Гражданская правосубъектность Российской Федерации: Вопросы теории и практики

Актуальность темы

исследования. Тема гражданской правосубъектности государства всегда привлекала, привлекает и будет привлекать исследователей гражданско-правовых явлений. И это не случайно, поскольку адекватное правовое регулирование указанного вопроса неразрывно связано с разрешением извечной для всех стран и народов политико-экономической проблемы масштабов и способов государственного вмешательства в экономическую жизнь общества. Для нашей страны эта тема особенно актуальна, так как до настоящего времени ни в теории, ни в практической деятельности государственных органов не сформировались окончательные представления о месте Российского государства в экономике страны, методах государственного воздействия на ход экономического развития. До сих пор и на уровне правительства, и в научных кругах по этим темам продолжаются ожесточенные дискуссии, выдвигаются самые различные, часто диаметрально противоположные предложения. С одной стороны, высказываются точки зрения, сущность которых сводится к кардинальному сокращению государственного участия в гражданском обороте, с другой, вырабатываются позиции, согласно которым такое участие должно существенно возрасти.

Соответственно и вопрос о содержании и предпосылках гражданской правосубъектности Российского государства, которая является «рамками» участия государства в имущественном обороте, остается открытым. Это выражается, в частности, и в острых научных дискуссиях о соотношении юридической личности государства и его органов, о применении таких правовых конструкций, как права хозяйственного ведения и оперативного управления, масштабах ответственности государства по имущественным и деликтным обязательствам.

В то же время решение указанного вопроса имеет огромное значение и для цивилистической науки, и для разрешения прикладных проблем правового регулирования имущественных отношений, субъектом которых является.

Российская Федерация, а также применения действующего законодательства в этой сфере. Следует также указать, что с учетом масштабов участия Российского государства в имущественном обороте количество проблемных моментов всегда значительно больше, чем во многих иных институтах гражданского права. Поэтому рассматриваемая тема представляет собой весьма интересный объект для диссертационного исследования по гражданско-правовой проблематике.

Нельзя не отметить еще один важный момент, явившийся побудительной причиной обращения к проблемам гражданской правосубъектности российского государства. На наш взгляд, ощущается недостаток современных всесторонних исследований по данному предмету. Безусловно, работы, так или иначе затрагивающие различные аспекты гражданской правосубъектности государства, периодически появляются в юридической литературе. Однако исследований комплексного характера немного. Представляется, что в свете указанных обстоятельств подобный пробел нуждается в восполнении. Кроме того, в имеющихся работах по рассматриваемой проблематике имеется немало дискуссионных моментов. Это обусловливает потребность в обсуждении соответствующих вопросов в целях их окончательного решения.

Все вышеизложенное и побудило написать работу на тему гражданской правосубъектности Российской Федерации.

Степень разработанности темы. Проблему гражданской правосубъектности государства в той или иной степени исследовали все значительные советские цивилисты — A.B. Венедиктов, С. Н. Братусь, С. И. Аскназий, О. С. Иоффе, Ю. К. Толстой, С. М. Корнеев, Ю. Х. Калмыковым, П. П. Виткявичюс. На современном этапе развития отечественной цивилистической школы следует отметить ряд исследований по отдельным аспектам проблемы. Это работы Е. А. Суханова, В. А. Дозорцева, Л. В. Щенниковой, В. П. Камышанского, О. Ю. Ускова, М. В. Жабреева, Ю. В. Щербакова, A.A. Головизина, В. П. Мозолина, В. В. Витрянского. Хорошую основу для подобных исследований составляют общие разработки по проблематике сущности юридического лица, гражданской правосубъектности, другим вопросам гражданского права среди которых необходимо указать на исследования Н. Г. Александрова, А. Г. Потюкова, A.B. Мицкевича, В. Ф. Яковлева, A.A. Иванова, В. В. Залесского, В. А. Рыбакова, В. А. Тархова, A.A. Молчанова.

Цель и задачи исследования

Целью настоящего исследования является установление основных закономерностей, присущих гражданской правосубъектности Российской Федерации, и на этой основе выработка предложений по совершенствованию правового регулирования отношений, связанных с ее осуществлением. Для достижения указанной цели решены следующие задачи:

1) проанализированы и обобщены административная (управленческая) и судебно-арбитражная практика, связанная с осуществлением гражданской правосубъектности Российского государства, а также имеющейся статистический материал;

2) проведены научный анализ положений нормативных правовых актов по указанным вопросам, выявить тенденции развития правотворчества в этой сфере;

3) установлена сущность гражданской правосубъектности Российского государства;

4) установлены особенности предпосылок указанной правосубъектности, включая признаки организационного единства, имущественной обособленности, самостоятельной гражданско-правовой ответственности;

5) изучены проблемы непосредственного и опосредованного выступления Российской Федерации в имущественных отношениях.

Объект и предмет исследования. Объект настоящего исследования — общественные отношения, связанные с осуществлением гражданской правосубъектности Российского государства. Предметом исследования являются характерные особенности гражданской правосубъектности Российского государства, ее предпосылки и особенности осуществления.

Теоретическую и эмпирическую основу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации, материалы арбитражной и судебной практики. При подготовке диссертации использовались также статистические данные, публикации в юридических изданиях, научные труды по цивилистической проблематике.

Методологическую основу исследования составил широкий спектр методов научного исследования. Это — диалектический и частнонаучные методы исследования. В числе частнонаучных методов нашли свое применение сравнительно-правовой, структурно-правовой, формально-юридический, метод комплексного исследования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является комплексным исследованием проблем гражданской правосубъектности Российского государства и предпосылок ее наличия. Автор представленной работы предложил ряд мер по совершенствованию регулирования гражданско-правового положения Российского государства, высказал позицию по дискуссионным вопросам рассмотренной им темы. Выводы, сделанные диссертантом, могут быть использованы для улучшения нормативной базы по рассматриваемому вопросу, при применении законодательства, а также при дальнейшей теоретической разработке проблематики гражданской правосубъектности публично-правовых образований. Представляется, что отдельные положения рассматриваемого диссертационного исследования способны заинтересовать представителей других юридических дисциплин, в том числе конституционного и административного права. Они также могут найти применение при разработке курсов лекций по гражданско-правовым дисциплинам, пособий, методических изданий по проблематике участия в гражданском обороте публично-правовых I образований.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Российская Федерация наделяется гражданской правосубъектностью исключительно для реализации своих публичных функций. Это, с одной стороны, обусловливает ограничение участия государства в имущественном обороте, с другой является предпосылкой наделения его дополнительными возможностями участия в имущественных отношениях.

2. Реквизиция как форма принудительного возмездного изъятия имущества юридических и физических лиц допустима, однако только при объявлении чрезвычайного и военного положения. Необходимо ввести в Федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» разделы, в которых устанавливался бы порядок применения указанной меры соответственно в условиях чрезвычайного и военного положения.

3. Существует необходимость в принятии федерального закона о национализации, регламентирующего общественные отношения, связанные с возмездным изъятием в исключительных случаях имущества юридических и физических лиц, максимально защитив права граждан и организаций.

4. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольные и надзорные функции, не должны обеспечивать участие Российской Федерации в гражданском обороте. В связи с этим требуют соответствующей корректировки: а) Положение о федеральном агентстве по физической культуре и спорту, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 904 (в части п. 5.2) — б) Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691 «О федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом» (в части абз. 3 и 4 п. 2) — в) Положение о федеральном агентстве по культуре и кинематографии, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 291 «О федеральном агентстве по культуре и кинематографии» (в части пункта 5.4.6, 5.4.7.);

5. Целесообразно внести изменения в ст. 38 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» путем исключения из данной нормы положения об органах государственной власти субъектов Российской Федерации как о возможных субъектах принятия решения об использовании специального права на участие в управлении акционерными обществами, в которых возможно применение специального права Российской Федерации на управление акционерными обществами.

6. Обосновывается необходимость отказа от конструкции права хозяйственного ведения в гражданском законодательстве и предлагается сократить перечень случаев, когда допускается создание казенных предприятий, предусмотренный ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Правом создавать казенные предприятия должна обладать только Российская Федерация. Кроме того, следует убрать из п. 4 ст. 8 указанного Федерального закона ссылку на необходимость осуществления дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств, осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задачпреобладание в объеме производства предприятия товаров для государственных нужд как основания для организации казенных предприятий.

7. Необходимо устранить противоречие между положениями ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации и ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности государства за действия своих органов и должностных лиц. В связи с этим из ст. 158 БК РФ следует исключить положение о том, что от имени казны по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежностипо искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности, в суде выступают главные распорядители бюджетных средств.

8. Целесообразно принять закон об общих принципах организации федеральных органов государственной власти, где закрепить перечень имущества, которое может принадлежать российскому государству. В рамках указанного перечня следует выделить объекты, которые являются необоротоспособными и соответственно могут находиться исключительно в собственности Российской Федерации.

9. Необходимо включить в Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (в ред. от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) положение об обязательном заключении государственного контракта для организаций, занимающих доминирующее положение на рынке только при отсутствии претендентов на участие в конкурсе по размещению государственного заказа.

10. Необходимо зафиксировать в п. 1 ст. 80 БК РФ правило о возможности бюджетных инвестиций в форме участия в юридических лицах, не являющихся унитарными предприятиями, только через приобретение акций открытых акционерных обществ, устранив тем самым несоответствие между бюджетным и приватизационным законодательством.

11. Предлагается уравнять условия предоставления бюджетных кредитов унитарным предприятиям и иным юридическим лицам, закрепленные в ст. 76 и 77 БК РФ.

12. Обосновывается позиция об объективности и обоснованности выделения форм собственности в отечественном законодательстве, а также практической необходимости такого разделения в настоящий момент и в будущем.

13. Предлагается исключить положение п. 11 ст. 76 БК РФ о том, что возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет.

Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено, обсуждено и одобрено на кафедре гражданского права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ. Основные научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные автором в диссертации, нашли отражение в четырех научных публикациях, апробированных на двух всероссийских и одной международной научно-практических конференциях в городах Чебоксары, Коломна и Рязань в 2005 году.

Структура диссертационного исследования предопределена предметом исследования, его целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итог исследованию проблем, связанных с гражданской правосубъектностью Российского государства, можно сделать следующие основные выводы по исследованной теме:

1) Гражданской правосубъектности Российской Федерации присущ целый ряд специфических особенностей.

Она носит специальный характер, в то же время не имеет четких границ в плане определенных, раз и навсегда заданных видов деятельности, которые соответствующий субъект может осуществлять. Пределами гражданской правосубъектности Российского государства служат виды деятельности, необходимые для реализации возложенных на него публично-правовых функций, состав и содержание которых постоянно изменяются. Таким образом, в отличие от специальной правоспособности коммерческих и некоммерческих организаций специальная правоспособность Российской Федерации «привязана» к административной правосубъектности Российского государства и ограничена рамками этой правосубъектности. Связь гражданско-правового и публично-правового положения Российского государства состоит и в том, что, являясь ограниченной по своему содержанию гражданская правосубъектность Российской Федерации вместе с тем включает ряд возможностей, которые не присущи гражданской правосубъектности иных участников имущественного оборота. Кроме того, Российское государства может по своему усмотрению менять рамки своей гражданской правосубъектности, чего не вправе делать иные субъекты гражданско-правовых отношений.

2) Анализ организационного устройства государства и организационного строения иных организаций — субъектов имущественных отношений показывает их принципиальное сходство. Например, принцип «разделения властей» -главный принцип государственного устройства Российской Федерации — характерен и для юридических лиц с разделением действующих от их имени органов на «законодательные» (общие собрания участников), исполнительные и контрольные (ревизионные комиссии). Однако имеют место и существенные различия, главное из которых заключается в различных масштабах организационной основы участия в имущественном обороте Российской Федерации и юридических лиц. Наличие большого количества органов, представляющих Российскую Федерацию, обусловливает необходимость предоставления этим структурным подразделениям единого целого определенной самостоятельности и соответственно закрепление за ними статуса юридического лица. В то же время это положение порождает необычную для гражданского оборота ситуацию, когда участниками имущественных отношений наряду с единым целым являются и части этого целого. Сравнительно-правовой анализ нормативных документов, тенденций нормотворческого процесса показал, что государство пока не собирается отказываться от наделения государственных органов статусом юридических лиц, хотя ограничение самостоятельности данных образований постепенно происходит. Представляется, что дальнейшее ограничение указанной самостоятельности необходимо (в частности, нужно ввести обязательное согласование договоров федеральных бюджетных учреждений с органами федерального казначейства). Однако полное лишение государственных органов статуса юридического лица в ближайшее время нецелесообразно.

3) Существенными проблемами организационного обеспечения участия государства в имущественном обороте являются низкая степень определенности правового статуса государственных органов, обусловленная невысоким качеством соответствующих правовых актов, постоянными реорганизациями государственного аппарата, а также совмещение нормотворческих, надзорно-контрольных полномочий и функций по участию от имени Российской Федерации в имущественных отношениях. Методами решения этих проблем, в частности, могут стать сокращение числа государственных органов, уполномоченных заключать от имени Российской Федерации договоры гражданско-правового характера, определение функций каждого из них в виде исчерпывающего, не подлежащего расширительному толкованию перечня в положениях об этих органах, закрепление права по выступлению в имущественных отношениях от имени Российской Федерации только за федеральными агентствами, с одновременным исключением из их компетенции всех нормотворческих и контрольно-надзорных полномочий.

4) Произведенное в российском законодательстве выделение различных форм собственности в целом носит закономерный характер. Анализ различных элементов права государственной собственности показывает ее кардинальное отличие от права собственности частных лиц и по способам приобретения, и по объектному составу, и по характеру его осуществления.

5) Важнейшее отличие права государственной собственности — наличие таких оснований ее приобретения, которые связаны с принудительным изъятием имущества других субъектов гражданского права. Среди таких оснований особое место занимают реквизиция и национализация. Анализ содержания данных способов обращения собственности граждан и юридических лиц в государственную собственность показывает, что они имеют право на существование. Их применение допустимо и с точки зрения действующей.

Конституции РФ, которая допускает ограничение прав для достижения определенных общественно значимых целей. Регулирование указанных институтов необходимо и с практической точки зрения, в том числе в целях защиты прав частных лиц, которые могут пострадать от неупорядоченного изъятия их имущества в условиях чрезвычайных обстоятельств. В то же время использование реквизиции и конфискации должно быть чрезвычайно избирательным. Так, реквизиция может применяться только в условиях.

• чрезвычайного или военного положения, ее порядок должен быть подробно регламентирован в соответствующих федеральных конституционных законах соответственно о военном и чрезвычайном положении. Порядок национализации должен быть определен специальным федеральным законом и предусматривать определенный перечень продукции, для производства которой возможно изъятие имущества юридических и физических лиц (оборонного назначения), условия изъятия (невозможность организации подобного производства), виды имущества, которые могут изыматься (имущественные комплексы), судебную процедуру определения размеров компенсации в случае отсутствия согласия между собственниками и государством.

6) Имущественной ответственности государства присущ целый ряд специфических черт, среди которых главные: 1) основания наступления — прежде всего связаны с ненадлежащим выполнением государством своих публичных функций- 2) ограниченный характер взысканий, налагаемых на государство- 3) сочетание публично-правовых и гражданско-правовых начал в правовом регулировании имущественной ответственности Российской Федерации. Наличие определенных особенностей вызывает большие вопросы по применению мер этой ответственности к Российскому государству. В частности, возникает вопрос, кто должен выступать от имени государства финансовые органы или главные распорядители бюджетных средств. Анализ положений гражданского и бюджетного права, решений судов общей юрисдикции и арбитражных инстанций показал, что приоритет здесь должны иметь нормы ГК РФ, и в частности ст. 1071 ГК РФ, согласно которой по искам о возмещении вреда выступают финансовые органы. В связи с этим в ст. 158 БК РФ надо внести изменения, чтобы привести ее в соответствие с гражданским законодательством.

7) Участие Российской Федерации в гражданском обороте происходит в двух формах: непосредственное участие, когда Российское государство напрямую приобретает те или иные гражданские права и обязанности, и участие опосредованное, когда государство действует через унитарные предприятия и учреждения, которые, формально являясь субъектами гражданского права, в то же время не обладают полностью обособленным от Российской Федерации имуществом. Изучение последней формы выступления Российского государства в имущественном обороте показало, что масштабы опосредованного участия в имущественных отношениях необходимо сокращать, поскольку ему присущ целый ряд серьезных недостатков. В частности, следует убрать из ГК РФ, Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» упоминание о праве хозяйственного ведения и субъектах этого права. Случаи возможного создания казенных предприятий следует сократить, поскольку действующий перечень отличается неопределенностью. В частности, нужно исключить ссылку на необходимость осуществления дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств, необходимость осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задачпреобладание в объеме производства предприятия товаров для государственных нужд как основания для организации казенных предприятий.

8) Главной отличительной чертой непосредственного участия государства в имущественном обороте является наличие многочисленных привилегий, которые ставят Российскую Федерацию в преимущественное положение по отношению к другим участникам имущественного оборота. Представляется, что отдельные такие преимущества подлежат ограничению или устранению. В частности, не может быть признано целесообразным положение п. 11 ст. 76 БК РФ о том, что возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет. Следует ограничить применение «золотой акции», сузить круг случаев по обязательному заключению договоров на поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд.