Приступая к настоящему диссертационному исследованию, необходимо определить актуальность выбранной нами темы, объект и предмет исследования, его цели и задачи, степень разработанности изучаемого вопроса и его новизну, а также методологическую основу исследования. Кроме того, во вступлении мы приведем описание наиболее существенных достигнутых научных результатов, которые будут корреспондировать раскрытым в заключении к диссертационному исследованию ключевым выводам, к которым мы пришли в ходе разработки выбранной нами темы.
Актуальность темы
исследования.
Сфера финансовых (банковских, страховых, инвестиционных) услуг традиционно считается одной из ключевых для национальных экономических систем. Это обусловлено как социальной и экономической значимостью данных видов бизнеса (кредитные и инвестиционные институты позволяют перераспределять материальные блага с наибольшей эффективностью, позволяя экономическим субъектам, у которых образовались свободные денежные средства, разместить последние в пользу активных и нуждающихся в развитии экономических субъектов, в то время как страховые организации призваны обеспечить стабильность всего рынка в целом, распределяя риски между множеством отдельных компаний и индивидов и не позволяя возникнуть и развиться ситуации, когда в отдельных сферах экономики накапливается чрезмерный уровень риска, способный пошатнуть всю систему рыночных отношений), так и их инфраструктурным значением для всех иных отраслей экономики (это, в частности, относится к расчетной функции кредитных организаций, посреднической роли банковских и инвестиционных структур, а также инвестиционной активности всех трех указанных секторов).
Как видно из названия темы настоящего исследования, мы стремимся рассмотреть один из наиболее актуальных, на наш взгляд, вопросов, связанных с правовым режимом сектора финансовых услуг — международно-правовое регулирование доступа на рынки таких услуг. Актуальность данной тематики подтверждается масштабными и динамичными процессами в мировой экономике, получившими развитие в последние полвека, и свидетелями апогея которых мы являемся сегодня. С одной стороны, глобальные тенденции либерализации на универсальном уровне, с другой стороны, всеобъемлющий интеграционный подход на уровне региональном, позволяет сделать вывод об осознании подавляющим большинством государств бесспорной значимости и преимуществ открытых рынков и порождаемой последними свободной конкуренции между экономическими субъектами, и, в частности, финансовыми институтами.
Столь существенная экономическая тенденция, между тем, сталкивается с постоянными трудностями и препятствиями, вызванными врожденной конфликтностью указанных отношений — как будет показано в исследовании, стремлению к созданию свободных рынков с вытекающими из них преимуществами (в первую очередь, повышением качества услуг и приростом материальных благ благодаря конкуренции) всегда препятствовали противоположные настроения, основанные на протекционистском подходе (который находит поклонников и по сей день, что вызвано резонными соображениями защиты и поддержки национальных экономических субъектов). Такая изначальная конфликтность привела к критической необходимости установления надежной правовой основы для либерализации. Эта основа призвана, с одной стороны, обеспечить защиту общей идеологии свободного рынка, с другой стороны, установить баланс между указанными двумя антагонистическими подходами. Эта необходимость привела к созданию интересующей нас области международного торгового права.
Доступ на рынок финансовых услуг традиционно являлся одним из самых концептуальных и проблемных вопросов в переговорах о присоединении России к ВТО1. Безусловно, данный вопрос имеет значение и для переговоров о новом соглашении между Россией и Европейским Союзом (должно прийти на смену Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, заключенному на о. Корфу в 1994 г., речь о котором также пойдет в работе), ведущихся в течение последних лет.
Актуальность данного вопроса особенно возросла в последние два года. Мировой экономический кризис, ударив, в первую очередь, по финансовому сектору, заставил многие государства (и, в том числе, наше) пересмотреть свои подходы к глобальной либерализации.
Такая тенденция вызвана, в первую очередь, желанием государств защитить национальных поставщиков финансовых услуг, которые в условиях кризиса ликвидности, пошатнувшегося уровня доверия к ним и общей стагнации экономик большинства стран столкнулись со сложностями в свободной конкурентной борьбе с иностранными компаниями.
Все это позволяет сделать вывод, что выбранная нами тема представляет собой существенный интерес и, безусловно, наиболее актуальна в наше время, когда приходится делать выбор между вынужденным откатом к протекционистским подходам во внешнеэкономической политике и следованием, вопреки временным трудностям, выбранному пути либерализации во имя достижения нового уровня развития мировой экономики. Изучение подходов и механизмов, сформировавшихся на различных уровнях международно-правового регулирования указанных общественных отношений, может помочь как в.
1 Эти вопросы подвергались активному обсуждению в России в течение многих лет. См., например: В. Мехряков. Зачет на ВТО. // «Аналитический банковский журнал», 2004, № 7- Приход иностранных банков в Россию: чего бояться, а чего — нет. // «Вестник банковского дела», 2005, № 9, и др. См. также www.wto.ru решении вопроса об интеграции нашего государства в сложившийся международно-правовой режим, так и в формировании такового в интеграционных объединениях, созданных при активном участии России (СНГ, ЕЭП и другие).
Степень разработанности темы исследования.
В связи с тем, что настоящее исследование носит комплексный характер и призвано осветить международно-правовое регулирование, с одной стороны, разных видов финансовых услуг, с другой стороны, на различных уровнях системы международного права, представляется оправданным проанализировать степень разработанности темы в этих двух разрезах.
Универсальное международное торговое право в целом вызывает в последние годы определенный интерес у отечественных исследователей. Этой подотрасли международного экономического права посвятили свои труды такие ученые, как, например, Б. М. Ашавский, М. М. Богуславский, Г. М. Вельяминов, Е. В. Данилова, А. А. Ковалев, В. М. Корецкий, А. А. Моисеев, В. М. Шумилов и другие. Между тем, монографические работы этих авторов посвящены, в основном, изучению общих вопросов, связанным с международно-правовым регулированием торговли товарами и услугами, в частности, в рамках системы ГАТТ/ВТО. Это, безусловно, оправданно и необходимо для становления отрасли науки международного торгового права, между тем, дальнейшее развитие науки в этой области требует детальной разработки отдельных сфер, одной из которых является регулирование финансовых услуг. Данному вопросу в нашем государстве до сих пор не было уделено должного внимания. Нам не известно ни одной монографии, написанной отечественным автором или хотя бы переведенной на русский язык, по этому вопросу. Не было также диссертационных исследований по данному предмету, в то время как в последние годы были защищены диссертации на соискание степени кандидата юридических наук по некоторым иным вопросам, связанным с правом ВТО1. В периодике интересующий нас вопрос также не был освещен в достаточной мере.
Право Европейского Союза всегда привлекало многих исследователей, в том числе и в России. Среди них — такие крупные ученые как А. Я. Капустин, Ю. С. Кашкин, Ю. М. Юмашев, JI.M. Энтин, M.JI. Энтин и другие. Ими было уделено внимание и некоторым из интересующих нас вопросов. Так, Н. Ю. Ерпылева посвятила ряд своих работ международному банковскому праву, рассматривая, в том числе, и банковское право Европейских Сообществ. Страховые отношения в Европейском союзе изучали такие специалисты, как И. Антонова, Б. С. Тарабрин (также защитил кандидатскую диссертацию по данной тематике), К. Е. Турбина,, А. В. Усачева, В. Чуканов, Е. Чуканова и ряд других. Также определенный интерес представляет переведенная на русский язык монография бельгийского профессора Ги Леви. Следует, однако, отметить, что работы, написанные этими и другими авторами, во-первых, были посвящены только своей сфере (банковское или страховое право ЕС), во-вторых, были призваны либо рассмотреть все основные аспекты того или иного регулирования (то есть не только доступ на рынки соответствующих услуг, но и меры пруденциального (prudential) и финансового регулирования, и даже связанные с этим налоговые, частноправовые и иные аспекты), либо освещали частные вопросы, например, связанные с правовым режимом того или иного вида страхования. Мы же ставим перед собой задачу провести сравнительный.
1 Например, А. Н. Малянова защитила в 2008 г. диссертацию на соискание степени к.ю.н. на тему «Становление и развитие права Всемирной торговой организации», Р. А. Азходжаева — по теме «Международно-правовое регулирование охраны здоровья в рамках ВТО» (в том же 2008 г.);
В.В. Мельников — по теме «Международно-правовое регулирование региональной экономической интеграции в ВТО» (2008 г.), П. В. Стариков — по теме «Роль права Всемирной торговой организации в формировании глобального экономического порядка» (2006 г.), Д. В. Дворников — «Международно-правовой механизм защиты прав интеллектуальной собственности в рамках Всемирной торговой организации» (2005 г.), А. В. Шиянов — «Международно-правовые аспекты взаимодействия всемирной торговой организации (ВТО) с международными межправительственными и неправительственными учреждениями» (2004).
2 Означает издание законов, а также нормативных актов и предписаний со стороны, в первую очередь, национальных центральных банков, направленных на создание таких условий банковской деятельности, которые снижают риск неликвидности, неплатежеспособности и финансовой ненадежности кредитной организации. Иногда их называют также мерами предосторожности. анализ регулирования различных видов финансовых услуг в Сообществах, причем преимущественно в части нашей основной тематики (в данном случае это доступ операторов финансовых услуг одних стран-членов Сообществ на рынки других государств-членов ЕС), для целей выявления общих подходов в таком регулировании для всех этих субсекторов, а также существующих различий в таковом, вызванных спецификой того или иного субсектора. Такого рода исследований в отечественной науке еще не производилось. Кроме того, гораздо в меньшей степени разработан вопрос коммунитарного регулирования в отношении доступа на рынки инвестиционных услуг. Общим вопросам экономических взаимоотношений между Россией и Европейским Союзом посвятили свои труды многие известные отечественные специалисты по международному праву, между тем настоящая работа призвана специально рассмотреть эти отношения в области именно финансовых услуг в комплексе с вышеупомянутым региональным уровнем регулирования.
Научная новизна исследования.
Новизна настоящего исследования заключается в том, что впервые на диссертационном уровне проведен комплексный анализ международно-правового регулирования финансовых услуг в целом, а также их разновидностей, что позволило провести параллели и выявить специфику (или ее отсутствие) правового режима того или иного вида финансовых услуг на каждом из уровней международного права. Кроме того, наибольшее внимание уделено именно универсальному международно-правовому регулированию доступа на рынки финансовых услуг в связи с отсутствием отечественных научных исследований в этой чрезвычайно важной сфере.
Объект исследования.
Таковым являются, как следует из самого названия исследования, общественные отношения в области доступа на рынки финансовых услуг. Вслед за общеэкономической тенденцией компании, оказывающие финансовые (банковские и страховые, а затем и инвестиционные) услуги, изначально возникая локально, в рамках одного государства, и достигая определенного уровня развития, расширяют свое географическое присутствие и получают доступ к новой клиентской базе. Пройдя первый этап такого экстенсивного развития, и став компаниями, представленными в различных регионах своего государства, они стремятся выйти на международные рынки. Государства их происхождения, как правило, поощряют такую экспансию, так как очевидно, что расширение бизнеса компании приносит дополнительные фискальные преимущества такому государству.
Между тем, существует и обратная тенденция — государства всегда стремились оградить свои финансовые рынки от доступа на последние иностранных операторов, которые будут свободно конкурировать с национальными компаниями. Цель таких ограничений также несложно понять — любое правительство стремится скорее защитить интересы своих компаний, нежели позволить получить дополнительные доходы компаниям иностранным, прибыль которых, по общему принципу международного налогового права, подлежит налогообложению на территории государства учреждения (за исключением случаев, когда иностранная компания действует через свое постоянное представительство в государстве, где оказываются услуги)1. Таким образом, общая экономическая политика того или иного государства будет отличаться в зависимости от того, делают ли.
1 См., например, п. 1 ст. 7 Соглашения между Российской Федерацией и Федеративной Республикой Германия об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество от 29.05.1996. // «Бюллетень международных договоров», 1998, № 5. С. 3−22- ст. 6 Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал. // «Бюллетень международных договоров». 1999, № 6. С. 17−39. компании этого государства ставку на внутренний рынок (тогда правительство будет стремиться в наибольшей степени закрыть свой рынок финансовых услуг для иностранных компаний, пускай даже ценой введения ответных мер со стороны иностранных правительств в отношении операторов этого государства), либо эти компании стремятся произвести экспансию на рынки иностранных государств (например, когда они уже занимают устойчивое и лидирующее положение на своем внутреннем рынке, и, кроме того, состояние последнего не способствует дальнейшему агрессивному развитию) — тогда правительство этого государства будет добиваться от правительств других государств либерализации рынков последних, в качестве компенсации предоставляя ответные возможности для операторов, происходящих из этих стран, на своем рынке.
Между тем, помимо этих государственных мер, конечная цель которых одна — создать наиболее комфортные условия развития для отечественных компаний и, как следствие, дополнительные поступления в бюджет, существует и общеэкономическая аксиома: наиболее высокий уровень либерализации рынков товаров и услуг (в том числе финансовых услуг) позволяет создать здоровую конкурентную среду, которая, в свою очередь, приводит к повышению качества и снижению стоимости услуг для потребителей. Все эти предпосылки определяют содержание общественных отношений в области межгосударственного взаимодействия по формированию доступа на национальные рынки финансовых услуг.
Предмет исследования.
Предметом настоящего диссертационного исследования являются принципы и нормы универсального международного торгового права (права ГАТТ/ВТО), банковского, страхового и инвестиционного права Европейского Союза, а также двустороннего международного соглашения (на примере Соглашения между Россией и ЕС о партнерстве и сотрудничестве 1994 года), посвященные доступу на рынки финансовых услуг, а также некоторым смежным вопросам (требованиям к компаниям, пруденциального регулирования и т. д.), непосредственно связанным и влияющим на указанный доступ. Также к предмету исследования относятся концепции, применяемые при формировании указанного международно-правового регулирования, а также документы, создававшиеся на различных уровнях межгосударственных отношений, предопределившие и выполнявшие подготовительную функцию для соответствующих источников международного права.
Цель исследования.
Таковой является комплексное изучение сложившегося международно-правового режима в области доступа на рынки финансовых услуг на трех уровнях: универсальном, региональном и двустороннем, определение общих подходов и различий, во-первых, с области регулирования каждого из субсекторов (банковского, страхового, инвестиционного) финансового сектора, во-вторых, между указанными уровнями международно-правового регулирования, выявление общих тенденций развития международного права с этой области, формирование рекомендаций в отношении внешнеэкономической политики нашего государства в данной сфере на основании выявленных тенденций и закономерностей.
Задачи исследования.
Достижение указанной цели предполагает решение ряда взаимосвязанных задач. К таковым относятся:
1. Анализ общего состояния правового режима финансовых услуг и соотношения его международно-правовой и национальной составляющих.
2. Определение наиболее развитых направлений в области международно-правового элемента указанного в первой задаче правового режима.
3. Детальный анализ международно-правового режима универсального уровня на примере системы ВТО, выявление преимуществ и проблем указанного режима.
4. Детальный анализ международно-правового режима на региональном уровне на примере права Европейского Союза, выявление преимуществ и проблем указанного режима.
5. Исследование истории формирования универсального и регионального уровней международно-правового регулирования финансовых услуг, выявление закономерностей и подходов, выработанных в ходе такого формирования.
6. Изучение двусторонних международно-правовых связей нашего государства в интересующей нас сфере.
7. Выявление различий в подходах международно-правового регулирования доступа на рынки финансовых услуг на различных уровнях международно-правового регулирования.
8. Оценка перспективности международно-правового сотрудничества нашего государства по модели того или иного уровня международного регулирования.
Методологическая основа исследования.
В настоящей работе мы придерживаемся нескольких методологических подходов к исследованию интересующего нас предмета.
В качестве основных используются методы анализа, сравнения, а также системный и структурный подходы. Метод анализа, в частности, применяется при изучении всех нормативных актов, используемых в ходе раскрытия темы исследования. Метод сравнения является основным при выявлении соотношений регулирования различных (банковского, страхового, инвестиционного) субсекторов сектора финансовых услуг, а также при сопоставлении международно-правового регулирования финансовых услуг на различных уровнях международного права.
Специальными или частными методами исследования можно назвать следующие: формально-юридический, сравнительно-правовой, метод правового моделирования, исторический, логический, метод толкования правовых норм и метод прогнозирования. Следует отметить особую важность исторического метода — в настоящем исследовании он призван показать динамику развития международно-правового регулирования на универсальном и региональном уровнях, что необходимо для понимания особенностей сложившегося на сегодняшний день специфического международно-правового режима интересующей нас области. Между тем, метод толкования норм права также играет существенную роль, учитывая тот факт, что многие из рассматриваемых вопросах недостаточно изучены в отечественной доктрине международного права, и приходится обращаться к первоисточникам — нормативным правовым актам — для создания общей картины указанного режима.
Теоретическая основа исследования.
При написании настоящей работы мы опирались на труды ряда специалистов в области международного публичного права, в частности, международного экономического права, а также права Европейского союза.
При анализе универсального уровня международно-правового регулирования мы опирались на труды отечественных и зарубежных специалистов в области международного экономического права. Назовем некоторых из них: М. М. Богуславский, Г. М. Вельяминов, И. Н. Герчикова, Е. В. Данилова, А. В. Данильцев, А. А. Ковалев, В. М. Корецкий, A.JI. Колодкин, А. А. Моисеев, Н. А. Ушаков, И. З. Фархутдинов, С.В.
Черниченко, В. М. Шумилов, Дж.Дж. Джексон, П. Жюйар, Д. Карро, М. Коно, Дж. Крум, М. Луанга, М. П. Маллой, А. Мату, Дж.Дж. Нортон, М. Ошикава, М.Дж. Трэблкок, Р. Ховс, JI. Шукнехт и другие.
Исследуя региональный уровень, мы использовали работы авторов, исследующих право ЕС. Среди них: Н. Г. Адамчук, Е. А. Бандур, М. М. Бирюков, Н. Ю. Ерпылева, А. Я. Капустин, С. Ю. Кашкин, А. С. Линников, Ги Леви, Б. С. Тарабарин, К. Е. Турбина, А. Усачева, Л. М. Энтин, М. Л. Энтин, Ю. М. Юмашев и многие другие. При анализе двустороннего уровня международно-правового регулирования были изучены труды таких ученых как С. Ю. Кашкин, П. А. Калиниченко и других.
Кроме того, для общего анализа правового регулирования исследуемых отношений, определения ключевых и базовых категорий и соотношения международного и национального правовых режимов мы использовали работы некоторых ученых, посвященные той или иной отрасли права (например, страхового, банковского права). Среди этих авторов можно назвать П. Д. Баренбойма, B.C. Белых, В. Н. Григорьева, С. Л. Ефимова, И. В. Кривошеева, В. И. Серебровского, Ю. Б. Фогельсона, В. В. Шахова, А. К. Шихова и других.
Нормативно — эмпирическая основа.
При разработке темы диссертационного исследования мы широко использовали нормативную международно-правовую базу в исследуемой области.
Так, на универсальном уровне детально изучались международные договоры, вошедшие в пакет Уругвайского раунда, и, в первую очередь, Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС), два приложения к нему, посвященные финансовым услугам, альтернативная Договоренность в отношении финансовых услуг и ряд других актов, а также рассматривалось значение специфических обязательств государств-членов в отношении финансовых услуг.
На региональном уровне исследовались соответствующие положения Римского договора, специальные директивы, посвященные либерализации рынков отдельных субсекторов финансовых услуг, а также связанные с ними директивы по установлению минимальных стандартов для компаний, оказывающих соответствующие услуги. Также особое внимание уделено ключевым решениям Суда ЕС, в которых содержатся принципы и подходы, оказавшие влияние на дальнейшее развитие коммунитарного права и, соответственно, национального права государств-членов ЕС.
На двустороннем уровне детально изучается Соглашение между Россией и ЕС о партнерстве и сотрудничестве 1994 года.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Выявленными ключевыми характерными чертами международно-правового регулирования финансовых услуг на универсальном уровне являются дифференцированный подход к либерализации, заключающийся в наличии двух альтернативных подходов к либерализации доступа на рынки таких услуг (для развитых и для иных — развивающихся, наименее развитых, с переходной экономикой.
— стран-членов ВТО) — фокусирование на вопросах открытия доступа на рынки финансовых услуг и оставление иных вопросов регулирования для национального и регионального уровнейрамочный характер обязательств стран-членов ВТО по основным многосторонним соглашениям и перспективы дальнейшей либерализации.
2. Специфика регулирования финансовых услуг на региональном уровне.
— в праве ЕС заключается в создании различных правовых режимов для трех субсекторов финансовых услуг (банковского, страхового и инвестиционного), а также формировании общего правила надзора страны происхождения, установлении принципа взаимного признания, применении сбалансированного подхода при установлении свободы оказания услуг и учреждения на территории ЕС.
3. В результате рассмотрения всех трех уровней международно-правового режима финансовых услуг установлено основное сходство в регулировании на универсальном, региональном и двустороннем (рассмотренном на примере Россия — ЕС) уровнях, которое заключается в общей тенденции выделения сектора финансовых услуг из общего правового режима услуг и создания специального регулирования для указанного сектора в силу его специфичности, сложности и значимости для экономической системы в целом.
4. Выявлено серьезное различие в предметной области регулирования на универсальном (право ВТО) и региональном (право Европейского Сообщества) уровнях. Если первый из них предусматривает только регулирование вопросов либерализации доступа на рынки финансовых услуг стран-членов ВТО, а также обеспечения интересов иностранных поставщиков на этих рынках путем установления режима наибольшего благоприятствования и национального режима, то второй охватывает гораздо более широкий круг вопросов, включая в себя, помимо указанного (либерализация рынков), детальное регулирование (на уровне гармонизации) аспектов пруденциального надзора (т.е. системы мер, направленных на поддержание стабильности, финансовой системы), а также некоторые иные сферы, связанные, например, с корпоративным правом, налогообложением и частноправовыми вопросами. В ходе исследования также выявлены концептуально разные подходы к регулированию доступа на рынки и связанных с этим вопросов в сфере финансового сектора. Если право ВТО пошло по пути установления относительно единой нормативной базы и единого подхода для всего сектора, не вводя специфических правил для банковских, страховых и инвестиционных услуг, то право ЕС пошло по принципиально иному пути — пути принятия актов вторичного права (в первую очередь, директив) для каждого из отмеченных субсекторов.
5. Прогрессивная либерализация рынков финансовых услуг для иностранных поставщиков на недискриминационной основе на всех уровнях международно-правового регулирования имеет больше преимуществ, нежели недостатков для отдельных государств и мировой экономики в целом. Сектор финансовых услуг изначально был одним из самых закрытых для иностранных компаний, однако в последнее время наблюдается универсальная тенденция к его либерализации, и рынки финансовых услуг в настоящий момент являются достаточно открытыми.
6. В настоящий момент Российская Федерация не достигла того уровня регулирования и стандартов, которые приняты в ЕС. В частности, принцип европейской Единой лицензии и свободы трансграничного оказания услуг не соответствует таким положениям российского законодательства, как требование, чтобы компании, оказывающие финансовые услуги, были созданы в соответствии с правом России, квотирование иностранного капитала в российских компаниях и пр.
7. Диссертант предлагает основную концепцию, основанную на анализе правовых последствий предполагаемого присоединения России к ВТО. Концепция эта заключается в следующих пяти последовательных предположениях:
— Предоставление режима наибольшего благоприятствования (РНБ) в соответствии с правом ВТО позволит создать здоровую конкуренцию иностранных операторов на наших рынках.
— Параллельное предоставление предусмотренного правом ВТО национального режима позволит поставить отечественные компании, оказывающие финансовые услуги, в равные условия с иностранными.
— Российская Федерация имеет возможность не брать на себя обязательств по альтернативной Договоренности по обязательствам, касающимся финансовых услуг, а избрать базовый подход Генерального соглашения по торговле услугами и его приложений.
— Россия получает все права и преимущества страны-члена ВТО, в том числе может пользоваться режимом наиболее благоприятствуемой нации безусловного типа. Это означает, что российские финансовые операторы получают в формально-юридическом плане больше прав и преимуществ по отношению к рынкам финансовых услуг развитых стран (которые приняли обязательства в соответствии с Договоренностью по обязательствам, касающимся финансовых услуг), чем операторы из развитых стран — по отношению к российским.
— В силу таких юридических последствий присоединения России к ВТО отечественные поставщики финансовых услуг получат в долгосрочной перспективе серьезные экономические преимущества, т.к. уже смогут свободно выходить на мировые рынки финансовых услуг и конкурировать на равных условиях с лидирующими ныне транснациональными компаниями финансового сектора.
Данная модель в совокупности с тем, что правовое регулирование финансовых услуг в России пока не полностью соответствует регулированию указанной сферы в ЕС, свидетельствует о том, что на данном этапе наиболее приемлемым путем для внешнеэкономической политики нашего государства в интересующей нас области было бы следование именно универсальному подходу ВТО, учитывающему интересы как развитых, так и развивающихся государств, не умаляя при этом значимости дальнейшей постепенной гармонизации российского права с правом ЕС в сфере финансовых услуг. Успешное присоединение России к ВТО может стать первым шагом к такой гармонизации.
Научно-теоретическое и практическое значение исследования.
Научно-теоретическое значение диссертации состоит в том, что в диссертации получили дальнейшее развитие теоретические основы международного торгового права и права Европейского союза в части регулирования этими отраслями финансовых услуг. В частности, проведено детальное исследование международно-правовых режимов доступа на рынки финансовых услуг в праве ВТО и Европейского союза, изучено соотношение указанных правовых режимов, а также выявлены сходство и различия в регулировании доступа на рынки страховых, банковских и инвестиционных услугпроанализировано двустороннее регулирование соответствующих отношений на двустороннем уровне на примере отношений между Россией и Европейским союзамвыявлены основные закономерности развития международного права в рассматриваемой сфереприведена оценка возможного влияния изученных международно-правовых режимов на российскую экономику в случае следования тому или иному пути развития международного сотрудничества нашего государства в этой области.
Практическая значимость исследования заключается в определении наиболее перспективных подходов во внешнеэкономической политике нашего государства, а также создании информационной основы для практической работы в рамках переговорных процессов, ведущихся нашими государственными органами (в первую очередь, департаментом торговых переговоров Министерства экономического развития Российской Федерации) в данной сфере.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Логическим завершением рассмотрения столь разных правовых режимов, сложившихся в сфере доступа на рынки финансовых услуг на универсальном, региональным и двустороннем уровнях международно-правового регулирования, может быть попытка рефлексии над тем существенным количеством специфических принципов, положений и подходов, которые использовались при создании этих режимов. Целью такого заключительного анализа следует считать выработку выводов наиболее общего характера, которые позволили бы, с одной стороны, определить ценность проведенного исследования, с другой же — достигнуть основную цель, поставленную нами перед собой в самом начале работы: выявление общих закономерностей развития международного публичного права в интересующей нас сфере и оценка того или иного подхода с точки зрения общих преимуществ и недостатков, а также применимости такового к дальнейшему развитию международного сотрудничества нашего государства с мировым сообществом.
Рассмотрев по возможности подробно вопросы, поставленные нами перед собой в начале работы, можно сделать некоторые выводы относительно проблематики международно-правового регулирования финансовых услуг.
1.) Во-первых, следует выделить основные характерные черты международно-правового режима финансовых услуг по праву ВТО. Финансовые услуги — исключительно важный для любого государства и имеющий ряд особенностей (например, неразрывная связь с движением капитала)1 сектор услуггосударства к окончанию Уругвайского раунда и подписанию ГАТС не смогли до конца договориться о либерализации этого сектора, в связи с чем провели дальнейшие переговоры. Базой для этих переговоров (не считая, конечно, самого ГАТС) служили Приложение по.
1 См.: Д. Карро, П. Жюйар. Указ. соч. с. 272 финансовым услугам и Договоренность по обязательствам, касающимся финансовых услуг.
Между тем эти два ключевых документа предполагают принципиально разный подход к либерализации: если Приложение предоставляет по сравнению с общими нормами ГАТС более широкие возможности для внутреннего регулирования государств-членов ВТО и, следовательно, для более низкой степени либерализации, то Договоренность, напротив, предусматривает очень высокий уровень либерализации. И сам факт, что многие (в основном, развитые) страны1 выбрали этот второй путь, позволяет говорить об успехе прогрессивной либерализации финансовых услуг в рамках ВТО.
Еще одной особенностью универсального правового режима финансовых услуг можно назвать узкий специальный круг вопросов, являющихся предметом регулирования права ВТО. Основной круг вопросов, связанных со страховым, банковским и инвестиционным правом, оставлен в компетенции государств. Те специфические вопросы, которые касаются доступа на рынки страховых услуг иностранными поставщиками, теперь регулируются международно-правовыми нормами, содержащимися в актах, которые выработаны в ВТО, однако это лишь рамочное регулирование, устанавливающее пределы внутреннего регулирования государств. Между тем намечается тенденция все большего связывания государств взаимными многосторонними обязательствами, что позволяет сделать вывод о постепенном переходе от такого смешанного к исключительно международно-правовому регулированию на универсальном уровне доступа на рынки финансовых услуг. С этим связан и третий вывод — основные документы Уругвайского раунда, создавшие основу права ВТО, носят рамочный характер, устанавливающий правила для ведения переговоров между государствами, в то время как последние наполняют правовой режим.
1 Как отмечается, обязательства в соответствии с альтернативным подходом Договоренности приняли все страны ОЭСР и еще ряд других членов ВТО. См.: E.B. Данилова. Указ. соч. С. 80 содержательной частью, принимая на себя конкретные и детальные обязательства по раскрытию рынков финансовых услуг.
2.) Второй вывод по итогам проведенного исследования сводится к тому, что на региональном уровне (рассмотренном на примере ЕС) в регулировании сектора финансовых услуг существует специфика, заключающаяся в следующем. В рамках права ЕС были сформированы различные правовые режимы для трех секторов финансовых услуг (банковского, страхового и инвестиционного). Базируясь на общих принципах права Сообществ, и в первую очередь на свободе оказания услуг, свободе учреждения и свободе движения капиталов, либерализация этих секторов проходила параллельно и со своей спецификой для каждого. В связи с этим в Сообществах сложился достаточно сложный механизм регулирования финансовых услуг, основанный, с одной стороны, на некоторых общих положениях, сформированных, в частности, в ходе толкования Римского договора Судом ЕС, с другой стороны, учитывающий особенности каждой сферы финансовых услуг. Это выразилось в разветвлении регулирования и создании ряда отдельных директив для каждого сектора.
Иной характерной чертой права ЕС в интересующей нас сфере является отмеченное выше формирование общих подходов, воспринятых каждой из подотраслей. Одним из таких основополагающих принципов можно считать правило надзора страны происхождения оператора финансовых услуг, которое означает, что финансовые группы и холдинги, осуществляющие свою деятельность на территории нескольких государств-членов ЕС, подлежат консолидированному надзору со стороны соответствующего государственного органа страны своего происхождения, т. е. того государства, где эта компания получила право оказывать финансовые услуги, т. е. получила лицензию, с оставлением, однако, некоторых остаточных функций контроля и надзора органам принимающего государства, при этом эти функции также регулируются правом ЕС. Из принципа надзора страны происхождения также вытекает принцип Единой лицензии, который предполагает ее получение только в стране происхождения и запрещает принимающим государствам требовать повторного лицензирования при осуществлении бизнеса на их территории. Также в развитие правила страны надзора государства происхождения установлен принцип взаимного признания, который требует от государств-членов ЕС признавать меры надзора, осуществляемые иными странами-членами.
Иной особенностью права ЕС в отношении организаций финансового сектора является формирование единых общеевропейских минимальных стандартов деятельности кредитных, страховых и инвестиционных компаний, которые включают множество требований к размерам капитала, фондов, учредителей, структуры управления этих организаций, призванных обеспечить их финансовую устойчивость и защиту их клиентов (вкладчиков, страхователей, инвесторов). В то время как некоторые из этих правил сходны для различных субсекторов финансовых услуг, другие характерны для того или иного субсектора, в чем проявляется проявление указанного дифференцированного подхода к регулированию банковских, инвестиционных и страховых услуг в ЕС.
Все эти принципы и положения взаимосвязаны между собой и призваны в совокупности обеспечить формирование и функционирование общего рынка финансовых услуг на территории ЕС.
Наконец, еще одной особенностью права ЕС в данной области является сбалансированный подход к либерализации. Следуя общей концепции создания общего рынка, право ЕС, между тем, на протяжении всего своего развития сталкивалось со сложностями, вызванными особой чувствительностью и значимостью финансового сектора для государств-членов ЕС. Это привело к формированию баланса между применением свободы учреждения и, в особенности, свободой оказания услуг, и соблюдением национальных интересов, связанных с необходимостью защиты клиентов и внутренней финансовой системы в целом. Нахождению такого баланса помогли, в частности, решения Суда ЕС, принятые по некоторым сложным вопросам соотношения этих двух разнонаправленных подходов.
3.) В качестве третьего вывода можно отметить определенное сходство в универсальном, региональном (на примере ЕС) и двустороннем (на примере Россия-ЕС) международно-правовых режимах финансовых услуг. Таковое заключается в общей тенденции выделения сектора финансовых услуг из общего правового режима услуг и создания специального регулирования для указанного сектора в силу его специфичности, сложности и значимости для экономической системы в целом. И в праве ВТО, где были приняты два специальных приложения к Генеральному соглашению по торговле услугами, а также альтернативная Договоренность по обязательствам, касающимся финансовых услуг, и в праве ЕС, где на протяжении всего периода его развития принимались и заменяли друг друга специальные директивы в отношении банковских, страховых и инвестиционных услуг, и в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве 1994 года, которое содержало ряд специфических положений в отношении данного сектора, из общего режима услуг были сделаны существенные изъятия и установлены специальные нормы, призванные сделать возможной либерализацию этого изначально конфликтного и критически значимого для национальных экономик и поэтому одного из наиболее закрытых сектора.
4.) Четвертым выводом из проведенного исследования следует считать нахождение ключевых различий в правовых режимах финансового сектора на универсальном и региональном уровнях. Необходимо определить роль Всемирной Торговой Организации и Европейского Союза в системе международно-правового регулирования финансовых услуг. Можно сделать следующий вывод: Право ВТО охватывает только определенный круг вопросов, связанных с финансовыми услугами (и, в частности, со страхованием). В самом общем виде — это вопросы либерализации доступа на рынки финансовых услуг членов организации, а также обеспечения интересов иностранных поставщиков на этих рынках путем установления РНБ и национального режима. В то же время право ЕС охватывает гораздо более широкий круг вопросов, включая в себя, помимо вышеперечисленных, детальное регулирование (на уровне гармонизации) аспектов пруденциального надзора, и даже некоторые иные сферы, связанные, например, с корпоративным правом, налогообложением и частноправовыми (договорными и т. п.) вопросами.
Из этого вытекает следующий вывод: постольку, поскольку на универсальном международно-правовом уровне именно этим вопросам уделяется наибольшее внимание, такого рода отношения, подпадающие под юрисдикцию ВТО, наиболее имманентны международному праву, тогда как многие другие вопросы (вопросы налогового характера, гражданско-правовые и т. д.) могут успешно регулироваться и национальным правом государств, даже касательно поставок страховых услуг за пределы одной страны, либо на региональном уровне — но при условии высочайшей степени интеграции (каков достигнут в ЕС). Объяснение перехода в регулировании именно этого первого круга вопросов на международный (причем универсальный) уровень можно найти, по всей видимости, в исторически обусловленной эволюции рынка, в том числе рынка банковских и страховых услуг. Изначально появился внутренний рынок, затем он постепенно преобразовался в национальный, из национального — в международный, из международного — в мировой1. Именно поэтому на первое место в универсальном международно-правовом регулировании (которое обеспечивает уже мировой рынок) вышли вопросы, касающиеся не унификации конкретных норм банковского и страхового права, а доступа поставщиков финансовых услуг на новые рынки.
1 См. об этом: В. М. Шумилов. Международное экономическое право в эпоху глобализации. М.: 2003. С. 93.
Следующий момент, на который хотелось бы обратить внимание: пока в рамках права ВТО не существует отдельного четко выраженного регулирования именно банковских, инвестиционных и страховых услуг. Члены ВТО пошли по пути объединения страхования и ряда иных услуг в категорию «финансовые услуги», и установления для этой синтетической категории особого, сильно отличающегося от общего, международно-правового режима. Да, безусловно, есть отдельные нормы, касающиеся именно страхования или, скажем, банковской деятельности, однако в целом правовой режим установлен для всех финансовых услуг. Однако здесь необходимо вспомнить о том, что правила ВТО (в частности, закрепленные в ГАТС и в иных рассмотренных документах) — это лишь каркас, основа для принятия членами организации на себя конкретных обязательств, которые детально устанавливают тот полный, всеобъемлющий международно-правовой режим, определяющий реальную экономическую ситуацию в мире. А здесь члены ВТО вольны (конечно, в рамках правил этого специального режима для всех финансовых услуг) в установлении особых обязательств или ограничений именно банковских или страховых услуг, более того, для их отдельных видов.
Прямую противоположность этому составляет право ЕС. Если общие основы свобод учреждения и предоставления услуг на территории Сообществ заложены в первичном праве ЕС для всех видов услуг, то в дальнейшем наблюдается четко выраженная специализация в регулировании страхования, банковской деятельности и т. д. При этом данный подход успешно сочетается со сквозным применением некоторых общих принципов и методик, разработанных как в рамках первичного и вторичного права ЕС, так и ключевыми судебными решениями Суда Европейских Сообществ.
5.) Цель международно-правового регулирования услуг в праве ВТО — прогрессивная либерализация рынков на недискриминационной основе для иностранных поставщиков. Специалисты ВТО выделяют ряд причин для взятия на себя обязательств по доступу на рынок и национальному режиму1. Подобного мнения придерживаются и многие отечественные специалисты. Например, Е. Ясин отмечает, что преимущества от либерализации рынка финансовых услуг именно в России перевешивают возможные недостатки, связанные с этим процессом". Основной проблемой автор считает потенциальный риск кризиса платежного баланса, который может быть вызван тем, что финансовые операторы, осуществляющие свою деятельность на территории Российской Федерации, одномоментно отзовут капиталы, как инвестированные в нашу экономику, так и уже заработанные здесь. С другой стороны, сектор финансовых услуг в нашей стране развит очень слабо. Так, например, еще в 2002 году в России страховалось не более 10% о потенциальных рисков, в то время как в западных странах — 90−95%, и ситуация с тех пор не сильно изменилась к лучшему. Приход же в этот сегмент большего числа финансовых операторов из других (в первую очередь, развитых) стран приведет к его подъему и процветанию. При этом требуется не только повышение иностранных капиталовложений для роста экономики, но и заимствование и использование накопленного иностранными поставщиками финансовых услуг опыта и развитых технологий4. Что же касается довода о неконкурентоспособности наших финансовых операторов, то такие соображения не могут рассматриваться как серьезные основания против либерализации: «Но как раз конкуренция может оказаться гораздо более эффективным средством, нежели многочисленные, но вялые попытки реформировать российскую банковскую систему. В новых условиях нашим банкам придется либо объединяться ради выживания, либо уступать место более сильным соперникам"5. Отмечается, что «только конкуренция со стороны иностранных банков поможет сделать банковскую систему надежной, дешевой и доступной как для предпринимателей, так и.
1 See: M. Kono, P. Low, M. Luanga, A. Mattoo, M. Oshikawa, L. Schuknecht. Op. cit. P. 5.
2 See: Y. Yasin. Russia and the WTO: what is the alternative? / Russia and the WTO. London: 2002. P. 20−21.
3 См.: Присоединение России к ВТО: центр и регионы. Аналитический обзор. M.: 2002. С. 21.
4 See: Y. Yasin. Op. cit. P. 21.
5 Присоединение России к ВТО: центр и регионы. Аналитический обзор. С. 21.
168 для населения"1. Кроме того, важность присоединения к ВТО понимается и представителями наших государственных органов. Так, в частности, глава департамента торговых переговоров МЕР РФ М. Ю. Медведков летом 2009 года отмечал, что со стороны нашего государства все меры для присоединения к этой организации приняты, теперь остается дождаться решения стран-членов2. Кроме того, присоединение в ВТО является обязательной предпосылкой для вступления России в ОЭСР (принципиальное решение о таком вступлении также было озвучено летом 2009 г.). Таким образом, сомнений в положительном характере либерализации не остается, в особенности учитывая тот факт, что Россия на сегодняшний день возвратилась к подходу индивидуального присоединения к ВТО и отказалась от идеи вступления в составе Таможенного союза России, Казахстана и Белоруссии, и в настоящий момент есть определенные надежды на скорейшее присоединение.
Наконец, вполне вероятно, даже очевидно дальнейшее международное сотрудничество государств в сфере финансовых услуг. В каких формах это будет происходить, можно выдвигать различные предположения, но на то, что такой процесс объективно необходим, указывают большинство исследователей, как отечественных, так и зарубежных4. Несмотря на существенные достижения в сфере либерализации международной торговли финансовыми услугами в последние десятилетия, остался еще потенциал для дальнейших многосторонних переговоров. На это указывает, в частности, исследование, проведенное в рамках ООН перед.
1 Дюмулен И. И. Международная торговля услугами. М.: 2003. С. 65.
2 См.: http://wvvvv.economy.gov.ru/wps/vvcm/connect/economvlib/mert/welcome/pressservice/ interviewandappearances/doc 1 246 011 024 894.
3 Такое решение было принято в июне 2009 г. Между тем, в октябре 2009 г. было принято решение присоединяться каждой стране самостоятельно, но с согласованной таможенной политикой. См., например: www.wto.ru/ru/news.asp7msg id=25 103. http://www.economv.gov.ru.
4 Так, B.M. Шумилов отмечает, что в дальнейшем будут приниматься соглашения, «регулирующие по секторальному принципу рынки специфических видов услуг» См.: B.M. Шумилов. Международное публичное экономическое право. С. 189- один из известнейших западных специалистов по праву международной торговли Джон Джексон среди потенциальных сфер, приоритетных для этой отрасли права, выделяет страхование See: J.J. Jackson. The Jurisprudence of GATT and the WTO. Insights on Treaty Law and Economic Relations. Cambridge: 2000. See also: 2006 WTO Public Forum. «What WTO for the XXIst century». Geneva, 2007. началом нового раунда торговых переговоров, который продолжается и сейчас. Развивающимся странам рекомендуется делать ставку на обеспечение полноты обязательств путем уменьшения существующего дисбаланса обязательств по странам и секторам, в частности, в секторе финансовых услуг1. Кроме того, в этом секторе лицензирование и установленные стандарты зачастую используются для ограничения доступа иностранных поставщиков2, что также должно быть устранено в ходе переговорного процесса и путем закрепления на международно-правовом уровне.
Проведя анализ и сравнив вышеуказанные международно-правовые режимы, мы можем сделать вывод о том, что в силу существующих серьезных различий между высоким уровнем детализации требований, стандартов и предписаний, существующих на региональном уровне в ЕС, и в сравнении с теми относительно общими и «мягкими» требованиями по либерализации финансового сектора, предусмотренные соглашением 1994 года, мы можем сделать вывод, что для России в настоящий момент было бы несколько затруднительно имплементировать все требуемые правом ЕС положения в свое законодательство (это уже сделано в некоторых аспектах, например, в отношении минимального размера уставного капитала, но лишь частично и фрагментарно) и, тем более, перестроить работу своих поставщиков финансовых услуг в соответствии с этими требованиями. В частности, принцип европейской единой лицензии и свободы трансграничного оказания услуг не соответствует требованиям к операторам финансового сектора быть созданными в соответствии с правом России, квотированию иностранного капитала в российских компаниях и пр.
7.) В завершение хотелось бы сделать общие выводы о том, каким образом сложившийся на сегодняшний день международно-правовой режим финансовых услуг может отразиться на российских поставщиках этих услуг. Не возвращаясь к уже сказанному, изложим следующие тезисы:
1 См.: Позитивная повестка дня для развивающихся стран: проблематика будущих торговых переговоров. С. 210.
2 См.: там же. С. 207 а.) Предоставление режима наибольшего благоприятствования для поставщиков стран-членов позволит создать здоровую конкуренцию иностранных операторов на наших рынках. б.) Предоставление национального режима позволит избежать злоупотреблений со стороны иностранных поставщиков, т.к. они будут поставлены в равные в правовом плане условия с российскими поставщиками. в.) Очевидно, что Российская Федерация не предоставит обязательств по альтернативной Договоренности, к ней предъявляются требования хотя бы открыть рынки финансовых услуг на основе базового подхода. г.) Россия, присоединяясь к ВТО на указанных условиях, получает все права и преимущества страны-члена, в том числе может пользоваться режимом наиболее благоприятствуемой нации безусловного типа. Это означает, что российские финансовые операторы получают в формально-юридическом плане больше прав и преимуществ по отношению к рынкам финансовых услуг развитых стран (которые приняли обязательства по Договоренности), чем операторы из развитых стран — по отношению к нашим. Это юридическое преимущество, впрочем, не имеет на сегодняшний день экономического обоснования1, т.к. наши страховые и другие финансовые компании не в состоянии конкурировать с западными2. д.) В долгосрочной перспективе, в условиях свободной конкуренции наши компании будут, как отмечалось, перестраиваться, совершенствовать свою деятельность, иначе их ждет разорение. Те же поставщики, которые смогут выжить в конкурентной борьбе с иностранными компаниями, получат колоссальные преимущества, т.к. уже смогут свободно выходить, как указано в предыдущем пункте, на мировые рынки финансовых услуг, где они смогут.
1 До настоящего времени в нашей стране импорт страховых и банковских услуг существенно превышал экспорт. See: P. Hare. Why the WTO matters for Russia. / Russia and the WTO. London: 2002. P. 73.
2 Хотя, возможно, и сегодня для наших финансовых операторов проникновение на зарубежные (даже на европейские) финансовые рынки представляет интерес. По крайней мере, так дело обстоит с банковским сектором. См. об этом: В. Гурвич. На финишной прямой переговорного марафона по вступлению в ВТО. // «Аналитический банковский журнал», 2005, № 2 конкурировать на равных условиях с лидирующими ныне ТНК финансового сектора.
Отвечая на поставленный нами в начале исследования вопрос о выборе путей, по которым может пойти наше государство в области установления международных связей и соответствующей адаптации национального законодательства, представляется разумным предположить, что на данной стадии развития российской экономики и правовой системы более реалистичным будет путь универсального подхода. Тот высочайший уровень координации и минимальных стандартов, который уже достигнут в ЕС, вряд ли может быть быстро имплементирован в наше национальное законодательство (хотя определенная работа в данном направлении ведется). В то же время требования права ВТО, носящие более общий характер и нацеленные, как показывает второй вывод, на регулирование существенно более узкого круга вопросов, представляются более реальными для имплементации и принятия — тем более учитывая внушительный срок работы над ними (свыше 17 лет) и уже достигнутых в этом результатов. Мы далеки от того, чтобы утверждать, что работа в направлении сотрудничества между Россией и ЕС, даже с целью потенциально возможного вступления нашего государства в это объединение в будущем, нежелательна в принципе — напротив, это одно из приоритетных направлений нашей внешнеэкономической политики. Однако представляется, что сотрудничество на универсальном уровне может принести существенно более быстрые плоды.
