Гражданско-правовое регулирование возмещения государством вреда, причиненного органами государственной власти и их должностными лицами

Следует постоянно помнить, что у нас личность не является чем-то самоценным. Она есть винтик огромной машины. Поэтому обеспечение ее прав стоит на втором плане". Н.П. Караджа-Искров.

Актуальность темы

исследования: Перемены экономического строя Российской Федерации, происшедшие в последнее десятилетие, а также преобразования в различных сферах российского общества повлекли за собой серьезные изменения во всей системе отечественного права, в том числе — гражданского. Однако процесс его адаптации к новым реалиям жизни во многом еще не завершен. Это в полной мере относится и к институту ответственности государства и, в первую очередь к ответственности государства за вред, причиненный органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Сегодня от качества работы государственного аппарата, компетентности, добросовестности, честности его должностных лиц зависят судьбы миллионов людей. Поэтому, на наш взгляд, преодолеть противоречие между личными интересами должностных лиц и требованиями должности, предъявляемыми государством и гражданским обществом, способен институт ответственности государства за действия (бездействие) органов государственной власти.

Институт ответственности государства за вред, причиненный органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, появился сравнительно недавно как в отечественной правовой системе, так и в правовых системах большинства зарубежных стран.

Исключительная важность рассматриваемого в настоящем диссертационном исследовании института определяется тем, что деликтная ответственность государства в процессе реализации властной деятельности стала принципом, признанным мировым сообществом, стандартом защиты прав и свобод человека. Она гарантируется не только действующим российским законодательством, но и международным правом, в частности, такими положениями как подпункт «а» п. 3 ст. 2- п. 5 ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года.1.

О значении указанного выше института говорит и то, что он приобрёл статус конституционного принципа. Так, статья 53 Конституции Российской Федерации декларирует, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Гражданское законодательство РФ призвано конкретизировать это положение, создать действенный механизм его реализации.

Между тем, в Российской Федерации, к сожалению, пока нет единого нормативного правового акта, регламентирующего порядок реализации права гражданина на возмещение государством вреда. Поэтому говорить о полной реализации конституционного права на судебную защиту в этой сфере было бы преждевременно.

Рассматривая жалобы граждан, суды руководствуются нормами гражданского, жилищного, финансового и других отраслей права.

Количество нарушений законодательства и объем причиняемого вреда является наибольшим в сфере функционирования именно исполнительной власти. Вместе с тем рассматриваемые в данной диссертационной работе проблемы, а соответственно, и положения настоящего исследования могут быть распространены на ответственность государства за действия (бездействия) как законодательной, так и судебной власти. Большинство органов исполнительной власти, наделенные административными.

1 Принят Генеральной Ассамблеей ООН 16.12.1966. По отношению к СССР вступил в силу 23.03.1976 (Ведомости ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291). функциями в сфере предпринимательства и охраны жизни, здоровья и имущества граждан, относятся к федеральному уровню. Вместе с тем, по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к исключительному ведению субъектов РФ, субъекты РФ вправе самостоятельно создавать органы, ответственные за регулирование и управление соответствующей сферой отношений. Значительными административными функциями наделяются и муниципальные органы исполнительной власти.

На сегодняшний день законодательство, регулирующее данную сферу гражданских правоотношений, является раздробленным, фрагментарным и несовершенным.

Категория правовой ответственности государства по своей сути для правоведения не нова. Начиная с первой половины XIX века она исследовалась в трудах философов и правоведов и продолжает относиться к вопросам, которые до конца не решены ни в рамках общей теории права, ни в рамках гражданского права.

В современной цивилистике нет теоретически и практически обоснованной современной концепции гражданско-правовой ответственности государства. Между тем необходимо начать создание современной правовой базы, которая эффективно регламентировала бы этот вид социальных отношений, а именно — имущественные отношения с участием государства. Иными словами, необходимость исследования ответственности государства не вызывает сомнения. Другое дело, что эта проблема вызывает другие вопросы, требующие обсуждения: перед кем, как и за что отвечает государство?

Исследуя категорию ответственности, важно не упускать из виду ее многозначность: в литературе обнаруживаются различные аспекты ответственности — политический, экономический, юридический и др. Данное обстоятельство обусловливает широкую палитру всевозможных ее концепций, трактовок, дефиниций. Такая множественность толкования во многом предопределяется субъективным фактором: содержание ответственности наполняется тем смыслом, который вкладывают в этот социальный феномен сами интерпретаторы. Однако существуют и объективные основания ответственности, среди которых на первом месте стоит незаконная публично-властная деятельность.

Необходимость выявления проблем, препятствующих эффективной реализации норм об ответственности государства в России, и их разрешения путем совершенствования действующего законодательства и правоприменительной практики обуславливают своевременность и актуальность темы настоящего исследования. Основные работы, посвященные изучению деликтной ответственности государства, были написаны либо в дореволюционный период, либо во время существования системы социалистического права и, несмотря на то что содержат и по сей день научно значимые идеи и выводы, тем не менее, по понятным причинам не отвечают требованиям сегодняшней практики. Работы, написанные уже после принятия Конституции РФ и Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), практически не затрагивают важные аспекты проблемы, в частности — вопрос ответственности государства за правомерное причинение вреда.

Всё это ставит перед российской наукой задачу глубокого теоретического исследования проблем рассматриваемого в данной диссертационной работе института.

Степень разработанности проблемы. Анализ трудов специалистов в области гражданского права, изученных в процессе написания настоящей работы, показывает недостаточную разработанность теории обязательственных отношений в институте ответственности государства. Вне теоретического осмысления оказались отраслевые особенности обязательств, вытекающих из причинения вреда органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Исследованию, как правило, подвергаются гражданские правоотношения с целью выделения их отраслевой специфики.

Несмотря на то что многие суждения таких учёных, как Д. Н. Бахрах, A.M. Белякова, А. П. Кун, В. Т. Нор, В. М. Савицкий, В. М. Смирнов, A.A. Собчак, Е. А. Флейшиц, К. Б. Ярошенко, до сих пор не утратили своей актуальности, нельзя не учитывать и тот факт, что большинство их теоретических изысканий относятся к прежнему законодательству, а следовательно, не отражают современное состояние этого института.

Кроме того, выявленные характерные особенности института ответственности государства за вред, причиненный органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами не были применены для выделения специфики этого института. В литературе исследуются его отдельные виды, более того, теоретической разработке рассматриваемого института посвящены лишь небольшие по объему параграфы учебников по гражданскому праву, разделы комментариев Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ, в которых анализируются правовые нормы, регулирующие рассматриваемые отношения, а также работы, посвященные отдельным аспектам проблемы. Большей популярностью пользуются вопросы, рассматривающие институт ответственности государства в целом либо институт ответственности государства за вред, причиненный юридическим лицам (при осуществлении ими предпринимательской деятельности).

Наиболее значительные исследования института ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, на основе современного законодательства и судебной практики, были проведены A.JI. Маковским и К. Б. Ярошенко. За последние 10 лет был защищен ряд диссертаций на темы, близкие к теме нашего исследования (работы С. Б. Цветкова, Д. В. Пяткова, В. В. Попова, JI.A. Родионова, С. Ю. Рипинского, H.A. Кириловой).2.

2 Цветков С. Б. Гражданско-правовая ответственность за вред причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами: Дис. канд. юрид. наук — Волгоград, 1998; Пятков Д. В. Гражданская правосубъектность хозяйственных публичных организаций и ее реализация при разграничении собственности: Дис.. канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 1999; Попов В. В. Гражданско-правовая ответственность за внедоговорный вред, причиненный публично-правовыми I.

Однако исследование ряда проблем этой ответственности продолжает оставаться актуальной задачей. Так, в недостаточной степени раскрыт особый статус публично-правовых образований, как субъектов гражданского права и деликтной ответственностипрактически не разработан важнейший аспект возмещения государством вреда, причиненного правомерными действиями его органов и должностных лицне уточнены важные понятия, например, понятие «должностное лицо» в гражданском праве.

Актуальность обозначенной выше проблемы и недостаточная степень ее разработанности предопределили цели и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном изучении правового института ответственности государства за вред, причиненный гражданам органами исполнительной власти и их должностными лицами, определении средств повышения эффективности регулирования, формулировании теоретических выводов и практических предложений, направленных на развитие юридической науки, законодательства и правоприменительной практики в данной области.

Указанная цель предопределила постановку следующих задач, которые носят как общетеоретический, так и конкретно-прикладной характер:

— Теоретическая проработка существующих в науке концепций об ответственности государства в рамках рассматриваемых вопросов;

— Анализ действующего законодательства с целью установления недостатков в определении оснований и условий гражданско-правовой ответственности государства;

— Изучение и анализ правоприменительной практики в исследуемой областиобразованиями: Дис.. канд. юрид. наук. — М., 2001; Родионов Л. А. Казна и казначейство по гражданскому праву Российской Федерации: Дис.. канд. юрид. наук. — М., 2001; Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти: Дис.. канд. юрид. наук. — СПб, 2002;

Кирилова НА Гражданско-правовая ответственность государства: дис. канд. юрид. наук. — М., 2003. $.

— Применение полученных результатов исследования для выработки предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего участие государства в гражданском обороте и его ответственность.

Методологическая и теоретическая основа исследования. В процессе исследования его методологической основой выступает диалектическая логика в ее материалистической трактовке как ведущий общенаучный метод и ряд частно-научных методов: исторический и аналитический, системного анализа и формально-логический, сравнительно-правовой и другие методы исследования.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы известных советских и российских цивилистов, коллизионистов и теоретиков права: М. М. Агаркова, С. С. Алексеева, A.M. Беляковой, М. И. Брагинского, JI.B. Бойцовой, A.B. Бенедиктова, В. В. Витрянского, О. Э. Лейста, A.A. Жданова, О. С. Иоффе, O.A. Красавчикова, А. П. Куна, Н. И. Лазаревского, К. К. Лебедева, Л. А. Лунца, Я. М. Магазинера, А. Л. Маковского, Н. С. Малеина, Г. К. Матвеева, Н. И. Мирошниковой, В. Т. Пора, И. А. Покровского, В. Ф. Попондопуло, В. А. Рахмиловича, А. Н. Савицкой, О. Н. Садикова, И. С. Самощенко, А. П. Сергеева, В. Т. Смирнова, A.A. Собчака, Е. А. Суханова, В. А. Тархова, Ю. К. Толстого, М. Х. Фарукшина, Е. А. Флейшиц, Т. В. Церетели, P.O. Халфиной, М. Д. Шиндяпиной, Г. Ф. Шершеневича, Л. М. Энтина, К. Б. Ярошенко и других.

При проведении исследования по отдельным вопросам анализировались взгляды зарубежных учёных: Г. Брэбана, Ж. Веделя, А, Дайси, X. Кётца, И. Ли, Р. Л. Меррилла, Дж.М. Мошо, П. Сандевуара, М. Санкина, Г. И. Сиска, Т. К. Хартли, К. Цвайгерта, Дж. Шоу и других.

Работа также основывается на современном российском законодательстве. Для изучения практики его применения использовались материалы судебной практики Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного.

Суда РФ, Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа, «.

Московского округа и федеральных арбитражных судов иных округов России по делам о рассмотрении споров об ответственности государства за вред, причинённый его органами и их должностными лицами. Для сравнительного анализа в работе использовались законодательство СССР и Российской Федерации, современное законодательство Европейского Союза (ЕС), современное зарубежное законодательство, материалы практики судов отдельных государств и Суда ЕС.

Объект диссертационного исследования составляют правовые отношения, возникающие в результате причинения вреда органами публично-правовых образований и их должностными лицами.

Предметом диссертационного исследования является институт гражданско-правовой ответственности государства, право Европейского союза о возмещении вреда, причиненного гражданам публично-правовыми образованиями, теоретические работы ученых-юристов, посвященные проблемам гражданско-правовой ответственности за причинение вреда, а также основные источники гражданско-правового регулирования обязательств государства, вытекающих из причинения вреда органами власти и их должностными лицами, и практики их применения на основе современного законодательства.

В предмет исследования входит ответственность государства за вред, причиняемый действиями (бездействием) органов исполнительной власти. Количество нарушений закона и объем причиняемого в связи с этим вреда является, несомненно, наибольшим в сфере функционирования именно данной ветви власти. Вместе с тем многие положения, содержащиеся в исследовании, могут быть распространены и на имущественную ответственность государства за незаконные действия органов иных ветвей власти.

Научная новизна исследования заключается в комплексном исследовании института ответственности государства за вред, причиняемый действиями его органов и их должностных лиц. В работе подробно рассматриваются все стадии ответственности государства, впервые проводится специальный анализ ответственности публично-правовых образований за причинение правомерного вреда законным интересам физических и юридических лиц.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Специфика правового регулирования участия государства в имущественных отношениях, в частности — в сфере возмещения причиненного вреда, определяется особым статусом этого субъектапрежде всего — тем, что в отличие от всех остальных участников гражданско-правовых отношений, он обладает публичной властью, суверенитетом.

Принципиальное отличие публично-правовых образований от других субъектов гражданско-правовых отношений — физических и юридических лиц — заключается в том, что вторые осуществляют свои гражданские права в своем интересе, тогда как первые, напротив, действуют в общественных интересах. Для выполнения этих функций они и наделяются публичной властью. Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях не является основной целью их существования, определяющей характер и задачи деятельности.

Для осуществления деятельности в интересах общества публично-правовое образование наделяется правом причинять в пределах своих полномочий ущерб законным интересам частных лиц. Таким образом, его статус в отношениях по возмещению вреда имеет двойственный характер. Если как носитель публичной власти оно моэ/сет в случае необходимости причинить законным интересам лица правомерный ущерб, то как субъект гражданско-правовых отношений оно должно быть обязано этот ущерб возместить.

2. Законодательство как целого ряда зарубежных стран, в том числе ФРГ, Франции и США, так и России, эволюционировало в направлении расширения ответственности государства за причинение вреда: от полного иммунитета государства и его должностных лиц, через возложение & ответственности лично на должностное лицо, вследствие действий которого был причинен вред, к признанию государства ответственным за действия его органов и служащих. Установлено, что в зарубежном и российском законодательствах возникла тенденция принятия на себя государством обязанности компенсировать нарушение законных прав граждан и юридических лиц в результате правомерных действий государственных органов.

3. Несмотря на то что в ряде стран правовое регулирование ответственности государства за причиняемый вред относится к публичному праву (что обуславливается наличием публично-правового элемента в основании ответственности), более целесообразным является частноправовой подход.

4. Современной российской, зарубежной и мировой законодательной практикой выработано два основных подхода к правовому регулированию возмещения государством вреда. В соответствии с первым, государство должно брать на себя возмещение вреда, причиненного даже не по его винев результате преступлений, стихийных бедствий, катастроф и т. д. То есть государство выступает как страхователь частного лица, как «помощник в тяжелой ситуации». В соответствии со вторым, государство выступает как субъект гражданско-правовых отношений, наделенный как правом преимущественного удовлетворения своих интересов (поскольку этоинтересы общества), так и обязанностью возмещать причиненный при этом вред.

Второй подход, основанный не на доброй воле государства, а на согласованных правовых нормах, на данном этапе развития российского законодательства должен стать приоритетным, поскольку он имеет гораздо большее значение для эффективного функционирования общества и развития экономики. Россия должна развиваться в первую очередь как правовое, и лишь во вторую — как социальное государство.

5. Следует сохранить принятый в действующем российском законодательстве принцип, согласно которому субъект правонарушения (причинитель вреда) и ответчик по иску о возмещении вреда по положениям ст. 1069−1071 ГК РФ не совпадают. Непосредственными причинителями вреда в рассматриваемом отношении являются органы и должностные лица публично-правового образования, а ответчиком по иску — соответствующие финансовые органы Российской Федерации, субъекта РФ или местного самоуправления.

6. Понятие должностного лица для целей нашего исследования должно быть не уже, а шире указанного в УК РФ и КоАП РФ, т. е. должностное лицо — это лицо, которое официально является сотрудником публично-правового образования (государственного органа, органа местного самоуправления), причем его служебной обязанностью является участие в обеспечении публичной деятельности этого образования.

В качестве основного критерия следует принять возможность сотрудника публично-правового образования причинить вред, пользуясь служебным положением в области публичной, а не хозяйственной деятельности этого образования. Такое определение охватывает весь интересующий нас круг лиц и в то же время исключает тех лиц, которые не имеют никакого отношения к осуществлению публичной деятельности.

7. Основанием деликтной ответственности публично-правовых образований следует считать причинение вреда. Общие условия ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами, можно классифицировать на «первичное», наличие которого необходимо не только для возникновения отношений ответственности, но и для привлечения к ответственности соответствующее лицо, и «вторичные», освобождающие либо ограничивающие ответственность причинителя вреда. Первое, к которому по действующему законодательству следует отнести причинную связь, доказывается истцом в первую очередьотсутствие вторых, к которым следует отнести противоправность и вину, также доказывается, но уже причинителем вреда и во вторую очередь после установления первичного условия.

Существующая судебная практика, в соответствии с которой незаконность действий (бездействия) органов власти и управления либо их должностных лиц не презюмируется и должна быть подтверждена истцом, не соответствует закону.

8. В деликтной ответственности государства при наличии причинности незаконность — достаточное условие для возмещения вреда потерпевшему, а виновность — условие для возложения ответственности на конкретный орган или должностное лицо. Она имеет значение при распределении ответственности между причинителями в соответствии с нормами ст. 1080 и 1081 ГКРФ.

9. Следует осуществить переход от специальных норм возмещения за законное нанесение вреда государством к общей норме: возмещение в любом случае нанесения вреда законным интересам. То есть исходить следует не из незаконности действий органов и должностных лиц, а из законности нарушенных интересов потерпевшего. Исключениями (специальными нормами) должно быть регламентировано не возмещение, а, напротив, отказ от возмещения вреда законному интересу. Это уменьшит произвол властей.

10. В соответствии с предлагаемым изменением норм права, деликтный иск к публично-правовому образованию и их должностным лицам будет предъявляться в два этапа. Первый — это иск потерпевшего лица к данному образованию из причинения вреда законным интересам по ст. 1069 ГК РФ. Второй — регрессный иск публично-правового образования к должностным лицам, виновным в причинении вреда, по ст. 1081 ГК РФ.

Помимо этого, в диссертационном исследовании на основе сделанных в работе выводов сформулированы некоторые предложения по совершенствованию действующего законодательства. Предлагается внести следующие изменения в Гражданский кодекс:

1. Текст ст. 16 ГК РФ изложить в следующей редакции: «Ущерб, причиненный законным интересам гражданина или юридического лица в результате действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлеэ/сат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием, если законом не предусмотрено иное».

2. Текст ст. 1067 ГК РФ разделить на две статьи. Первый абзац оставить в ст. 1067 без измененийвторой абзац взять за основу текста дополнительной ст. 1067−1 «Ответственность лица, в интересах которого действовал причинивший вред» в следующей редакции: «Учитывая обстоятельства, при которых был причинен вред, суд может возложить обязанность его возмещения на лицо, в интересах которого действовал причинивший вред, либо освободить от возмещения вреда полностью или частично как это лицо, так и причинившего вред». Таким образом, эта норма приобретет более общий вид. Это позволит использовать ее, помимо прочего, для обоснования возмещения публично-правовым образованием вреда, причиненного в интересах этого образования.

3. Текст статьи 1069 ГК РФ изложить в следующей редакции: «Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование несут ответственность за ущерб, причиненный законным интересам гражданина или юридического лица в результате правомерных или неправомерных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания нарушающего эти интересы акта государственного органа или органа местного самоуправления. Ущерб возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования».

4. Из текста п. 2 статьи 1070 ГК РФ следует исключить заключительное положение: «Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу», поскольку вина должностного лица в соответствии с предлагаемой нами концепцией не должна иметь значения для возмещения причиненного им вреда.

В работе содержатся и другие выводы и предложения, в том числе и по совершенствованию действующего законодательства.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. В отсутствие комплексных работ, посвященных ответственности государства за вред, причиняемый физическим и юридическим лицам, основные положения и выводы, сформулированные в исследовании, могут послужить основой для более широких научных изысканий в данной области. Выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы правотворческими органами в целях совершенствования правового регулирования имущественной ответственности государства, а также в правоприменительной практике судебных и арбитражных органов при разрешении соответствующей категории споров. Материалы исследования могут быть учтены в процессе преподавания специальных курсов гражданского и международного частного права — «Деликтные обязательства».

Принятие предлагаемых дополнений и изменений в ГК РФ, а также распространение информации о возможности требовать возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, будет способствовать защите прав и законных интересов граждан и повышению уровня законности в обществе.

Апробация результатов исследования нашла свое отражение в опубликованных статьях диссертанта, а также в участии на IV.

Международной научно-практической конференции «Правовая реформа: «проблемы, коллизии, тенденции развития» (Россия, Москва, 18 мая 2004 г.). Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, где проведено ее рецензирование и обсуждение.

Структура и объем диссертационной работы определяются целью, задачами, предметом диссертационного исследования, а также необходимостью логичного расположения материала. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из восьми параграфов, заключение, а также список использованных нормативных правовых актов, материалов судебной практики и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В заключении представляется необходимым изложить в концентрированном виде основные и наиболее значимые, на наш взгляд, выводы и предложения, сформулированные в ходе исследования.

1. Специфика правового регулирования участия государства в имущественных отношениях, в частности — в сфере возмещения причиненного вреда, во все времена определялась особым статусом этого субъектапрежде всего — тем, что в отличие от всех остальных участников гражданско-правовых отношений, он обладает публичной властью, суверенитетом.

2. Законодательство как целого ряда зарубежных стран, в том числе ФРГ, Франции и США, так и России, эволюционировало в направлении расширения ответственности государства за причинение вреда: от полного иммунитета государства и его должностных лиц, — через возложение ответственности лично на должностное лицо, вследствие действий которого был причинен вред — к признанию государства ответственным за действия его органов и служащих. Установлено, что в зарубежном и российском законодательствах возникла тенденция принятия на себя государством обязанности компенсировать нарушение законных прав граждан и юридических лиц в результате правомерных действий государственных органов.

3. В странах с англосаксонской системой права более длительное время, в сравнении со странами континентальной правовой системы, сохранялась первоначальная и непосредственная имущественная ответственность должностного лица, которое незаконными действиями причинило ущерб субъектам права. Государство и его органы при этом устранялись из правоотношений по возмещению вреда.

4. Межгосударственные объединения, в первую очередь Европейский Союз, а также международное право в целом пошли по пути выработки общих правовых норм, в пределах которых могут варьироваться национальные законодательства.

5. Анализируя развитие в России законодательства, регулирующего ответственность за причинение вреда вообще и ответственность государства за деликт в частности, можно отметить, что в общих чертах оно совпадало по времени и по содержанию с законодательством стран континентальной Европы.

6. Несмотря на все разнообразие правовых норм, регулирующих деликтную ответственность на протяжении российской истории, можно выделить шесть этапов:

— древнерусский (раннефеодальный) — законодательное регулирование деликтной ответственности властью, причем сама она, ее органы и должностные лица пользуются иммунитетом;

— периода централизации государства — личная ответственность должностных лиц, включающая материальную компенсацию потерпевшим, не переходящая на государство;

— буржуазный — развитая личная имущественная ответственность должностных лиц за причиненный ими вред при осуществлении властной деятельности, с элементами ответственности государства;

— советский первого периода — формальное закрепление ответственности государственных учреждений за вред, причиненный их должностными лицами на основании частных законов;

— советский второго периода — установлена ответственность государственных учреждений на основе общего правила;

— постсоветский — приведение российского законодательства о деликтной ответственности государства перед гражданином в соответствие современным нормам европейского континентального и международного права.

7. Принципиальное отличие публично-правовых образований от других субъектов гражданско-правовых отношений — физических и юридических лиц — заключается в том, что вторые осуществляют свои гражданские права в своем интересе, тогда как первые, напротив, действуют в общественных интересах. Для выполнения этих функций они и наделяются публичной властью. Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях не является основной целью их существования, определяющей характер и задачи деятельности.

8. Несмотря на то, что в ряде развитых стран правовое регулирование ответственности государства за причиняемый вред относится к публичному праву (что обуславливается наличием публично-правового элемента в основании ответственности), более целесообразным является частноправовой подход.

9. Следует сохранить принятый в действующем российском законодательстве принцип, согласно которому субъект правонарушения (причинитель вреда) и ответчик по иску о возмещении вреда по положениям ст. 1069−1071 ГК РФ не совпадают. Непосредственными причинителями вреда в рассматриваемом отношении являются органы и должностные лица публично-правового образования, а ответчиком по иску будут являться соответствующие финансовые органы Российской Федерации, субъекта РФ или местного самоуправления.

10. Понятие должностного лица для целей нашего исследования должно быть не уже, а шире указанного в УК РФ и КоАП РФ. В качестве основного критерия следует принять возможность сотрудника публично-правового образования причинить вред, пользуясь служебным положением в области публичной, а не хозяйственной деятельности этого образования.

Мы предлагаем следующее определение должностного лица: это лицо, которое официально является сотрудником публично-правового образования (государственного органа, органа местного самоуправления), причем его служебной обязанностью является участие в обеспечении публичной деятельности этого образования.

Причиненный должностным лицом вред, о котором идет речь в ст. 1069 ГК РФ, — это вред, для причинения которого должностное лицо воспользовалось своими служебными возможностями (властью, удостоверением, формой, доступом к документам или в помещение и т. д.), необязательно при исполнении им своих служебных обязанностей.

11. Существующий в российском праве подход — возложение ответственности за возмещение вреда исключительно на государство с правом регрессного требования к виновнику о возмещении ущербаявляется наиболее удачным.

В качестве кредиторов в обязательствах из причинения вреда органами и должностными лицами публично-правовых образований могут выступать не только граждане и юридические лица, но и публично-правовые образования, в статусе юридических лиц.

12. В гражданском праве термины «вред» и «ущерб» законодатель использует в качестве синонимов.

13. Основанием деликтной ответственности публично-правовых образований следует считать причинение вреда. Наличие причинной связи между действием (бездействием) причинителя вреда и вредом является обязательным условием наступления деликтной ответственности, бремя ее доказательства возлагается на истца.

14. Действующее законодательство, с одной стороны, смягчило (а в ряде случаев — отменило) ответственность за бездействие в отношении частных лиц и усилило ее в отношении тех, кто действовать обязан, в том числе государственных органов и их должностных лиц.

15. Общую норму ч. 2 ст. 1064 следует понимать исключительно в прямом смысле: невиновный не должен возмещать вред, даже если он является его непосредственным причинителем, а не в том смысле, что в случае невиновности причинителя потерпевший вообще не получает возмещения Он может его получить с виновного в косвенном причинении вреда (руководителя или работодателя причинителя, лица, введшего последнего в заблуждение и т. д.).

16. Общие условия ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами, можно классифицировать на «первичное», наличие которого необходимо не только для возникновения отношений ответственности, но и для привлечения к ответственности соответствующее лицо, и «вторичные», освобождающие либо ограничивающие ответственность причинителя вреда. Первое, к которому по действующему законодательству следует отнести причинную связь, доказывается истцом в первую очередьотсутствие вторых, к которым следует отнести противоправность и вину, также доказывается, но уже причинителем вреда и во вторую очередь после установления первичного условия.

Существующая судебная практика, в соответствии с которой незаконность действий (бездействия) органов власти и управления либо их должностных лиц не презюмируется и должна быть подтверждена истцом, не соответствует закону.

17. В соответствии с принципом генерального деликта, всякое причинение вреда следует считать противоправным, если законом не предусмотрено иное. Однако в связи с тем, что в отношениях ответственности государства факт незаконных действий (бездействия) органов власти и управления либо их должностных лиц должен быть установлен судом, противоправность не может презюмироваться.

18. Презумпция противоправности заключается не в том, что действия причинителя изначально предполагаются противоправными, а в том, что противоправным является сам факт причинения вреда потерпевшему, нарушение его субъективных прав.

19. В отличие от частных лиц, публично-правовые образования наделяются законным правом причинять вред отдельным лицам, действуя в интересах общества и государства (в пределах полномочий своих органов и должностных лиц).

20. Все правовые акты, регламентирующие ответственность государства за причинение правомерного вреда, носят специальный характер.

Большинство из них ограничивается различными чрезвычайными ситуациями.

21. Путем решения данной проблемы является принятие правила: если действие государственного органа или должностного лица правомерно, оно при необходимости должно быть осуществлено (и это действующее законодательство позволяет). Если же при этом нанесен ущерб законным интересам какого-либо лица, то причиненный вред долэ/сен быть в обязательном порядке возмещен (а это обеспечивается не всегда).

Для этого следует осуществить переход от специальных норм возмещения за законное нанесение вреда к общей норме: возмещение в любом случае нанесения вреда законным интересам.

Исключениями (специальными нормами) должно быть регламентировано не возмещение, а напротив, отказ от возмещения вреда законному интересу. Это уменьшит произвол властей.

22. Государство должно рассматриваться как особый субъект гражданско-правовых отношений, наделенный как правом преимущественного удовлетворения своих интересов (поскольку этоинтересы общества), так и обязанностью возмещать причиненный при этом вред.

23. Предлагается внести следующие изменения в Гражданский кодекс.

РФ:

— Текст ст. 16 ГК РФ изложить в следующей редакции: «Ущерб, причиненный законным интересам гражданина или юридического лица в результате действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием, если законом не предусмотрено иное».

— Текст ст. 1067 ГК РФ разделить на две статьи. Первый абзац оставить в ст. 1067 без измененийвторой абзац взять за основу текста дополнительной ст. 1067−1 «Ответственность лица, в интересах которого действовал причинивший вред» в следующей редакции: «Учитывая.

Ъ обстоятельства, при которых был причинен вред, суд может возложить обязанность его возмещения на лицо, в интересах которого действовал причинивший вред, либо освободить от возмещения вреда полностью или частично как это лицо, так и причинившего вред". Таким образом, эта норма приобретет более общий вид. Это позволит использовать ее, помимо прочего, для обоснования возмещения публично-правовым образованием вреда, причиненного в интересах этого образования.

— Текст статьи 1069 ГК РФ изложить в следующей редакции: «Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование несут ответственность за ущерб, причиненный законным интересам I гражданина или юридического лица в результате правомерных или неправомерных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания нарушающего эти интересы акта государственного органа или органа местного самоуправления. Ущерб возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования». ь — Из текста п. 2 статьи 1070 ГК РФ следует исключить заключительное 9 положение: «Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу», поскольку вина должностного лица, в соответствии с предлагаемой нами концепцией, не должна иметь значения для возмещения государством причиненного им вреда.

24. В соответствии с предлагаемым изменением норм права, деликтный иск к публично-правовому образованию и их должностным лицам будет предъявляться в два этапа. Первый — это иск потерпевшего лица к данному образованию из причинения вреда законным интересам по ст. 1069 ГК РФ. Второй — регрессный иск публично-правового образования к должностным лицам, виновным либо предположительно виновным в причинении вреда, по ст. 1081 ГК РФ.

В первом иске основание ответственности публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, остается прежним (причинение вреда), а условия изменятся. Первичным условием останется причинность. Противоправность действий причинителя, как и его вина, на этом этапе условиями вообще не являются, так как их наличие или отсутствие для удовлетворения иска значения не имеют. Вторичным условием становится презюмируемая законность интересов потерпевшего, которым нанесен ущерб.

Во втором иске уже будут играть роль и правомерность (неправомерность) действий органов и должностных лиц, и степень их вины, поскольку будет выясняться, кто именно должен отвечать за возникший в результате выплаты возмещения убыток.

Несмотря на принципиально правильный подход, российское законодательство об ответственности государства и судебная практика его применения не лишены противоречий и проблем, которые затрудняют осуществление гражданами права на возмещение вреда. Выявлению этих проблем на каждой из трех стадий ответственности государства — стадии возникновения, правоприменительной стадии и стадии реализации — их научному анализу и предложению путей их решения посвящена основная часть работы. Естественно, отстаиваемые в работе теоретические положения и предложения по совершенствованию законодательства не претендуют на полную завершенность и бесспорность, они зачастую дискуссионны. Однако важно было найти «узкие места» законодательства об ответственности государства, выявить проблемы, возникающие в связи с его применением в реальной предпринимательской практике, — и не только с тем, чтобы предложить собственные подходы и решения, но в том числе и для того, чтобы привлечь к этим проблемам внимание юристов и дать толчок к дальнейшим изысканиям в данной области.

В заключение подчеркнем, что при совершенствовании правового института имущественной ответственности государства в целом особенно важным является обеспечение непротиворечивости положений конституционного, гражданского, административного, бюджетного, процессуального законодательства и законодательства об исполнительном производстве. Построение единой, внутренне согласованной системы ответственности государства от момента ее возникновения до момента фактической реализации должно основываться на разумном сочетании частных и публичных интересов.