Формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Конституционность отношений гражданского мира и согласия (миросогласия), развитие демократизма российской государственности, принципов федерализма привели к перераспределению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, к возрастанию роли органов государственной власти субъектов РФ в нормативной регуляции общественных отношений. Появившаяся система законов и подзаконных актов в субъектах Федерации, отражающая интересы правового обеспечения гражданского мира и согласия, то есть общественных отношений спокойствия и консолидации граждан между собой, с государственными органами и организациями, а также соединения усилий государства и общества для преодоления управленческих конфликтов, достижения консенсуса в обеспечении единого правового пространства и общественного порядка, нуждается в научном осмыслении. Генезис и возросшее значение настоящей проблематики, особенно в условиях административной реформы1, свидетельствуют о ее актуальности для формирования в России гражданского общества и демократического федеративного правового государства. Такой ориентир зафиксирован в положении преамбулы Конституции Российской Федерации 1993 года: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации,. утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие,. принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ». Причем отсутствие в Конституции более конкретных прав граждан РФ и ее субъектов, в том числе и на мирную, в согласии жизнь, не должно толковаться как отрицание или умаление их прав2.

Заняться изучением этого нового, конституционно закреплённого феномена заставляют и драматические события на Кавказе, миротворческая роль России, субъектов РФ в урегулировании вооружённых конфликтов в странах СНГ, кризисный потенциал напряжённости регионов, в которых отмечаются антирусские настроения, межнациональные, социальные, межконфессиональные и другие конфликты.

Разрешение данных конфликтов и противоречий во многом связано с деятельностью органов исполнительной власти не только Федерации, но и ее субъектов, которые могут всерьёз противостоять этим угрозам, если будет у них сформирована административно-правовая основа охраны мира и согласия и достигнута консолида.

См.: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003;2004 годах» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

2 См. статью 55 Конституции Российской Федерации. ция органов власти, гражданского общества, всех людей и общественных сил каждого региона и вместе взятых субъектов РФ, а также согласованная управляемость ими1.

Эффективность реализации законов, достижение целей правового регулирования находятся в зависимости от качества гражданской, подлинно миросогласительной направленности актов и всей деятельности органов исполнительной власти. Нормативно-правовая функция органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере обеспечения гражданского мира и согласия, взятая за основу диссертации, призвана способствовать не только становлению согласительных нормотворческих процедур. Не менее важным является устранение необоснованных и неоправданных различий в регулировании федеральных и региональных отношений, в состояниях жизнедеятельности многообразных территорий и обеспечении прав, свобод проживающих в них граждан Российской Федерации.

Участие органов исполнительной власти субъектов Федерации в правовом обеспечении гражданского мира и согласия чрезвычайно актуально в связи с нарушениями системных отношений внутри российского правового пространства и противостоянием органов законодательной и исполнительной власти в ряде субъектов РФ. Своевременная разработка теории гражданского миросогласия на административно-правовой основе может способствовать устранению угроз единству субъектов РФ, безопасности населения, ликвидации последствий социальной энтропии и кризиса управления общественными отношениями, усилению борьбы с терроризмом и коррупцией.

Без понимания сути миросогласительного содержания общественных отношений и отражения ее в нормотворчестве невозможна успешная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по налаживанию спокойной и созидательной жизни в субъектах РФ, городах и других поселениях страны. Необходимо добиваться такого положения, чтобы уже с в процессе подготовки управленческих решений, развития норм нового Кодекса об административных правонарушениях (Ко-АП РФ), тем более связанных с применением административной власти, в них закладывались основы гражданского миросогласия, профилактировались возможные напряжения и конфликты, а реализация их осуществлялась таким образом, чтобы укреплялось сотрудничество между людьми.

Нельзя не учитывать, что наряду с нормами КоАП РФ в законодательство об административных правонарушениях входят принимаемые в соответствии с федеральным законом правовые акты субъектов РФ об административных правонаруше.

1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации М., 2003. С. 4−5. ниях1. При этом ответственность за административные правонарушения внутрисубъ-ектных отношений гражданского согласия, общественного порядка, функционирования регионального управления, иных внутрисубъектных отношений не включается в КоАП РФ, а применяется в субъектах Федерации наряду с ним.

Таким образом, проблема формирования административно-правовой основы обеспечения гражданского мира и согласия в субъектах РФ представляется весьма важной, непосредственно определяющей место данного процесса в политическом и социально-экономическом развитии страны.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения гражданского мира и согласия, их содержательное отражение в нормотворче-ской практике исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Предмет диссертационного исследования составляет административно-правовая основа охраны гражданского мира и согласия, ее отражение в нормотворче-ской деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

В то же время диссертант обращает внимание на отдельные особенности данных правоотношений и на обсуждение так называемых перспективных и «ресурсоемких» проектов нормативных актов в рассматриваемой сфере, а также на внесение изменений и дополнений (поправок) в действующие акты. Подчеркивается перспективность административно-правового подхода к выработке и принятию регионально-управленческих решений, способных противостоять нарушениям прав и свобод человека, гражданского мира и согласия в субъектах Федерации.

Цель и задачи исследования

Недостаточная разработанность проблем развития административно-правовой основы охраны гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации детерминирует цель исследования. Автор стремится в результате изучения данных теории конституционного и административного права, нормотворческой практики органов исполнительной власти субъектов Федерации раскрыть важнейшие понятия, оперирование которыми неизбежно в настоящей диссертации. Вместе с тем анализируется перспективная направленность деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации по обеспечению гражданского мира и согласия, выявляются общее, особенное и единичное в ее юридической регламентации и вносятся необходимые рекомендации и предложения. В соответствии с целью поставлены задачи исследования: — раскрыть содержание понятия «формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия», его значение для нормотворческой деятель.

1 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Научно-практический комментарий. М., 2004. С. 39−40. ности органов исполнительной власти;

— проанализировать принципы нормотворчества органов исполнительной власти, их роль в утверждении гражданского мира и согласия, совершенствовании модели нормотворчества, используемой органами исполнительной власти субъектов Федерации в процессе недопущения конфронтационных отношений, и в случае их возникновения — преобразования в миросогласительные, созидательные отношения;

— установить тенденции и определить перспективы деятельности органов исполнительной власти в целях обеспечения административно-правовой определенности в регулировании общественных отношений гражданского мира и согласия;

— обосновать авторскую позицию и сформулировать рекомендации по ряду дискуссионных вопросов, в том числе относящихся к повышению роли органов исполнительной власти субъектов РФ в утверждении гражданского мира и согласия.

В литературе не без оснований отмечается, что недостаточная правовая урегу-лированность отношений ветвей государственной власти субъектов РФ нередко приводит к замедлению законодательного процесса, снижает его эффективность, порождает конфликтные ситуации1. При этом одним из существенных факторов, дестабилизирующих эффективную деятельность органов исполнительной власти, является отсутствие четко проработанных, институциально и законодательно закрепленных технико-юридических процедур обеспечения гражданского мира и согласия. Наряду с необходимостью детализировать данную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации и устранить имеющиеся в ней пробелы, не менее значимой является задача оптимизации процесса регулирования отношений, утверждающих гражданский мир и согласие в государстве и обществе.

Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на значимость настоящей проблематики для теории и практики государственного управления, разработка в научной литературе вопросов формирования административно-правовой основы гражданского мира и согласия с помощью органов исполнительной власти субъектов Федерации носит преимущественно фрагментарный характер. Это во многом обусловлено относительной неразработанностью проблемы, ее новизной. В то же время актуальность проблематики достаточно высока и устойчива.

Теория правотворчества, а также различные аспекты нормотворчества субъектов РФ и иные проблемы, смежные с проблематикой настоящего исследования, разрабатываются в работах Абрамовой А. И., Алексеева С. С., Атаманчука Г. В., Бабаева.

1 См.: Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Том.

1. Нижний Новгород, 2001; Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании. М., 1999; Лебедев В. А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Челябинск. 2000 и др.

В.К., Баглая М. В., Бачило И. Л., Васильева A.B., Васютина Ю. С., Вишнякова В. Г., Воробьева В. В., Енгибаряна Р. В., Емельянова H.A., Жеребина B.C., Жилинского С. Э., Иванова В. Н., Закупень Т. В., Исакова В. Б., Казанцева Н. М., Козловой Е. И., Колодкина Л. М., Крылова Б. С., Кудрявцева В. Н., Кутафина O.E., Лазарева В. В., Лапаевой В. В., Лукашевой Е. И., Лэйста О. Э., Малкова В. П., Малько A.B., Мальцева Г. В., Марченко М. Н., Матузова Н. И., Мицкевича A.B., Михалевой H.A., Морозовой Л. А., Ноздрачева.

A.Ф., Овчинникова И. И., Патрушева В. И., Пиголкина A.C., Полениной C.B., Прокошина.

B.А., Студеникиной М. С., Таболина В. В., Тихомирова Ю. А., Топорнина Б. Н., Умновой И. А., Щеблякова В. В., Явчуновской Р. Г. и др.

Диссертантом были исследованы разработки таких зарубежных авторов, как Арно А. Ж., Давид Р., Лукич Р., Нашиц А., Неновски Н., Спасов Б., Саидов А. Х. Труды указанных мыслителей составили теоретическую базу диссертационного исследования. Большое значение имеют также методические разработки юридических кафедр Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Института государства и права РАН РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Московского государственного института международных отношений (университета) и др.

В то же время изучены далеко не все вопросы деятельности органов исполнительной власти на исследуемом направлении, в частности, не был проведен анализ развития административно-правовых основ обеспечения гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации. Кроме того, ранее выполненные исследования не проанализировали в полной мере эту сферу правового регулирования. Актуальность проблемы, ее недостаточная разработка в юридической науке обусловили выбор темы диссертации.

Источниковую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы и подзаконные акты субъектов Фелерации, регламенты работы органов государственного управления, иные нормативные акты субъектов РФ, в частности, города Москвы и Московской области, конституции зарубежных стран, справочные и аналитические материалы.

Методологическая основа настоящей работы включает общефилософский метод познания объективной действительности, общенаучные методы (исторический, логический, структурно-системный, функциональный), правовые методы (сравнительно-правовой, формально-юридический), а также другие методы (частно-научные, статистический, моделирования). Работа проводилась с использованием автоматизированных информационно-поисковых систем.

Особое значение для настоящего исследования имеет сравнительно-правовой метод, позволяющий сопоставлять нормативно-правовые акты и процедуры их принятия в различных субъектах Федерации. Сравнительно-правовой метод дает возможность найти наиболее рациональное юридическое решение той или иной проблемы, учесть опыт Федерации, ее субъектов, а также зарубежную практику. Сравнительный анализ региональных нормотворческих процедур, как представляется, может также помочь в устранении и предотвращении неоправданных различий в правовом обеспечении субъектами РФ реализации конституционной и административно-правовой основ охраны гражданского мира и согласия.

Этапами применения сравнительно-правового метода в ходе диссертационного исследования были:

1) сбор нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения гражданского мира и согласия;

2) распределение собранного материала по стадиям нормотворческого процесса и по отдельным проблемам внутри субъектного регулирования данных отношений;

3) сопоставление нормативно-правовых решений по проблемам обеспечения гражданского мира и согласиявыявление общего, особенного и единичного, а также определение степени распространенности того или иного решения среди субъектов Российской Федерации;

4) анализ и оценка сравниваемых нормативно-правовых решений, направленных на утверждение гражданского мира и согласия, законности и правопорядка;

5) выявление тенденций и позитивного опыта в административно-правовом регулировании отношений гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации, разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию указанного процесса.

Научная новизна исследования. Соискатель в числе первых исследователей проводит анализ теоретических и практических проблем упрочения административно-правовой основы гражданского мира и согласия в Российской Федерации. Автор соотносит этот процесс с федеральными направлениями аналогичной деятельности, находит общее и особенное в правовом решении отдельными субъектами РФ вопросов утверждения гражданского мира и согласия с учетом их конституционного равноправия.

В диссертации формулируются новые предложения по совершенствованию регионального нормотворчества, а также по использованию позитивного опыта субъектов Федерации для оптимизации законодательного процесса в исследуемой сфере общественных отношений. Причем нормотворчество субъекта РФ рассматривается не только как важнейшая форма реализации его полномочий, но и как один из признаков его государственно-правовой природы.

Новизна выдвинутых научных положений заключается, в частности, и в том, что:

— раскрыто содержание отношений гражданского мира и согласия как общественных отношений спокойствия и консолидации граждан между собой, с государственными органами и общественными организациями, а также усилий государства и общества для решения общенациональных и региональных проблем посредством преодоления управленческих конфликтов, достижения общего мнения, консенсуса в обеспечении единого правового пространства и общественного порядка. Административно-правовая основа данных отношений представляет собой один из аспектов действия права в форме нормативной базы, законности и правопорядка. В связи с этим уточняются и развиваются теоретические положения о понятии, принципах, стадиях нормотворчества органов исполнительной власти субъектов РФ по регулированию отношений гражданского мира и согласия в системе государственного и муниципального управления;

— обоснована модель регуляции общественных отношений, используемая органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для реализации административно-правовой основы гражданского мира и согласия посредством субъектной (региональной) правовой политики, регионального праворегулирования, нормотворчества, правосознания и правовых нормопределяются при этом основные направления деятельности администрации субъектов РФ, в том числе правительств г. Москвы и Московской области, органов муниципального управления по обеспечению гражданского мира и согласия и на ее основе — системы нормативных правовых актов, определяющей процесс административно-правового развития этих отношений;

— показано, что в административно-правовом обеспечении гражданского мира и согласия на субъектном уровне часто недооцениваются последствия не только крупных, но и локальных, в том числе организационно-управленческих конфликтов («центр-перифирия»), межэтических внутрифедеральных конфликтов (Северный Кавказ), а также тех конфликтов, в которых затрагивается правовой, миграционный, языковый статус русских, отсутствие четкой ориентации на взаимообогащение опытом в рассматриваемой сфере. Вносятся рекомендации к разработке программ распространения опыта субъектов РФ по профилактике и преодолению потенциальных очагов напряженности в разных видах общественных отношений, совершенствованию деятельности отраслевых, региональных и муниципальных органов в области обеспечения гражданского мира и согласия;

— исследованы связи правоохранительной функции органов исполнительной власти с нормативной базой гражданского мира и согласия, реализацией административно-правовых договоров (соглашений) — роль законности в их осуществлениизависимость формирования административно-правовой основы данных отношений от состояния законности, правопорядка и дисциплины в деятельности субъектов административного права;

— выявлены соотношение организационных и нормативных форм деятельности органов исполнительной власти по развитию административно-правовой основы гражданского мира и согласия, конкретные пути совершенствования и взаимообогащения этих форм (на практике четкое разграничение функций этих органов в сфере обеспечения гражданского мира и согласия может быть достигнуто лишь посредством нормативно-правового регулирования их деятельности);

— обобщена на примере ряда субъектов Федерации (города Москвы, Московской, Нижегородской, Новосибирской и других областей) положительная практика регулятивной деятельности органов исполнительной власти в процессе формирования административно-правовой основы гражданского мира и согласия. Предложены меры по активизации государственной службы в решении таких проблем, как предупреждение правонарушений и бесконтрольности в данной сфереустранение организационно-служебных конфликтов и запаздывания в принятии необходимых решений о координации и правовой регуляции отношений гражданского мира и согласия;

— проведен анализ и классификация причин смешения функций правоохранительных и иных органов в субъектах РФ по обеспечению мира, согласия и безопасностивысказываются предложения по предупреждению дублирования, подмены в отношениях этих органов между собой, а также при их совместном воздействии на объекты охраны гражданского мира и согласия. Выделены особенности действий субъектов административного права в сфере укрепления административно-правовой основы охраны гражданского миросогласия, роль в этом координации, осуществляемой администрацией субъекта Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы. Настоящее исследование отличает теоретико-прикладная, информационная направленность. Познание опыта формирования и реализации административно-правовой основы охраны гражданского мира и согласия, выработка рекомендаций по ее реализации в деятельности органов исполнительной власти имеет практическое значение, причем не только для субъектов РФ, но и для оптимизации и доступности гражданам нормотворческого процесса. К сожалению, вследствие неоднозначности, нормативной неурегулированности анализируемых отношений правоприменитель испытывает определенные трудности.

Выявление сходства и различий в правовом обеспечении этих отношений субъектами РФ, их оценка исполнительной властью позволяют отделить необходимое от случайного, значимое от незначительного, позитивное от негативного, облегчает ориентацию субъектов административного права в публично-правовом обеспечении гражданского мира и согласия. Результаты научного исследования дают возможность сделать теоретические выводы и практические предложения, которые могут быть использованы для развития правовой основы обеспечения гражданского мира и согласия. Более того, возможно административно-правовое стимулирование перехода позитивного единичного в общие миросогласительные отношения и, наоборот, негативного общего и особенного в единичное с целью его полного устранения.

Информационный материал диссертации может быть полезен при научной разработке вопросов правотворчества, единства системы законодательства в РФ, при изучении соответствующих тем общей теории права и государства, конституционного, административного, муниципального права, в лекционной работе. Содержательная часть исследования может быть использована для унификации нормотворческих процедур. Кроме того, настоящая работа поможет работникам органов управления субъектов РФ в повышении уровня правосознания, правовой и управленческой культуры.

Исследование призвано способствовать укреплению нормативных правовых основ утверждения гражданского мира и согласия, целостности правовой системы России, режима законности. Диссертация также нацелена на развитие подлинного федерализма и формирование в России гражданского общества и правового государства.

Апробация результатов диссертационного исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Апробация исследования осуществлялась в научных публикациях автора, в выступлениях (в мэрии Москвы и администрации Московской области), на семинаре с руководителями органов местного самоуправления в этих субъектах РФ, на лекциях, семинарах и практических занятиях в Московском областном учебном центре (Наха-бино). Теоретические выводы и основные положения диссертации послужили основой разработки ряда региональных нормативных правовых актов, заключений по проектам законов и иных нормативных правовых актов, в частности, при разработке уставов муниципальных образований в г. Москве и Московской области.

Структура диссертации обусловлена самой темой и логикой исследования, а также его задачами и целями. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Обобщая предпринятый концептуальный опыт теоретического исследования конституционных основ гражданского мира и согласия, их отражения в нормотворче-ской деятельности исполнительной власти субъектов Российской Федерации, можно сделать ряд выводов.

1. В собственном смысле гражданский мир и согласие означает, что государство, общество и человек выходят за свои внутренние возможности и пределы и развивают свои согласительные, доверительные институты, ассоциации и иные формы взаимодействия, укрепляя общегражданский мир и согласие в целом и в нормотворчестве исполнительной власти в частности.

Цивилизованное общество представляет собой взаимозависимость объективно самостоятельных индивидов, где отношения экономики, права и управления, а также обоюдного и всеобщего доверия выступают формой целенаправленного человеческого общения, регулируемого правовыми нормами в целях сохранения гражданского мира и согласия.

Упрочение верховенства права в этом процессе непосредственно обусловлено потребностями самого гражданского общества, требованиями обеспечения его целостности, а также гуманитарными началами цивилизации.

2. Стратегия правового, экономического и социального развития субъектов Российской Федерации существенно корректируется с учетом необходимости постоянного утверждения гражданского мира и согласия в нормотворческом процессе не только на федеральном, но и региональном, и муниципальном уровнях. В целом система взаимосвязей экономики, права управления подвержена мировым тенденциям и региональной социокультурной динамики. Строго следовать стратегическим путем, начертанным федеральным центром — значит определять ситуацию поиска, не упускать из виду альтернативность путей миросогласительного развития нормотворчества субъектов Российской Федерации.

Одновременно нормотворчество исполнительной власти субъектов РФ, обретая системное, правовое начало этой деятельности, отдает себе отчет в том, что действие правовых регуляторов невозможно без формирования правового государства и гражданского общества. Именно такая направленность в развитии конституционной теории обеспечения гражданского миросогласия находится в соответствии с общемировыми тенденциями юридической науки и практики, с ориентацией исполнительной «ветви» власти субъектов РФ на укрепление взаимосвязи гражданского мира, согласия с развитием экономики, права и управления.

С этой целью в вузах необходимо ввести изучение специального курса: «Конституционная теория и практика гражданского миросогласия в нормотворчестве». Составной частью спецкурса призвана стать проблематика обеспечения гражданского мира и согласия в нормотворчестве исполнительной власти как фактора развития современного гражданского общества и упорядочения общественных отношений.

3. Курс «Теория и практика гражданского миросогласия в нормотворчестве» направлен на укрепление правовых оснований механизма предотвращения региональных и муниципальных конфликтов в нормотворческой деятельности исполнительной власти. Эти основания правового механизма не только сформулированы научным знанием, но и выступают как средство обеспечения доброй воли к правосогласию и предотвращению социальных конфликтов.

Утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия в нормотворчестве исполнительной власти субъектов РФ сопровождается разрешением противоборства потребностей и интересов контрсубъектов, социальных, юридических и иных конфликтов, возникающих в результате их неправомерного поведения. Выражая противоречия, конфликты в своем движении и развитии, становятся юридическими конфликтами только при определенных условиях нормотворческой деятельности, при которых наблюдается предельная форма обострения взаимодействия правомерного и неправомерного поведения его контрсубъектов. Сползая на позиции «конфликтома-нии», обостренность отношений в этом процессе представляется противоестественным состоянием, ибо его неизбежным следствием становится небывалая интенсивность напряженности, господство дискуссионных, а порой и стрессовых отношений между участниками выработки решений.

Необходимость высокого качества правового регулирования отношений в системе исполнительной власти и значительная сложность принимаемых решений вызваны тем, что органы управления сознательно и миротворчески, согласованно и целенаправленно воздействуют на экономическое и социально-культурное и иное развитие субъектов Федерации. Проблема единства и дифференциации правового регулирования имеет особое значение в сфере управления, где дифференциация нередко связана с действием правовых стимулов. В субъектах РФ решение этой проблемы имеет особенно важное значение, поскольку издаваемые на разных уровнях акты оказывают непосредственное воздействие на региональные отношения, а их несогласованность, неоправданная дифференциация содержащихся в них норм могут иметь отрицательное, тормозящее влияние на процесс углубления гражданского мира и согласия.

Правовое регулирование общественных отношений в сфере регионального управления должно быть облечено в форму комплекса взаимосвязанных и взаимосогласованных законов, устанавливающих общие и наиболее важные правила поведения в этих сферах. Эффективная форма закона для регулирования данных отношений необходима потому, что она может обеспечить единство, комплексность, внутреннюю согласованность институтов и норм, поможет избежать материальные и моральные потери, обусловленные ведомственностью и разобщенностью отдельных управленческих структур. Система законов как основа правового регулирования отношений будет способствовать укреплению законности и правопорядка в этой важнейшей сфере жизни общества.

Система законов, регулирующих региональные отношения в сфере управления, должна основываться на глубоком познании требований объективных законов и возможностей их использования для сохранения гражданского мира и согласия. В настоящее время, когда во всей полноте поставлен вопрос об обеспечении миропорядка, согласия и взаимодействия на всех уровнях, упорядочение законодательства в сферах обеспечения гражданского миросогласия, экономики, права и управления приобретает особенно важное значение. Ведь проявления несогласованности, ведомственности, неадекватных критериев оценки положения дел на местах и состояния правопорядка оборачиваются общегосударственными и социальными потерями, превалированием местнических, сиюминутных интересов над интересами общества в целом.

4. Поиск модели развития нормотворчества как средства достижения устойчивости гражданского мира и согласия — достаточно сложная и федеральная, и региональная, и муниципальная задача. Региональная общность, с точки зрения этих взаимодействий, представляет собой систему общественных отношений, так как происходит постоянный обмен с федеральной, международной средой и информацией. При прекращении такого обмена гражданский мир, безопасность существования региона ослабляются, так как управленческая структура при таких условиях имеет тенденцию к разрушению. Соответственно, одним из ведущих факторов, способствующих развитию этих взаимосвязей региона, является открытость процесса обеспечения гражданского мира и согласия в правотворческой деятельности исполнительной власти.

Научно обоснованное понимание управленческими (государственными и муниципальными) органами необходимости достижения устойчивого миросогласия на основе использования факторов, способствующих расширению интеграционных процессов, способно ускорить разработку и реализацию программы позитивного развития регионального управления, сделать любой регион открытым для налаживания межретонального взаимовыгодного экономического и культурного сотрудничества, повышения уровня привлекательности для иностранных инвестиций. Процессы динамики этих взаимосвязей в регионе следует интерпретировать как проявление способности сложных социальных систем адаптироваться к меняющимся внешним и внутренним условиям обеспечения гражданского мира и согласия в нормотворческом процессе исполнительной власти субъектов РФ.

Расширение системных исследований конституционных основ утверждения гражданского мира и согласия в нормотворчестве исполнительной власти субъекта РФ обусловлено разнообразием и богатством динамики системных отношений в рыночных условиях. Наряду с тем необходимо всестороннее развитие единства теории и практики конституционно-правового развития данных системных отношений в законах и подзаконных актах. Характер Основного Закона и подзаконных нормативных правовых актов «проектирует» гражданский мир и согласие на происходящие нормо-творческие процессы, включая защиту конституционных, административно-правовых, гражданско-правовых отношений, создание государственно-управленческих и общественных институтов, способных обеспечивать реальное и качественное действие гражданского мира и согласия, своевременное исполнение правовых требований законности, прав и свобод человека. На этой основе может быть дано более четкое правовое определение свободы и ответственности за обеспечение гражданского ми-росогласия, предложено решение актуальных проблем развития законодательства, обеспечивающего миросогласие в системе государственного и муниципального управления.

5. Приоритетным направлением взаимодействия органов исполнительной власти в нормотворческом процессе может стать предпринятая в работе попытка моделирования миросогласительного развития их взаимоотношений в процессе нормотворчества, включая оказание организационно-методической поддержкиобеспечение, укрепление информационной базысоздание системы взаимной ответственности за обеспечение гражданского мира и согласия в субъектах Федерации.

Причем, необходимо подчеркнуть основные причины возросшего значения ми-росогласия для нормотворческой деятельности исполнительной власти субъектов РФ. Сущность этой проблемы состоит в том, что до сих пор многие правовые, экономические, политические и другие исследования слабо учитывали правотворческий потенциал деятельности системы исполнительной власти субъектов РФ для упрочения гражданского мира и согласия. Это привело не только к формированию механизма ослабления нормотворческого процесса, сосредоточившего основное внимание на статусе органов исполнительной власти, но и к снижению уровня миросогласия, взаимодействия властей различных уровней в этом процессе.

В силу этих обстоятельств категория «единство миросогласия и нормотворче-ской деятельности системы исполнительной власти» все еще не имеет полномерного статуса. Ее изучение должно предусматриваться учебными программами не только по конституционному, но и по административному праву и в определенной мере — по муниципальному праву.

Практический опыт свидетельствует о том, что передача государственных полномочий муниципальным органам является рациональным способом решения одной из самых острых проблем — достижение баланса, согласие в нормотворческих взаимоотношениях между федеральными, региональными органами власти и местным самоуправлением. Такой баланс требует от всех участников нормотворческого процесса осуществления миросогласия в отношениях самих властей и понимания миро-согласительной роли каждой управленческой структурой.

Для этого необходимо устранить на уровне Федерации:

— несогласованность и несистематизированность законодательства о взаимодействии Российской Федерации и субъектов РФ в сфере государственного и муниципального управления;

— неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации нормотворческой деятельности органов управления в сфере обеспечения гражданского миросогласия.

В целях полного обеспечения гражданского мира и согласия необходимо устранить несовершенство механизмов судебной защиты системы государственного и муниципального управления, недостаточную урегулированность вопросов исполнения судебных решений путем создания административных судов.

Для упрочения конституционных основ гражданского мира и согласия на уровне субъектов РФ имеют первостепенное значение:

— развитие сущностных характеристик нормотворческой деятельности системы исполнительной власти субъектов РФ;

— теоретический анализ нормотворческой реакции органов исполнительной власти на нарушения конституционных основ гражданского мира и согласия, а также статуса гражданина как необходимой стороне управленческой деятельности;

— место системы государственного и муниципального управления в составе нормотворческой деятельности, генезис институтов и основных видов управленческого процесса в этой сфере, его миросогласительная специфика;

— расширение числа субъектов правоотношений в данной сфере деятельности органов исполнительной власти;

— конституционно-уставные особенности субъектов и объектов нормотворче-ской деятельности, основные формы их взаимодействия, а также соотношение конституционного и административно-правового аспектов такой деятельности субъектов, учитывая специфику субъект-объектной деятельности на современном этапе.

6. Не менее необходимо учитывать, что нормотворческая деятельность исполнительной власти является свойством, внутренним атрибутом государственной власти как совокупность таких изменений взаимодействующих органов управления, которые направлены на сохранение, поддержание целостности и устойчивости миросо-гласительных, правозащитных мер, разрабатываемых органами государственного и муниципального управления.

Нормотворчеству, осуществляемому исполнительными органами субъекта РФ и местного самоуправления, свойственны многие черты программирования, обусловленные содержанием тех изменений, которые происходят в форме проектной деятельности в сфере обеспечения гражданского миросогласия. Именно управление этой сферой составляет сущность процессов, которые получили название исполнительной и распорядительной деятельности.

Важнейшими функциями управления являются аналитическая и аккумулятивная, с прямыми и с обратными связями, координация, субординация, самоуправление на главных направлениях, а именно:

— перераспределение средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований для решения вопросов, отнесенных к их компетенции;

— выработка принципов взаимодействия исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе обеспечение реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, и установления минимальных государственных социальных стандартов.

7. Проведенный анализ этих проблем и рассмотрение опыта нормотворческой деятельности исполнительной власти на примере Московской области, г. Москвы и других субъектов РФ убеждают в необходимости создания правовой базы, обеспечивающей в полной мере и согласительное, и правотворческое направления деятельности исполнительной власти, высокий и устойчивый уровень согласованности законодательства субъекта Российской Федерации с федеральным законодательством, правовых актов губернатора, мэра, областной Думы и городской Думы. Только в такой ситуации создается почва для принятия государственными органами субъектов Российской Федерации актов нормативного и индивидуального характера, соответствующих конституционным основам утверждения гражданского мира и согласия.

Вместе с тем существуют большие претензии к качеству нормотворческой работы многих звеньев управления субъектов РФ, не обеспечивающих радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти в сфере обеспечения гражданского миросогласия. Поэтому главными направлениями нормотворческой деятельности должны стать: повышение роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений, упреждающих факты ослабления миросогласия и правонарушенийвыработка оптимальной структуры органов исполнительной властистрогое разделение нормотворческих функций и полномочий этих органов как «по горизонтали», так и «по вертикали», эффективная реализация которых приобретает первостепенное значение в условиях административной реформы.