Асимметрия социально-экономического развития регионов и механизмы ее выравнивания

Проведение экономических преобразований и структурной перестройки экономики России связано с усилением межрегиональных различий в уровне жизни населения, динамике производственных показателей, в финансовой ситуации и т. д. Происходит расслоение регионов по основным параметрам, характеризующим социально-экономическую ситуацию и глубину экономических реформ, возникают скрытые каналы территориального перераспределения ресурсов (в первую очередь, финансовые), в результате которых упадок и деградация одних регионов могут выступать условием ускоренного развития более благополучных территорий. Такое положение является результатом неодинаковой адаптации регионов к новым рыночным условиям и значительного уменьшения объемов государственной поддержки. Сохраняющаяся диспропорция в социально-экономическом развитии регионов является существенным фактором ослабления системы федеративных отношений в Российской Федерации.

Нарастание межрегиональных контрастов и концентрация социально-экономических проблем в отдельных регионах могут привести к обострению социальной напряженности, усилению межрегиональных конфликтов и, в конечном счете, — к замедлению темпов экономических реформ в стране в целом. Для противодействия этим тенденциям необходима активная региональная политика.

Одной из стратегических целей региональной политики в любой стране является выравнивание условий социально-экономического развития регионов, предполагающее поэтапное создание предпосылок для укрепления в отстающих регионах собственной экономической базы. Целью бюджетного выравнивания является обеспечение единого, стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Актуальность выбранной темы диссертационного исследования обусловлена введением в РФ новых принципов организации системы местного самоуправления. Так, в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предлагается введение новых принципов территориальной основы местного самоуправления. Немаловажное значение при подготовке и обсуждении данного закона приобрели вопросы, связанные с формализацией форм финансового выравнивания бюджетов муниципального уровня.

С принятием новых поправок к данному закону, будет дано начало крупномасштабной реформе организации местного самоуправления в России, которая, в свою очередь, в обязательном порядке будет включать в себя реформу межбюджетных отношений на местном уровне.

Не является секретом тот факт, что в настоящее время в трех четвертях субъектов Российской Федерации доходы муниципальных образований (даже с учетом дотаций и субвенций) не покрывают их расходов, т. е. налицо несоответствие между возложенными на местные органы власти функциями и их доходной базой. Решение данной проблемы требует проведения активных действий по нескольким направлениям, одно из которых состоит в упорядочении форм и механизмов финансового выравнивания.

Об актуальности рассматриваемых в диссертационном исследовании вопросов выравнивания социально-экономического развития территорий для Российской Федерации в целом могут свидетельствовать шаги Федерального Правительства, сделанные в этом направлении. Начиная с 2002 г., вступила в силу крупномасштабная федеральная целевая программа «Сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов РФ (20 022 010 гг.)», основной задачей которой является уменьшение разрыва по базовым показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами.

В целях реализации данной программы из федерального бюджета было открыто финансирование, общий объем которого в течение срока действия программы составит 12 413,3 млн. рублей (19% от общего объема финансирования программы). Разработчики программы строят прогнозы о том, что ее реализация позволит не только преодолеть кризисное состояние субъектов РФ, уровень развития которых ниже среднероссийского, но и будет достигнуто сокращение разрыва в 1,5 раза между наиболее развитыми и отстающими регионами.

Анализ текущей ситуации, сложившейся на сегодняшний день в российской экономике, позволяет говорить об актуальности осуществления политики выравнивания социально-экономического развития территорий, как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов.

На сегодняшний день, ввиду наличия весьма значительных диспропорций в социально-экономическом развитии регионов и муниципальных образований, РФ не может позволить себе обходиться без политики выравнивания. Политика выравнивания — это сложный, тонкий и дифференцированный механизм, в основе которого лежит распределение финансовых потоков между уровнями государственной власти. Непродуманная политика выравнивания может привести к возникновению «сепаратистских» настроений в обществе, когда благополучные регионы не захотят нести излишнее бремя налоговой нагрузки. В то же самое время отсутствие данной политики может стать причиной возникновения угрозы целостности страны и социальных конфликтов в неблагополучных регионах.

Степень научной разработанности проблемы.

Исследованием сходных, но не идентичных, вопросов занимается достаточно большое количество отечественных и зарубежных ученых. Проводимые в данном направлении исследования можно условно разбить на пять групп.

Первую группу составляют так называемые нормативные работы, рассматривающие международный опыт и предлагающие схемы бюджетного федерализма и системы межбюджетного выравнивания в условиях, наиболее соответствующих российским условиям (Поздняков А., Лавровский Б., Трунин И., Луговой О., Синельников С., Баранова К. и др.). В этих работах анализируются кардинальные изменения в межбюджетных отношениях в России в 90-е годы и предлагаются механизмы использования зарубежного опыта в отечественных условиях.

Вторая группа включает в себя работы, анализирующие реальные факторы, воздействующие на межбюджетные трансферты в переходный период (Бухвальд Е., Игудин А., Лавриков И., Сабуров Е., Подпорина И., Годин А. и др.). В данных работах идет активное обсуждение эффективности применяемой в настоящее время в Российской Федерации политики, выравнивания. Главный вопрос, рассматриваемый в этих работах, — это определение того, насколько фактические трансферты были выравнивающими, то есть насколько они соответствовали принципам симметричного бюджетного федерализма.

Третью группу составляют исследования более широкого плана, в которых межбюджетные финансовые потоки рассматриваются в качестве одной из составляющих общих отношений между центром и регионами (Лексин В., Швецов A., Puga D., Rodriguez-Posea A., Fratesib U. и др.). В этих работах в основном анализируются причины и последствия процессов централизации и децентрализации в государстве и оценивается влияние данных процессов на эффективность политики выравнивания.

В отдельную, четвертую, группу можно выделить ряд публикаций видных ученых и одновременно политических деятелей (Лаврова А. и Христенко В.), которые являясь авторами проектов большинства реформ межбюджетных отношений, проводимых в России, начиная с 1994 г., имеют практический опыт разработки и внедрения методики калькуляции выравнивающих трансфертов.

Пятую группу составляют исследования ученых-регионалистов (Гранберг А., Штульберг Б., Трейвиш А., Артоболевский С. и др.), несомненная заслуга которых состоит в разработке объективной экономической классификации регионов, нуждающихся в получении финансовой помощи. Также к данной группе можно отнести исследования ведущих ученых Республики Башкортостан Исянбаева М. Н. и Юсупова К. Н., направление научной деятельности которых можно охарактеризовать, как исследование формирования и функционирования хозяйственных комплексов в Республике Башкортостан.

Несмотря на обширный перечень научных работ, так или иначе связанных с поиском возможных путей решения проблемы выравнивания социально-экономического развития территорий, некоторые существенные, на наш взгляд, аспекты данного вопроса остались практически неизученными.

В частности, требуют особого рассмотрения вопросы, связанные с совершенствованием механизмов выравнивания социально-экономического развития муниципальных образований. В научной литературе практически не рассматриваются альтернативные пути решения данной проблемы, такие как придание особого статуса регионам или муниципальным образованиям, отстающим в своем экономическом развитии. Непроработанность данных, а также некоторых других вопросов предоставляет автору возможность найти свою «нишу» в проведении научных исследований.

Цель и задачи исследования

состоит в том, чтобы на основании оценки финансового состояния территориальных образований, разработать новую методику распределения выравнивающих трансфертов, а также другие мероприятия, проведение которых может способствовать уменьшению асимметрии в региональном развитии.

Выбранная цель исследования определила постановку и решение следующих задач:

1) исследовать и систематизировать теоретико-методологические подходы к определению категории «выравнивание условий социально-экономического развития территорий;

2) выявить факторы, оказывающие наиболее существенное влияние на усиление асимметрии в экономическом развитии территорий;

3) определить критерии, которые могут стать основой для классификации субъектов РФ, нуждающихся в предоставлении финансовой помощи;

4) выделить особенности методики распределения выравнивающих трансфертов, применяемой в Российской Федерации и Республике Башкортостан;

5) выявить специфику политики выравнивания территориального развития муниципальных образований;

6) предложить возможные пути совершенствования политики выравнивания условий социально-экономического развития территорий в РБ на основании разработки новых теоретических подходов к методике распределения выравнивающих трансфертов;

7) разработать научно-методические рекомендации использования системы выравнивающих трансфертов в регионе.

Объектом исследования является асимметрия социально-экономического развития регионов и муниципальных образований.

Предметом исследования являются процессы, связанные с исследованием особенностей выравнивания региональных диспропорций в социально-экономическом развитии территориальных образований.

Теоретической и методологической основой исследования послужили положения региональной экономики и экономической теории, касающиеся исследования вопросов, связанных с уменьшением диспропорций в социально-экономическом развитии территорий. Диссертационная работа основана на теоретических разработках отечественных и зарубежных ученых и научно-исследовательских организаций в области оптимизации политики выравнивания, как на уровне государства в целом, так и в масштабе отдельно взятого региона. Методическую основу проводимых исследований, помимо научной литературы, составили нормативно-правовые документы. Исследование проводилось с применением методов системного анализа, а также математических и статистических методов анализа социальных и экономических процессов.

Информационная база исследования включает в себя: статистические сборники и материалы Государственного Комитета по статистике Российской Федерации и Государственного Комитета по статистике РБ, статистические материалы, опубликованные в научной литературе, данные сайтов аналитических агентств, Министерства финансов РФ и Министерства финансов РБ, Министерства по налогам и сборам РБ.

Научная новизна результатов исследования. К числу основных результатов, определяющих научную новизну диссертационного исследования, относятся следующие положения:

1) уточнены и систематизированы факторы, оказывающих наиболее существенное влияние на усиление диспропорций в социально-экономическом развитии территорий: природно-климатические условия, экономико-географическое положение регионов, исторический фактор, демографическая ситуация, структура и специализация отраслей хозяйства, финансовая обеспеченность;

2) разработано авторское определение понятия «выравнивание условий социально-экономического развития территорий», отличающееся от существующих аналогов расширенным перечнем инструментов политики выравнивания, а также учитывающее особенности структуры бюджетной системы РФ;

3) предложена система адаптации для применения в российских условиях методики «Оценки ресурсного потенциала» Всемирного Банка, в целях осуществления стоимостной оценки ресурсного потенциала территорий и применения ее в методике распределения выравнивающих трансфертов в регионе;

4) в целях совершенствования методики комплексной оценки уровня социально-экономического развития субъектов РФ, разработанной Советом по изучению производительных сил (СОПС), предложено использование показателя, характеризующего ресурсный потенциал региона;

5) на основе анализа системообразующих факторов, определяющих развитие территориальных образований, выявлена специфика механизмов политики выравнивания, проводимой в РБ, с учетом которой разработана новая методика распределения выравнивающих трансфертов.

6) определен объем средств, необходимых для формирования Фонда финансовой поддержки городов и районов РБ, который должен составлять не менее 40% налоговых доходов бюджета республики.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.

Результаты диссертации могут быть использованы:

1) органами государственного управления при разработке долгосрочных программ выравнивания социально-экономического развития территорий, а так же при расчетах объемов трансфертов муниципальным образованиям, осуществляемых в рамках подготовки проекта годового бюджета;

2) учеными, аналитиками в процессе теоретических исследований, связанных с дальнейшим совершенствованием процесса выравнивания условий социально-экономического развития территорий;

3) преподавателями при подготовке учебных программ и чтении курсов • по региональной экономике, общей экономической теории и спецкурсов, посвященных проблемам оптимизации политики выравнивания в государстве.

Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на конференции молодых ученых «Региональная наука» Совета по изучению производительных сил (Москва, СОПС, 2002) — научно-практической конференции «Регион в системе трансформационных процессов» (Уфа, БАГСУ, 2003) — региональной экономической конференции молодых ученых «Экономическая наука и управление в XXI веке» (Ижевск, ИжГТУ, 2002). Апробация работы также была произведена в процессе разработки учебных программ и чтения авторских курсов по дисциплинам «Актуальные проблемы межбюджетных отношений» и «Бюджетный федерализм» в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте РБ.

Основные результаты проведенного исследования опубликованы в 8 научных работах, общим объемом 2,2 а.л.

Структура диссертации. Диссертация изложена на 151 странице, состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка используемой литературы (156 наименований) и 5 приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

О месте политики выравнивания социально-экономического развития территорий уже несколько десятков лет идут оживленные споры в научных и политических кругах.

Основным вопросом, на который предстоит найти ответ исследователям и парламентариям таков: в какой форме оказывать помощь депрессивным регионам — в той, которой они хотят ее получить, то есть в виде финансирования их бюджетов, или же в форме вложений в инфраструктуру, которые должны создать условия для развития? Несмотря на видимую простоту вопроса, его решение на самом деле является очень проблематичным. С одной стороны, невозможно оставить депрессивные регионы вообще без финансирования текущих платежей, с другой стороны, подобные выплаты не приносят, практически никакой отдачи. Единственный путь к решению данной проблемы, на наш взгляд состоит в нахождения разумного компромисса между достижением этих двух основных задач. Компромисс может быть найден с помощью определения соответствующих пропорций между финансированием текущих расходов депрессивных регионов и осуществлением инвестиций в инфраструктуру и другие сферы, способствующие улучшению финансового состояния региона.

Аргументом в пользу выбора тематики данного диссертационного исследования является не только ее актуальность, но и также наличие ряда неисследованных моментов. Большинство исследований в данной области направлены на совершенствование отношений между Федеральным Центром и регионами, в то время как система взаимодействия между региональными и местными уровнями бюджетной системы остается на сегодняшний день без должного внимания. Нельзя говорить об успешном окончании реформ в области межбюджетных отношений в то время, когда в ходе данной реформы практически не был задействован третий уровень бюджетной системы.

В свою очередь, мы реалистично оцениваем свой силы и не пытаемся внести предложения по совершенствованию механизмов финансового выравнивания в 89 субъектах федерации. В своем исследовании мы ограничились анализом и предложениями для Республики Башкортостан, что, также является существенным по нашему мнению. На сегодняшний день невозможно рассматривать^ экономические преобразования без учета политической ситуации, сложившейся как в стране в целом, так и в ее регионах.

Традиционно считается, что характер проводимой в регионах экономической политики в значительнейшей степени зависит от политической ориентации региональных властей.

Не является секретом тот факт, что с приходом к власти В. В. Путина российская система государственного управления стала более централизованной по сравнению с первыми годами постпересроечного периода, в частности, регионы, ранее получившие привилегии особого статуса, были лишены основных уступок со стороны федерального правительства. Об усилении степени централизации в РФ можно судить исходя из показателей финансовых потоков между регионами и центром.

Как показывает мировая практика, и гласят постулаты экономической науки, — в условиях централизации государственной власти существует больше возможностей по осуществлению процесса выравнивания социально-экономического развития территорий. В упрощенном виде это означает, что децентрализацию могут позволить себе лишь равномерно развитые, богатые государства, для которых не является столь актуальным решение данной проблемы. На наш взгляд, на сегодняшний день Российская Федерация не может себе позволить обойтись без политики выравнивания. Необходимо отметить, что наше мнение по данному вопросу совпадает с позицией существующей власти. Существующие в РФ пространственные диспропорции чрезмерны и требуют вмешательства государства. Само наличие столь значимых пространственных диспропорций является общегосударственной проблемой, которая не может быть решена без помощи федерального центра.

Несмотря на все сложности, Россия на сегодняшний день не может обойтись без политики выравнивания. В ее отсутствии можно ожидать дальнейшей дезинтеграции страны, а сохранение принципа единства страны не может не находиться в числе приоритетов любого государства. Признание данного факта, лишает смысла обсуждение вопроса о необходимости политики выравнивания социально-экономического развития территорий.

Итак, на первом этапе в работе были изучены существующие подходы к решению проблемы выравнивания социально-экономического развития территорий. Были конкретизированы существующие методы осуществления данной политики и критерии, по которым производится отбор проблемных территорий. Затем мы изложили свою точку зрения о специфических факторах, оказывающих прямое или косвенное влияние на образование диспропорций в развитии территорий.

Аналитическая часть диссертационного исследования посвящена анализу сложившейся в муниципальных образованиях РБ экономической ситуации. Был изучен механизм распределения финансовой помощи из республиканского бюджета, главной отрицательной чертой которого, на наш взгляд, является отсутствие единой, прозрачной методики распределения финансовых трансфертов, позволяющей на основании общих показателей производить расчет оптимальной суммы выравнивающего трансферта. Далее на основании методики, используемой рейтинговым агентством EA-Ratings, была проведена оценка финансового состояния муниципальных образований РБ. В рамках данной оценки были рассчитаны такие показатели как диверсифицированность налоговой базы, зависимость бюджетов муниципальных образований от перечисляемых трансфертов, был определен перечень крупнейших налогоплательщиков РБ и многое другое.

Также, в ходе исследования, была сделана попытка произвести экономическую классификацию муниципальных образований РБ. При этом были объединены два различных подхода к данному вопросу — научная позиция АН РБ, и подход, используемый Министерством Финансов РБ при составлении проекта бюджета. В результате чего были получены достаточно противоречивые результаты.

Заключительная часть работы состоит из предложений по совершенствованию методики распределения финансовой помощи в РБ, также в Главе III диссертационного исследования содержатся другие предложения автора по оптимизации политики выравнивания в РБ, в частности касающегося использования механизма «защищенных статей».

Данный механизм позволяет обеспечить стабильное финансирование муниципальных образований, (даже в случае секвестра расходов бюджета) финансовое положение которых может быть характеризовано, как «депрессивное». Одним из направлений совершенствования механизма распределения финансовой помощи, предложенных автором для РБ, является осуществление финансирования из ФФП наряду с текущими расходами, капитальных вложений в экономику муниципальных образований, в пропорции 70:30.

Основным пунктом научной новизны работы являются предложения по внедрению единой методики расчета выравнивающих трансфертов в условиях Республики Башкортостан. Необходимо отметить, что в современных условиях аналогичные методики не только нашли свое применение, но и доказали свою эффективность во многих ведущих регионах РФ. На сегодняшний день в Республике Башкортостан действует, практика «договорных отношений», которая заключается в покрытии разницы между оценкой налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов на планируемый год и их «потребностями» из регионального бюджета. Для каждого муниципалитета размер этой разницы сначала отдельно рассчитывается региональной и местной администрацией, а затем «согласовывается» на встречах представителей этих администраций.

Подобная практика не только провоцирует местные органы власти к намеренному занижению доходов, но и в значительной степени усложняет процесс подготовки Закона о Республиканском бюджете, так как отнимает у сторон много времени.

При определении оптимального для РБ механизма калькуляции сумм выравнивающих трансфертов, за основу была принята методика, используемая Федеральным Правительством. Аргументация выбора была следующей: на территории РФ вопросы финансового регулирования (межбюджетное регулирование является частью финансового регулирования) относятся к ведению Федерального Правительства, таким образом, общие принципы данного процесса, определяемые на федеральном уровне, подлежат реализации по всей вертикали бюджетной системы Российской Федерации.

На наш взгляд, для реформ в области межбюджетных отношений не приемлем метод «шоковой терапии» и преобразования должны идти постепенно, с учетом совершенных на ранних этапах ошибок. Методика распределения выравнивающих трансфертов, разработанная А. Лавровым, на практике подтвердила свою эффективность и жизнеспособность, а недостатки, проявившиеся в ходе применения данной методики на практике, мы постарались исправить в модели для Республики Башкортостан.

Отличительной особенностью предлагаемой нами методики от ее Федерального прототипа является учет коэффициента, характеризующего стоимостную оценку ресурсного потенциала муниципальных образований РБ. Выбор данного корректирующего коэффициента не является случайным, его использование, по нашему мнению, дает больше возможностей для объективного перераспределения средств из консолидированного бюджета РБ.

Специалисты в области инвестиций, полагают, что среди факторов, оказывающих наиболее существенное влияние на инвестиционную привлекательность региона, ведущая роль принадлежит ресурсно-сырьевому фактору (средневзвешенной обеспеченности балансовыми запасами основных видов природных ресурсов). В условном списке субъектов федерации с самыми высокими значениями Индекса налогового потенциала превалируют ресурсодобыващие регионы, получающие сверхприбыли от эксплуатации своей минерально-сырьевой базы.

Низкая эффективность использования механизма ресурсных платежей в России дала нам почву для размышлений на тему применения дифференциальной ренты Карла Маркса в современных условиях.

За основу при определении стоимостной оценки ресурсного потенциала была принята методика Всемирного Банка, что впоследствии позволит не только более точно оценить ресурсный потенциал как республики в целом, так и ее муниципальных образований, но применить на территории РБ мировые стандарты системы национальных счетов. Наша точка зрения заключается в том, что применение данного корректирующего коэффициента является целесообразным, как для Республики Башкортостан, так и для Российской Федерации в целом.

В диссертационном исследовании объем финансовой помощи муниципальному образованию был определен с учетом его социально-экономического положения. На первый взгляд, можно не согласиться с данным утверждением исходя из логики, что размер финансовой помощи и так определяется исходя из показателей социально-экономического развития муниципального образования. На самом деле при расчете объемов финансовой помощи, как правило, не учитываются такие показатели, как экономический рост, уровень жизни,* финансовое состояние крупнейших налогоплательщиков муниципального образования, диверсифицированность его налоговой базы и многие др.

В работе была сделана попытка компиляции двух необходимых для достижения положительного результата элементов, в итоге мы имеем методику распределения выравнивающих трансфертов, основанную на анализе социально-экономического положения регионов.

В данной работе освещены лишь некоторые аспекты межбюджетного регулирования, как возможного способа оказания воздействия на дифференциацию социально-экономического развития территорий. Межбюджетное регулирование, в свою очередь, не сводится лишь к выравниванию бюджетной обеспеченности регионов или муниципальных образований, а рассматривается в более широком контексте, предусматривающем закрепление за местными властями определенных предметов ведения и, соответственно обеспечение их средствами по исполнению переданных полномочий. В данном случае имеется в виду не только определение суммы трансфертов, причитающихся конкретному муниципальному образованию, но и широкое использование такого инструмента межбюджетного регулирования, как налоговый трансферт.

Возможно, цели, стоящие перед нами, могут быть также достигнуты и альтернативными способами, в частности, с помощью изменения предметов ведения местных органов власти, при активном использовании механизма налоговых трансфертов. На сегодняшний день подобного рода вопросы являются наиболее дискуссионными, как в научном мире, так и в политических кругах, однако идеальной модели достижения равномерности социально-экономического развития территориальных образований в России сегодня не существует и этот факт, дает нам право высказывать свое мнение по данному вопросу.

Многие эксперты полагают, что политика финансового выравнивания не только не эффективна, но и совершенно лишена всякого смысла. Данная точка зрения вполне резонна, если принимать во внимание опыт России, то можно констатировать, тот факт что ежегодно, начиная с 1994 г., на цели выравнивания социально-экономического развития территорий перечисляются значительные бюджетные средства. Естественно по прошествии 9 лет хотелось бы увидеть результаты данной политики правительства. Насколько мы можем судить ни один из регионов — чистых реципиентов не перешел в разряд доноров за годы реформ!

Несмотря на то, что Республика Башкортостан является донором федерального бюджета, мы надеемся, что оптимизация политики выравнивания социально-экономического развития муниципальных образований в республике позволит добиться высоких темпов экономического роста, а также положительным образом скажется на финансовом состоянии региона.