального накопления и использования информационных ресурсов и информационных технологий, для создания телекоммуникаций, соответствующих современным возможностям доставки информациив) организовывать собственную деятельность на основе максимального использования электронных информационных ресурсовг) обеспечивать в сфере своего влияния (в области управления и регулирования) проведение информатизации с переходом к информационному обществу.
Указанные направления охватывают практически все проблемы, решение которых позволяет заложить прочные основы информатизации в России, а также расширяет и конкретизирует содержание деятельности исполнительной власти в сфере информатизации.
В то же время, рассмотрение органов власти в качестве основного политического средства политики информатизации приводит к закономерному выводу о том, что под влиянием процессов информатизации основным объектами трансформаций наряду с обществом выступают сами государственные органы. Особенно это касается управленческого аспекта. То обстоятельство, что для управления процессами информатизации общества требуется сильное государство, функционирующее на демократических принципах и современных технологиях принятия управленческих решений, ставит перед необходимостью рассматривать в качестве первоочередного объекта информатизации исполнительную власть.
Мировой опыт свидетельствует, что переход к информационной стадии развития объективно приводит к необходимости реформировать в первую очередь исполнительную систему государства. В качестве возможного методологического решения реформирования этой ветви власти рассматривается ее информатизация, которая является колоссальным источником ресурсов, способных вывести исполнительную власть на новый уровень функционирования, соответствующего требованиям информационной эпохи. Таким образом, ставится две обусловливающие друг друга задачи: первая — реформирование, как необходимость приспособления к новым условиям информационного этапа развития, другая — информатизация, как ресурсное средство и методологический инструмент достижения целей реформирования.
Субъектно-объектный подход к управлению информатизацией исполнительных органов вызывает определенные трудности, связанные с реализацией концепции власти, функционирующей в соответствие со стандартами сервисного государства и обеспечивающей гармонизацию взаимоотношений с обществом. Сложность заключается в том, что объектом реформирования выступает сама власть, которая должна реформировать саму себя, и успех при этом не является однозначным.
Способность власти решать глобальные задачи, обозначенные концептуальными положениями политики информатизации, является демонстрацией ее дееспособности, что будет способствовать повышению доверия со стороны общества, вовлеченности его во взаимовыгодный диалог, и как следствие, приведет к укреплению демократических институтов.
Реализация интересов государства как субъекта политики является своего рода задающим генератором и представляет собой важнейшее условие проведения долговременной научно обоснованной политики информатизации государства. Интересы государства простираются в плоскости укрепления демократических основ через развитие электронной демократии и в создании условий для равноправного информационного взаимодействия с различными сегментами гражданского общества на основе возможностей информатизации.
3. Для анализа состояния информатизации исполнительной власти и российского общества, как составной части модернизации России, было выделено два этапа: первый этап от 90-х годов до 2000 года, второй — после 2000 года и до настоящего времени. Рассмотрение генезиса государственной политики информатизации за весь период позволяет сделать вывод о том, что на первом этапе основным достижением является институционализация информатизации, как направления. В сущностном восприятии информатизации доминирует технократический подход, при котором информатизация воспринимается, как компьютеризация. Основные усилия в тот период были направлены на развитие информационного законодательства. В тоже время программные документы, касающиеся информатизации исполнительной власти России носили декларативный характер и в силу политических и социально-экономических причин не были переведены в практическую плоскость. Реализация имеющихся теоретических разработок на тот период оказалась трудно выполнимой, так как не была окончательно определена стратегическая линия строительства новой государственности.
Смена политического руководства страны и участие России в событиях мирового масштаба, связанных с формированием информационного общества показали официальное признание властью в качестве главного вектора развития переход к информационному этапу. Это привело к появлению глобального проекта ФЦП «Электронная Россия», в котором отражается стратегический курс на осуществление информатизации в органах исполнительной власти и создание условий для реализации политики информатизации в социальной сфере.
Несмотря на то, что содержание и характер выбранных направлений деятельности исполнительных органов власти по реализации данной программы и соответствуют общим положениям регламентирующих документов, на практике просматривается отсутствие четкой позиции в отношении стратегической цели информатизации. Так в окончательной версии ФЦП «Электронная Россия» изъято понятие «информационное общество», как основная цель политики информатизации. Наблюдается низкая осведомленность социума о концептуальных положениях этой политики, что приводит к отсутствию заинтересованности в ее реализации и ставит под сомнение возможность формирования в России электронной демократии.
4. Анализ выполнения программ информатизации общества показал неспособность исполнительных органов власти осуществлять скоординированные действия по их реализации. Информатизация общества носит фрагментарный характер, существует острая проблема «цифрового неравенства». Содержательная часть деятельности исполнительной власти концентрируется в основном на лоббировании ведомственных интересов, нескоординированной финансовой политики, что в целом не только снизило эффективность, но и привело к невыполнению намеченных в программах задач, отражающих как политический, так и социально-экономический аспект. Это развитие электронной демократии, как политического фундамента информационного общества, развитие экономики, основанной на знаниях, способной обеспечить рост благосостояния общества, и развитие социальных программ, направленных на формирование нового класса высококвалифицированных специалистов, способных играть заметную роль в обеспечении экономического роста и развитии общественных институтов.
5. Очевидность того, что информатизация исполнительных органов власти и развитие электронной демократии требует изменения организационной структуры, функциональной и информационной модели, приводит к осознанию использования новых методологических решений, базирующихся на ресурсах информатизации. Частично эта проблема решается в рамках Административной реформы исполнительной власти. Однако ее обособленность от программы ее информатизации при совпадении общей цели указывают на целесообразность их увязывания, как методологически, так и организационно.
В качестве объединяющего начала предлагается проведение информатизации органов исполнительной власти на основе принципов реинжиниринга, как методологического базиса реформирования всей системы исполнительной власти. В качестве целевой функции рассматривается формирование высокоэффективного сервисного органа власти с максимальной формализацией процессов взаимодействия всех его составляющих на основе электронных административных регламентов.
Жесткая формализация деятельности органов исполнительной власти на данном историческом этапе развития государственности в России является безальтернативным вариантом на пути устранения исторически унаследованных недостатков в самом способе функционирования, что позволит повысить эффективность деятельности всей системы исполнительной власти. Подобный подход делает возможным очертить допустимый контур действий чиновников, ввести ограничение на диапазон произвольных решений, сделать подконтрольной их деятельность и повысить ответственность за принимаемые управленческие решения.
Общий замысел трансформации системы исполнительной власти позволяет сделать вывод, что основным условием достижения целей модернизации государственного управления является информатизация всех ее структур. Благодаря такому подходу создаются условия для формирования единого информационного пространства федеральных органов власти в среде Интернет, как первого шага на пути обеспечения открытости, подконтрольности деятельности со стороны общественных институтов и обеспечения эффективного информационного взаимодействия всех субъектов управленческого процесса. Кроме того, информатизация этих органов позволяет реализовать модель рациональной управляющей структуры, и в целом послужит материализацией идеи «электронного правительства», как практической основы укрепления демократических институтов в России.
6. В то же время существует ряд дополнительных мер, которые позволяют совершенствовать деятельность исполнительной власти в сфере информатизации и обеспечивают выход на более высокий уровень эффективности. Это проведение сбалансированной региональной политики информатизации, в которой сфокусированы все уровни государственной политики информатизации, а существующие проблемы по ее реализации выглядят еще более остро. Именно в регионах сосредоточена вся управленческая мощность государства, от состояния которой зависит упорядоченность и динамика развития управляемых объектов. От того, насколько успешно будет осуществлена региональная информатизация исполнительной власти субъекта РФ и общества, можно судить о степени достижения основных целей информатизации. Необходимо, чтобы программы региональной информатизации во всех субъектах РФ предусматривали единые стандарты и методологический базис. Это делает возможным совместимость информационных ресурсов органов власти и интеграцию их в единое информационное пространство, организованное в контролируемом государством сегменте Интернет.
Объединение информационных ресурсов органов исполнительной власти субъектов РФ в единую систему будет служить основой для совершенствования технологий принятия управленческих решений, и приведет к повышению эффективности исполнения и контроля, что в целом приведет к укреплению всей системы исполнительной власти.
Совокупность региональных электронных правительств делает возможным конструкцию единой архитектуры электронного правительства России, организованной в виде информационного портала органов государственной власти.
Поэтому информатизация исполнительных органов по всей вертикали власти, формирование электронного правительства является основным условием для успешной информатизации всего общества через реализацию соответствующих программ, что будет способствовать повышению его активности и участию в диалоге с властью и ответственности за конечный результат реформирования.
Для этого нужны государственная воля, интеллектуальные ресурсы, инициатива и созидательное начало, которое будет поддерживаться обществом. Проблема формирования интеллектуального слоя в обществе есть объект государственного внимания, направленного на модернизацию образовательной сферы, что позволит повысить включенность общества в мир информационно-коммуникационных технологий и вывести Россию в число стран, развивающих экономику знаний.
Значительность влияния процессов информатизации на все стороны общественной и политической жизни в России показывает на целесообразность проведения широкого спектра дополнительных исследований, которые могут находиться на стыке рассматриваемой темы либо за ее пределами.
Исходя из проведенного исследования, можно предложить ряд рекомендаций научно-теоретического плана органам государственной власти и управления.
Научно-теоретические рекомендации направлены на дальнейшее осмысление проблемы информатизации российского общества и роли исполнительной власти в этом процессе. К ним относятся: а) перечень проблем, требующих самостоятельного исследования:
— электронное правительство как инструмент развития политической самоорганизации общества;
— информационное общество в России: проблемы власти;
— единая архитектура электронных административных регламентов как механизм совершенствования деятельности исполнительных органов власти;
— государственные электронные информационные порталы как форма развития стандартов «сервисного государства»;
— проблемы информационной безопасности в условиях функционирования электронного правительства России;
— роль СМИ в развитии электронной демократии;
— Интернет как коммуникативная среда государства и. общества б) проблемы, требующие привлечения широкой научной общественности, которые могут обсуждаться на научных конференциях:
— формирование информационного общества в России;
— государственный служащий в условиях электронной демократии;
— пути повышения политической культуры в условиях электронной демократии.
— политическая элита в эпоху информационного общества. в) проблемы, требующие углубленного изучения:
— электронный документооборот для государственных служащих: задачи и перспективы.
— особенности создания единой территориальной информационной системы для органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Рекомендации органам государственной власти и управления состоят в следующем.
1. Для устойчивого восприятия и практического использования перспектив информатизации, а также осознания роли информационных технологий в организации деятельности необходимо провести обучение кадрового состава органов власти всех уровней, касающегося мировоззренческих и методологических аспектов информатизации.
2. Организовать 100% обучение сотрудников аппарата по освоению базовых и перспективных информационных технологий, таких, как технологии электронного документооборота, принятия управленческих решений, Интернет-технологии и т. д.
4. Формировать общественный резонанс по проблемам, связанным с информатизацией, информационным обществом и электронной демократией.
Рекомендации для образовательного процесса:
1. Рассматривать проблемы, относящиеся к профессиональным дисциплинам, через призму влияния информатизации на квалификационные характеристики выпускника.
Образовательные программы для студентов и учащихся всех форм обучения должны включать в качестве региональной компоненты дополнительные предметы информационного цикла, дающие знания в области электронной демократии, электронной коммерции, информационной безопасности, электронного документооборота.
