Ответственность должностных лиц в механизме реализации административной реформы: проблемы теории и практики

Актуальность темы

исследования обусловлена глубокими качественными переменами, которые пронизывают российское общество в ходе проведения современной административной реформы. В центре и на местах постепенно набирают силу новые и существенно обновленные государственные структуры, формируется профессиональный кадровый состав аппаратов органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Его основу составляют государственные гражданские служащие и должностные лица, решающие перспективные и текущие проблемы государственного строительства. Именно их деятельность определяет конкретный круг государственных интересов, правовые и организационные меры по их реализации. При этом одновременно решаются сложнейшие задачи реформирования самого государственного аппарата и достижения нового высокого качества и уровня развития самой государственной гражданской службы — важной движущей силы современного государственного управления России.

Именно поэтому в основе государственной службы находятся публично-правовые отношения ответственности должностных лиц, а в деятельности самих служащих главными должны быть проблемы обеспечения законности и правопорядка, прав и интересов человека и гражданина.

Сложность масштабных общественно-политических и экономических проблем, которые решает современное Российское государство, далеко не всегда сочетается с компетентными и инициативными правомерными действиями государственных служащих. Действительность такова, что сама система реформы государственной службы и радикальное укрепление в ней публично-правовых начал стали ответом на явные факты сращивания государственных и коммерческих структур, разрастания коррупции, широкого проникновения в органы государственной власти всех уровней представителей организованной преступности, да и просто нечистых на руку чиновников. Все это привело к значительному снижению эффективности деятельности государственных структур, потере ими доверия со стороны населения, к необходимости срочного принятия мер по повсеместному повышению ответственности государственных служащих и особенно тех, кто в силу должностных полномочий постоянно исполняет функции публичной власти или осуществляет на постоянной основе руководство коллективами государственных служащих. Иначе говоря, речь идет о необходимости повсеместного повышения ответственности должностных лиц государственной службы за организацию порученного им дела, точного и неуклонного следования служебному долгу.

Одними лишь призывами и общими требованиями к государственной гражданской службе эти проблемы решить явно не удается. Наряду с развитием самих государственно-служебных отношений не следует забывать и о проверенных временем средствах применения мер юридической ответственности, которые напрямую в институт государственной службы не включены. Прежде всего, речь идет о мерах административной, а при необходимости и уголовной ответственности, которые неуклонно должны применяться к лицам, нарушающим законодательство России, вне зависимости от их государственно-служебного статуса. Его наличие отнюдь не исключает, напротив, предполагает применение повышенной юридической ответственности к должностным лицам в соответствии с действующим законодательством.

Конечно, с проведением административной реформы и принятием нового законодательства о государственной службе ситуация изменяется, что не может не сказаться на деятельности должностных лиц. Государственная служба постепенно освобождается от случайных и некомпетентных людей. Растет взаимная ответственность данных лиц в этой особой публичной корпорации. Однако все это не в силах заменить мер публичной ответственности за результаты деятельности тех должностных лиц, действия которых дискредитируют систему государственной власти.

Следует подчеркнуть, что в связи с развитием ставшего на публично-правовой путь института государственной гражданской службы проблемы ответственности должностных лиц приобрели новое звучание и содержательное наполнение. На фоне глобальных изменений, охвативших систему государственной службы, этот ее аспект оказался несколько в тени. Однако его очевидная важность заставляет науку вновь и вновь изучать существенно обновившиеся отношения юридической ответственности должностных лиц из числа государственных служащих и вырабатывать адекватные современности меры и средства воздействия на чиновников-правонарушителей.

Между тем, в специальной юридической литературе эти проблемы разрабатываются явно недостаточно. Тем более, что новое законодательство о государственной гражданской службе только начинает давать свои первые плоды. Но как раз это обстоятельство актуализирует выбранную тему диссертационного исследования и должно дать новый импульс развитию государственно-управленческих отношений на гражданской службе и совершенствованию ее правового регулирования.

Состояние научной разработанности темы. Разработка основных теоретико-методологических подходов к природе и сущности государства, государственного управления, государственной службы и ответственности госслужащих имеет давнюю историко-правовую традицию. Впервые эти проблемы нашли свое отражение в трудах мыслителей древности, таких, как Аристотель, Платон, Ульпиан и др. Весомый вклад в разработку этих вопросов внесли западноевропейские ученые. Среди них следует отметить труды Н. Макиавелли, И. Канта и др. В немалой степени современные реформы российской государственной службы берут свои истоки в реформаторской деятельности Петра I и других деятелей периода русского самодержавия. Именно здесь впервые была заложена основа публично-правовой организации государственной службы и традиции российского чиновничества. Немалый интерес представляют работы таких ученых, как Елистратов А. И., Ильин И. А., Ключевский В. О., Коркунов Н. М., Шершеневич Г. Ф., Чичерин Б. Н. и др.

В советский период государственная служба существовала скорее в теории, чем была реальным правовым институтом. Причем соответствующие вопросы нашли наибольшее развитие в процессе изучения деятельности должностных лиц, на которых в первую очередь возлагалась политическая и административная ответственность за результаты перспективной и текущей деятельности государственного аппарата в центре и на местах. Здесь следует отметить труды Лебина Б. Д., Малеина М. И., Манохина В. М., Мельникова В. П., Попкова В. Д., Пашерстника А. Е., Пахомова И. Н., Перфильева М. Н. и др.

С точки зрения анализа современных процессов становления и развития отечественной государственной службы в диссертации сделан акцент на труды: Атаманчука Г. В., Бахраха Д. Н., Вельского К. С., Барцица И. Н., Воробьева.

B.В., Вишнякова В. Г., Гришковца A.A., Граждана В. Д., Казанцева Н. М., Ко-лодкина JIM., Козлова Ю. М., Лунева Е. А., Лазарева Б. М., Мальцева Г. В., Манохина В. М., Ноздрачева А. Ф., Оболонского A.B., Овсянко Д. М., Петрова.

C.М., Розенбаума Ю. А., Старилова Ю. Н., Соловей Ю. П., Тихомирова Ю. А., Туманова Г. А., Хутинаева И. Д. и др.

Часть из них (Бахрах Д.Н., Вельский К. С., Лазарев Б. М., Матузов Н. И., Овсянко Д. М., Старилов Ю. Н. и др.) сосредоточила свое внимание преимущественно на административно-правовой характеристике государственной службы, ее анализе в качестве одного из институтов административного права и соответственно на разработке нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу. Другая часть научных трудов в большей мере направила свои усилия на исследование государственной службы с позиций различных аспектов теории государственного управления. Наиболее типичными представителями этого направления являются Колодкин Л. М., Петров С. М., Пискотин М. И., Розенбаум Ю. А., Туманов Г. А. и др.

В диссертации рассматривается зарубежный опыт правового регулирования ответственности должностных лиц государственных органов. В этой связи изучались труды Ориу М., Вебера М., Дарендорфа Р., Кунца Г. и других исследователей.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере административной ответственности должностных лиц — государственных гражданских служащих органов государственной власти Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования — содержание и механизмы реализации юридической ответственности должностных лиц в системе государственной гражданской службы России.

Целью данного исследования является разработка путей и методов повышения эффективности применения мер юридической ответственности к должностным лицам государственных органов управления.

В числе основных задач исследования:

— анализ оснований специальной ответственности государственных гражданских служащих;

— изучение особенностей государственной гражданской службы в связи с возможностью и необходимостью применения к должностным лицам мер административно-правового воздействия;

— анализ понятия и источников института ответственности должностных лиц в Российской Федерации;

— изучение зарубежного опыта привлечения к административной ответственности государственных служащих;

— определение основных направлений повышения эффективности применения мер ответственности к должностным лицам в механизме реализации административной реформы.

Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания, особенно системный. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический, статистический, социологический методы, анализ судебной и административной практики и другие средства.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одну из немногих комплексных научных работ, в которой с позиций государственной гражданской службы Российской Федерации проанализирован радикальный поворот в сторону управленческо-правового регулирования ответственности должностных лиц на современном этапе административной реформы.

Разработаны основные направления по дальнейшему повышению эффективности применения мер юридической ответственности в системе государственной гражданской службы с позиции укрепления ее публично-правового регулирования, открытости и связи с институтами гражданского общества.

В работе предложен, с учетом зарубежного опыта, механизм предотвращения коррупции должностных лиц.

Поставленные в диссертации задачи рассмотрены в динамике, комплексно, с учетом отечественного и зарубежного опыта. Кроме того, в работе рассмотрены теоретико-практические аспекты совершенствования государственного управления и государственной службы в условиях реализации административной реформы. Критически переосмыслены меры ответственности должностных лиц, сформулированы выводы, рекомендации и предложения по решению всего комплекса поставленных вопросов.

Исследование по теме работы позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, которые обладают научной новизной и выносятся на защиту:

1. Основные характеристики деятельности должностных лиц, обусловленные административной реформой, включающие:

— ее властную, организующую направленность, относимую как к должностным лицам-руководителям, так и к представителям власти;

— повышенную юридическую, а в отдельных случаях и специальную политическую ответственность должностных лиц за принимаемые ими решения и результаты их исполнения;

— наличие ограниченного права на ошибку, связанную с постоянной необходимостью принятия решений по усмотрению;

— особую юридическую защиту ряда категорий должностных лиц в связи с исполнением ими своих полномочий;

— специальный статус, наличие специальных ограничений и, напротив, стимулов, обеспечивающих результативную деятельность должностных лиц.

2. Вывод о необходимости усиления гарантий правовой и социальной защищенности должностных лиц, в том числе и тех, кто принадлежит к числу государственных служащих, их категорий.

3. Систему негативной ответственности должностных лиц государственной гражданской службы целесообразно дополнить организационно-правовыми мерами по расширению их позитивной ответственности. Эти меры должны стать альтернативой в отношении малоэффективных на практике правил поведения государственных гражданских служащих, закрепленных в федеральном законодательстве.

4. Вывод о необходимости принятия федерального закона «Об ответственности должностных лиц в Российской Федерации».

5. Юридическая ответственность должностных лиц государственной гражданской службы отличается от ответственности других должностных лиц тем, что ей подлежат обладатели особого статуса — статуса государственных служащих, который предполагает повышенную ответственность за совершаемые ими правонарушения. В настоящее время этот вопрос не нашел достаточного отражения в законодательстве, в связи с чем есть необходимость в КОАЛ РФ ввести особый раздел, устанавливающий административную ответственность государственных, гражданских служащих.

Концептуально следует:

— установить повышенную ответственность для должностных лиц государственной гражданской службы по отношению к другим должностным лицам.

— ввести особый порядок привлечения таких лиц к юридической ответственности.

— определить и урегулировать специальный порядок производства по делам о правонарушениях для должностных лиц государственной гражданской службы.

— усилить государственный и, в частности, прокурорский надзор за исполнением законодательства о правонарушениях должностных лиц из числа государственных гражданских служащих.

— установить необходимость одновременного применения дисциплинарной ответственности наряду с другими видами юридической ответственности к должностным лицам государственной гражданской службы.

— Для повышения эффективности юридической ответственности применительно к должностным лицам государственной службы необходимо начать формирование системы специализированных административных судов по принятой в мире схеме административной юстиции.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно является одной из немногих научных работ, в которой с позиций нового Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» рассмотрена проблема юридической ответственности государственных гражданских служащих. Автором обстоятельно проанализированы теоретические вопросы и зарубежный опыт применения ответственности в различных системах государственной службы, новейшее российское законодательство, а также практические проблемы, возникшие за последнее десятилетие в системе государственной гражданской службы. Все это позволило по-новому оценить перспективы ее совершенствования, открывшиеся в связи с принятием нового Федерального закона и проведением административной реформы, предложить ряд концептуальных направлений правового и организационного повышения эффективности юридической ответственности, применяемой к гражданским служащим.

Определенной научной значимостью отличаются выводы и положения диссертации, касающиеся формирования теории административно-государственного управления и места в ней современной государственной службы.

Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в нем выводы и сформулированные предложения могут быть использованы в законотворческой практике Федерального Собрания Российской Федерации, а также при дальнейшем совершенствовании законодательства о государственной гражданской службе.

Представляется, что авторские предложения относительно совершенствования административного законодательства актуальны с позиций проходящей административной реформы, задач повышения дисциплины в системе государственной гражданской службы, а также помогут решению острейших проблем борьбы с коррупцией и иными правонарушениями, совершаемыми государственными служащими.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля, а также в дальнейших научных исследованиях по данной и смежным с ней проблемам.

Апробация результатов исследования. Материалы исследования использованы автором диссертации в его практической деятельности, отражены в научных публикациях, в выступлениях на научных конференциях.

Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, 6 параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Без теории повышения ответственности должностных лиц за формирование государственного аппарата, который призван сыграть роль одного их основных инструментов социально-экономических преобразований, перспективы достижения поставленных административной реформой целей выглядят весьма туманно. Предлагаемые изменения можно реализовать уже сегодня не только потому, что они абсолютно необходимы для развития страны, но и потому, что они имеют достаточную бюджетную обеспеченность.

1. Центральным вопросом теории ответственности должностных лиц является вопрос о ее правовых основаниях. Для возникновения ответственности любого вида необходимо, следовательно, наличие определенных условий. Нельзя игнорировать общие черты в содержании этих условий и соотношении между ними при всех имеющихся различиях в законодательстве, судебной практике и доктрине зарубежных стран.

2. В России накопились проблемы, напрямую связанные с проблемой ответственности должностных лиц. Для их разрешения необходим специальный нормативный акт «Об ответственности должностных лиц». В настоящее время при отсутствии такого закона, должностные лица, особенно высших сфер власти (и в частности, губернаторы) практически остаются безнаказанными, что отрицательно сказывается на жизни всего общества и, в конечном счете, государства.

Не разработан в России и вопрос об органах и структурах, которые правомочны решать вопросы привлечения должностных лиц к ответственности, как это имеет место в ряде зарубежных стран (пример с Генеральным прокурором РФ).

Таким образом, одновременно с разработкой закона «Об ответственности должностных лиц» важно предложить и внести изменения и дополнения в действующее законодательство (Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ», Уголовно-процессуальный кодекс РФ и т. д.). Опыт зарубежных стран показывает, что целесообразно использовать уже существующие правовые институты для привлечения того или иного должностного лица к ответственности.

3. Реализация Концепции Административной реформы, принятой Правительством России на 2006;2008 годы, равно как и программы социально-экономических преобразований, требует рационализации и модернизации государственного аппарата и системы управления им. Должен быть проведен не только функциональный анализ существующих министерств и ведомств, но и ликвидированы те функции государственного управления, которые носят излишний или антирыночный характер, а остальные перераспределены с тем чтобы исключить: совмещение в одном ведомстве функции установления «правил игры» при одновременном участии самого ведомства в этой «игре» в качестве игрокасовмещение в одном ведомстве функций распределения ресурсов (бюджетных средств, лицензий, квот, разрешений) и контроля за распределением этих ресурсов- «конфликты интересов» между различными функциями внутри одного ведомстванечеткое разграничение, пересечение и дублирование функций.

При этом необходима максимальная формализация функций ведомств и однозначная регламентация их полномочий, что позволит установить жесткий контроль не только за законностью, но и за эффективностью деятельности органов исполнительной власти. Повышению персональной ответственности будет способствовать и переход на программно-целевой метод финансирования государственной администрации. Речь идет о постепенном внедрении финансирования конкретных социально-значимых программ и национальных проектов вместо механического выделения средств на содержание аппарата. При этом должна быть существенно повышена свобода руководства ведомств в распоряжении выделенными средствами.

4. В настоящее время в связи с появлением новой структуры федеральных органов исполнительной власти утверждение новых «учредительных документов» каждого ведомства — положений о них должно быть решено в рамках серьезной административно-аналитической работы над определением видов и форм ответственности должностных лиц за проведение в жизнь административной реформы.

Вместе с тем новая организация контроля и повышения служебной дисциплины должна сосредоточиться не только на установлении постатейного соответствия произведенных затрат бюджетного, как это имеет место в настоящее время, но и на анализе эффективности этих затрат с точки зрения реализации программных целей и национальных проектов государства государства. Контрольные функции «внутри государства» должны быть сосредоточены в Счетной палате, а ее работа — кардинальным образом перестроена. Костяк Счетной палаты должны составить квалифицированные аудиторы, юристы и экономисты, а в ее структуре основное место должны занять аналитические управления, ориентированные на повышение персональной ответственности за обнаруженные финансовые злоупотребления.

Необходимо создать механизм легального материального стимулирования для тех, кто принимает решения во исполнение административной реформы, организует работу и осуществляет контроль, — то есть для менеджерского звена в государственном аппарате. По нашим расчетам, для эффективного повышения денежного содержания 35 тысяч ответственных работников госаппарата — всех, кто принимает решения — необходимо заложить в бюджете изменения в виде новых источников финансирования.

Повышение денежного содержания ответственным госслужащим потребует минимального вмешательства в существующую правовую основу госслужбы: должны быть внесены поправки и соответствующие приложения к Указам Президента.

Повышение оплаты необходимо обусловить реорганизацией соответствующих государственных ведомств, что позволит привлечь на государственную службу квалифицированные кадры. В дальнейшем потребуется изменение всего комплекса правовых норм, регламентирующего кадровые и финансовые аспекты функционирования ведомств. Необходимо выделить фонды оплаты экспертов в размере не менее 30% от фонда денежного содержания штатных работников, перейти на систему конкурсного отбора на государственную службу.

5. Одновременно с этим необходимо сделать механизм принятия решений о персональной ответственности должностных лиц более прозрачным и сократить свободу усмотрения, имеющуюся у тех, кто реализует политику реформирования, а не определяет ее — у органов и должностных лиц, занимающихся так называемой правоприменительной деятельностью, регистрацией, лицензированием, выдачей разрешений, квот и т. п. Этот вид деятельности должен быть жестко регламентирован с тем, чтобы сократить возможности чиновничьего произвола. Должностных лиц, принимающих решения, следует поставить в жесткие процедурные рамки ответственности, установив алгоритм рассмотрения каждой категории дел, исчерпывающий перечень представляемой гражданами и юридическими лицами информации, четкие критерии принятия решений и разумные сроки рассмотрения дел. Такого рода регламентация должна быть введена в форме федерального закона.

При этом следует отказаться от концепции, в соответствии с которой «закон — не инструкция, он не должен быть подробным». Дело не только в том, что только законодательное закрепление процедуры рассмотрения дел государственной администрацией обеспечивает необходимую прозрачность этой процедуры. Если общество хочет, чтобы «правила игры» в сфере ответственности устанавливали избранные им парламентарии, а не неизвестные ему чиновники, оно должно требовать от парламентариев принятия законов прямого действия, а не деклараций. Кроме того, «прозрачность» процесса принятия решений существенно облегчит возможность участия в определении персональной ответственности заинтересованных представителей гражданского общества. Это обеспечит также более точную постановку социально-значимых задач и оценку их реализации.

Жестко регламентированная и прозрачная процедура облегчит гражданам и организациям защиту их прав в суде. Следует поэтому принять меры по совершенствованию судебного контроля за деятельностью государственной администрации, по созданию полноценной системы административной юстиции.

Должен быть принят процессуальный закон, устанавливающий порядок рассмотрения судами жалоб на неправомерные решения и действия государственных органов и их должностных лиц. Практика государств с развитой системой административной юстиции показывает, что при рассмотрении этой категории дел необходимо отказаться от «классического» понимания состязательности процесса. Гражданин, жалующийся на государственный орган, обладает заведомо меньшими возможностями по сбору доказательств собственной правоты и юридическому обоснованию своих претензий. Поэтому он должен быть освобожден от необходимости доказывать суду незаконность решения администрации — напротив, государственный орган должен доказывать свою правоту. Такой подход потребует одновременно создания организационных механизмов административной юстицииспециализированных коллегий по административным делам в судах общей юрисдикции.

6. Перспективы административной реформы, в основе которой находится правореализация управленческого механизма повышения персональной ответственности должностных лиц за неэффективность деятельности исполнительной власти, в значительной мере определяются правореализуемостью управленческих мероприятий, осуществляемых под влиянием приоритетов реформирования и разработку теории приоритетности правореализации управленческих решений об административном реформировании.

7. Кроме того, разрабатываемая в настоящей диссертации теория ответственности должностных лиц также развивает систему и структуру органов, принимающих государственные решения, экономический потенциал государства и его регионов, содержание и юридические требования к данным решени-ям.Игнорирование потребностей и интересов управляемых объектов хозяйствования породило проблемную ситуацию в государственном управлении, когда не устанавливается ответственность за разрастание конфликтной, экстремальной ситуации вокруг рыночной экономики, осуществления прав и интересов субъектов предпринимательства, когда нарушается порядок поддержания управляемости реформационных процессов.

В этих условиях неизмеримо возрастает роль юридического закона как основы и формы установления ответственности за государственные решения, принимаемые во исполнение административной реформы. Необходимо достижение консолидации, системности и юридически точного оформления управленческих действий, свидетельствующих о прекращении избыточного государственного регулирования деятельности субъектов предпринимательства, приобретающего необратимый характер.

Наряду с этим нужна не только тщательная и всесторонняя «выверка» всех конкретных решений на предмет определения ответственности, но и издание на федеральном уровне типовых инструкций, которые служили бы правовым ориентиром при подготовке федеральных и региональных (субъектных) решений для должностных лиц комитетов, управлений, департаментов относительно применения мер такой ответственности.

8. С учетом уже накопленного опыта реформирования перспективным направлением дальнейшей работы по пересмотру закрепленных за государством функций и способов их реализации представляется ответственность за совершенствование (оптимизацию) структуры исполнительной власти на региональном уровне. Причем речь, в первую очередь, идет не о территориальных органах (реформируемых, в том числе, в ходе процесса законодательного наполнения и разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации), а о структуре непосредственно органов власти на уровне субъектов РФ (например, администраций).

В рамках осуществления административной реформы целесообразна повторная ревизия всех функций, осуществляемых госорганами, и эта ревизия должна проводиться профессионалами, способными установить персональную ответственность за каждую из них. Важным направлением реформы является противодействие коррупции в государственных и муниципальных органах. Для определенных управленческих структур необходимо установить особые антикоррупционные режимы деятельности с установлением персональной ответственности должностных лиц, допускающих расширение масштабов коррупции на порученном участке (функции) государственного и муниципального управления.