Актуальность темы
диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с функционированием государственных органов.
Представленная тема актуальна и в связи с поиском резервов правового обеспечения процесса обновления законодательства, регламентирующего функционирование государственных органов, нового видения конституционно-правового статуса государственных органов. Исследование проблемы правового положения государственных органов как субъектов правоотношений в современной России позволяет более глубоко отразить все многообразие общественных отношений, а также их роль в осуществлении и публичной власти.
Немаловажное значение исследуемому вопросу придают протекающие в настоящее время процессы, связанные с оптимизацией функционирования государственных органов посредством перераспределения властных полномочий между государственными органами различных уровней, проходящие, в частности, в форме разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации, а также и в связи с реформой исполнительной власти в регионах.
Как видно, важность исследования данной проблемы объясняется многими факторами, в том числе и интенсивными правотворческими процессами в масштабе России.
Актуальность темы
обусловлена важностью глубокого и всестороннего исследования механизма реализации проводимых государством мероприятий, направленных на недопущение нарушения социально-экономических прав граждан. Поэтому требуются научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов, направленной на оптимизацию деятельности как механизма государства в целом, так и его элементов. Вышеназванные обстоятельства и обусловили выбор темы и структуру диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы.
Работы, связанные с проблематикой настоящего исследования, можно разделить на две группы: первые посвящены исследованию различных свойств государственной власти и выражающих ее государственных органов, вторые — правовым отношениям и их разновидности — юридической ответственности.
Государственная власть и государственные органы, их онтологические, генетические, функциональные и собственно-юридические характеристики привлекали и привлекают многих исследователей. Этой проблеме посвящены труды многих отечественных исследователей: М. И. Байтина, A.M. Барнашова, И. Л. Бачило, A.M. Витченко, Ю. А. Дмитриева, В. И. Зуева, В. М. Морозова, О. Г. Морозовой, Г. Н. Манова, Ю. А. Тихомирова, А. И. Хорошильцева, В. Е. Чиркина и др. Иными словами, существует целый ряд весьма специальных монографический исследований, анализирующих государственную власть и государственные органы в различных аспектах их бытия. Но как показывает источниковедческий анализ в рамках общей теории права и государства, исследование государственных органов как субъектов правоотношений не проводилось.
В основу изучения правоотношений с участием государственных органов были положены труды С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, В. Т. Базылева, В. М. Баранова, Н. В. Витрука, А. Б. Венгерова, Р. Б. Головкина, B.C. Жеребина, Т. Д. Зражевской, В. Н. Карташова, В. В. Лазарева, О. Г. Лейста, М. С. Строговича и др.
Методологическую значимость трудов вышеуказанных авторов, выполняющих концептуально-мировоззренческую функцию, формирующих общетеоретический фундамент настоящего исследования, трудно переоценить. Вместе с тем, существенные изменения в законодательстве и в государственном аппарате предопределяют необходимость исследования участия государственных органов в правовых отношениях в качестве самостоятельных субъектов.
Таким образом, можно утверждать, что проблема государственных органов как субъектов правоотношений, в предложенном в настоящей работе исследовательском ключе, в общей теории права и государства ставится и решается впервые.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, урегулированных нормами права, участником которых выступает государство.
Предмет диссертационной работы составляет правовой статус государственных органов современного российского государства в процессе осуществления ими своих полномочий.
Цель исследования состоит в установлении природы и специфики функционирования государственных органов в рамках правовой системы, выяснении специфики их правосубъектности, а также особенностей правореализующей деятельности, субъектами которой они являются.
Цель и предмет диссертационного исследования предопределили необходимость постановки и решения следующих задач:
1. Рассмотреть теоретические аспекты понятия «государственные органы» и особенности их функционирования как субъектов права.
2. Проанализировать специфические элементы содержания правосубъектности государственных органов, обусловленные их особым статусом в правоотношениях.
3. Раскрыть основные признаки и содержание правоотношений, участниками которых выступают государственные органы.
4. Исследовать правореализующие правоотношения как основную разновидность правоотношений с участием государственных органов.
5. Изучить сущность и особенности юридической ответственности государственных органов.
6. Раскрыть механизм привлечения государственных органов и их должностных лиц к юридической ответственности в рамках современного российского государства.
Методологическая основа диссертационного исследования. В решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные философией и теорией права и государства и апробированные юридической практикой.
При подготовке настоящей работы использовались три группы методов, присущих теории права и государства: общефилософские, общенаучные и специально-юридические.
Поскольку государство — явление социальное, а государственные органы представляют собой одну из социальных систем, чрезвычайно продуктивным для настоящего исследования стало использование как общесоциологических (системного, институционального, поведенческого подходов), так и конкретно-социологических (анализ документов и статистических данных, контент-анализ, качественный анализ и т. п.) методов исследования.
Исследование государственных органов предполагает формулирование соответствующего понятия, отграничение его от смежных" категорий. Поэтому в работе используются методы собственно теории государства и права в совокупности с логическими приёмами анализа, синтеза, конкретизации и абстрагирования. Нормативно-догматический метод применяется при анализе юридико-технической составляющей финансовых правоотношений. Сравнительный метод используется при сопоставлении однопорядковых элементов в различных подсистемах государства, а также при анализе процессов преемственности в развитии правовой регламентации функционирования государственных органов.
В ходе исследования приоритет отдавался специально-юридическим методам познания, среди которых следует выделить метод сравнительно-правового анализа, теоретико-правового моделирования и прогнозирования, правовой диагностики, интерпретации правовых текстов, юридической статистики.
Теоретическую основу работы составили классические и современные исследования в области теории, философии и истории права и государства, сравнительного правоведения, юридической социологии, конституционного права и других наук об обществе. Проведенное исследование основывалось на работах современных отечественных и зарубежных ученых: С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, В. М. Баранова, Ф. Х. Банхаевой, М. И. Байтина, В. В. Барчука, Ж. Л. Бержеля, А. Б. Венгерова, С. Ю. Витте, Э. А. Вознесенского, Ю. И. Гревцова, В. Н. Карташова, Дж. Кейнса, Д. А. Керимова, А. П. Коренева, Г. Н. Куцури, В. В. Лазарева, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, A.B. Малько, B.C. Нерсесянца, Т. Н. Радько, М. В. Романовского, В. П. Сальникова, В. Н. Синюкова, А. Смита, П. А. Сорокина, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, Ж. Фурнье, В. Е. Чиркина, Б. Н. Чичерина, Г. Ф. Шершеневича и др.
Эмпирическая основа исследования. Эмпирическую основу работы составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и другие правовые акты.
Диссертантом изучены материалы юридической практики, официальные отчеты государственных органов России, на основании статистических данных произведено сравнительное исследование результатов деятельности государственных органов отдельных субъектов.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены анализом документов и статистических данных федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации, а также практическим внедрением результатов диссертационной работы в региональное законодательство.
Научная новизна исследования. Анализ публикаций и диссертаций по теме исследования позволяет констатировать, что процесс функционирования государственных органов как субъекта права с позиций общей теории права и государства еще не изучался и до сих пор не стал предметом самостоятельного междисциплинарного монографического исследования.
В настоящей работе впервые на общетеоретическом уровне произведен комплексный анализ деятельности государственных органов в рамках правоотношений, в которых они участвуют:
1) выявлены их признаки и специфика;
2) определены критерии, позволяющие характеризовать их правосубъектность;
3) показана многоаспектность правоотношений с их участием;
4) установлена специфика правового регулирования функционирования государственных органов;
5) выявлены факторы, детерминирующие необходимость изменения действующего законодательства, устанавливающего правовое регулирование юридической ответственности государственных органов;
6) изучены, раскрыты и описаны закономерности процесса привлечения государственных органов и их должностных лиц к юридической ответственности.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Государственные органы — это относительно обособленный элемент механизма государства, образуемый в установленном порядке вышестоящими органами власти государства, обладающий четко определенной структурой и компетенцией и осуществляющий деятельность в определенной сфере государственного управления, на определенной территории, участвующий в правоотношениях.
2. Характерные черты государственных органов:
— они являются частью механизма государства;
— осуществляют от имени государства его задачи и функции в определенной сфере правоотношений;
— обладают государственно-властными полномочиями;
— имеют определенную законами компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности;
— образуются в порядке, установленном законом;
— характеризуются правовыми связями с иными органами государства.
3. Правоотношение с участием государственных органов — это возникающая на основе норм права индивидуализированная общественная связь между юридическими или физическими лицами, их организациями, объединениями, характеризуемая наличием субъективных юридических прав и обязанностей, поддерживаемая (гарантируемая) принудительной силой государства, хотя бы одним из участников которой выступают государственные органы.
4. Специфическими признаками правоотношений, выделяющими его среди других общественных связей, можно назвать следующие: это связь между лицами, возникающая на основе норм правасвязь между лицами, возникающая через их взаимные субъективные юридические права и обязанностисвязь, поддерживаемая принудительной силой государствав той или иной степени имеет индивидуализированный, конкретно-определенный характерхарактеризуется индивидуализированностью по содержанию прав и обязанностейсвязь через реальные, фактически существующие, наличные права и обязанности, фиксирующие строго определенную меру поведения лицвыражает особую общественную связь между лицами, связь через их права и обязанности.
5. Субъективное право есть мера свободы поведения, которая социально оправдана и официально признана, закреплена в правовых нормах в качестве юридической возможности определенного поведения, направленной на удовлетворение личных и общественных интересов и потребностей. Характеризуется тем, что право закреплено в нормативных актах государства, формально определено, юридически обеспечено.
6. Правоприменение государственных органов — это разновидность управленческой деятельности, отличающаяся властным, подзаконным, творческим характером, обладающая повышенной социальной значимостью и оказывающая воспитательное воздействие на субъектов правоотношений, в рамках которой на основе норм права осуществляется индивидуально-правовое регулирование.
7. Для оптимизации процесса применения права в деятельности государственных органов требуется решение следующих проблем: подбор и обучение кадровозабоченность вызывает такое явление, как коррупцияинформационное, техническое и финансовое обеспечение исполнительной властиконтроль над деятельностью исполнительной власти.
8. Юридическая ответственность государственных органов — это реализация закрепленной в правовых нормах обязанности по возмещению государством ущерба (ликвидации последствий), восстановлению прав и законных интересов потерпевших от незаконных действий (или бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц.
9. Юридическая ответственность государственных органов характеризуется следующими признаками:
— состоит в реализации законодательно установленной санкции правовой нормы;
— имеет ретроспективный характер;
— направлена на обеспечение и восстановление правопорядка;
— связана с определенными отрицательными последствиями (имущественного и неимущественного характера) для государствареализуется в публично-правовых охранительных правоотношениях, возникающих между государством и лицом, которому нанесен вред;
— возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц, не устраняет обязанности последних понести ответственность в соответствии с отраслевым законодательством;
— в ряде случаев, специально оговоренных в законе, наступает независимо от вины конкретных органов и лиц, причинивших ущербреализуется в гражданско-процессуальном порядке, предусмотренном законодательством.
10. В качестве целей юридической ответственности государственных органов необходимо рассматривать то, что она: призвана охранять сложившийся в обществе правопорядок, а также права и законные интересы пострадавших от правонарушенийнаправлена на максимальную компенсацию вреда от противоправной деятельности властных органов государства и их должностных лицпредупреждая возможных правонарушителей о неизбежности наказания, способствует сокращению количества совершаемых правонарушенийспособствует воспитанию как рядовых граждан, так и должностных лиц государства в духе уважения закона.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается в научном осмыслении и исследовании правового статуса государственных органов. Сделанные теоретические выводы о понятии, основных свойствах, элементах структуры, содержании правоотношений с участием государственных органов, позволили показать их специфику. Указанные выводы будут полезны при исследовании аналогичных или смежных проблем права.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что рекомендации по повышению эффективности правового регулирования правоотношений с участием государственных органов учтены при создании нормативно-правовых актов, а также в правоприменительной деятельности государственных органов. Кроме того, отдельные положения работы могут быть использованы для прогнозирования и планирования государственной политики.
Дидактическое значение диссертации. Полученные результаты могут использоваться преподавателями при чтении лекций и проведении семинарских занятий, студентами и слушателями юридических вузов при подготовке научных докладов (сообщений), написании курсовых и дипломных работ. Материалы диссертационного исследования уже используются автором при проведении различного вида занятий по курсам теории государства и права и конституционного права России.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования:
— отражены в 5 научных публикациях автора;
— используются в учебном процессе;
— излагались на научно-практических конференцияхобсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Минюста России и кафедре государственно-правовых дисциплин Владимирского государственного педагогического университета.
Структура диссертации определена целью исследования и вытекающими из нее задачами. Работа состоит из введения, трех глав (6 параграфов), заключения и библиографического списка источников.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В результате проведенного исследования было выработано понятие механизмов государства, под которым мы понимаем систему органов государства (государственного аппарата) и ее функционирование, выражающееся в определенных способах, принципах и во взаимосвязи и взаимодействии отдельных его частей, направленное на достижение конкретных целей в сфере государственного управления.
Что же касается современного Российского государства, проведенный анализ деятельности государственных органов позволяет констатировать, что основными принципами их функционирования являются: государственная и территориальная целостность Российской Федерациираспространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территориюверховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерацииединство системы государственной власти;
разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лицаразграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерациисамостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочийсамостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Основываясь на проведенном комплексном анализе механизма современного российского государства, нам представляется возможным выделить следующие признаки государственных органов: государственный орган есть часть механизма государстваон осуществляет от имени государства его задачи и функции в определенной сфере правоотношенийобладает государственно-властными полномочиями в означенной сфереимеет определенную законами компетенциюимеет определенную структуруимеет территориальный масштаб деятельностиобразуется в порядке, установленном закономхарактеризуется правовыми связями с иными органами государства.
Исходя из указанных признаков и целей исследования, мы предлагаем использовать следующую дефиницию термина государственные органы — это относительно обособленный элемент механизма государства, образуемый в установленном порядке вышестоящими органами власти государства, обладающий четко определенной структурой и компетенцией и осуществляющий деятельность в определенной сфере государственного управления на определенной территории.
В результате проведенного анализа специфики правосубъектности государственных органов нам представляется возможным рассматривать ее через их компетенцию, которая представляет собой характеристику правосубъектности органов, выполняющих властные функции государственного руководства. Своеобразие компетенции государственных органов состоит в том, что, во-первых, права и обязанности, составляющие компетенцию, распределяются между подразделениями государственного органа и должностными лицамиво-вторых, в компетенции властные права тесно связаны с обязанностями.
Особенность компетенции государственных органов заключается в том, что в своей деятельности они руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, конституциями, уставами, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий. В процессе своей деятельности сотрудники государственных органов, выступающие от имени государства, вступают в разнообразные правовые отношения, которые возникают на основе норм различных отраслей права (конституционного, административного, уголовного, уголовно-процессуального и др.).
Наряду с этим особенностями юридической деятельности государственных органов является то, что: она всегда связана с реализацией государственными органами лишь той компетенции, которая имеет специально-правовой характерона всегда представляет собой однородную по своим внешним признакам и содержанию деятельность, независимо от того, какими субъектами она осуществляетсягосударственные органы функционально ограничены организацией фактического претворения в жизнь требований правовых норм (и издаваемых ими правовых актов) — они основываются на нормах, функционально предназначенных регламентировать их деятельностьони реализуются в рамках специфических правоотношений, нацеленных на осуществление данного круга их властных полномочийпределы их функционирования имеют «надведомственный» характер и могут распространяться на все без исключения звенья механизма государстварезультаты их деятельности выражаются в сугубо правовых или организационно-правовых последствиях (правовых актах).
Обобщая имеющиеся в общетеоретической литературе суждения, можно указать на такие параметры юридической деятельности государственных органов: ее субъектами выступают исключительно уполномоченные на то органы государства, должностные лица, действующие в рамках предоставленной им компетенцииона связана с принятием юридического решения, поскольку в ходе его вынесения осуществляются операции по поводу норм позитивного праваее результаты юридически значимы не только для тех, кто принимает юридическое решение, но затрагивает и «чужие» интересыпринятое юридическое решение в целях доведения до всех заинтересованных лиц закрепляется в соответствующих юридических документах, имеющих официальный характер и установленную заранее форму правовых актовдля обеспечения оптимальности действий и эффективности получения юридических результатов она протекает в строго установленном порядке и последовательности.
В настоящее время государственные органы участвуют в осуществлении следующих видов юридической деятельности: правотворчествоправоприменениеконтрольная деятельностьучредительная деятельностькоординационная деятельность.
В качестве исходного понимания правового отношения, применительно к специфике проводимого исследования, предлагаем следующее: правоотношение с участием государственных органов — это возникающая на основе норм права индивидуализированная общественная связь между юридическими или физическими лицами, их организациями, объединениями, характеризуемая наличием субъективных юридических прав и обязанностей, поддерживаемая (гарантируемая) принудительной силой государства, хотя бы одним из участников которой выступают государственные органы.
Представляется возможным определить субъективное право как меру свободы поведения, которая социально оправдана и официально признана, закреплена в правовых нормах в качестве юридической возможности определенного поведения, направленной на удовлетворение личных и общественных интересов и потребностей.
Юридическая природа субъективного права характеризуется следующими чертами: закрепление права в нормативных актах государстваформальная определенность возможного или дозволенного поведения, выражающаяся в конкретных видах правомочийюридическая обеспеченность использования субъективного права возложением юридической обязанности на соответствующее лицовозможность прибегнуть к мерам государственного принуждения в случае нарушения юридических прав или неисполнения обязанностей.
В свою очередь, юридическая обязанность есть установленный законом вид и мера необходимого должного поведения, отвечающего интересам, в первую очередь, управомоченного лица, а также обязанного лица, общества, и обеспечиваемого в случае нарушения возможностью государственного принуждения.
Исходя из определения, представляется возможным выделить признаки, присущие юридической обязанности: необходимость должного поведенияустановленные законом вид и мера данного поведенияслужит средством удовлетворения интересов управомоченного, правообязанного, обществав случае нарушения управомоченный имеет возможность прибегнуть к мерам государственного принуждения.
Нам представляется, что правоприменение государственных органов — это разновидность управленческой деятельности, отличающаяся властным, подзаконным, творческим характером, обладающая повышенной социальной значимостью и оказывающая воспитательное воздействие на субъектов правоотношений, в рамках которой, на основе норм права, осуществляется индивидуально-правовое регулирование.
Для оптимизации процесса применения права в деятельности государственных органов сегодня требуется решение ряда проблем. Первоочередными, на наш взгляд, являются следующие: подбор и обучение кадровозабоченность вызывает такое явление, как коррупцияинформационное, техническое и финансовое обеспечение исполнительной властиконтроль над деятельностью исполнительной власти.
Рассматривая социальную ответственность как динамичное явление, можно отметить, что оно имеет свою структуру. Среди элементов социальной ответственности обычно выделяют: субъект, объект, субъективную и объективную сторону.
Правовым основанием юридической ответственности государственных органов является норма права. Фактическим основанием юридической ответственности государственных органов выступает состав правонарушения.
В то же время в качестве целей юридической ответственности государственных органов мы считаем необходимым рассматривать следующее: юридическая ответственность государства призвана охранять сложившийся в обществе правопорядок, а также права и законные интересы пострадавших от правонарушенийинститут юридической ответственности государства направлен на максимальную компенсацию вреда от противоправной деятельности властных органов государства и их должностных лицпредупреждая возможных правонарушителей о неизбежности наказания, способствует сокращению количества совершаемых правонарушенийспособствует воспитанию как рядовых граждан, так и должностных лиц государства в духе уважения закона.
Следовательно, юридическую ответственность государственных органов можно охарактеризовать следующими признаками: состоит в реализации законодательно установленной санкции правовой нормы, устанавливающей обязанность возместить причиненный вред, восстановить нарушенные права потерпевших от противоправной деятельности властных органов государства и их должностных лицимеет ретроспективный характер, являясь реакцией на причинение вреда в результате незаконных действий органов государства и местного самоуправления и их должностных лицнаправлена на обеспечение и восстановление правопорядкасвязана с определенными отрицательными последствиями (имущественного и неимущественного характера) для государствареализуется в публично-правовых охранительных правоотношениях, возникающих между государством и лицом, которому нанесен вредвозмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц, не устраняет обязанности последних понести ответственность в соответствии с отраслевым законодательствомв ряде случаев, специально оговоренных в законе, наступает независимо от вины конкретных органов и лиц, причинивших ущербреализуется в гражданско-процессуальном порядке, предусмотренном законодательством.
Исходя из вышеизложенного, нам представляется возможным сформулировать понятие юридической ответственности государственных органов — это реализация закрепленной в правовых нормах обязанности по возмещению государством ущерба (ликвидации последствий), восстановлению прав и законных интересов потерпевших от незаконных действий (или бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц.
В результате рассмотрения вопросов регулирования юридической ответственности государства по законодательству Российской Федерации можно сделать следующие выводы:
Государство по национальному праву выступает субъектом как публично-правовой, так и частноправовой ответственности.
Ответственность государства по национальному праву носит политико-правовой характер, так как закрепляется в правовых формах только как результат проявления политической воли либо всего народа, либо законотворческого органа.
Юридическая ответственность государства выполняет, прежде всего, компенсационную функцию.
Фактическим основанием юридической ответственности государства выступает состав правонарушения субъектов, осуществляющих публичновластные функции от лица либо по поручению государства.
Реализация юридической ответственности государства не исключает привлечения в порядке регресса к конституционной, уголовной, административной, гражданско-правовой, материальной и дисциплинарной видам ответственности конкретных виновных органов, образований, организаций и должностных лиц, допустивших правонарушение при исполнении публично-властных функций от лица или по поручению государства. Данная регрессная ответственность будет носить преимущественно штрафной характер.
Институт юридической ответственности государства, будучи реализован путем применения материальных и процессуальных норм различных отраслей внутреннего права (конституционного, административного, гражданского, процессуального и др.), является комплексным и межотраслевым.
В федеративном государстве, каким является Россия, ответственность государства закрепляется в Конституции, договорах между центром и субъектами о разграничении компетенции и носит субсидиарный характер.
Можно констатировать, что в-настоящее время в Российской Федерации на конституционном уровне закреплены:
— право каждого на возмещение ему вреда;
— обязанность государства возместить причиненный вред;
— основания ответственности государства за причиненный вред: незаконные действия (или бездействие) органов государственной власти или их должностных лиц. Институт публично-правовой ответственности государства в Российской Федерации находится в стадии формирования и нуждается в принятии специального федерального закона «Об ответственности государства».
