Формирование экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса

Актуальность темы

исследования обусловлена необходимостью поиска путей повышения эффективности управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, направленных на рост уровня и качества жизни людей.

В процессе трансформации экономических отношений в России многие муниципальные образования столкнулись со значительными трудностями, приведшими их к серьезному экономическому кризису. Специфика управления такими муниципальными образованиями основана на целесообразности применения не стандартного подхода к муниципальному управлению, а формировании специализированного инструментария, позволяющего более эффективно справляться с возникающими кризисными ситуациями.

Изучение возможности применения и адаптации стандартных антикризисных процедур, подходов и методов для целей управления муниципальными образованиями позволит выявить особенности и адаптировать уже известные механизмы к разрешению кризисных ситуаций в муниципальном образовании и определить формы их применения.

Проведение анализа современного состояния управления муниципальными образованиями с четкой формулировкой причин возникновения сложной экономической ситуации и возникающих в связи с этим проблем, плюс обобщение мирового опыта эффективного управления муниципальными образованиями, находящимися в кризисе, позволит на качественно новом уровне подойти к разрешению поставленных задач.

Недостаточность научно обоснованной базы для решения проблем формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса требует проведения целенаправленного исследования закономерностей и тенденций их развития и на этой основе формулирования принципов создания и реализации механизма управления развитием муниципальными образованиями в кризисной ситуации.

Разработка стратегии, тактики и программы формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса даст возможность в полном объеме, с минимизацией социально-экономических последствий в кратчайшие сроки добиться существенного роста экономики страны.

Научно обоснованный механизм реализации выбранной стратегии позволит в условиях ограниченности ресурсов достичь положительных результатов — создания системы эффективного управления всеми видами ресурсов муниципального образования, находящегося в кризисной ситуации, оптимизации структуры активов, балансировки бюджета, погашения или реструктуризации кредиторской задолженности и создания базы для дальнейшего его поступательного развития, что приведет к качественному улучшению микроклимата экономики и качества жизни населения.

Изученность проблемы. Вопросам изучения экономического механизма управления муниципальными образованиями в различных его аспектах уделялось в последнее время достаточно много внимания.

Вопросы социально-экономического развития муниципальных образований в стране изложены в работах экономистов: Алисова А. Н., Га-поненко A. JL, Рохчина В. Е., Жилкина С.Ф.

Такие авторы, как Воронин А. Г., Бланк И. А., Григорьев В. В., Лапин В. А., Мельников С. Б., Дулыциков Ю. С., Уколов В. Ф., Филимонова Н. Н., Филиппов Ю. В., Широков А. Н. в своих исследованиях рассматривают вопросы экономики муниципального хозяйства, процессы формирования различных форм собственности, а также совершенствование механизмов управления муниципальной экономикой.

Проблемы управления муниципальными и региональными финансами, а также перспективы их развития рассмотрены в работах Грязновой А. Г., Иванова В.В.

Специфика антикризисного управления муниципальной экономикой и управления предприятиями исследованы в работах Белых Л. П., Ларионова В. К., Парахиной В. Н., Ряховской А. Н., Феодосиади Е. А., Юна Г. Б. И др.1.

1 Алисов А. Н. Социально ориентированная стратегия управления экономикой регионов России // Новое в управлении: Материалы науч. сессии «Упр. в изменяющемся мире». — М, — 2002. — С. 14−24. Алисов А. Н. Грищенко С.Е. Управление развитием малого предпринимательства в регионах России. — М.: МАКС Пресс, 2003. — 175 е.- Вопросы и ответы по антикризисному управлению предприятиями: Учебное пособие в помощь антикризисному управляющему / Белых JI. П., Ряховский Д. И. и др. / Под ред. Ряховской А. Н. — М.: ИПКгосслужбы, 1999. — 47 е.- Бланк И. А. Управление активами. — Киев: Ника-Центр: Эльга, 2002. -716 е.- Бланк И. А. Финансовый менеджмент: Учеб. курс — Киев: Ника-Центр: Эльга, 1999. — 528 е.- Основы управления муниципальным хозяйством: Учеб. пособие / Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. — М.: Дело, 1998. — 126 е.- Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. — М.: Финансы и статистика, 2002. — 176 е.- Гапоненко A.JI. Управление региональным и городским развитием: цели, критерии и методы // Актуальные проблемы муниципального управления. — Владимир, 2000. — С. 5−23. Гапоненко A.JI. Управление социально-экономическим развитием регионов России: новые условия и новые возможности // Власть. — 1999.-N 7. — С. 45−51. Грязнова А. Г. Проблемы и перспективы развития государственных и муниципальных финансов России // Финансы и кредит. — 2005.-N 6. — С. 2−4. Оценка предприятия: теория и практика: Учеб. пособие / Григорьев В. В., Федотова М. А. — М.: ИНФРА-М, 1997. -318 е.- Иванов В. В., Спиваков А. Д. Проблемы управления региональными финансовыми ресурсами // Финансы и кредит. — 2001.-N 10. — С. 13−16. Иванов В. В. Хан О. К. Модель муниципальной системы управления территориальным комплексом объектов недвижимости // Менеджмент в России и за рубежом. — 2005. — N 2. — С. 67−78. Антикризисное управление: Учеб.-метод, пособие для гос. служащих / Жуков В. И., Митрохин В. П., В. К. Ларионов др. — М.: Дашков и К, 2002. — 269 е.- Мельников СБ. Экономическая безопасность российского общества: СЭПИН // Новое в управлении: Материалы науч. сессии «Упр. в изменяющемся мире». — М.: 2002. -С. 201−212. Мельников С. Б. Формирование корпоративного управления муниципальными образованиями в России: Дис. д-ра экон. наукРАГС при Президенте РФ. — М., 1997. — 316 е.- Пара-хина В.Н., Феодосиади Е. А. Особенности антикризисного управления муниципальными образованиями: Моногр. — http://nostalgia.ncstu.ru/?path=science/trudi/ econom&source=peculiarities.- Рохчин В. Е., Жилкин С. Ф. и др. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования.: М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2000. — 487с.- Ряховская А. Н. Проблемы антикризисного управления жилищно-комунальным хозяйством в муниципальных образованиях: Моногр. — Ин-т повышения квалификации гос. служащих РАГС при Президенте РФ. — М., 2001. — 163 е.- Ряховская А. Н. Ценообразование и тарифная политика как инструмент антикризисного управления муниципальным хо.

Анализируя известные публикации, можно сделать вывод о том, что в условиях современного состояния научной, нормативной, законодательной и практической базы данная область науки только формируется. Уже много сделано, однако необходимо систематизировать теоретические основы анализа и диагностики причин и глубины кризисов муниципальных образований и четко сформулировать основные направления, .механизмы и методы реализации действенных мер и процедур, сформировать нормативную и законодательную базы с целью эффективного применения этих наработок для практического оздоровления экономики муниципальных образований, регионов и в целом экономики России.

Решение этих проблем как в научном, так и в практическом плане является наиважнейшей народнохозяйственной задачей.

Целью исследования является разработка концепции формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса и разработка научно-практических рекомендаций по его обеспечению.

Достижение поставленных целей предполагает решение следующих задач:

• Определить специфику управления муниципальными образованиями. зяйством / РАГС при Президенте РФ. Ин-т повышения квалификации гос. служащих. — М., 2001. — 267 е.- Уколов В. Ф., Шувалов В. И. Местная экономическая политика при переходе к рынку // Муницип. мир. — 1999.-N 1. — С. 30−35. Уколов В. Ф., Быстряков И. К. О метафизических парадигмах экономики // Человек. — 2003.-N 4. — С. 27−39. Филимонова Н. Н. Обречены на взаимодействие: проблемы взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти // Гос. служба. — 1999.-N 1(3). — С. 92−98. Филиппов Ю. В., Авдеева Т. Т. Основы развития местного хозяйства.: Москва: Дело, 2000.-263 е.- Широков А. Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления: Автореф. дис.. канд. полит, наук / РАГС при Президенте РФ. Каф. политологии и полит, упр. — М., 1998. — 23 е.- Юн Г. Б. Методология антикризисного управления: Учеб.-практ. пособие / Акад. нар. хоз-ва при Правительстве РФ. — М.: Дело, 2004. — 431 с.

• Обобщить отечественный и зарубежный опыт управления муниципальными образованиями в кризисных ситуациях и предложить основные направления его использования.

• Проанализировать возможности применения и адаптировать стандартные антикризисные методы и процедуры к управлению муниципальными образованиями.

• Выявить особенности формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса.

• Выявить показатели, характеризующие стабильность экономического положения муниципального образования и эффективность антикризисного управления муниципальными образованиями.

• Разработать стратегии управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, а также программы для реализации предложенных стратегий.

Объектом исследования в данной работе является формирование экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса.

Предметом исследования являются экономические, социальные и институциональные отношения, возникающие в процессе управления муниципальными образованиями в условиях кризиса.

Новые научные результаты, полученные лично автором в ходе научного исследования, состоят в том, что найдены и аргументированы новые пути решения важной народнохозяйственной задачи — формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса и разработаны научно-практические рекомендации по его программному обеспечению, которые состоят в следующем: 1. Уточнено понятие «Антикризисное управление муниципальным образованием». Уточнения основываются на дополнении понятия тремя значимыми эффектами результата антикризисного управления муниципальным образованием:

— экономического, когда задолженность муниципального образования полностью ликвидирована или реструктурирована и наблюдается стабильный ежегодный экономический рост;

— управленческого, когда создана рациональная структура управления муниципальным хозяйством;

— социального, когда проведение санирующих мероприятий улучшило положение населения муниципального образования.

2. Предложен показатель «стабильность экономического положения муниципального образования», который рассчитывается как отношение просроченной кредиторской задолженности муниципального образования к величине собственных доходов ее бюджета. Предложены три основные интервала значений этого показателя, влияющие на выбор санирующих стратегий:

— просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, составляет менее 30 процентов собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году;

— просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, составляет от 30 до 100 процентов собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году;

— просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышает собственные доходы бюджета муниципального образования в отчетном году.

3. Предложена последовательность действий при формировании экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, состоящая из следующих этапов:

— Анализ ситуации — оценка состоятельности и эффективности работы и управления всех предприятий и организаций внутренней среды муниципального образования, комплексный анализ финансового состояния активов и пассивов муниципального образования, а также муниципальных предприятий и организаций.

— Выбор стратегии — выбор одной из разработанных стратегий «Муниципальной состоятельности», «Региональной помощи» или «Федерального контроля» в зависимости от финансового состояния и величины показателя «Стабильности экономического положения муниципального образования».

— Реализация разработанной программы антикризисного управления муниципальным образованием в зависимости от выбранной стратегии с учетом особенностей объекта управления.

4. Разработаны санирующие стратегии управления муниципальными образованиями в условиях кризиса на основании предложенного автором критерия. К ним, по мере ухудшения экономической ситуации в муниципальном образовании, относятся:

При легкой степени кризиса применяется стратегия «Муниципальной состоятельности» — выход из кризиса собственными силами муниципального образования, т. е. самостоятельная разработка, в соответствии с присущими ему особенностями, программы и экономического механизма антикризисного управления с четким определением источников финансирования и сроков реализации заявленных к исполнению мер.

При кризисе средней тяжести используется стратегия «Региональной помощи» — выход из кризиса с привлечением ресурсов и возможностей регионального центра, при реализации которой целесообразно, в соответствии с законодательством, введение региональным центром временной администрации, имеющей возможность в соответствии с программой привлечь дополнительные источники финансирования из регионального бюджета, а также использовать внутренние ресурсы муниципального образования, использование которых в предыдущем случае было нежелательно.

В случае выявления тяжелого системного кризиса, применяется стратегия «Федерального контроля» — преодоление кризисной ситуации путем непосредственного вмешательства федерального центра. В данном случае, если не подействовали вышеуказанные меры, необходимо проведение санирующих мероприятий под контролем Федерального центра, что позволит дополнительно расширить источники финансирования, в том числе и от реализации активов, доход от которых ожидается в среднесрочной перспективе.

5. Предложено реализовывать в зависимости от выбранной стратегии мероприятия, входящие в комплексную программу антикризисного управления муниципальными образованиями, которая включает в себя: — В случае применения стратегии «Муниципальной состоятельности» -мероприятия, посредством реализации которых высвобождаются дополнительные собственные ресурсы муниципального образования за счет: сокращения расходовизменения структуры муниципальной собственностипересмотра стратегии управления имуществом, самой администрацией, муниципальными предприятиями и земельной собственностьюусиления контроля над доходами и расходамиактивизации работы с инвестициямиформирования четкой инновационной политикиграмотного управления долгом и социальной сферой и пр.

В случае реализации более сложных стратегий — «Региональной помощи» и «Федерального контроля», целесообразно привлечь дополнительные источники финансирования из вышестоящих бюджетов, а также использовать внутренние ресурсы муниципального образования, использование которых в предыдущем случае было нежелательно.

6. Определены показатели, характеризующие эффективность антикризисного управления муниципальными образованиями:

— Просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих обязательств должна быть ликвидирована или реструктурирована в течение трех лет с начала реализации программы антикризисного управления муниципальным образованием.

— Ежегодный экономический рост экономики муниципального образования должен превышать годовую инфляцию.

Теоретической и методологической базой исследования являются научные труды и разработки российских и зарубежных ученых в области эффективного и антикризисного управления, прикладные работы по данной проблеме, программы, концепции, законы и проекты законов, иные наработки, регулирующие основные направления формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса.

Практическая значимость работы состоит в возможности на базе разработанной стратегии и комплексной программы выработать практические рекомендации по реализации действенных мер применительно к муниципальным образованиям, направленных на формирование экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, с целью вывода их на безубыточный уровень функционирования, разработки качественно нового подхода к использованию внутренних ресурсов, расчета с кредиторами и минимизации социально-экономических последствий указанных мер.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Сегодня в условиях наличия в России системного кризиса управления многими муниципальными образованиями наиболее актуальной задачей является поиск путей формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями, направленных на рост уровня и качества жизни людей.

Все это предполагает необходимость проведения исследований и разработку методического обеспечения процесса формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса.

В результате решения поставленных в диссертационной работе научных задач автором сформулированы следующие выводы и предложения:

1. В результате исследования специфики управления муниципальными образованиями установлено:

— процесс антикризисного управления муниципальными образованиями в современных условиях есть сложная, многофункциональная, проблемная и достаточно длительная работа;

— решение проблем управления и экономического развития муниципального образования, а также придание ему импульса для дальнейшего стабильного поступательного развития есть значимая часть формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса;

— приоритетами при формировании экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса являются публичность и открытость проведения санирующих мероприятий и исключение прямой зависимости от вышестоящих органов при реализации выбранной стратегии и программы антикризисного управления муниципальными образованиями;

— ключевыми факторами, на которые следует обратить первостепенное внимание при формировании экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, являются разработка миссии, перевод ее в систему целей, четкий программный подход, инвестиционная привлекательность, фактор инноваций, кадровый фактор и социальная значимость.

2. Систематизация отечественного опыта управления муниципальными образованиями показывает, что:

— в свете отсутствия адекватной нормативной базы, неурегулированности межбюджетных отношений, недостатка профессионально подготовленных кадровых ресурсов и наличия множества нерешенных проблем можно говорить о том, что проблема формирования антикризисного управления есть жизненная необходимость нормального функционирования муниципалитетов в будущем;

— отсутствие конкретно определенных критериев возможного контроля за действиями руководителей исполнительной и законодательной власти муниципальных образований не позволяет своевременно вмешиваться в процесс управления с целью принятия экстренных антикризисных мер;

— действия руководства муниципальных образований направлены на решение сиюминутных, возникающих «вдруг» проблем, а не на разработку и планомерную реализацию стратегических и тактических программ преодоления кризиса в экономике муниципальных образований;

— дальнейшее совершенствование системы управления должно опираться на научную базу, которая могла бы помочь муниципальному менеджменту сформулировать цель и способы ее достижения, разработать программу эффективного управления и успешно ее реализовать, использовать новые механизмы антикризисного управления муниципальными образованиями.

3. В результате обобщения зарубежного опыта эффективного управления муниципальными образованиями в условиях кризиса можно сделать вывод о необходимости критического использования положительного мирового опыта при формировании института антикризисного управления муниципальными образованиями в России. Рекомендуется:

— Необходимо, как в США, всесторонне, научно обоснованно координировать усилия различных государственных и муниципальных ведомств по разработке и проведению муниципальной экономической политики.

— Как в Германии и Великобритании, следует законодательно закрепить и регламентировать возможность и необходимость государственного вмешательства в дела несостоятельных муниципалитетов.

— Сформировать систему критериев и показателей определения стабильности экономического и управленческого положения муниципального образования.

— На законодательном уровне закрепить необходимость проведения санирующих мероприятий в муниципальных образованиях при выявлении наличия признаков кризиса.

— Создать финансовые условия для скорейшего формирования института санации экономики муниципальных образований в России.

— Создать адекватную нормативную базу для реализации естественного механизма регулирования экономики — несостоятельности муниципальных образований.

4. Анализ возможности применения и адаптации стандартных антикризисных методов и процедур к управлению муниципальными образованиями показал следующее:

— не следует применять существующие, даже частично их модифицируя, процедуры банкротства предприятий как способ вывода из кризиса муниципальных образований;

— ряд методов антикризисного управления можно использовать, только кардинально их переработав и создав для этого соответствующую нормативную базу.

— часть методов, направлений и механизмов антикризисного управления, применяемых при оздоровлении предприятий, следует переносить и на антикризисное управление муниципальными образованиями, с учетом специфики управления ими.

5. Последовательность действий при формировании экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса адаптирована именно к антикризисной направленности реализуемых мер, отличается от стандартной технологии сущностным наполнением и состоит из следующих этапов: анализа ситуации — оценки состоятельности и эффективности работы и управления всех предприятий и организаций внутренней среды муниципальной экономической системывыбора одной из предложенных в работе стратегийреализации разработанной программы антикризисного управления муниципальным образованием в зависимости от выбранной стратегии с учетом особенностей объекта управления.

6. Особенностями формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса являются: возрастание роли социальной ответственности муниципального менеджментаориентация на решение социально-экономических проблем, направленных на улучшение условий жизнедеятельности людей в отдельно взятом муниципальном образованиивозрастание роли профессионализма муниципального менеджмента, подготовка муниципальных управленцев новой формации, способных быстро адаптироваться и эффективно управлять в изменяющихся условияхчетко очерченные временные рамки, в которых должны произойти положительные социально-экономические изменения, так как только быстрое и эффективное преодоление кризисной ситуации позволит избежать тяжелых социально-экономических последствий.

7. Показатель «стабильность экономического положения муниципального образования» определяется на основании комплексного анализа финансового состояния муниципального образования и регулирует необходимость проведения в нем санирующих мероприятий. Он рассчитывается как отношение просроченной кредиторской задолженности муниципального образования к величине собственных доходов его бюджета. Три варианта интервала значений показателя «стабильности экономического положения» влияют на выбор одной из трех санирующих стратегий дальнейшего развития.

8. В процессе формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса целесообразно использовать следующие санирующие стратегии: «Муниципальной состоятельности», «Региональной помощи», «Федерального контроля», которые должны реализовываться в зависимости от финансового состояния муниципального образования и предложенного в работе показателя «Стабильности экономического положения муниципального образования».

9. Для успешного достижения цели — формировании в муниципальном образовании четкого механизма управления им в условиях кризиса, предлагается реализовать разработанную программу, состоящую из мероприятий, комплексная реализация которых позволит МО преодолеть кризисное состояние, рассчитаться с долгами и выйти на качественно новый уровень развития. Программа, в зависимости от реализуемой стратегии, должна видоизменяться и дополняться новыми пунктами.

10. Значения показателей «эффективности антикризисного управления муниципальными образованиями» должны определяться исходя из того, что:

— просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих обязательств должна быть ликвидирована или реструктурирована в течение трех лет с начала реализации программы антикризисного управления муниципальным образованием;

— ежегодный экономический рост муниципального образования должен превышать годовую инфляцию.

В зависимости от этого муниципальный менеджмент может принимать решения либо о продолжении активной антикризисной политики, либо о переходе к нормальному функционированию управления муниципальным хозяйством.

Кроме того, в диссертации получены следующие практически важные результаты:

1. Уточнено понятие «Антикризисное управление муниципальным образованием». Уточнения основываются на дополнении понятия тремя значимыми эффектами результата антикризисного управления муниципальным образованием:

— экономического, когда задолженность муниципального образования полностью ликвидирована или реструктурирована и наблюдается стабильный ежегодный экономический рост;

— управленческого, когда создана рациональная структура управления муниципальным хозяйством;

— социального, когда проведение санирующих мероприятий улучшило положение населения муниципального образования.

2. Сформулированы требования к процессу формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса, а именно: формирование новой команды прогрессивно мыслящих, имеющих профессиональную подготовку муниципальных управленцевпубличность деятельности новой команды управленцев и открытость проведения антикризисных мероприятийежеквартальный публичный отчет о результатах деятельностиоптимизация проведения антикризисных мероприятий во времени таким образом, чтобы достижение положительного результата осуществлялось за три годаэффективность работы, определенная на основании предложенных критериев эффективности, должна составлять 90 — 100%.

3. Установлено, что в настоящее время в России назрела необходимость формирования самостоятельного направления в экономической наукеантикризисного управления муниципальными образованиями.

4. Предложено в целях расширения институциональной базы совершенствования и развития организационно-экономических механизмов формирования экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса принять ряд законов, а также сформировать нормативную и методическую базу, регулирующую последовательность действий руководства муниципального образования и других уровней власти при возникновении ситуации, при которой необходимо экстренное вмешательство для стабилизации процесса экономического развития.

Практическая реализация основных положений и рекомендаций диссертационной работы, по мнению автора, окажет существенное влияние на скорейшее формирование экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса и на развитие института антикризисного управления муниципальными образованиями, а также будет способствовать росту уровня и качества жизни населения.

Автор считает, что разработанные им в ходе диссертационного исследования предложения и рекомендации должны уточняться по мере изменения нормативной базы и появления практических наработок в исследуемой сфере.