Европейские организации межрегионального сотрудничества: влияние на процесс принятия решений в ЕС: 1980-е — 1990-е гг

Период 80-х — 90-х гг. прошлого столетия имеет огромное значение для исследователей европейской интеграции, поскольку именно тогда и началось политическое объединение Европы. Немалую роль в сближении политических курсов государств-членов ЕС и выработке единой стратегии действий сыграла активная деятельность отдельных регионов европейских государств. Выступая с лозунгами федерализации национального государства, расширения полномочий регионального уровня управления и признания регионов полноправными участниками диалога на наднациональном уровне, европейские регионы предприняли целый ряд шагов по объединению действий регионов всех государств-членов на европейской арене и выработке общих политических целей. Кроме того, возникли новые и/или активизировались уже существующие межрегиональные организации и территориальные объединения. Таким образом, на региональном уровне уже была достигнута достаточно высокая степень сплочения, и немалую роль в этом сыграли именно организации межрегионального сотрудничества.

Актуальность темы

обусловлена тем фактом, что в рассматриваемый период роль и значение регионов в политической и экономической жизни.

Европы существенно возросли. Региональный эшелон власти все активнее заявляет о себе. В девяностые годы, в результате углубления европейской интеграции и возросшей транспарентности границ, регионы получили возможность напрямую взаимодействовать с институтами Евросоюза, а также участвовать в политических процессах на уровне ЕС. Теперь уже вопрос о том, как эффективно выстраивать отношения с региональным уровнем, встал не только перед национальными правительствами, но и перед созданными ими наднациональными институтами. Регионы, со своей стороны, также находятся в активном поиске оптимальных механизмов взаимодействия с ЕС. И организации межрегионального сотрудничества 5 представляют собой один из инструментов подобного взаимодействия. Таким образом, в рассматриваемый период сложился пласт событий, решений, институтов по региональной проблематике, требующих всестороннего изучения.

Для России такие явления, как регионализм и регионализация, не менее актуальны. Исторически контакты между регионами были весьма слабыми, причем горизонтальные связи были гораздо слабее, чем связи вертикального характера. Это относится и к Российской империи, и к Советскому Союзу. Диспропорции в развитии российских регионов очень значительны, однако регионы не стремятся к налаживанию межрегионального сотрудничества и реализации совместных межрегиональных проектов, способных помочь им решить экономические проблемы. Инструментарий национальной региональной политики пока недостаточно разнообразен и эффективен. Кроме того, в политическом плане отношения центра и регионов в нашей стране не урегулированы должным образом, отсутствует четкое разграничение полномочий сторон (в том числе финансовых). В этой связи изучение опыта выстраивания отношений с верховной властью, накопленного европейскими регионами и в частности организациями межрегионального сотрудничества, представляется крайне полезным и даже необходимым.

Стоит отметить, что актуальность региональной проблематики (как и степень активности регионов) неодинакова в государствах-членах ЕС, вклад регионов различных государств в развитие межрегионального сотрудничества асимметричен. В этой связи одни европейские государства и их регионы в тексте исследования будут упоминаться достаточно часто (например, Германия, Бельгия, Италия), другие — значительно реже (Франция, Великобритания, Дания, Швеция), третьи — практически не будут затронуты (Португалия, Греция).

Определения. Несомненный интерес и в то же время сложность данной темы заключается в том, что до сих пор понятийный аппарат, связанный с проблематикой, не разработан до конца. Нет консенсуса даже по таким базовым вопросам, как определение понятия регион, формы проявления регионализма и его особенности, содержание процесса регионализации.

Исходя из универсального определения «Британской энциклопедии», «регион — это сплоченная территория, которая гомогенна в соответствии с каким-либо критерием и отличается по этому критерию от других областей или регионов"1. Данное определение оставляет за исследователем право выбора критерия выделения регионов. Наиболее часто критерием является культурная или экономическая однородность территории. Ф. Бродель определяет регион как «экономически самостоятельный и самодостаточный участок планеты, который имеет свой центр, иерархию и структуру"2. И. Бусыгина дает более полное определение: регион — это территориальная форма существования общества, продукт его пространственной организации, он имеет свою специфику и целостность (общность исторической судьбы, экономическая и транспортная структура, языковая, религиозная и этническая общность и т. д.). Как правило, определение выбирается исходя из целей и задач конкретного исследования. Достаточно часто специалисты, изучающие европейские регионы, исходят из того, что регионы — это единицы административно-территориального деления европейских государств (И. Иванов, Т. Фадеева, М. Китинг, Э. Смит, А. Бенц и другие). Подобная точка зрения обоснована рядом факторов. Так, хотя современное административное деление многих государств не соответствует границам исторических областей или не отвечает этническим и языковым критериям,.

1 Encyclopaedic BritannicaVol. 15, p. 846.

2 Бродель Ф. Мировая цивилизация, экономика и капитализм. Т. З. Время мира. — М., 1992, с. 25.

3 Бусыгина И. Проблемы современного регионализма. Южное направление//Европа и Россия. Проблемы южного направления. Средиземноморье — Черноморье — Каспий. — М., 1999, с. 49 регионы, тем не менее, не считают это проблемой, напротив, многие из них сумели достичь внутреннего единства и уже активно выходят на европейскую арену (лучший пример — немецкие земли, границы которых определили союзники после окончания Второй мировой войны).

Что касается регионализма, то его также можно рассматривать с разных позиций. Как подход к государственному управлению регионализм означает, что страна воспринимается не как единое целое, а как совокупность региональных политических ландшафтов, к каждому из которых необходимо подобрать соответствующие инструменты. Как политическое движение в регионах регионализм выражает стремление использовать все возможности и преимущества, которые вытекают из территориального деления общества, а также желание региональных властей расширить свои полномочия и как можно больше ограничить влияние центра в регионах. Наконец, в мировом масштабе регионализм означает политическое и/или экономическое сотрудничество государств с образованием региональных групп (к таким группам можно отнести, например, АТЭС, МЕРКОСУР, НАФТА). В данной работе регионализм рассматривается как стратегии региональных элит, 1}елью которых является максимальное расширение полномочий региональных властей, в том числе выход их на европейский уровень.

Под регионализацией практически все исследователи понимают сам процесс перераспределения власти, однако в оценках последствий регионализации мнения их расходятся. Некоторые полагают, что регионализация прямо противоположна интеграционным процессам всех уровней (в первую очередь, национальной консолидации) и тесно связана с сепаратистскими и националистическими движениями4. Однако данная оценка представляется крайне односторонней. В некоторых регионах, действительно, региональные движения частично основываются на национальных движениях или обе силы действуют совместно. Но в целом.

4 Тэвдой-Бурмули А. Национализм в контексте европейской интеграции//Доклады Института Европы РАН — М., 1996;№ 22, с. 3 более широкий смысл регионализации состоит в либерализации власти, в росте влияния местного самоуправления, в передаче все большего количества функций государства на места, то есть в развитии прямого народовластия5. Более того, Брюгманс полагал, что именно федерализм с опорой на регионы должен освободить Европу от груза национализма, и его цель — децентрализация и объединение Европы6. Таким образом, даже в вопросе о дефинициях исследователи данной темы не пришли к единому мнению, по-прежнему остается много неясных и спорных моментов.

Давая определение такому понятию, как «организация межрегионального сотрудничества», следует иметь в виду, что из-за неразработанности темы в научной литературе четкое определение данного типа организации также отсутствует. Вернее, определение существует, однако оно относится скорее к уже упомянутым региональным группам. В этом случае под организациями межрегионального сотрудничества подразумеваются все те же АТЭС, НАФТА и даже сам Евросоюз. В настоящем исследовании под организациями межрегионального сотрудничества понимаются независимые от национальных и наднациональных органов власти объединения отдельных регионов европейских стран по географическому или отраслевому признаку, созданные по инициативе самих регионов с целью усиления субнационального уровня власти, расширения полномочий региональных властей и реализации совместных проектов. Тот факт, что объединения независимы от внешней инициативы и не включены в структуру органов власти, позволяет отграничить их от других форм региональной кооперации, возникших в результате воздействия внешних сил (в первую очередь, Евросоюза).

Стоит подчеркнуть, что членами организаций межрегионального сотрудничества являются административно-территориальные единицы.

5 Васильев В. История германского федерализма//Новая и новейшая история — 1998, № 3, с. 48.

6 Цит. по: Фадеева Т. Единая Европа: наследие и судьба//Вопросы философии — 1992, № 4, с. 112 европейских государств, соответственно, под регионами в данном исследовании будут пониматься именно они (а не, например, исторические регионы, границы которых могут не совпадать с границами административными).

Поскольку помимо непосредственно организаций межрегионального сотрудничества в исследовании затрагиваются вопросы их влияния на процесс принятия решений в ЕС, следует сразу пояснить, что это именно та деятельность, которую в политических кругах принято называть представительством интересов (или лоббированием).

Употребление этого термина в данном исследовании вполне оправдано, поскольку лоббирование само по себе есть попытка оказать влияние на процесс принятия решений в интересах какой-либо группы лиц или организаций, в том числе территориальных объединений (каковыми являются регионы). В российской политической науке пока еще не сформировались традиции изучения лоббирования, но и на Западе, где данное явление изучается уже много лет, отношение к нему далеко не однозначно. Так, в Великобритании и США лоббирование воспринимают как данность и пытаются урегулировать отношения законодательных органов с лоббистами официальным путем во избежание скандалов и конфронтации. В то же время в ряде европейских государств (к ним относятся, например, Франция, Италия) этот процесс воспринимают все-таки как нежелательный и потому стремятся, по крайней мере, не придавать его огласке.

Тем не менее, институты Европейского Союза пошли по первому пути и постарались сформулировать общие принципы построения взаимоотношений с лоббистами, хотя и среди органов ЕС нет единого мнения по этому вопросу. Отметим, что его и не должно быть: у каждого из институтов и органов ЕС свои цели, задачи и полномочия, от которых зависит, насколько они представляют интерес для лоббистов и нуждаются ли сами в каких-либо услугах с их стороны. Если Комиссия официально публикует кодекс поведения лоббистов и правила их взаимодействия с.

10 членами КЕС, то Европарламент запрещает депутатам вступать в какие-либо отношения с лоббистами и тем более брать на себя какие-либо обязательства.

Из отношения к лоббированию как некоему неофициальному и не совсем транспарентному процессу вытекает еще одна проблема для исследователей данной темы. С одной стороны, чрезвычайно трудно, а порой и невозможно, найти конкретные примеры удачного и неудачного лоббирования. С другой стороны, не всегда возможно выделить роль какого-то конкретного лоббиста в принятии того или иного решения. Если решение принято, успех припишут себе не только те, кто реально повлиял на его принятиеесли же оно было отклонено, даже те, кто пытался это решение «протолкнуть», будут отрицать свое участие. Кроме того, успех или неуспех лоббирования зачастую зависит от совместных усилий нескольких групп интересов, пытающихся повлиять на процесс. Они действуют сообща, но каждая из них использует свои собственные каналы для достижения цели.

Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования являются организации межрегионального сотрудничества, созданные регионами государств-членов Европейского Союза.

Предметом исследования выступают взаимоотношения организаций межрегионального сотрудничества с органами и институтами Евросоюза, в частности влияние данных организаций на процесс принятия решений на наднациональном уровне.

Хронологические рамки исследования ограничены двумя десятилетиями между 1981;м и 1999;м годами. Выбор данного периода объясняется тем, что именно в эти годы региональный вопрос стал п предметом активной политической дискуссии на уровне ЕС. Как отмечает М. Китинг, еще в 1974 г. в Великобритании на выборах в парламент.

7 Используя англоязычную терминологию, можно сказать, что в эти годы региональный вопрос превратился в «political issue». победило большое количество депутатов, представляющих «периферийные нации» Соединенного Королевства. В Испании соотношение национального и регионального факторов стало одним из ключевых вопросов для постфранкистской демократии. В это же время во Франции активизировались региональные движения в Бретани, Лангедоке, на Корсике, а в Бельгии началось движение в сторону усложнения политической системы, выделения о регионов и сообществ. Благодаря реформе Структурных фондов (завершилась в 1988 г.) регионы получили доступ к значительным финансовым ресурсам, существенно превышающим те, которые были им доступны ранее. Это обусловило усиление их позиций на наднациональном уровне и предоставило им возможность превратиться в самостоятельного игрока на европейском политическом поле.

Период, когда «Европа регионов» воспринималась как реальная альтернатива концепциям «Европа Отечеств» и «Отечество Европа», завершился в конце 1990;х гг. В значительной мере его конец связан с подписанием Амстердамского договора, который обозначил тенденцию к усилению роли национальных государств, сохраняющуюся по настоящее время. М. Китинг указывает на то, что «движение в поддержку Европы регионов (как в политических, так и в академических кругах) достигло своего пика в середине 1990;х, а затем сменилось более реалистичным подходом к проблеме, предполагающим, что европейская интеграция воздействует на территориальную политику, но в целом национальное государство сохраняет свое влияние"9.

Таким образом, несмотря на то, что организации межрегионального сотрудничества возникли до начала 1980;х годов и продолжают существование поныне, период их реального влияния на общеевропейские дела ограничен двумя последними десятилетиями прошлого века. 1980;е -1990;е годы являются временем создания, появления многих каналов,.

8 Keating М. Thirty years of territorial politics// West European Politics, 31:1, p. 62.

9 Ibid, p. 73 инструментов, форматов, которые в последующие годы должны были быть освоены регионами, получить практическое применение. То есть, если период 1945 — 1970;х годов можно назвать периодом «созревания» регионов, то период 1980;х — 1990;х гг. является периодом созидания, наиболее активной их деятельности на политической арене. Исходя из этой логики период, наступивший в 2000 г. и продолжающийся в настоящее время, можно назвать периодом освоения всего того, что было заложено в предыдущие годы.

Цель и задачи исследования

Целью данного исследования является анализ каналов влияния европейских организаций межрегионального сотрудничества на процесс принятия решений в ЕС, а также в более широком смысле — определение места и роли данных организаций на европейской арене. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• изучить существующие подходы к определению термина «регион» и выбрать тот, который соответствует объекту и предмету данного исследования;

• рассмотреть факторы и условия активизации европейских регионов в конце двадцатого века, типологию регионализации и региональных движений, развитие межрегионального сотрудничества, его формы и его влияние на изменение статуса регионов;

• рассмотреть состав, структуру и деятельность организаций межрегионального сотрудничества;

• проанализировать их сильные и слабые стороны и выявить организации, способные оказывать реальное влияние на процесс принятия решений в ЕС;

• определить принципы и методы влияния на процесс принятия решений (лоббирования), рассмотреть их практическое.

13 применение организациями межрегионального сотрудничества на европейской арене- • проанализировать эффективность выбранных регионами методов и предложить рекомендации по повышению их результативности.

Методологическая основа. В данном исследовании автор исходит из того, что европейские организации межрегионального сотрудничества представляют собой особый вид организаций, которые рассматриваются во взаимодействии с политическими институтами, следовательно, логичным является применение институционального подхода при рассмотрении и оценке деятельности данных организаций.

Следует отметить, что существует целый ряд основополагающих работ, посвященных ключевым постулатам данного подхода. Для целей настоящего исследования наиболее релевантной представляется теория Д. Норта10, в частности касаемо соотношения институтов и организаций. Ее основные положения могут быть сформулированы (разумеется, крайне упрощенно, схематично) следующим образом. Институты — это «правила игры» в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми. Они задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия — будь то в политике, социальной сфере или экономике11. Таким образом, институты структурируют взаимоотношения между людьми. Подобную же роль играют и организации, однако они имеют принципиальное отличие от институтов. Оно заключается в том, что организации создаются людьми или группами людей с целью максимизации прибыли и минимизации издержек в рамках установленных правил, т. е. выступают теми игроками, которые играют по правилам, установленным.

10 Следует отдельно подчеркнуть, что данный подход имеет свои недостатки, однако для целей данного исследования он представляется оптимальным.

11 Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. — М., 1997, с. 17 институтами. При этом они могут использовать различные виды стратегий для достижения своих целей.

Применительно к настоящему исследованию целесообразно использовать модель, предложенную Нортом, для анализа взаимоотношений институтов ЕС (которые устанавливают правила для всех игроков на европейской арене) и организаций межрегионального сотрудничества, которые создаются регионами для получения дополнительных преимуществ от участия в интеграционных процессах.

Кроме того, для решения поставленных задач в ходе исследования применяются:

1. Метод исторической ретроспективы в главе 1 для изучения истоков, причин и хода развития региональных процессов в Европе в 1980;е — 1990;е годы.

2. Метод сравнительного анализа в главах 2 и 3, что обусловлено необходимостью изучения организаций межрегионального сотрудничества и методов их действий на наднациональном уровне в сравнении как друг с другом, так и с другими группами интересов и агентами влияния в Брюсселе. Объектом исследования (сравнения) выступают характеристики различных групп интересов как лоббистов.

3. Метод качественного контент-анализа, необходимый для глубокого и всестороннего анализа документов, издаваемых как организациями межрегионального сотрудничества, так и институтами ЕС.

4. Для получения дополнительной информации о деятельности межрегиональных объединений применялся также метод прямых интервью (личных, по телефону или по электронной почте) с их представителями на уровне руководителей пресс-служб или первых лиц конкретных организаций.

Степень разработанности проблемы. Приступая к обзору существующей научной литературы следует отметить в целом неразработанность темы как’в отечественной, так и в западной научной литературе. Но если российская регионалистика как отдельное научное направление еще только формируется и потому пробелы и недоработки для нее вполне естественны, то в Европе и США региональные исследования проводятся с 1960;х годов (пик их развития приходится, безусловно, на 1980;е — 1990;е годы). И хотя межрегиональное взаимодействие (равно как и лоббирование) также давно является предметом тщательного изучения западных ученых, пока еще не выпущено ни одного научного труда, посвященного организациям межрегионального сотрудничества. Как представляется, это связано отнюдь не с малой значимостью темы и отсутствием интереса к ней со стороны исследователей. Среди причин такого положения дел можно выделить: относительно недавнее возникновение или активизацию межрегиональных объединений, а также развитие дискуссии о многоуровневом управлениипока еще малочисленные источники более или менее исчерпывающей информации о деятельности организаций (безусловно, даже самые лучшие интернет-сайты не могут считаться таковыми). То есть процесс осмысления и анализа их только начинается, и данная работа может считаться одним из первых шагов в этом направлении.

Выбранная тема так или иначе затрагивает целый ряд важных исторических/политических проблем, по каждой из которых существует множество работ, как зарубежных, так и (в значительно меньшей степени) российских исследователей. С точки зрения тематики изученную автором научную литературу можно разделить на следующие группы:

1. Теоретическая база: проработаны труды теоретиков институционального подхода Д. Норта и Ф. фон Хайека, а также российских исследователей институционализма А. Нестеренко и А. Шаститко, работы Д. Истона, Т. Парсонса, исследования политических систем современных сообществ (в том числе в исторической плоскости) Ф. Броделя, М. Кастельса, Р. Патнэма, С. Роккана12.

2. Развитие европейской интеграции. Изменение политической системы в ЕС в 1980;е — 1990;е годы, институциональная структура ЕС и процесс принятия решений на наднациональном уровне — эти вопросы имеют принципиальное значение для понимания контекста, вне которого невозможно изучение европейского регионализма. Для целей данного исследования наибольшее значение имеют монографии М. Арах и Д. Сиджански, коллективные труды «Politics in the European Union» (подготовлен кембриджскими исследователями) и «Европейский Союз на пороге 21 века: выбор стратегии развития» (подготовлен Институтом Европы РАН), а также сборник научных статей под ред. Н. Ковальского «Европа и Россия. Проблемы южного направления. Средиземноморье — Черноморье — Каспий», диссертация Н. Кавешникова, посвященная трансформации институциональной структуры ЕС в 1992;2005 гг. Кроме того, автором изучены статьи и монографии таких авторов, как Д. Айсель, А. Грассе, А. Капустин, Э. Морен, А. Тэвдой-Бурмули, Т. Фадеева, М. Фуше, В. Шемятенков, JI. Шпэт, М. Эмерсон, А. Янг и др13. Нельзя не отметить.

12 См., например: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. -М., 1997; Нестеренко А. Современное состояние и основные проблемы институционально-эволюционной теории// Вопросы экономики — № 3, 1997; Шаститко А. Условия и результаты формирования институтов// Вопросы экономики — № 3, 1997; Истон Д. Категории системного анализа политики// Политология: Хрестоматия. / Сост.: проф. М. А. Василик, доц. М. С. Вершинин. — М.: Гардарики, 2000; Парсонс Т. Система современных обществ. — М., 1997; Бродель Ф. Мировая цивилизация, экономика и капитализм. Т. З. Время мира — М., 1992; Castells М. The rise of the Netwok Society. The information Age: Economy, Society and Culture. Volume I. — Oxford, 1996; Патнэм P. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. — М., 1996; Rokkan S. State-Formation, Nation-Building and Mass Politics in Europe — Oxford, 1999.

13 См. Арах M. Европейский Союз: видение политического объединения — М., 1998; Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: от Европейского Сообщества до Европейского Союза — М., 1998; George S., Bache I. Politics in the European Union — Oxford, 2001; Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития — М., 2001; Европа и Россия: проблемы южного направления. Средиземноморье — Черноморье — Каспий/ Под ред. Н. А. Ковальского — М., 1999; Кавешников Н. Ю. Трансформация институциональной структуры Европейского Союза (1992;2005). Диссертация на соиск. уч. ст. канд. полит, наук. На правах рукописи. — М., 2006; Айсель Д., Грассе А. Региональная политика в Европейском Союзе. Цели, итоги, перспективы//Европейская внутренняя периферия в двадцатом столетии — Калуга, 2001; Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право — М., 2000; Морен Э. Размышления о Европе//Исторнко-культурные основы европейской цивилизации — М., 1992; Тэвдой-Бурмули А. Национализм в контексте европейской интеграции//Доклады Института Европы РАН — М., 1996 — № 22- Фадеева Т. Европейский Союз: федералистские концепции европейского строительства — М., 1996; Фуше М. Европейская республика — М., 1999; Шемятенков В. Евро: две стороны одной монеты — М., 1998; Шпэт JI. отдельно труды таких выдающихся отечественных специалистов по европейской интеграции, как Ю. Борко и Ю. Шишков14.

3. Регионализм в ЕС: основной массив литературы, посвященной европейскому регионализму, представлен работами зарубежных исследователей. В нем можно выделить ряд ключевых направлений:

• Идеология регионального движения (JI. Кор, Д. де Ружмон, Г. Эрой др.15),.

• изучение проблем регионализма, регионализации и региональных движений в целом (П. Андерсон, Н. Веггеланд, М. Китинг, П. Легалле, К. Лекенс, Г. Маркс, Л. Хью и др.16),.

• изучение опыта отдельных регионов и/или региональных проектов (А. Баньяско, А. Бенц, П. Масквел, Г. Торнквист и др."),.

• исследование проблем взаимоотношений европейских регионов, в том числе их объединений, с институтами ЕС, включая рассмотрение проблемы лоббирования (в основном исследования, проводимые Генеральным Директоратом по исследованиям, а также некоторыми институтами ЕС, в частности Европарламентом).

Мечта о Европе. — М., 1993; Эмерсон М. Перечерчивая карту Европы — М., 1996; Young A., Wallace Н. Regulatory Politics in the Enlarging European Union — Manchester, 2000.

14 Например, такие работы, как: Борко Ю. А. От европейской идеи к единой Европе — М., 2003; Шишков Ю. В. Интеграционные процессы на пороге XXI века —М., 2001.

15 См. Kohr L. The Breakdown of Nations. L.: Routledge and Kegan, 1957; Rougemon D. de. Europe: depasser l’etat nationale//Preuves, vol.4, #4, 1970; Heraud G. Les principes du federalisme et la federation europeennePresses d’Europe, 1968.

16 См., например: Anderson P. The invention of the region — EUI, Florence, 1994; Veggeland N. The Regional Europe Concept — http://www.hil.no/biblioteket/Forskning/forsk32/32ut.htrn$- Keating M. A regional level of government in Europe?// Regions in Europe — N.Y., 1998; Keating M. State and regional nationalism: territorial politics and the European State — Brighton, 1988; Keating M. The New Regionalism in Western Europe — Cheltenhem, UK, 1998; Hooghe L. Cohesion policy and European Integration: building multi-level governanceOxford: Oxford University Press, 1996; Hooghe L., Marks G. Multi-level governance and European IntegrationOxford: Rowman and Littlefield, 2001; Hooghe L. Subnational mobilization in the European Union — EUI, Fl., 1995.

17 См., в частности: Benz A. Eberlein B. Regions in European Governance: The Logic of Multi-Level Interaction. -EUI, FL, 1998; Maskell P., Tornqvist G. Building a cross-border learning region — Copenhagen, 1999. Bagnasco A., Oberti M. Italy: «le trompe-Foeir of regions// Regionalism in the EU — Portland, 1999 и др.

В западной научной литературе, посвященной изучению региональных процессов, выделяются два направления. Одно из них, представленное такими учеными как М. Китинг, П. Легалле, К. Лекенс, Г. Маркс, Л. Хью, оценивает региональные процессы в целом как позитивное явление, позволяющее решить множество актуальных проблем регионов, а также сделать «еврократию» ближе простым гражданам.

Отдельно стоит отметить одну из последних статей М. Китинга «30 лет территориальной политики"18, которая представляет собой обзор всей европейской и частично американской научной литературы на тему регионализма. В статье выделены периоды развития научной мысли в данной сфере, основные проблемы, рассматриваемые на каждом этапе, ключевые авторы и их работы.

Второе направление, к которому можно отнести работы Н. Веггеланда, Р. Дарендорфа, В. Райта19, можно назвать «скептическим», поскольку эти авторы склонны критические относиться к деятельности регионального уровня в ЕС и пессимистически оценивать перспективы «Европы регионов».

Что касается российской историографии, то на сегодняшний день наибольший интерес для исследователя представляют работы одного из «первопроходцев» российской регионалистики (по крайней мере, ее европейского направления) И. М. Бусыгиной. К ним относятся, прежде всего, монографии «Региональная политика ЕС и возможности использования ее опыта для России», «Регионы Германии», а также докторская диссертация «Политическая роль регионов в структуре Европейского Союза: концептуальные и прикладные аспекты». Кроме того, большой интерес вызывают статьи И. М. Бусыгиной, посвященные отдельным аспектам.

20 европейского регионализма. Также следует выделить работу И. Д. Иванова.

18 Keating М. Thirty years of territorial politics// West European Politics, 31:1, pp. 60−81.

19 Помимо уже упоминавшихся работ Н. Веггеланда см.: Дарендорф Р. После 1989: размышления о революции в Европе — М., 1988; Wright V. A skeptical view// Regions in Europe-N.Y., 1998.

20 См. Бусыгина И. Концептуальные основы европейского регионализма//Европа: вчера, сегодня, завтра (под ред. Н.П. Шмелева) — М., 2002; Бусыгина И. М. Политическая регионалистика — М., 2006; Бусыгина И. М. Политическая роль регионов в структуре Европейского Союза. Дисс. на соиск. уч. ст. доктора полит, наук. На правах рукописи — М., 2001; Бусыгина И. Проблемы современного регионализма. Южное.

Европа регионов", где автор обобщил опыт европейских регионов по взаимодействию друг с другом, с национальными государствами и с ЕС, уделив основное внимание их экономическому взаимодействию21.

Работы, посвященные региональному вопросу в отдельных государствах-членах ЕС, такие как «Региональная политика Франции» М.

Павловой, «Италия: проблемы Юга и региональная политика» Н. Гоффе,.

Южный вопрос и социальные конфликты в Италии" Ю. Лисовского, выходили преимущественно в советский период, и потому имеют ряд недочетов, типичных для советской историографии в целом. К ним относятся повышенное внимание к социально-экономическому аспекту регионального вопроса, некоторое преувеличение классовых противоречий, негативное отношение к интеграции.

Большой интерес представляют работы последних лет, в частности статьи М. Любарт об этнических меньшинствах и территориальном устройстве Франции, В. Любина и Ю. Лисовского о политической культуре.

Италии, А. Кожановского о региональном и этническом вопросе в Испании .

Помимо указанной литературы необходимо отметить работы современных российских исследователей О. Барабанова, В. Васильева, Д. Гаврикова, Л. Кабловой, Н. Кондратьевой, А. Макарычева, В. Шаврова, а также ряд сборников, посвященных опыту решения региональных проблем в ЕС и России24. направлсние//Европа и Россия. Проблемы южного направления. Средиземноморье — Черноморье — Каспий. -М., 1999; Бусыгина И. Региональная политика ЕС и возможности использования ее опыта для России//Доклады Института Европы РАН — М., 1995 — № 17- Бусыгина И. М. Регионы Германии — М., 2000; Бусыгина И. М. Стратегии европейских регионов в контексте интеграции и глобализации — М., 2002.

21 Иванов И. Д. Европа регионов — М., 1998.

22 См. Гоффе Н. Италия: проблема Юга и региональная политика. — М., 1983; Лисовский Ю. Южный вопрос и социальные конфликты в Италии. — М., 1979; Павлова М. Региональная политика Франции. — М., 1974.

Любарт М. К. Регионализм и культурно-лингвистические меньшинства Франции//Сб-к «Этнические проблемы и политика государств Европы» — М., 1998; Любарт М. «Этническая культура в современном бретонском обществе» // Сб. «Европа на рубеже третьего тысячелетия: народы и государства» М., ИЭА РАН, 2000, сс.201−227- Лисовский Ю., Любин В. Политическая культура Италии — М.: ИНИОН, 1996; Кожановский А. Н. Испания: этничность и регионализм // Исследования по прикладной и неотложной этнологии. — «Б» 4 Москва: ИЭА РАН, 1991; Кожановский А. Н. Быть испанцем. Традиция. Самосознание. Историческая память — М, 2006.

24 См. Барабанов О. Н. Внутригосударственные регионы как акторы в международных отношениях: зарубежные тенденции и положение субъектов РФ//Общсство, политика, наука: новые перспективы — М., 2000; Барабанов О. Н. Тенденции регионализации в Европе и интересы России//Мировая политика и.

4. Процесс лоббирования на уровне ЕС: правила игры, основные участники, их стратегия и тактика, взаимоотношения с институтами ЕС и др. В этом разделе представлены исключительно работы западных авторов, причем являющихся не только исследователями, но и действующими (или бывшими) консультантами по лоббированию. В их числе П. Бауэн, Д. Геген, Э. Гранде, Дж. Гринвуд, Б. Кэссиди, П.-Х. Клэйс, Д. Коэн, К. МакГрат, И. Михаловиц, Р. Педлер, Т. Шабер25.

В целом же необходимо указать на то, что тема регионализма в Европе изучена недостаточно: большинство работ посвящены лишь отдельным аспектам рассматриваемого явления, в то время как другие стороны вопроса остались вне поля зрения исследователейнет обобщающих монографий, посвященных развитию регионализма в Европе в девяностые годы XX века. Таким образом, остается обширное поле для дальнейших исследований.

Источниковая база представлена массивом документов, которые условно можно разделить на следующие группы:

1. законодательные акты общего характера, к ним относятся основополагающие договоры о Европейских Сообществах, а также Маастрихтский и Амстердамский Договоры о Европейском Союзе, эти документы позволяют проследить изменение статуса регионов в Европе на международные отношения на пороге нового тысячелетия/ Под ред. М. М. Лебедевой — М., 2000; Васильев В. История германского федерализма//Новая н новейшая история — 1998 — № 3- Гавриков Д. Проблемы неравномерного развития в Европейском Союзе//Региональная интеграция и Европа — М., МГУ, 2001; Каблова Л. В. Роль регионов в современной политике ЕС — НН, 2000; Кондратьева Н. Б. Большая Европа и региональное развитие/ Расширение ЕС и интересы России. — М., 2005 и другие работыМакарычев А. С. Влияние зарубежных концепций на развитие российского регионализма: возможности и пределы заимствования//Сравнительнын регионализм: Россия — Запад — СНГ — НН, 1997; Макарычев А. С. Федерализм эпохи глобализма: вызовы для региональной России. — ПОЛИС, № 5, 2000; Шавров В. Ф. Новые формы межгосударственного сотрудничества в Европе littp://polit.inezhdunarodnik.ni/art.phn3?rub=l 16&id= 10 069- сборники Региональное развитие: опыт России и ЕС — М., 2000; Регионы и регионализм в странах Запада и России — М., 2001; Сравнительный регионализм: Россия, СНГ, Запад/ Под ред. А. О. Колобова и А. С. Макарычева — Н. Новгород, 1997; Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт — Новосибирск, 1995.

25 См. Bouwen P. Corporate Lobbying in the European Union//Journal of European Public Policy 9 — June, 3, 2002; Cassidy B. European Lobbying Guide — Hawksmere, 2000; Gueguen D. Governance and the role of Associations in Economic Management: A response from EU Public Affairs Practitioner — Basingstoke, 2002; Grande E. Interest Groups in the European System of the Multi-Level Governance — Munich, 2001; Greenwood J. Representing interests — L.: Macmillan, 1997; Clayes P-H. Lobbying, Pluralism and European Integration — Brussels, 1998; Michalowitz I. EU Lobbying — Principals, Agents and Targets: Strategic interest intermediation in EU policymaking. — Muenster, 2004; Pedler R. European Union lobbying: changes in the arena — Basingstoke, 2002 и др. протяжении второй половины XX векак этой же группе источников относятся конституции государств-членов ЕС, позволяющие решить ту же задачу на уровне государств;

2. документы, изданные непосредственно органами прямого представительства регионов в Брюсселе или по их инициативе и касающиеся статуса и полномочий регионов в ЕС: например, Хартия регионализации, принятая Европарламентом под нажимом регионов в 1988, и многочисленные постановления и декларации Комитета регионов;

3. источники по региональной политике Евросоюза, прежде всего, ежегодные Общие Отчеты (General Reports on the Activities of the EU) Комиссии EC, а также ежеквартальное издание Института Европы РАН «Европейский Союз: факты и комментарии», сообщающие о ежегодных результатах и изменениях коммунитарной политики, в том числе региональной;

4. наконец, документы и материалы самих организаций межрегионального сотрудничества, к которым относятся учредительные документы, годовые отчеты, регулярные пресс-релизы и newsletters, отчеты по отдельным проектам и др. При этом автор столкнулся с отсутствием полноценных материалов по периоду конца XX века на Интернет — сайтах самих организаций межрегионального сотрудничества. К сожалению, пока ни одна из организаций не обзавелась электронным архивом, где можно было бы найти все документы, касающиеся деятельности организации ранее 2000 года. Эта же проблема возникла и при поведении интервью с представителями организаций межрегионального сотрудничества — они выразили готовность поделиться всей имеющейся информацией, однако в ряде случаев просто не имели сведений относительно проектов 1980;х — 1990;х гг.

Научную новизну данного исследования следует оценивать с точки зрения авторского вклада в изучение и анализ организаций межрегионального сотрудничества как нового субъекта в политической системе ЕС.

Сама по себе политическая система ЕС является новым, беспрецедентным образованием, в котором роль традиционных представителей различных групп интересов — политических партийзначительно меньше, чем в национальных государствах (что логично, т.к. ЕС не является государством или его более масштабным аналогом). Соответственно, представительство интересов осуществляют иные формирования, иные субъекты, к числу которых относятся и межрегиональные организации.

Изучение данных организаций, в том числе в контексте представительства интересов на уровне ЕС, является абсолютно новой темой для российской регионалистики и европеистики. До сих пор не было предпринято ни одной попытки рассмотреть и проанализировать деятельность данных объединений и их влияние на процесс принятия решений в ЕС. Между тем, региональные объединения занимают свое место в ряду других лоббистов, представляющих свои интересы в Брюсселе, и в 1980;е — 1990;е годы сумели оказать влияние на разработку и реализацию региональной политики ЕС.

Среди работ зарубежных ученых также нет ни одной, посвященной непосредственное организациям межрегионального сотрудничества. Как правило, они рассматриваются в одном из двух контекстов — либо в сравнении с другими «группами интересов» (бизнес, экологисты, профсоюзы и др.), либо наряду с другими инструментами, которые регионы используют для достижения своих целей (например, открытие собственных офисов в Брюсселе, работа с делегациями национальных правительств, межрегиональное сотрудничество в более широком смысле и т. д.).

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и библиографии. Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность и новизна, научная и практическая значимость, формулируются цели и задачи исследования, определяются методологические основы работы и структура, анализируется степень разработанности темы и основные понятия.

3.5. Выводы.

Прежде чем перейти к оценке итогов деятельности европейских организаций межрегионального сотрудничества в Брюсселе, следует отметить несколько общих моментов. Несмотря на некоторый негативный оттенок термина «лоббирование» в российской политической науке, в контексте данного исследования оно является объектом изучения, рассматривается как объективная реальность. Поскольку решения институтов ЕС напрямую затрагивают региональные интересы, совершенно естественно, что регионы пытаются тем или иным путем оказать воздействие на принимаемые решения. В конце концов, именно региональный уровень наиболее близок к гражданам, и именно региональные власти будут отвечать перед своими избирателями в случае наступления негативных последствий.

204 http://vvvvvv.amrie.org/index.php?id=21 того или иного решения. Кроме того, продуманное лоббирование позволяет решить целый ряд дополнительных задач (об этом будет сказано ниже).

Однако выявить и оценить результаты лоббирования, осуществляемого той или иной группой интересов, зачастую бывает проблематично. Во-первых, на уровне ЕС в процесс принятия решений вовлечено слишком много действующих лиц если рассматривать одни только официальные институты, то это и эксперты в рабочих группах на низовом уровне, и чиновники среднего уровня, оценивающие первый варианты законопроектов, затем высший эшелон, дающий окончательную оценку, и все это в нескольких институтах одновременно.

Во-вторых, помимо регионов сугцествует еще несколько достаточно сильных групп влияния, интересы которых могут периодически полностью или частично совпадать с интересами региональных властей. Например, если речь идет о мероприятиях по улучшению экологической ситуации в прибрежных регионах, то налицо будет совпадение интересов региональных властей и Конгресса периферийных и морских регионов Европы, национальных правительств, экологических организаций, профессиональных объединений рыбаков. Поэтому чрезвычайно трудно выделить роль конкретного участника процесса в принятии того или иного решения. Применительно к регионам это означает, что не всегда принятое в пользу регионов решение является результатом исключительно их лоббистской деятельности. Кроме того, на окончательное решение по законопроекту всегда оказывают влияние некоторые внутренние и внешние факторы, вычленить которые тоже достаточно сложно. Однако можно попытаться определить степень участия/влияния отдельных игроков (в данном случае это организации межрегионального сотрудничества).

Об успешности лоббирования трудно судить и потому, что участники процесса с обеих сторон предпочитают не распространяться об особых отношениях, существующих между ними: политики опасаются заслужить неодобрение избирателей, регионы не хотят потерять наработанные связи.

Такая практика принята даже в тех органах, где официально лоббирование не считается запрещенным (например, в Комиссии ЕС).

Следует отметить, что достигнутые организациями межрегионального сотрудничества успехи в деле лоббирования региональных интересов на уровне ЕС связаны не только с их непосредственной деятельностью, но и с рядом внешних по отношению к данным организациям факторов. В частности, важнейшим из таких факторов является трансформация институциональной структуры ЕС, которая привела к изменению законодательных и административных практик, процедур взаимодействия институтов ЕС друг с другом, с национальными органами и неправительственными акторами205. То есть, фактически сделала возможным в принципе оказание влияния на институты со стороны. В заключение своего исследования Н. Кавешников приходит к выводу о том, что «активность транснациональных и субнациональных организаций и степень их влияния на содержание принимаемых решений, а в некоторых случаях и на формирование повестки дня, позволяет сделать вывод о том, что они стали важными акторами политического процесса на уровне ЕС"206.

Безусловно, межрегиональным объединениям удалось сформулировать достаточно четкие цели и задачи, выстроить отношения с институтами ЕС на основе взаимной выгоды и более или менее четких правил игры, а также наладить связи между собой и даже сформировать альянсы. То есть, формально, с точки зрения Д. Коэна, их можно считать вполне успешными лоббистами. Однако анализируя их непосредственную деятельность, можно увидеть, что реально их деятельность как игроков не привела к существенным изменениям институтов (правил и норм). Скорее наоборот, изменение институтов благоприятным образом сказалось на деятельности организаций. При этом заинтересованность институтов ЕС во взаимодействии именно с межрегиональными объединениями невелика и не.

205 Кавешников Н. Ю. Трансформация институциональной структуры Европейского Союза.

206 Там же, с. 222.

— с. 223 позволяет последним претендовать на заметное влияние на коммунитарную политику.

Тем не менее, организациям удалось решить целый ряд тактических, но тоже важных задач. Оценивая непосредственно деятельность организаций межрегионального сотрудничества по влиянию на процесс принятия решений в ЕС до конца 1990;х годов, можно выделить два этапа: 1980;е годы (по классификации Гегена, период реактивного действия) и 1990;е годы (период проактивного действия). В ходе первого периода перед европейскими регионами стояли задачи закрепиться на политической арене в качестве более или менее полноправных игроков и добиться законодательного закрепления вновь приобретенных прав и полномочий. Поэтому главным инструментом на этом этапе стали совместные действия по легитимизации роли регионов в качестве третьего уровня управления в ЕС. Организации межрегионального сотрудничества выступали в партнерстве с другими игроками регионального уровня, прежде всего, непосредственно региональными властями, еврорегионами и др. Такое объединение усилий дало определенные результаты, зафиксированные в Маастрихтском договоре (уже упоминавшиеся в Главе 1).

Ассамблея европейских регионов подчеркивает важность этого этапа и считает своими успехами следующие шаги, предпринятые Евросоюзом в целях усиления роли регионов в Европе:

1. признание того факта, что именно регионы являются опорой демократии в Европе, поощрение регионализма и регионализации в государствах-членах ЕС;

2. институционализация участия регионов и коммун в создании нового облика Европы, что подразумевает не только создание Комитета регионов в ЕС, но и Конгресса местных и региональных властей Европы в 1993 г. при Совете Европы;

3. включение принципа субсидиарности и понятия территориальное сплочение" в договор о Европейском Союзе;

4. партнерское участие в осуществлении структурной политики Евросоюза и в развитии межрегионального и трансграничного сотрудничества;

5. проведение общеевропейских тренингов для представителей выборных органов региональной и местной власти.

Таким образом, очевидно, что Ассамблея европейских регионов направляет свои усилия в основном не на решение практических задач, стоящих перед регионами, а на укрепление их позиций на европейской арене в целом, на расширение полномочий их представительных органов и на поощрение меэюрегионалъного сотрудничества.

Добившись реализации политических целей (хотя и не в таком объеме, как планировалось), регионы, и в том числе межрегиональные организации, перешли к проактивным действиям. Переход к более плодотворному варианту взаимодействий — совместной работе над проектами — был обусловлен тем, что за прошедшее время регионы накопили уже достаточный опыт и приступили к разработке более сложных стратегий. С одной стороны, таким путем организации уже решали часть своих проблем за счет Комиссии — получали финансирование и административную поддержку. С другой стороны, у них появилась возможность установить контакты с теми конкретными людьми в институтах ЕС, которые отвечали за региональные и межрегиональные инициативы. Комиссия тоже выиграла от взаимодействия с объединениями регионов, получив уникальную экспертизу и поддержку своих программ на низовом уровне, среди тех самых простых граждан, о которых так любят говорить в Брюсселе.

Помимо непосредственного контакта с Комиссией и участия в реализации коммунитарных инициатив, межрегиональные организации преуспели в создании нужного информационного фона и постоянного потока новостей из регионов в институты ЕС. Эта цель была достигнута, благодаря использованию различных форм донесения информации: регулярных встреч представителей организаций с еврочиновниками, конференций и семинаров.

180 по актуальным проблемам регионов с участием экспертов, чиновников и представителей самих регионов и их объединений.

В целом едва ли правомерно говорить о том, что европейские регионы в лице организаций межрегионального сотрудничества в конце XX века совершили прорыв и добились какого-то исключительного права участия в процессе принятия решений в ЕС. В то же время ими были решены другие важные задачи, значение которых, возможно, в тот период было недооценено, но которые, тем не менее, во многом способствовали укреплению позиций регионов. К таким успешно решенным задачам относятся:

— приобретение регионами статуса официального участника политического процесса на уровне ЕС и в том числе закрепление за межрегиональными объединениями права представлять региональные интересы на наднациональном уровне;

— установление тесных и постоянных контактов с самым широким кругом лиц, причастных к принятию решений на уровне ЕС и являющихся ценными источниками информации для регионов;

— создание постоянного информационного потока из регионов, что позволило решить проблему информирования общественности и еврочиновников о достижениях и проблемах регионов;

— непосредственное участие в реализации региональной политики КЕС, а также координация многочисленных межрегиональных проектов и возможность участвовать в распределении финансирования в рамках этих проектов;

— укрепление межрегиональных связей и расширение межрегионального сотрудничества, активное вовлечение в него новых участников, в том числе из стран ЦВЕ, что усиливает репрезентативность межрегиональных объединений и создает дополнительный потенциал для роста их влияния (хотя в 1990;е годы регионы не сумели извлечь выгоды из подобных форм сотрудничества).

Следует еще раз отметить и тот факт, что более активное и последовательное вовлечение организаций межрегионального сотрудничества в процесс обсуждения и принятия решений в ЕС стало возможным благодаря также и изменениям самого этого процесса. Именно в 1980;х-1990;х гг. был запущен механизм перераспределения властных полномочий от Комиссии к другим общеевропейским институтам: в частности, были расширены сферы ответственности Европарламента и Европейского Суда, появились новые консультативные органы (Комитет по экономическим и социальным вопросам и Комитет регионов). Расширение круга участников законотворческого процесса автоматически увеличило возможности и шансы лоббистов на доступ к процессу на низовом уровне, когда происходит наиболее важная работа над документами.

Однако расширение возможностей повлекло за собой и усиление конкуренции среди лоббирующих групп за внимание со стороны еврочиновников. Как уже упоминалось Главе 2, наиболее влиятельными соперниками регионов в Брюсселе являются другие группы, представляющие интересы большого бизнеса, профсоюзов, экологистов и т. д. На фоне других групп интересов организации межрегионального сотрудничества не выделяются каким-то особенным подходом. Они используют все те же инструменты, что и другие лоббисты. Возможно, в том числе и поэтому они не смогли в полной мере реализовать свой лоббистский потенциал.

Завершая анализ европейских организаций межрегионального сотрудничества, можно сделать вывод о том, что не все из них обладают возможностями оказывать реальное влияние на процесс принятия решений в ЕС. Наибольшими возможностями, на мой взгляд, обладают Ассоциация европейских приграничных регионов, Конференция периферийных морских регионов и «Евроситиз». Действительно, эти объединения представляют регионы со схожими проблемами, обладают значительными ресурсами, ведут.

182 активную работу по разработке и реализации собственных программ регионального развития и трансграничного сотрудничества. Крупнейшие межрегиональные организации — Ассамблея европейских регионов и Совет европейских муниципалитетов и регионов — также имеют все необходимые ресурсы и возможности для лоббирования интересов своих членов, однако число их членов слишком велико и цели их слишком различны для того, чтобы каждый из них мог рассчитывать на эффективное решение собственных проблем.

В то же время более мелкие организации — АЕМ, «Евромонтана», KAJIPE, АМРИЕ, — не представляют собой серьезную силу в европейском масштабе. Несмотря на то, что и у них есть определенные возможности, и ведется деятельность по защите интересов своих членов, но в целом их активность в Брюсселе мало заметна. Взаимодействие с ЕС для данных организаций заключается в основном в содействии своим членам в получении финансирования от КЕС или Структурных фондов, а также в участии в каких-либо инициативах и программах Комиссии. В то же время эти организации уделяют большое внимание партнерским отношениям с Советом Европы, с подразделениями ООН, с другими международными организациями. Таким образом, влияние на процесс принятия решений в ЕС не является для них первоочередной задачей.

Заключение

.

С учетом всех перечисленных во введении проблем данное исследование имело целью рассмотреть общие тенденции и признаки явления, а также по возможности изучить конкретные примеры. В ходе работы над диссертацией основная часть проблем была успешно решена. Так, отсутствие литературы и источников по теме было компенсировано проведением прямых интервью с представителями организаций межрегионального сотрудничества и региональных офисов в Брюсселе, а также активным мониторингом сети интернет. Понятийный аппарат был сформирован на основе анализа всех существующих подходов к определению ключевых для данного исследования терминов. По результатам анализа автором диссертации были выбраны наиболее релевантные из существующих или предложены собственные определения207. Для оценки эффективности лоббистских усилий регионов был рассмотрен весь спектр деятельности межрегиональных организаций, т.к. любые их действия имеют долгосрочной целью укрепление позиций регионов на европейской арене и решение региональных проблем.

В результате проведенного анализа были сделаны следующие выводы. 1980;е — 1990;е годы стали периодом беспрецедентного усиления роли европейских регионов на уровне ЕС. Причины и предпосылки этого процесса были заложены еще в послевоенный период. Условно их можно разделить на те, которые связаны с деятельностью национальных государств, и те, которые имеют непосредственное отношение к созданию и функционированию ЕС (или в более широкой трактовке — к динамике интеграционных процессов). Первые и вторые тесно связаны между собой. Пожалуй, главным фактором является сам факт начала перераспределения полномочий от национальных государств на другие властные уровни: во-первых, наднациональных (институты ЕС), а во-вторых, субнациональных (регионы).

207 См. Приложение 3 «Глоссарий».

В ряде стран регионам удалось добиться весомых успехов. Например, Бельгия реформировала сами принципы своего территориально-политического устройства (став фактически конфедерацией), в Германии они.

Г -208 получили возможность выступать субъектами международных отношении, в Великобритании были созданы новые институты — региональные парламенты в Шотландии и Уэльсе.

Но, добившись успехов на национальном уровне, регионы начали предпринимать попытки развить этот успех уже на уровне ЕС. В немалой степени этому способствовали сами европейские институты. Инициированная ими региональная политика, берущая начало в 1970;х годах, дала возможность регионам наладить прямые отношения со Структурными фондами. В то же время, получив непосредственный доступ к информации «из первых рук», региональные власти пришли к выводу, что национальные правительства недостаточно активно и успешно отстаивают их интересы на уровне ЕС. Особенное неудовольствие регионов вызывали два фактора: недостаточное, по их мнению, финансирование, которое они получали в рамках региональной политики, а также тот факт, что зачастую реализация решений, принятых в ЕС, возлагалась на региональные власти, в то время как они не имели возможности участвовать в принятии этих решений.

Тем не менее, для регионов было очевидно, что каждый своими силами они не в состоянии справиться с решением поставленных задач. Доказательством стало открытие «представительств» или «офисов» регионов в Брюсселе с конца 1980;х годов. Они оказались вовлечены во множество неформальных контактов, однако не смогли занять весомое место среди других групп интересов, лоббирующих интересы своих членов в институтах.

203 В соответствии со статьей 23 Конституции Германии, например: Ст. 23 п. 6 «Если [рассматриваемый на уровне ЕС] вопрос затрагивает исключительные законодательные полномочия земель, то осуществление прав, принадлежащих Федеративной Республике Германия как члену Европейского Союза, должно быть передано Федерацией назначенному Бундесратом представителю земель. Осуществление прав происходит с участием Федерального правительства и по согласованию с нимпри этом должна обеспечиваться общегосударственная ответственность Федерации». См.: Конституция ФРГ//Конституции государств-членов ЕС.-М., 1998.

ЕС. Кроме того, нередки были случаи, когда регионы внутри одной страны имели совершенно разные цели и не были заинтересованы выступать «единым фронтом» на международном уровне (например, интересы регионов Севера Италии во многом совпадают с интересами земель Западной Германии и в то же время сильно отличаются от интересов Юга страны). Выход нашелся в развитии сферы межрегионального сотрудничества между регионами различных стран, имеющих схожие проблемы.

Стоит подчеркнуть, что Комиссия ЕС внесла весомый вклад в налаживание и укрепление межрегиональных связей и даже стала инициатором ряда новых форм межрегиональных объединений. Одна из инициатив, «запущенных» Комиссией в рамках коммунитарной региональной политики, носила название «ИНТЕРРЕГ» и была направлена на поддержку межрегионального сотрудничества.

В последние десятилетия прошлого века основными формами межрегиональных объединений были еврорегионы, рабочие сообщества и организации межрегионального сотрудничества, которые объединяют регионы по географическому или проблемному признаку. Организации отличались от остальных форм объединения регионов тем, что возникали по инициативе самих регионов, в результате движения «снизу», а не в результате прямого или косвенного влияния Комиссии. Другим принципиальным отличием организаций (вытекающим из первого) стало их стремление выйти за рамки традиционного подхода к взаимодействию регионов, который предполагал, что подобное взаимодействие имеет целью более эффективное совместное решение текущих проблем. Организации межрегионального сотрудничества изначально были ориентированы на представление интересов регионов в ЕС. Все вышеперечисленные факторы позволяют сделать вывод о том, что с точки зрения возможности лоббирования интересов регионов на европейском уровне организации межрегионального сотрудничества являются наиболее эффективной формой межрегиональных объединений.

Существуют различные подходы, позволяющие дать определение и проанализировать организации межрегионального сотрудничества. Очень распространено определение организаций любого рода как социальных или политических институтов. Однако с точки зрения представляющегося наиболее релевантным институционального подхода, между институтами и организациями существует принципиальное отличие. Если первые возникают по инициативе всего общества и устанавливают единые для него правила игры, то вторые создаются отдельными общественными группами с целью максимизации благ, получаемых своими членами. То есть, институты задают правила игры, а организации являются игроками, действующими по этим правилам.

Действительно, институты ЕС являются классическим видом институтов, созданных европейцами и пытающихся более или менее унифицировать правила игры для всех своих членов. А организации межрегионального сотрудничества создаются одной из групп общества (регионами) для того, чтобы регионы получили и использовали все возможные преимущества от участия в интеграции.

Как упоминалось выше, все организации межрегионального сотрудничества объединяют своих членов по географическому или проблемному принципу. К первым относятся такие объединения, как Ассоциация европейских приграничных регионов, Конференция периферийных морских регионов, Ассоциация представителей выборных органов власти горных регионов и др. Ко вторым можно отнести объединение европейских городов «Евроситиз» или Конгресс регионов, обладающих законодательными полномочиями.

Кроме того, некоторые более мелкие организации объединяются для того, чтобы стать более заметными — так возникла Ассамблея европейских регионов, членами которой являются не только непосредственно регионы, но и их объединения. Разумеется, имея столь представительный состав,.

Ассамблея претендует на звание «голоса европейских регионов», хотя есть и.

187 другой претендент на этот громкий титул — Совет европейских, муниципалитетов и регионов.

В соответствии с институциональным подходом, организации могут использовать две стратегии: либо действовать в рамках существующих правил и способствовать тому, чтобы члены организаций максимально к этим правилам адаптировались (в том числе путем внутреннего реформирования) — либо предпринимать попытки по изменению самих правил, чтобы сделать их более благоприятными для своих членов. Чтобы добиться максимального эффекта, организации межрегионального сотрудничества используют оба подхода. Однако успехи или неудачи в деятельности организаций определяются не только выбранной стратегией и ходом ее реализации (в чем межрегиональные объединения очень схожи), но и целым рядом других, внутренних и внешних факторов.

Существенными внутренними факторами являются гомогенность состава, четкое определение задач и концепции деятельности, наличие ресурсов, обладание уникальной информацией и экспертизой, налаженные связи с институтами ЕС. В соответствии с данными критериями, оптимальной структурой и механизмом деятельности обладают такие организации, как Ассоциация европейских приграничных регионов, Конференция периферийных и морских регионов, объединение крупных городов «Евроситиз». То есть, крупные объединения, созданные по географическому (и проблемному одновременно) принципу. За ними следуют достаточно разнородные по составу, но обладающие репрезентативностью и стратегическим видением Ассамблея европейских регионов и Совет европейских муниципалитетов и регионов. Замыкают список более мелкие организации, которые, тем не менее, достаточно успешно решают задачи своих членов на европейском уровне (АЕМ, АМРИЕ, КАЛРЕ).

Но существуют еще и внешние факторы, наиболее значимым из которых является конкуренция лоббистов, представляющих интересы.

188 различных групп в Брюсселе. Для организаций межрегионального сотрудничества конкуренция имеет два аспекта: во-первых, это наличие у регионов и других каналов влияния на процесс принятия решений в ЕС. К ним относятся и упоминавшиеся выше офисы регионов в Брюсселе, и делегации национальных правительств (в состав которых все чаще входят и региональные политики), и Комитет регионов, и депутаты Европарламента, избираемые от тех или иных округов. И хотя результаты сравнительного анализа всех имеющихся в распоряжении регионов каналов влияния, приведенного в Главе 2 настоящей диссертации, свидетельствуют в пользу межрегиональных объединений, следует принимать во внимание и второй аспект конкуренции.

Под ним подразумевается борьба представителей различных групп интересов за участие в процессе принятия решений в ЕС и обеспечение нужного именно данной группе результатов. Наиболее заметными из подобных групп являются бизнес (в основном крупный), профсоюзы, экологические и социальные движения. С точки зрения обладания ресурсами и экспертизой в конкретных отраслях, создания общественного резонанса эти группы находятся в более выигрышном положении, оставляя объединения регионов в конце списка.

Таким образом, из доступных регионам инструментов именно организации межрегионального сотрудничества обеспечивают максимальное участие регионов в распределении благ интеграции, однако на фоне других лоббистов межрегиональные объединения выглядят весьма скромно.

Что касается практической деятельности организаций, в частности взаимодействия с институтами ЕС, то период 1980;х — 1990;х годов можно разделить на два десятилетия, каждое из которых стало для регионов периодом решения определенного типа задач. В 80-е гг. их главной задачей были формулирование и манифестация региональных интересов и, как следствие, укрепление политических позиций регионов на наднациональном уровне. Поэтому их усилия были направлены на выработку совместной позиции и единых требований для европейских институтов.

Переломным моментом для регионов (и их объединений) стал рубеж 80-х — 90х годов XX века, когда Европейский Союз переживал период активной трансформации и регионы смогли принять в этом процессе деятельное участие. Благодаря активной позиции, прежде всего, Ассамблеи европейских регионов (но и других межрегиональных объединений тоже) регионы сумели сплотиться в такой важный период, как подготовка Маастрихтского договора, и выдвинуть ряд требований. Большинство этих требований были удовлетворены, хотя результат не совсем соответствовал ожиданиям регионов: в текст договора был инкорпорирован принцип субсидиарности и был образован Комитет регионов, объединивший не только региональные, но и местные власти.

К началу 90-х гг. регионы достигли определенных успехов: наладили отношения с институтами ЕС и их отдельными представителями, совместно сформулировали более или менее четкие правила игры, а также способствовали практически повсеместному распространению межрегионального сотрудничества. Достигнутые результаты позволили им сосредоточиться на решении тактических задач, прежде всего, на реализации совместных с КЕС проектов в области регионального развития.

Особенно преуспели межрегиональные организации в инициировании постоянного информационного потока из регионов во внешнюю среду путем активной работы со СМИ, проведения различных мероприятий, выпуска и распространения собственных печатных изданий, посвященных тем или иным региональным проблемам.

В целом организации межрегионального сотрудничества показали достаточно высокую эффективность как инструменты укрепления межрегионального сотрудничества, взаимодействия с институтами ЕС и решения некоторых практических задач. В то же время некорректно было бы говорить о том, что им удалось занять важную позицию в процессе принятия.

190 решений в ЕС. Представляется, что результаты их деятельности могли бы быть более весомыми, если бы региональные объединения следовали следующим принципам:

• более тесная кооперация с крупнейшими лоббистами (создание долгосрочных стратегических альянсов), найти платформу для налаживания подобных связей межрегиональным объединения не составило бы труда;

• разработка очень подробных и конкретных перспективных планов, а также отчетности по итогам их реализации;

• концентрирование усилий на отдельных ключевых направлениях и последовательное, а не параллельное решение задач (то есть, вместо создания десятка комиссий внутри КПМР можно сосредоточить усилия на двух-трех наиболее актуальных проблемах, и после их решения перейти к новым);

• привлечение к управлению представителей корпоративного сектора, поскольку именно выходцы из корпораций имеют ценный опыт эффективного управления проектами (это помогло бы организациям не только успешно решать свои задачи, но и снижать издержки, контролировать расходы, замерять эффективность и т. д.).

Завершая рассмотрение европейских организаций межрегионального сотрудничества, следует отметить, что данная работа является лишь первым шагом на пути изучения данных объединений. Поэтому представляется важным наметить дальнейшие пути развития и углубления темы, как минимум обозначить основные направления, в которых могут двигаться будущие исследователи проблемы.

Первое направление — это более глубокое и всестороннее изучение деятельности межрегиональных объединений как субъектов политической жизни. Развитие данного направления важно для российской регионалистики с точки зрения практической значимости темы. Как известно, в 1990;е годы.

191 российские регионы пытались создать подобные объединения в виде межрегиональных ассоциаций в рамках географических областей, примерно соответствующих нынешним федеральным округам. Так, были созданы Поволжская, Северо-Кавказская, Северо-Западная и другие ассоциации межрегионального сотрудничества. Однако, несмотря на громкие заявления и высокие цели, деятельность данных объединений вылилась фактически в выбивание дотаций и льгот из федерального бюджета, что в итоге привело к забвению самой идеи межрегионального сотрудничества. Изучение как успешного опыта, так и ошибок европейских регионов в деле развития межрегиональных связей и реализации совместных проектов поможет возобновить региональные процессы в России на новом уровне.

Изучение межрегиональных организаций интересно и с точки зрения опыта рассмотрения различных форм политических институтов, присутствующих на европейской арене. В данном случае речь идет об использовании институционального подхода для более пристального изучения самих региональных объединений. Ведь важность и даже необходимость существования подобных ассоциаций на региональном уровне обусловлена не только необходимостью лоббировать региональные интересы и имплементировать межрегиональные проекты. Значение их деятельности также видится и в том, чтобы способствовать укреплению демократической основы Европейского Союза, приблизить наднациональный уровень власти к реалиям жизни простых европейцев и максимально сблизить интересы и потребности и тех, и других.

С точки зрения концепций многоуровневого управления и сетевых сообществ Европейский Союз представляет собой совокупность многочисленных горизонтальных связей и альянсов. Именно эти связи на самых разных уровнях, от городских и сельских коммун до глав национальных правительств, от учебных заведений до ведущих компаний составляют основу европейской интеграции. Межрегиональная кооперация — лишь один из многих видов таких горизонтальных объединений, и с этой точки зрения она играет исключительно важную роль.

Второе направление, внутри которого существуют интересные перспективы дальнейшего изучения европейских межрегиональных организаций, — это изучение процесса лоббирования на уровне ЕС, включая самое пристальное рассмотрение так называемых групп интересов, осуществляющих лоббистскую деятельность. Поскольку влияние на процесс принятия решений в ЕС пытаются оказывать различные игроки как в Брюсселе, так и в национальных государствах и даже за пределами ЕС, будет интересно провести сравнительный анализ существующих групп лоббирования, их классификацию и изучение мотивов и способов поведения. Попытки подобных исследований уже были предприняты за рубежом, однако в России данная тема пока не разработана.

Что касается изучения самого процесса лоббирования, т. е. тесного взаимодействия групп интересов с органами и институтами власти Евросоюза, то помимо научной ценности, его значение могло бы заключаться и в том, чтобы способствовать преодолению уже упоминавшихся стереотипов о процессе лоббирования и его участниках. Данные и результаты исследований могли бы послужить примером того, как осуществляется лоббирование в цивилизованном политическом обществе.

Наконец, опыт работы европейских межрегиональных объединений в Брюсселе может оказаться ценным пособием для российских регионов по выстраиванию отношений с различными уровнями власти (начиная с местного) и по совместной защите и лоббированию региональных интересов. Еще один немаловажный момент в деятельности европейских регионов в Брюсселе — умение находить и формулировать консолидированный интерес, чего так не хватает российским региональным политикам209.

209 Несомненно, слепое копирование европейского опыта в российских условиях невозможно (и не нужно), однако, по меньшей мере, практика реализации масштабных межрегиональных проектов может представлять интерес для российских регионов. Кроме того, ряд приграничных российских областей уже.

Безусловно, важно будет затронуть и другие темы, такие как трансформация межрегиональных объединений (или отсутствие таковой) после расширения ЕС, новые приоритеты в деятельности организаций в XXI веке и их ответ на актуальные вызовы, брошенные Европе в новом тысячелетии, и так далее. Кроме того, необходимо будет проследить и те перемены, которые уже сейчас происходят и оказывают влияние на развитие регионов Европы.

Под влиянием глобализации европейские регионы претерпевают существенные изменения в экономическом, социальном и культурном укладе, меняется их статус внутри государств (особенно тех, которые пошли по пути федерализации власти), трансформируется политическое пространство в национальных государствах, так и в целом в ЕС. Все эти перемены требуют адекватного ответа, в том числе и от межрегиональных объединений. С точки зрения рассмотренного периода конца XX века, можно отметить, что европейские организации межрегионального сотрудничества продемонстрировали определенную гибкость и готовность к переменам, если это необходимо для повышения эффективности их деятельности. Со временем заметен отход от громких лозунгов и популистских шагов в сторону более взвешенного подхода к представлению и лоббированию региональных интересов.

В то же время процесс преодоления противоречий между различными группами регионов идет крайней медленно и вряд ли когда-либо будет завершен, особенно учитывая процесс расширения ЕС за счет традиционно унитарных государств со слабыми регионами и перераспределительным подходом к региональной политике. Появляются новые игроки на политической арене ЕС, и, как следствие, усиливается конкуренция между группами влияния за «близость» к европейским институтам. Негативные тенденции предыдущих десятилетий ведут к новым серьезным проблемам, участвует в европейских межрегиональных инициативах, следовательно, должны обладать всей полнотой информации о тех проектах, в которые они вовлечены, и о своих европейских партнерах. которые вынуждены решать национальные государства и ЕС, поскольку только на таком уровне может быть найдено эффективное решение.

В свете вышеизложенных тенденций представляется, что успешное «освоение» организациями межрегионального сотрудничества всего, что было создано ими или при их поддержке и участии в 1980;е — 1990;е годы, зависит от того, насколько они смогут решить следующие задачи:

— уделять больше внимания сотрудничеству не только с европейскими, но и с национальными органами власти, поскольку позиция национальных государств по тому или иному вопросу может оказаться решающей для принятия какого-либо решения на уровне ЕС;

— более активно налаживать связи между собой, а также с другими группами интересов, занимающимися лоббированием в Брюсселе;

— выделять приоритеты в узких отраслях и максимально координировать их с другими лоббистами региональных интересов;

— предлагать членство наиболее активным и заметным политикам регионального и национального уровня, в том числе молодым, которые могли бы своим присутствием поднять статус организации и укрепить ее позиции в ЕС, а также выходцам из бизнес-структур;

— вносить вклад в развитие регионального политического и экономического пространства в государствах — новых членах ЕС, поскольку даже сохранение прежнего уровня регионального развития пагубно скажется на будущем регионального измерения ЕС в целом (не говоря уже о последствиях ухудшения ситуации в регионах государств ЦВЕ).

Однако следует отметить и то, что развитие региональной составляющей Европейского Союза сильно зависит от целого ряда внешних факторов, а также неразрывно связано с судьбой отдельных национальных государств и Евросоюза в целом.