Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений

Актуальность темы

исследования. Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Как справедливо отметил Президент Российской Федерации, одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской Федерации является «нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность за что именно должны отвечать государственные органы, а за что — органы местного самоуправления"1.

Начиная с 2000 г., органы государственной власти Российской Федерации проводят коренную реорганизацию управления на местах, создавая при этом, по сути, новую систему институтов местного самоуправления в Российской Федерации. Эти преобразования должны проводиться на основе статей Конституции Российской Федерации, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления и его отделение от системы государственной власти. На практике они ведут к большей степени «встраивания» системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, подчинению местного самоуправления государству. Но в статье 12 Конституции Российской Федерации2 содержатся принципиальные положения о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства. Соответствующие нормы не могут быть изменены иначе, как посредством принятия новой Конституции Российской Федерации. Положения ст. 12 означают, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению всех необходимых условий для развития местного самоуправления. Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления — правовое воздействие. Используя его, государство определяет новые принципы взаимоотношений с местным самоуправлением, создавая модель, с помощью которой делается попытка сохранения определенной степени самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем существенно повышается степень влияния органов и должностных лиц государственной власти на организацию и Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. Российская газета от 17 мая 2003 г. № 93. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. Российская газета от 25 декабря 1993 г. № 237. функционирование системы местной власти. Уяснение возможностей этой, по сути, новой модели, ее особенностей, тенденций развития требует всестороннего ее изучения как на теоретическом уровне, так и с точки зрения практического осуществления государственной деятельности. Необходимо также дать правовую оценку тем инструментам, посредством которых она вводится, решить вопрос об их соответствии нормам Конституции Российской Федерации. Необходимо определить, позволяет ли эта модель обеспечить самостоятельность местного самоуправления, создает ли она муниципальным образованиям возможность продолжать решать вопросы местного значения на основе принципов самоорганизации, саморегулирования и самоконтроля, с одной стороны, и приведет ли она к образованию единого механизма управления в масштабе государства, — с другой.

В целом, моделирование представляет собой способ конструирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на основе принципа системности, учитывающего особенности взаимодействия субъектов государственной и муниципальной власти как в целом, так и на отдельных территориях. Оно позволяет выявить пробелы в регулировании взаимоотношений, преодолеть противоречия. Моделирование следует рассматривать и как метод научного изучения особенностей организации взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, способствующий выявлению условий реализации этих особенностей в конкретных обстоятельствах, с учетом интересов населения каждого муниципального образования, субъектов Российской Федерации и государства в целом. Научное моделирование при этом может выходить за пределы существующего правового пространства, позволяя определить перспективы развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Изучение возможностей совершенствования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления представляет актуальную проблему правовой науки. Исследование комплекса вопросов, связанных с правовым регулированием взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, также является важной научной проблемой, имеющей большое значение для гармонизации отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и органами местного самоуправления — с другой, становления реального местного самоуправления и реализации принципа ответственности органов местного самоуправления за свою деятельность.

В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным вопрос о выявлении на теоретическом уровне возможных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, установление особенностей российской модели взаимоотношений, определение путей ее реформирования. Новое федеральное законодательство, регулирующее местное самоуправление, должно быть подвергнуто тщательному исследованию с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации особенностей установления тех или иных элементов системы местного самоуправления, влияющих на эволюцию модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

При этом следует учитывать то, что местное самоуправление по природе своей предназначено для удовлетворения местных нужд населения, т. е. для решения вопросов местного значения. Отсутствие местного самоуправления ведет к тому, что этими вопросами придется заниматься государству, его органам, что оно вряд ли сможет делать эффективно, как показывает весь предшествующий опыт и российской и зарубежной истории. Из этого следует, что при построении взаимоотношений с местным самоуправлением, государственная власть должна создать условия для его развития и активной деятельности.

При определенных обстоятельствах нельзя исключать того, что местное самоуправление может выступать как «оппонент» государства: интересы отдельных поселений, территорий и государства могут расходиться. Но, выстраивая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, государство должно исходить из того, что последнее является главным его «союзником» на местах. Реальное местное самоуправление оказывает позитивное воздействие на государственную власть. Во-первых, формируемые непосредственно населением и из «своего круга» органы и должностные лица местного самоуправления знают все местные проблемы, принимают на себя обязательства по их решению и несут ответственность за это непосредственно перед своими избирателями. Во-вторых, указанные органы и должностные лица, исполняя делегированные им отдельные государственные полномочия, освобождают государственную власть от решения вопросов государственного значения на местах.

Принятие новых федеральных актов, регулирующих деятельность местного самоуправления, направлено на более четкое определение пределов самостоятельности муниципальной власти. Нормы, содержащиеся в них, действительно необходимы для создания эффективной системы управления, в том числе и на местном уровне, но вместе с тем они порождают и определенные проблемы. Прежде всего, эти проблемы связаны с соотнесением соответствующих норм нового законодательства с положениями Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Следует помнить о том, что сложившаяся к 2000 году система взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления основана на нормах Конституции Российской Федерации, и заложенные в них основы самоуправления не могут корректироваться федеральными законами. В этом заключается одна из самых главных проблем нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 3 (далееФедеральный закон 2003 г.). Как будет показано в ходе исследования, этот Федеральный закон существенным образом изменяет основы организации местного самоуправления, формы, методы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, и новый подход к системе взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления вступает в коллизию и с нормами Конституции Российской Федерации, и с решениями Конституционного Суда России.

Актуальность работы определена также необходимостью соотнесения права федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации определять общие принципы организации и деятельности местного самоуправления с возможностью муниципальных образований самостоятельно определять структуру и компетенцию органов местного самоуправления. Необходимо, в частности, решить вопрос о том, каково содержание общих принципов организации, может ли государственная власть выходить за их рамки, регулируя местное самоуправление, должны ли все принципы организации местного самоуправления быть «собраны» в одном федеральном законе и т. д. Неясно, с какой степенью детализации должен определять основы местного самоуправления соответствующий федеральный закон. Помимо этого, правовые проблемы, связанные с взаимоотношениями государственной власти и местного самоуправления, часто возникают из-за отсутствия.

J Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 13 1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями, внесенными Федеральными законами от 19 июня 2004 г. № 53-Ф3, от 12 августа 2004 г. № 99-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. № 183-Ф3, от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. № 211-ФЗ, от 18 апреля 2005 г. № 34-Ф3, от 29 июня 2005 г. № 69-ФЗ, от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3, от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ, от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. № 198-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. № 206-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ, от 15 февраля 2006 г. № 24-ФЗ, от 3 июня 2006 г. № 73-Ф3, от 18 июля 2006 г. № 120-ФЗ, от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ, от 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ, от 1 декабря 2006 г. № 198-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ, от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ). Российская газета от 8 октября 2003 г., № 202, 23 июня 2004 г., № 131, 14 августа 2004 г., № 173, 30 декабря 2004 г., № 290, 21 апреля 2005 г., № 82, 2 июля 2005 г., № 142, 26 июля 2005 г., № 161,18 октября 2005 г., № 233, 30 декабря 2005 г., № 296,31 декабря 2005 г., № 297, 8 февраля 2006 г., № 25, 18 февраля 2006 г., № 35, 8 июня 2006 г., № 121, 20 июля 2006 г., № 156, 27 июля 2006 г., № 162, 18 октября 2006 г., № 233, 6 декабря 2006 г., №>274, 8 декабря 2006 г., № 277, 31 декабря 2006 г., № 297, 6 марта 2007 г., № 46. системности, согласованности, из-за противоречивости в нормативно-правовом регулировании этой сферы. Как обозначенные, так и иные проблемы и противоречия должны быть выявлены, а их причины проанализированы и предложены варианты их решения. Все названные и другие вопросы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, возникающие как в теории, так и на практике также обусловливают актуальность темы диссертационного исследования.

Цель исследования. Основная цель диссертационной работы — комплексный анализ теоретических и практических проблем эволюции конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Для достижения этой цели в диссертации были поставлены следующие задачи:

•выявить и обосновать с точки зрения теории муниципального права возможные типы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, сформулировать теоретические основы построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;

•обосновать оптимальную для Российской Федерации модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;

•провести анализ сложившейся в России системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, рассмотреть исторические аспекты ее становления, показать воздействие исторических традиций на современность, определить тенденции дальнейшего развития взаимоотношений;

•провести анализ правового регулирования основ территориального развития муниципальных образованийопределить соотношение административно-территориального и территориального устройства в субъектах Российской Федерации;

•рассмотреть практические проблемы совершенствования системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления и предложить варианты их решения;

•рассмотреть особенности эволюции системы местного самоуправления, выявить причинные связи изменений указанной системы в зависимости от особенностей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;

•проанализировать правовые основы экономического взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, выявить проблемы и предложить способы их решения;

•сформулировать выводы и предложения по повышению эффективности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и.

Степень разработанности проблемы.

Вопросы организации взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением были постоянно в фокусе внимания и дореволюционных, и советских, и современных российских государствоведов и специалистов в области муниципального права. В числе одних из первых таких работ были исследования В. Ачадова [Данилова Ф.А.] «Государственная власть и местное (городское и земское) самоуправление"4, проф. В. П. Безобразова «Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть"5, А. Д. Градовского «Начала русского государственного права"6, Н. М. Коркунова «Русское государственное право"7, В. Ф. Матвеева «Теория самоуправления в современной науке"8, Б. Н. Чичерина «Курс государственной науки. Общее государственное право"9. В советский период вышло большое количество работ, посвященных вопросам организации советского государственного управления (в рамках которого исследовались и проблемы управления на местах). Проведенные и опубликованные в те годы фундаментальные научные исследования, несомненно, оказали влияние на современные взгляды об организации модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В их числе следует назвать работу Л .А. Велихова «Основы городского хозяйства"10, книги С. А. Авакьяна «Правовое регулирование деятельности Советов"11, И. А. Азовкина «Местные Советы в системе органов власти"12, Г. В. Барабашева, К. Ф. Шеремета «Советское строительство"13, В. И. Васильева «Демократический централизм в системе Советов"14, Л. А. Григоряна «Советы — органы власти и народного самоуправления"15, O.E. Кутафина, К. Ф. Шеремета.

4 Ачадов В. [Данилов Ф.А.] Государственная власть и местное (городское и земское) самоуправление. М., 1907.

5 Безобразов В. П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.

6 Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Собр. соч. СПб., 1904.

7 Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909.

8 Матвеев В. Ф. Теория самоуправления в современной науке. СПб., 1905.

9 Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Общее государственное право. Часть I. М., 1894.

10 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. М., 1928.

1' Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980.

12 Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971.

3 Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство М., 1974.

14 Васильев В. И. Демократический централизм в системе Советов. М., 1973.

15 Григорян Л. А. Советы — органы власти и народного самоуправления. М., 1965.

Компетенция местных Советов"16, А. И. Лепешкина «Местные органы власти советского государства, 1921 — 1936 гг."17, В. А. Пертцика «Советское строительство"18 и «Проблемы местного самоуправления в СССР"19, в которых дается общая оценка компетенции местных Советов. Неоднократно издавались коллективные научные труды, посвященные вопросам и проблемам организации Советской власти на местном уровне. В качестве примеров можно привести работу «Актуальные теоретические проблемы развития государственного права и советского строительства», изданную Институтом государства и права АН СССР под редакцией Б.Н. Топорнина20 и сборник научных трудов «Местные Советы — органы народовластия"21. Исследование деятельности муниципалитетов зарубежных стран содержат работы Г. В. Барабашева «Муниципальные органы современного капиталистического государства"22, Г. В. Барабашева, К. Ф. Шеремета «Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран)"23, Н. С. Тимофеева «Коммунальное право ФРГ"24. Комплексное исследование проблем организации местного самоуправления за рубежом содержится в работе A.A. Мишина «Конституционное (государственное) право зарубежных стран"26. Экономические вопросы деятельности местных Советов были исследованы в работе Е. И. Кореневской «Местные Советы в условиях территориальной концентрации производства"26.

Исследование проблем взаимоотношений государственной и местной власти часто проводилось и в последние годы учеными. Но все эти работы, по общему правилу, связаны с исследованием Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 27, действующий в редакции Федеральных законов от 22 апреля 1996 г. № 38-Ф3, от 26 ноября 1996 г. № 141-ФЗ, от 17 марта 1997 г. № 55-ФЗ, от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ, от 21.

Кутафин O.E., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982.

17 Лепешкин А. И. Местные органы власти советского государства. 1921 — 1936 гг. М., 1959.

18 ПертцикВ.А. Советское строительство. М., 1988.

19 Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963.

20 Актуальные теоретические проблемы развития государственного права и советского строительства / Под ред. Б. Н. Топорнина М, 1976.

21 Местные Советы — органы народовластия// Сборник научных трудов. М., 1983.

Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971.

Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран). М., 1991.

24 Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982.

25 Мишин A.A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран Издание пятое, переработанное и дополненное. М., 1996.

26 Кореневская Е. И. Местные Советы в условиях территориальной концентрации производства. М., 1984.

27 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506. Российская газета от 25 апреля 1996 г., № 79, 4 декабря 1996 г., № 232, 20 марта 1997 г., № 55, 8 августа 2000 г., № 152, 26 марта 2002 г, № 53. Парламентская газета от 10 июля 2003 г., № 124−125. Российская газета от 16 декабря 2003 г., № 252, от 26 июля 2005 г, № 161. марта 2002 г. № 31-Ф3, от 7 июля 2003 г. № 123-Ф3, от 8 декабря 2003 г. № 169-ФЗ, от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ (далее — Федеральный закон 1995 г.), в основе которого лежала конституционная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Опубликованные исследования, как правило, не ставили под сомнение конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, не допускали возможности его корректировки с помощью норм федерального законодательства, и пытались определить правовые основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в этих условиях. Анализ муниципального права как правовой отрасли, органов местного самоуправления, их роли в государстве и их компетенции содержится в работах A.A. Акмаловой «Особенности местного самоуправления. Теория вопроса и опыт регулирования"28, В. А. Баранникова «Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации"29, В. И. Васильева «Местное самоуправление"30, А. Н. Костюкова «Муниципальное право как отрасль российского права"31, O.E. Кутафина, В. И. Фадеева «Муниципальное право Российской Федерации"32, Н. В. Постового «Местное самоуправление: проблемы и перспективы"33, A.A. Сергеева «Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования"34, Е. С. Шугриной «Муниципальное право"35 и других. Комплексный анализ местного самоуправления как социального и правового феномена был проведен A.A. Акмаловой в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук «Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации (теоретико-методологический аспект)36. Экономической оценке деятельности органов местного самоуправления, проблемам взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти посвящена работа Лексина В. Н., Швецова А. Н. «Государство и регионы"37.

Особенности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления были исследованы в докторских диссертациях В. А. Баранчикова.

28 Акмалова A.A. Особенности местного самоуправления. Теория вопроса и опыт регулирования. М., 2002.

29 Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2005.

30 Васильев В. И. Местное самоуправление. М., 1999.

31 Костюков А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003.

32 Кутафин O.E., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006.

33 Постовой Н. В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. М., 2002.

34 Сергеев A.A. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.

35 Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 2004.

36 Акмалова A.A. Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации (теоретико-методологический аспект). Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2003.

37 Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. М., 1997.

Правовые проблемы становления и развитая местного самоуправления в Российской Федерации"38, Е. В. Гриценко «Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России"39, Е. М. Ковешникова «Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия"40, B.C. Мокрого «Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества"41, И. И. Овчинникова «Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации"42. Непосредственно вопросы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления рассматривались в следующих диссертационных исследованиях: В. М. Ануфриева «Государственная власть и местное самоуправление в областях — субъектах Российской Федерации: системный и сравнительно-правовой анализ"43, И. В. Графа «Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти"44, A.A. Грязева «Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере"45, М. Ю. Дитятковского «Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями"46, Н. В. Кузнецовой «Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственного власти и местного самоуправления в Российской Федерации"47, М. Х. Задина «Государственная.

38 Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2005.

9 Гриценко Е. В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: сравнительноправовое исследование на примере Германии и России. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. СПб., 2002.

40 Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2001.

41 Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2003.

42 Овчинников И. И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2000.

43 Ануфриев В. М. Государственная власть и местное самоуправление в областях — субъектах Российской Федерации: системный и сравнительно-правовой анализ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1999.

44 Граф И. В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Тюмень, 2001.

43 Грязев A.A. Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Челябинск, 2004.

46 Дитятковский М. Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург, 2001.

47 Кузнецова Н. В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственного власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005. поддержка развития местного самоуправления в Российской Федерации"48, Т. В. Мокиной «Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления и практика его реализации (в свете решений Конституционного Суда Российской Федерации)"49, С. Г. Наймушиной «Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации"50, Н. Ю. Немовой «Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти в охране общественного порядка"51, И. В. Новиковой «Судебная защита права на местное самоуправление в Российской Федерации"52, Н. П. Седых «Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (на опыте Санкт-Петербурга и Ленинградской области)"53, Н. И. Соломки «Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления"54. В диссертации Л. А. Нудненко «Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики)» исследовалась политико-правовая природа местного самоуправления и его соотношение с государственной властью55.

Проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления также освещались в работах С. А. Авакьяна «Проблемы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации"56, Е. В. Гриценко «Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России"57, В. П Игнатова.

48 Задин М. Х. Государственная поддержка развития местного самоуправления в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Челябинск, 2006.

49 Мокина Т. В. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления и практика его реализации (в свете решений Конституционного Суда Российской Федерации). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону, 2005.

50 Наймушина С. Г. Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1999.

51 Немова Н. Ю. Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти в охране общественного порядка. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. СПб., 2002.

52 Новикова И. В. Судебная защита права на местное самоуправление в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на Дону, 2004.

Седых Н. П. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (на опыте Санкт-Петербурга и Ленинградской области). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. СПб., 2001.

54 Соломка Н. И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург, 1999.

53 Нудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики). Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2001.

56 Авакьян С. А. Проблемы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах.

Российской Федерации // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: концепции, конституционно-правовые основы, практика. Материалы научно-практической конференции. М., 1996.

37 Гриценко Е. В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства.

Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001.

Становление системы государственного и местного управления в современной России (1990;е годы)"53, Е. М. Ковешникова «Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия"59, коллективной работе «Государственная власть и местное самоуправление в Москве» под редакцией С.А. Авакьяна60, И. Г. Мачульской «Соотношение прав Российской Федерации и прав ее субъектов в области организации местного самоуправления"61 и ряде других.

По названным проблемам было издано большое количество научных статей. В числе их авторов С. А. Авакьян, A.C. Автономов, A.A. Акмалова, P.A. Ахмеджанов, И. В. Бабичев, Т. М. Бялкина, В. И. Васильев, А. Г. Воронин, И. В. Выдрин, H.A. Емельянов, A.A. Замотаев, H.A. Игнатюк, М. А. Краснов, Е. И. Колюшин, В. А. Кряжков, Л. Е. Лаптева, В. Л. Лютцер, И. И. Овчинников, М. И. Пискотин, А. Е. Постников, Н. В. Постовой, В. В. Пылин, Л. А. Ревенко, Д. А. Савченко, A.A. Сергеев, О. Ю. Тарасов, Н. С. Тимофеев, И. А. Умнова, В. И. Фадеев, К. Ф. Шеремет, Е. С. Шугрина и другие.

Полноту комплексному исследованию поставленных в диссертации вопросов придает также изучение научного опыта, отраженного в общетеоретических и специальных работах по вопросам теории государства и права, конституционного права и государственного управления. Среди них труды С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашева, И. Л. Бачило, A.A. Безуглова, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, И. В. Выдрина, Б. Н. Габричидзе, А. Г. Гладышева, Ю. А. Дмитриева, H.A. Емельянова, Д. Л. Златопольского, И. П. Ильинского, В. Т. Кабышева, Ю. М. Козлова, Е. И. Козловой, Е. И. Колюшина, В. А. Кряжкова, М. И. Кукушкина, O.E. Кутафина, Б. М. Лазарева, В. О. Лучина, Г. В. Мальцева, В. М. Манохина, H.A. Михалевой, B.C. Нерсесянца, B.C. Основина, В. А. Пертцика, А. И. Попова, А. Е. Постникова, В. А. Прокошина, В. А. Ржевского, Н. Г. Салищевой, А. Я. Сливы, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, А. И. Черкасова, В. Е. Чиркина, К. Ф. Шеремета и др.

Но ни одна из названных работ не посвящена вопросам эволюции взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, исследованию влияния особенностей российского местного самоуправления на систему взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, возможностям воздействия российского законодательства на сущность местного самоуправления. В числе немногих.

38 Игнатов В. Г. Становление системы государственного и местного управления в современной России (1990;е годы). Ростов-на-Дону, 1997.

39 Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001.

60 Государственная власть и местное самоуправление в Москве / Под ред. С. А. Авакьяна М., 2001.

01 Мачульская И. Г. Соотношение прав Российской Федерации и прав ее субъектов в области организации местного самоуправления. М., 1995. исключений следует назвать работу Н. С. Тимофеева «Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений История и современность. Опыт России"62 и сборник научных и практических статей «Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации», на страницах которого ряд известных ученых обсуждает проблемы реализации Федерального закона 2003 г. 63.

Научная новизна и практическая значимость результатов исследования.

Отрасль муниципального права является новой в российской правовой системе, следовательно, большинство ее институтов до сих пор нуждаются в теоретическом осмыслении, и уже это обусловливает новизну работы. В науке российского муниципального права, прежде всего, требуется последовательно изучить вопрос о влиянии государственных установлений на природу местного самоуправления. Теория муниципального права должна детально проработать вопрос о моделях взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, выявив их сущностные черты и специфику. Это позволило бы предложить оптимальную модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления для России. Но несмотря на существенную значимость данной проблемы, в юридической литературе должного внимания ей не уделяется. Отсутствие системного подхода к выявлению моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может привести к смещению акцентов в сторону второстепенных признаков и конструированию в России в ходе идущей реформы местного самоуправления новой модели взаимоотношений на основе этих (вторичных) признаков, причем модели, не отвечающей требованиям Конституции Российской Федерации.

Следует учитывать, что вопросы развития конституционной модели местного самоуправления, отношений государства и муниципальных образований находятся на «стыке» муниципального и конституционного права, поэтому особенностью работы является применение комплексного подхода и рассмотрение как конституционно-правовых, так и муниципально-правовых проблем взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в их взаимосвязи.

2 Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. История и современность. Опыт России. М., 2005.

6j Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации // Под ред. A.B. Иванченко. Сборник научных трудов. М., 2004.

В работе исследованы факторы, в целом влияющие на развитие взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Условно они могут быть представлены в виде двух групп: во-первых, это эволюционные факторы, т. е. факторы, связанные с постоянным развитием местного самоуправления и законодательства о нем. Эта группа факторов предопределяет процесс непрерывного усложнения социальных, правовых и иных связей государства и муниципальных образований, что, безусловно, воздействует на состояние взаимоотношений государственной власти и местного самоуправленияво-вторых, это факторы, связанные с изменениями в политико-правовой сфере, прежде всего, в государственной политике по отношению к местному самоуправлению, что оказывает влияние как на природу местного самоуправления, так и на систему взаимоотношений государственной и муниципальной форм публичной власти.

С учетом особенностей, выявленных в содержании взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, формулируются принципы организации эффективной модели взаимоотношений, необходимые для становления экономически развитого демократического государства. Автор предлагает выделить ряд основных характеристик модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, к которым относит: наличие правовых, экономических, политических и структурных взаимосвязей ее конструктивных элементовприсутствие отношений как координационного, так и субординационного порядкадетерминированность особенностей государственной системы контроля за местным самоуправлением характером взаимоотношений властейналичие особых механизмов воздействия государства на функционирование местного самоуправленияпредопределенность основных свойств местного самоуправления закономерностями построения системы публичной власти в целом, что свидетельствует о невозможности существования местного самоуправления вне государственных рамокпостоянное развитие и совершенствование модели взаимоотношений разных уровней публичной власти, являющееся условием ее существованияналичие внутри единой системы публичной власти подсистемы местного самоуправления, обладающей определенной степенью самостоятельности (особый порядок формирования, собственная компетенция, самоконтроль).

Формирование новых подходов, закрепление новых принципов, на которых строятся отношения государственной власти и местного самоуправления — одна из самых актуальных задач, решаемых сегодня на федеральном уровне. Федеральный закон 2003 г. принципиальным образом изменяет взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления, трансформирует систему местного самоуправления, устанавливает новые принципы территориального устройства муниципальных образований, реформирует экономические основы местного самоуправления, а также устанавливает новые принципы взаимодействия в экономической сфере, особенно, в области межбюджетных отношений. Вводятся все эти изменения, как представляется, без достаточной теоретической проработки, без моделирования, четкого прогнозирования последствий принятия такого рода изменений, и отсутствие юридического анализа данных вопросов может привести к ряду весьма негативных последствий. Поэтому изучение влияния правового механизма на формирование новой системы, на особенности развития местного самоуправления является крайне востребованным в науке муниципального права.

В работе предпринято комплексное исследование теоретических и практических проблем, возникающих в процессе эволюции конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации в результате принятия нового федерального законодательства. При этом особенности правового регулирования исследуются с использованием законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов. Большое значение в работе придается анализу судебной практики, в том числе по вопросам применения нового законодательства о местном самоуправлении. Новизну работы обусловливает также представленный анализ перспектив изменения законодательства в области местного самоуправления, выявление последствий принятия новых норм.

Наиболее существенные особенности российской практики построения взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления соотносятся в работе с теоретическими подходами (моделированием взаимоотношений), что позволяет определить тенденции развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а также усовершенствовать практику их правового регулирования. Практическая значимость результатов исследования заключается также в обосновании наиболее важных направлений совершенствования правовых актов, регулирующих систему взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления (по вопросам установления общих принципов организации местного самоуправления, разграничения полномочий между уровнями власти, уточнения статуса отдельных видов муниципальных образований, решения органами государственной власти вопросов местного значения, участия органов местного самоуправления в гражданском обороте, межбюджетных отношениях и др.).

Комплексное изучение теоретических и иных проблем, анализ и оценка складывающейся практики взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, выявление пробелов и недостатков позволяют представить на защиту ряд выводов, предложений и решений, вносящих вклад в разработку проблем взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Материалы диссертации имеют как теоретическое, так и прикладное значение. Они могут быть применены в научной и педагогической работе по курсу муниципального права, в процессе подготовки учебных программ и методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов, а также государственных и муниципальных служащих. Они могут быть использованы для уточнения, изменения норм как федерального законодательства, регулирующего общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, так и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, а также системы нормативных правовых актов муниципальных образований.

Основные положения, выносимые на защиту.

Изучение теоретических и практических проблем конституционно-правового регулирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения.

1. С позиций теории муниципального права автором разработана типология моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Обосновывается наличие трех моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления: административной, децентрализованной и дуалистической. Первая модель характеризуется прямым подчинением органов местного самоуправления органам государственной власти. Она предполагает полное «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти, т. е. местное самоуправление, в сущности, является продолжением государственной власти, превращается в местное управление. Децентрализованная модель предполагает полное отделение местного самоуправления от государственной власти, органы местного самоуправления формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это определено государством, и связана в своей деятельности с государством лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательстве. Наконец, дуалистическая модель является сочетанием первой и второй форм. Местное самоуправление при такой модели контролируется государством в той степени, в какой местная власть участвует в решении государственных задач. В пределах собственной компетенции, определяемой законодательством, местное самоуправление является самостоятельным, действующим независимо от государственных институтов. В рамках данной модели местное самоуправление обладает дуалистической природой: с одной стороны, оно является частью государственного механизма, с другой, — общественным институтом.

2. Предлагается оценивать конституционно-правовую модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации в качестве дуалистической. Правовое оформление эта модель получила в нормах Конституции Российской Федерации и Федерального закона 1995 г. Именно в данном Законе в природе российского местного самоуправления четко отражены и общественные черты (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль), и доминирующие признаки формы публичной власти. Но проводимая в настоящее время реформа местного самоуправления нивелирует в нем общественные черты. Реформа местного самоуправления сформировала тенденцию утраты местным самоуправлением «двойственной природы», последовательное осуществление преобразований в данном направлении приведет к тому, что местное самоуправление станет уровнем государственной власти. На данном этапе развития модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления данная тенденция представляется позитивной, поскольку практика показала неэффективность местного самоуправления, «полностью отделенного» от государства. Однако крайне важным в развитии данной тенденции является необходимость самоограничения государства в определении степени «встроенности» местного самоуправления в систему государственной власти. Полное огосударствление местного самоуправления может привести к нивелированию в нем общественных черт, и, как следствие, к неэффективности данного института с точки зрения удовлетворения интересов местного населения, т. е. жителей муниципальных образований.

3. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления не является стабильной. Она постоянно изменяется либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели. В период с 1995 по 2000 год в Российской Федерации данная модель последовательно приобретала черты децентрализованной модели. С 2000 г. началось преобразование данной модели в административную.

4. Оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления — это не конструкция, в которой преобладают либо являются исключительными государственные или общественные начала. Оптимальной является такая модель, которая позволяет четко выделить как государственные, так и общественные интересы и задачи, определить механизмы их реализации. Это модель, которая позволяет четко распределить полномочия, создать своего рода систему «сдержек и противовесов» с целью сбалансировать частные и государственные интересы на местном уровне. Именно для достижения этой цели и должна формироваться модель взаимоотношений, сочетающая в той или иной степени государственные или общественные функции. Следует признать, что такая модель взаимоотношений является скорее идеальной (хотя это утверждение справедливо в отношении практически любой модели). Вместе с тем, практика должна стремиться к максимально возможной степени ее реализации.

5. При выстраивании взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует исходить из того, что и государственная власть, и местное самоуправление являются, по сути своей, формами единой публичной власти. С учетом этого должны соблюдаться как принцип функционального единства во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления, так и принцип институциональной самостоятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Необходимо, чтобы российская модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления являлась функционально связанной, но институционально разделенной.

6. Анализ развития муниципального законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что государство в настоящий момент стремится усилить в местном самоуправлении государственные начала. Выявлены и доказаны принципиальные отличия Федерального закона 2003 года от Федерального закона 1995 года, заключающиеся в огосударствлении местного самоуправления, объединении государственной власти и местного самоуправления в единую систему власти. Ранее законодательство нивелировало государственный характер местного самоуправления, создавало условия для максимального развития в нем общественных начал.

7. Норма ст. 12 Конституции Российской Федерации жестко закрепила разделение государственной власти и местного самоуправления без учета того обстоятельства, что на разных этапах развития государства соотношение названных уровней публичной власти может быть различным. В статью Конституции, безусловно, следовало включить положения о признании и гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации, но именно этими нормами и следовало бы ограничить ее содержание. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления предрасполагает к изменениям отношений разных уровней власти. И предпринимаемая в настоящее время реформа модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления без изменения основ конституционного строя и иных норм Конституции Российской Федерации может привести к тому, что соответствующие конституционные нормы станут фиктивными (а нормы Федерального закона, которые указанное соотношение меняют, будут регулировать местное самоуправление в противоречие с конституционными установлениями).

8. Природа российского местного самоуправления должна быть определена в соответствии с положениями теории дуализма муниципального управления. В основе данной теории лежит утверждение о том, что природа самоуправления не может быть сведена исключительно к государственным началам. Местное самоуправление, безусловно, должно охватывать не только общественные (в узком смысле), но и публично-правовые стороны общественных отношений. Вместе с тем, одна из особенностей названной теории состоит в том, что она вполне допускает преобладание государственных черт в природе местного самоуправления над общественными, включая полное подчинение местного самоуправления интересам государственной власти, в связи с чем сводится к минимуму расхождение теории и практики. Применение данной теории позволяет признать справедливым и необходимым наличие в российской правовой системе конституционных принципов самостоятельности и гарантированности местного самоуправления. Однако принцип отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти требует ревизии. Практическую значимость применению данной теории придает возможность признания за местным самоуправлением права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения и, одновременно, действовать в рамках единой системы публичной власти (включающей и органы государственной власти, и органы местного самоуправления) при решении вопросов государственного значения, делегированных на уровень муниципальных образований.

9. Природа муниципальной власти эволюционирует в зависимости от модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В Российской Федерации в ходе реформ 90-х гг. XX века местное государственное управление было преобразовано государством в самостоятельное местное самоуправление, но государственных черт при этом местное самоуправление на практике не утратило. Поэтому муниципальная власть приобрела черты общественно-государственной формы публичной власти. Современное определение природы российской муниципальной власти как общественно-государственной в новых условиях, в сущности, утратило значение. Анализ норм нового законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что оно изменяет природу муниципальной власти, которая становится государственной с отдельными чертами общественной.

10. Вследствие наличия общественных черт, муниципальная власть по-прежнему может характеризоваться как особая форма публичной власти. Наличие этих черт, наличие особого — муниципального — уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения, позволяет институционально отделить местное самоуправление от государства, выделить его в самостоятельный институт публичной власти с уникальной природой: в основе своей государственной, но с элементами общественного характера.

11. Анализ правовых норм показывает, что федеральный законодатель по-особому интерпретирует норму пункта «н» ч, 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, относящей к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление только общих принципов организации местного самоуправления. В частности, это проявляется в исчерпывающей регламентации в Федеральном законе 2003 г. территориальных основ местного самоуправления (тогда как, исходя из конституционных установлений, Закон должен был закрепить только основы территориальной организации местного самоуправления). Такое регулирование вступает в коллизию и с названной нормой федеральной Конституции и с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Системное решение данной проблемы требует внесения таких изменений в пункт «н» ч.1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, которые бы позволили регулировать на федеральном уровне не только общие принципы, но и другие вопросы организации и функционирования местного самоуправления.

12. Крупные городские поселения зачастую не могут успешно решать вопросы местного значения, имея статус муниципальных образованийорганы местного самоуправления в них должны быть в большей степени приближены к населению, и главным основанием определения уровня, на котором должны образовываться органы местного самоуправления в крупных поселениях, становится демографический критерий. Российская практика свидетельствует о том, что большие городские поселения всегда имеют районное деление и районную исполнительную власть: этого требуют экономические факторы и принципы эффективности управления. Представляется, что в данном случае эти же факторы и принципы существенным образом влияют и на формы организации публичной власти. Отсюда следует вывод о том, что крупное городское поселение должно быть разделено на внутригородские районы, и эти районы должны иметь статус муниципальных образований. Что же касается вопросов развития общегородской инфраструктуры, инженерных сетей и пр., то они должны решаться на уровне городского округа, который будет выступать по отношению к районам не в качестве муниципального образования, а как административно-территориальная единица, т. е. субъект государственного управления. Сказанное означает, что вопросам организации общегородской инфраструктуры крупных городских поселений должен быть придан статус вопросов государственного значения.

13. Принятие в 2003 году Федерального закона, задавшего направление развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной модели, привело к развитию как системы местного самоуправления в целом, так и отдельных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление. Значимость тех элементов системы местного самоуправления, с помощью которых население непосредственно решает вопросы местного значения, с одной стороны, снизилась, так как круг вопросов, решаемых населением напрямую, был ограниченно, с другой стороны, сам перечень форм прямой демократии был в определенной степени расширен. Сохранению общественных черт в природе местного самоуправления должно способствовать обязательное введение на местном уровне института отзыва депутата. Также существенному развитию общественного характера самоуправления должно способствовать введение Законом новых консультативных форм прямой демократии. Влияние населения на органы и должностных лиц местного самоуправления может возрасти при условии последовательного применения преимуществ «усеченного» императивного мандата на уровне муниципальных образований, так как последний позволяет населению поддерживать постоянную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления и контролировать их деятельность.

14. Экономическая основа местного самоуправления в ходе текущей реформы была подвергнута существенным изменениям. В результате, органы местного самоуправления сохранили право самостоятельной экономической деятельности, право участия в гражданском обороте, но при этом практически утратили самостоятельность в сфере регулирования вопросов экономики и финансов, т. е. в области публичного права, что, как представляется, противоречит публичноправовой природе этих органов. Несомненно, что один и тот же субъект не должен иметь возможности одновременно и устанавливать правила ведения экономической деятельности, и участвовать в ней в одном ряду с другими ее субъектами (очевидно, что в таком случае он получает конкурентные преимущества). Более правильным было бы запретить органам местного самоуправления непосредственно заниматься хозяйственной деятельностью, тем более, учитывая тот факт, что действующее гражданское законодательство позволяет им учреждать муниципальные предприятия и другие организации для ее ведения. Указанный публичный характер природы органов местного самоуправления требует, как представляется, именно сохранения их права выступать в качестве регулятора экономических процессов, а не конкурировать с классическими субъектами гражданского оборота.

15. В целом, российское муниципальное законодательство не устанавливает четкий баланс между пределами вмешательства государства в сферу местного самоуправления и пределами самостоятельности самой муниципальной власти. Такой баланс, несомненно, должен быть нормативно закреплен. Иначе возможно установление абсолютного контроля органов государственного власти над всеми экономическими, прежде всего, финансовыми ресурсами муниципальных образований. В целом, поскольку одной из черт дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления является принципиальная невозможность инвариантности, наиболее вероятным результатом отсутствия законодательно определенных пределов вмешательства государства в местное самоуправление представляется переход во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления к административной модели. Развитие этого процесса будет означать превращение местного самоуправления в одно из нижних иерархических звеньев системы государственного управления, что представляется нежелательным.

Методологическая основа исследования. В основе данной работы лежит диалектический метод (общий философский подход, при котором каждое правовое явление рассматривается в развитии, в постоянном движении, а внутренними импульсами развития признаются противоречия разного уровня в рамках общей системы). Активно применяется принцип системного анализа конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В качестве методологической основы примененного в ходе исследования системного подхода используется комплексный анализ проблем развития местного самоуправления в современных условиях как подсистемы единой системы управления делами общества и государства в сочетании с максимально полным изучением юридических, экономических, социальных, исторических и иных факторов, воздействующих на процессы формирования модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Условием применения системного подхода признается посылка о соблюдении требования соответствия форм организации и методов осуществления местного самоуправления особенностям государственного устройства, экономической, социальной и иным сферам государственной политики, развитию форм прямой и представительной демократии. Системность методологии связывается с тем, что проводимые исследования тесно увязываются с практикой, облекаются в форму инструментария, позволяющего познать реальные процессы и явления, формирующие модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Системный подход в рамках диссертации дополняется функциональным. Применение последнего обусловлено необходимостью определения объема и структуры полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, необходимых для осуществления разного рода взаимодействий в качестве элементов единой системы публичной власти. Функции системы являются отражением объективных закономерностей взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Эти функции отличаются определенной устойчивостью, стабильностью, поскольку в них воплощается постоянство, объективная обусловленность самоуправления. Они отражают специфику взаимодействия субъектов публичной власти, определяют степень их взаимосвязи. Функции системы закрепляются и реализуются через функции отдельных ее элементов. Данный подход позволяет всесторонне оценить функциональные особенности как всей системы публичной власти в Российской Федерации в целом, так и отдельных ее форм, в частности, муниципальной власти.

В процессе исследования применялся и сравнительный метод, с помощью которого выявлялись основные тенденции развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на федеральном уровне и в различных субъектах Российской Федерации, а также особенностей практической реализации модели, предлагаемой федеральной властью в положениях Федерального закона 2003 г.

Особое место в работе принадлежит историческому подходу, поскольку изучение особенностей возникновения и становления какой-либо модели позволяет лучше понимать и изучить ее современное состояние, а также более точно предсказать возможные варианты будущего развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Важное значение в ходе исследования придавалось научной обоснованности, последовательности и логичности анализа рассматриваемых проблем. В основе этой работы лежит метод дедукции, т. е. движения «от общего — к частному». Сначала исследовались общие положения и закономерности того или иного вопроса, а затемконкретные формы его проявления на уровне субъектов Российской Федерации и в практике муниципальных образований. Активно использовался также и метод индукции -«от конкретного к общему», который позволил на основе анализа отдельных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления сделать общие выводы об особенностях процессов развития современной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, в работе активно применялись такие методы исследования как социологический, формально-логический, структурный и другие.

При проведении диссертационного исследования был применен и метод юридического анализа. При изучении правовых норм диссертант также стремился применить иные частно-научные приемы исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, определить основные противоречия и возможные пути их разрешения.

Нормативную базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. В рамках исследования использовались дореволюционные правовые акты и нормативные правовые акты советского периода российской истории. Особое значение в работе придается материалам практики муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации, постановлениям и определениям Конституционного Суда Российской Федерации, решениям Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных судов по делам, связанным с вопросами осуществления местного самоуправления, так как именно они позволяют оценить практическую применимость конструкций, формирующих модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. В процессе подготовки положения диссертации обсуждались на кафедре конституционного и муниципального права МГУ им М. В. Ломоносова.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Итак, в ходе проведенного диссертационного исследования было установлено, что особенности взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти определяются:

1) избранной моделью взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;

2) особенностями взаимосвязей разных уровней публичной власти;

3) территориальными пределами юрисдикции муниципального образования (территориальной основой местного самоуправления);

4) наличием и степенью развития форм прямой демократии на уровне муниципальных образований, т. е. степенью вовлеченности населения в осуществление власти на местном уровне;

5) особенностями влияния государства на формирование и функционирование системы органов местного самоуправления;

6) экономическими ресурсами, которыми обладает как государство в целом, так и местное самоуправление, и механизмами их перераспределения.

Проведенное исследование факторов, влияющих на особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления позволило выявить специфику взаимодействия этих институтов, подчеркнуть их особенности. Государство, безусловно, оказывает решающее влияние на определение природы местного самоуправления, его место и роль в обществе и государстве. Воздействие государства на местное самоуправление проявляется практически во всех сферах общественной жизни и реализуется, в основном, через механизм правового регулирования. В свою очередь местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом общества, в рамках оптимальной модели взаимоотношений должно оказывать влияние на государство и его структуры при взаимодействии с ним. Это влияние проявляется в обязательности рассмотрения органами государственной власти и государственными должностными лицами обращений органов и должностных лиц местного самоуправленияреализации представительными органами местного самоуправления права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерацииправе органов и должностных лиц местного самоуправления обращаться с жалобами на действия государственных органов или их должностных лиц в суд или арбитражный суд с исками о защите своих прав и законных интересовпринятии властных общеобязательных решений при осуществлении делегированных отдельных государственных полномочий.

Кроме того, эффективность взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления требует оказания содействия со стороны органов государственной власти органам местному самоуправлению, наиболее важными формами которого являются: гарантированность учета мнения органов местного самоуправления при принятии решений, затрагивающих интересы муниципальных образований, координация работы органов местного самоуправления всех муниципальных образований по решению вопросов местного значения, создание согласительных комиссий для рассмотрения споров между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Анализ Федерального закона 1995 г. и Федерального закона 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель разделяет муниципальную, государственную и общественную формы власти. От общественной власти муниципальная власть отличается тем, что ее решения носят общеобязательный характер и имеют территориальные пределы действия — границы муниципального образования. Но, несмотря на такое отграничение, муниципальной власти присущи и общественные черты, отличающие ее от власти государственной. Они проявляются в праве населения непосредственно решать вопросы местного значения, в возможности самоорганизации жителей для управления местными деламинаселение непосредственно либо через представительный орган осуществляет контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наконец, право принятия нормативных актов создает на уровне местного самоуправления возможность саморегуляции субъектами местного самоуправления своей деятельности.

Но публичный характер муниципальной власти, осуществление ею функций управления, в том числе основанного на методе принуждения, тесно сближает ее с властью государственной. Органы местного самоуправления вправе принимать общеобязательные на территории муниципального образования нормативные акты, и издание таких актов как раз и является формой управления делами муниципального образования. Исследованные тенденции развития муниципального законодательства позволяют сделать вывод о том, что государство в настоящий момент стремится усилить в местном самоуправлении государственные начала. Как было показано, именно в этом состоит принципиальное отличие Федерального закона 2003 г. от Федерального закона 1995 г., который, напротив, стремился ослабить государственный характер местного самоуправления и создавал условия для развития в нем общественных начал. В связи с этим, следует присоединиться к точке зрения тех исследователей, которые, оценивая ход реформы местного самоуправления, указали на постепенное сглаживание государством таких основных особенностей местного самоуправления, как самоорганизация и саморегуляция.

Таким образом, представляется некорректным дальнейшее (и вполне справедливое в период с 1993 по 2003 гг.) определение российской муниципальной власти как общественно-государственной. Анализ нового законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что оно изменяет сущность местного самоуправления, которое становится государственной властью, хотя при этом сохраняет и отдельные черты власти общественной. Эти общественные черты муниципальной власти достаточно ярко выражены, и их наличие не позволяет полностью отождествить муниципальную власть с государственной и, соответственно, органы местного самоуправления с органами государственной власти. Но деятельность органов местного самоуправления полностью регулируется и контролируется по новому Закону органами государственной власти. Из этого следует, что государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации образуют функционально связанную, но институционально разделенную систему. Муниципальная власть, таким образом, может характеризоваться как форма публичной власти, обладающая отдельными чертами самостоятельности.

С точки зрения теории муниципального права, следует сделать вывод о том, что сегодняшние взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации основаны на принципах теории дуализма муниципального управления. Эта теория признает в природе местного самоуправления наличие государственных и общественных черт. Данная теория не препятствует установлению полной зависимости местного самоуправления от государства, она вполне согласуется даже с возможным поглощением местного самоуправления государством, т. е. встраиванием его в систему государственной власти. Как отмечал выдающийся отечественный государствовед Г. В. Барабашев, построение взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на базе этой теории может с легкостью привести к замене местного самоуправления местной государственной властью.

Природа местного самоуправления непосредственно влияет на модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. С теоретической точки зрения, можно выделить три основные модели такого взаимоотношения: административную, децентрализованную и дуалистическую. Первая характеризуется подчиненностью органов местного самоуправления органам государственной власти, встроенностью местной власти в государственную власть. Последовательная реализация данной модели означает прекращение самостоятельного местного самоуправления, его замену системой местного государственного управления. Децентрализованная модель, при которой органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, практически не встречается в мире, так как местное самоуправление не может игнорировать потребности государства, а государство не может полностью дистанцироваться от местных дел. Сочетание первой и второй моделей образует дуалистическую модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Эта модель предполагает контроль государства за местным самоуправлением, хотя этот контроль не является всеобъемлющим. Но ни одна из этих моделей не является оптимальной в случае, если не разграничены полномочия между уровнями публичной власти и четко не закреплены источники их финансирования. Государственная власть не должна решать вопросы общественного характера, а общественные институты не могут эффективно решать вопросы государственного значения. Попытка такого разграничения функций осуществляется сейчас в Российской Федерации, однако применительно к модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления можно говорить о неполной ее реализации.

В целом ряде вопросов российское местное самоуправление является самостоятельным. В рамках сложившейся в России модели можно говорить о двойственной природе местного самоуправления: с одной стороны, оно является частью государства, с другой — обладает чертами, присущими общественным институтам. Модель такого рода реализуется в Российской Федерации в течение последних лет, начиная с момента принятия Конституции Российской Федерации, т. е. с 1993 года. Федеральный закон 1995 г. развил ее и заложил тенденцию ее эволюции в направлении децентрализованной модели. Анализ данного Закона позволяет проследить наделение местного самоуправления такими общественными характеристиками, как самоорганизация, саморегуляция и самоконтроль. Но подобная концепция не может быть реализована без развитых институтов демократии, без активного гражданского общества. Россия не имела этих предпосылок (не имеет она их и сейчас), поэтому попытка развить в ней общественно-государственное местное самоуправление не состоялась.

По природе своей данная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления не может быть постоянной. Она трансформируется либо в административную модель, либо в децентрализованную. Тенденция к превращению российской модели в децентрализованную совершенно отчетливо прослеживалась в период с 1995 по 2000 год. Федеральный закон 1995 г. предоставил органам местного самоуправления очень широкую степень самостоятельности. Но этим Законом государство поставило себя в такие рамки, в которых оно не в состоянии было осуществлять эффективный контроль за местным самоуправлением. Поэтому с конца 90-х гг. XX века государство, повышая степень управляемости муниципальных образований, изменило направление развития модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Налоговый и Бюджетный кодексы поставили материальные ресурсы муниципальных образований под контроль государства. В 2003 г. были изменены и общие принципы организации местного самоуправления, причем так, что государство вышло даже за рамки конституционной модели местного самоуправления. Эту тенденцию продолжил Федеральный закон 2003 г.: новая реформа местного самоуправления ослабляет в нем общественные черты и усиливает государственные. Государство во избежание конфликтов местной власти с государственной, которые неизбежно отрицательно влияют на степень управляемости территориями, встраивает местную власть в государственную, в связи с чем и лишает местное самоуправление черт, присущих общественной власти. Если эту тенденцию не остановить (а сделать это может только само государство), то в дальнейшем местное самоуправление утратит нынешнюю дуалистическую природу и станет, по сути, уровнем государственной власти. Формально этому препятствует ряд норм Конституции Российской Федерации, прежде всего, ст. 12. Нельзя не признать, что она весьма жестко закрепила степень соотношения государственной власти и местного самоуправления, игнорируя тот факт, что на разных этапах развития модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления оно может быть различным, модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления могут и должны изменяться. Но попытка реализации новой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления без изменения основ конституционного строя и иных норм Конституции Российской Федерации, как это происходит сейчас, неизбежно ведет к тому, что соответствующие конституционные положения становятся фиктивными. Произойдет ли это с нормами Конституции Российской Федерации, регулирующими местное самоуправление, покажет судебная практика, прежде всего решения Конституционного Суда Российской Федерации, которому придется рассматривать запросы о соответствии положениям Конституции Российской Федерации отдельных норм Федерального закона 2003 г.

Неизменными во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления остались регулирование органами государственной власти общих принципов организации местного самоуправления, признание общеобязательности решений органов местного самоуправления, компетенция местного самоуправления, охватывающая две сферы отношений — отдельные государственные полномочия и вопросы местного значения. Государство продолжает обеспечивать судебную защиту местного самоуправления, продолжает осуществлять контроль за действиями и решениями местного самоуправления, включая административный контроль в сфере делегированных полномочий.

Принципиальные изменения коснулись регулирования территориальных основ местного самоуправления, структуры и компетенции органов местного самоуправления, т. е. определения пределов его самостоятельности, экономических и финансовых основ местного самоуправления.

Новые принципы территориальной организации местной власти также позволяют сделать вывод о наличии в Российской Федерации дуалистической модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Но внесенные изменения в основы территориального устройства местного самоуправления подтверждают и тенденцию превращения дуалистической модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную модель. Анализ правовых норм показывает, что законодатель, по сути, отказался от исполнения конституционной нормы о возможности регулирования на федеральном уровне лишь общих принципов организации местного самоуправления. Исчерпывающая регламентация в Федеральном законе 2003 г. территориальных основ местного самоуправления противоречит и правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации. Ряд проблем, связанных с территориальной организацией местного самоуправления, новому Закону удалось решить, но предлагаемые им решения вызывали новые правовые проблемы, более того, возникли коллизии правовых норм и на федеральном уровне. Следовательно, принятие нового Федерального закона не только не придало стабильности системе законодательства о местном самоуправлении, но и оставило ее запутанной и противоречивой. Особо следует подчеркнуть тот факт, что противоречия эти сместились с уровня «федеральное законодательство — законодательство субъекта Российской Федерации» или «федеральное законодательство — система правовых актов муниципального образования» на уровень «федеральный закон — федеральный закон» и даже «федеральный закон — Конституция Российской Федерации»: так, невозможна реализация норм ст. 12 Конституции Российской Федерации, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления, так же как и реализация пункта «н» ч. 1 ст. 72, Федеральный закон 2003 г., по сути, игнорирует нормы ее статей 131 и 132 и других.

С точки зрения теории муниципального права, соотношение территориального и административно-территориального уровней власти в субъектах Российской Федерации не должно измениться и на практике этого, по всей вероятности, не произойдет. Но новое федеральное законодательство существенно ограничивает права субъектов Российской Федерации по регулированию вопросов своего территориального устройства.

Принятие Федерального закона 2003 г., основанного также на концепции дуалистической модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, но изменившего направление ее развития в сторону административной модели, привело к преобразованию как системы местного самоуправления в целом, так и отдельных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление.

Местный референдум сохранил свое значение как важнейший институт местной прямой демократии, но, в целом, степень участия населения в решении вопросов местного значения несколько снижена. Напрямую населением такие вопросы, как принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений, утверждение местного бюджета, принятие планов и программ развития муниципального образования и т. п., могут решаться только в муниципальных образованиях, в которых проживает не более 100 избирателей. Сужение возможностей жителей муниципальных образований непосредственно решать вопросы местного самоуправления означает, что государство стремится к детальной регламентации всех местных дел. А это еще раз свидетельствует о том, что проводимая реформа местного самоуправления ведет к превращению дуалистической модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную.

Анализ норм законодательства о муниципальных выборах позволяет утверждать, что общественные черты сохраняются в природе местного самоуправления. Кроме того, Федеральный закон закрепляет за населением муниципального образования право отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления. Это означает, что мандат выборных представителей населения в выборных органах местного самоуправления является императивным, следовательно, осуществление местной власти по-прежнему остается связанным с населением муниципальных образований, и, таким образом, природа местного самоуправления не может быть охарактеризована исключительно в качестве государственной.

В общем, значимость тех элементов системы местного самоуправления, посредством которых население непосредственно решает вопросы местного значения уменьшилась, круг вопросов, решаемых непосредственно населением, законодатель ограничил. Но, в целом, на местном уровне также заметно серьезное расширение консультативных форм прямой демократии. Влияние населения на органы местного самоуправления возросло вследствие повсеместного введения института отзыва выборных лиц местного самоуправления на уровне муниципальных образований. Таким образом, органы местного самоуправления сохраняют постоянную связь с населением муниципальных образований и даже зависимость от него и не превращаются в составную часть государственного механизма, хотя такая тенденция, как представляется, тем не менее существует. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления постоянно развивается, и изменения направлены либо в сторону децентрализованной, либо административной модели. В целом, изучение особенностей эволюции форм прямой демократии позволяет утверждать, что новое федеральное законодательство поощряет развитие исследуемых взаимоотношений в направлении административной модели.

Принципиально новыми для муниципального законодательства Российской Федерации являются положения Федерального закона 2003 г., допускающие непосредственное решение органами государственной власти вопросов местного значения. Тем самым, несмотря на прямой запрет Конституции Российской Федерации, органы государственной власти приобретают качество отдельных элементов системы местного самоуправления. В числе последних следует рассматривать: органы государственной власти, организующие местный референдум, органы государственной власти, отменяющие или приостанавливающие муниципальные нормативные правовые акты, органы государственной власти, временно осуществляющие отдельные полномочия органов местного самоуправления, и органы государственной власти, осуществляющие временное финансовое администрирование на территории муниципального образования.

Введение

этих элементов свидетельствует о начале трансформации системы российского местного самоуправления в систему местного государственного управления. Система местного самоуправления в разных муниципальных образованиях становится унифицированной и жестко контролируемой со стороны государства. Развитие данных тенденций федерального законодательства со временем может привести к фактическому прекращению существования местного самоуправления и его замене системой местного государственного управления. Для реализации такого рода изменений необходимо развитое гражданское общество, система институтов, позволяющих отстаивать общественные интересы на местах, и четкое разграничение вопросов местного значения и государственных дел.

Важнейшей основой развития местного самоуправления по-прежнему остается его экономика. Только при условии постоянного роста экономического потенциала муниципальных образований, в идеале опережающего экономический рост государства, местное самоуправление перестанет быть «нахлебником» при государстве, постоянно требующим дотаций и субсидий распределяющим их непрозрачно и неэффективно. Только в такой ситуации у населения муниципальных образований появится реальная заинтересованность в управлении местными делами.

С точки зрения теории муниципального права, различные модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления характеризуют разные способы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере экономики. Дуалистическую модель взаимоотношений, реализуемую в Российской Федерации, характеризует, с одной стороны, наличие отношений, свойственных административной модели, как-то: делегирование местным самоуправляющимся органам отдельных государственных полномочий по управлению федеральной собственностью или собственностью субъектов Российской Федерации, контролирование экономической и финансовой деятельности органов местного самоуправления. С другой стороны, государство установило особую форму собственности — муниципальную, гарантировало ряд имущественных прав муниципалитетам в рамках российской модели взаимоотношений. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно выбирать формы и методы хозяйствования, они равноправны со всеми иными субъектами гражданского права в гражданско-правовом обороте, что справедливо и для взаимоотношений местного самоуправления с государством в этой области. В сущности, следует признать, что за органами местного самоуправления сохранено до определенной степени право проведения собственной экономической политики на муниципальном уровне. Но пределы этой самостоятельности не являются стабильными, четко и на длительный период времени очерченными, их определяет государство и достаточно легко может менять, причем без какого-либо согласования с органами местного самоуправления, что не может быть признано фактором, способствующим построению эффективной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Изменения законодательства, характеризующие взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти в экономической сфере, расширили полномочия органов местного самоуправления по управлению государственной собственностью. Это связано с тем, что, новая модель взаимоотношений предполагает более активное участие органов местного самоуправления в решении возложенных на них задач, связанных с реализацией экономической политики государства, что, в свою очередь, потребует улучшения ресурсного обеспечения органов местного самоуправления. Нехватка собственных средств может вынудить органы местного самоуправления использовать эти ресурсы не по назначению, поэтому Федеральный закон 2003 г. вводит понятие целевого назначения отдельных видов муниципального имущества, и детально определяет его перечни. Косвенно осуществление правового регулирования в подобной форме указывает на то, что федеральная власть в настоящее время не заинтересована в полном поглощении местного самоуправления, встраивании его в систему государственной власти. Наоборот, она предоставляет органам местного самоуправления определенное количество ресурсов и возможностей, необходимых для самостоятельного решения местных экономических проблем. Это создает определенные гарантии для органов местного самоуправления, устанавливает правовые барьеры, препятствующие органам государственной власти требовать от органов местного самоуправления исполнения делегированных государственных полномочий за счет собственных ресурсов муниципального образования.

В целом, нельзя не отметить, что в период с момента принятия Конституции Российской Федерации и до 2000 года муниципальные образования рассматривались как самостоятельные субъекты и в частноправовых, и в публично-правовых вопросах, связанных с экономической деятельностью. Начиная же с 2000 г. и до настоящих дней, в свете положений нового законодательства они сохранили свою самостоятельность, но только в определенных пределах, а именно в качестве субъектов гражданского оборота, т. е. в частноправовых отношениях. Наиболее серьезные изменения в законодательстве затронули область финансовых основ местного самоуправления. Был резко усилен финансовый контроль за местными бюджетами, введены меры юридической ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение делегированных отдельных государственных полномочий в экономической области. Нормативно было закреплено право органов государственной власти в ряде случаев вмешиваться в решение вопросов местного значения в сфере экономики и финансов, включая право на принятие органами государственной власти или их представителями таких важнейших решений, как принятие местного бюджета, его изменение, определение перечня расходных обязательств муниципального образования, установление порядка погашения долгов муниципального образования и т. д. Эти изменения в регулировании экономической и финансовой основ местного самоуправления еще раз свидетельствуют о том, что государство придало импульс развитию дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной модели. В конечном итоге это может привести к тому, что местное самоуправление объединит собственные экономические и финансовые основы с государственными.

Таким образом, и экономическая, и финансовая основы местного самоуправления были изменены новым федеральным законодательством весьма существенно. Основанное на теории дуализма муниципального управления российское законодательство не учитывает того, что главная проблема реализации этой теории заключается в правильном определении баланса между степенью государственного вмешательства в сферу местного самоуправления и пределами самостоятельности муниципальных образований. Как уже неоднократно отмечалось, органы местного самоуправления сохранили право самостоятельной экономической деятельности в области частноправовых отношений, но при этом перестали быть хоть сколько-нибудь автономными в области права публичного. Все экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления в такой ситуации ставятся под полный контроль органов государственного власти. Это свидетельствует о том, что необходимый баланс соотношения государственных и местных интересов на уровне муниципальных образований в Российской Федерации так и не найден. Но этот процесс уже инициирован новым федеральным законодательством Российской Федерации.

Весь исторический опыт российского самоуправления показывает, что в Российской Федерации не могут быть в полной мере реализованы ни общественная, ни государственная теории местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления исключительно хозяйственными функциями невозможно, так как у государства есть свои интересы на местном уровне, вопросы государственного значения существуют на уровне муниципальных образований, и никто не сможет решить их более эффективно, чем органы местного самоуправления, которые могут наиболее полно учесть местную специфику. Вместе с тем, нельзя исключать ситуации, в которых органы местного самоуправления не реализуют возложенные на них отдельные государственные полномочия, либо решают их неэффективно. Поэтому необходимо обеспечить (до определенной степени) подчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти, органы государственной власти должны иметь возможность осуществлять надлежащий контроль за действиями местных властей. Одновременно у местной власти должны быть необходимые полномочия и ресурсы как для решения и вопросов местного значения, так и для выполнения возложенных на них отдельных государственных полномочий. Только таким образом возможно построить оптимальную модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. И это возможно лишь в том случае, если по природе своей муниципальная власть будет не хозяйственной, но в основе своей государственной. При этом, как показал российский опыт реформы земского самоуправления 1890−92 гг., чрезмерно высокая степень огосударствления местной власти и местной экономики делает их неэффективными, неработоспособными и, в дополнение к этому, такая «огосударствленная» местная власть зачастую формирует «протестное» отношение со стороны населения муниципальных образований. Итак, в природе российского местного самоуправления должно быть найдено разумное сочетание государственного и общественного начала, а также оптимальное количество четко определенных функций, включающих решение вопросов местного значение и осуществление отдельных государственных полномочий.

Изложенное выше позволяет сделать общий вывод: оптимальная модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации еще не создана. Принятие Федерального закона 2003 г. может этому способствоватьоно ведет к реформе сложившейся дуалистической модели взаимоотношений: в природе местного самоуправления усиливаются государственные черты и ослабляются общественные. Представляется, что по окончании переходного периода (т.е. с 1 января 2009 г.) все основные вопросы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления будут детально определяться федеральным законодательством. Таким образом, эволюция модели взаимоотношений в России государственной власти и местного самоуправления приводит к изменению сущности местного самоуправления в Российской Федерации, а, исходя из этого, не природа местного самоуправления является определяющей для модели взаимоотношений, а, наоборот, изменение модели взаимоотношений ведет к изменению природы местного самоуправления. Но при этом некорректно утверждать, что процесс огосударствления местного самоуправления означает неэффективность муниципальной власти, построение ее отношений с властью государственной исключительно на основе подчинения. Наличие четко определенной компетенции, собственных источников финансирования полномочий, развитых институтов гражданского общества может привести к тому, что деятельность по решению и вопросов местного значения и задач государственного управления на местах станет эффективной, а интересы населения муниципальных образований будут учитываться и адекватно отражаться в деятельности местных органов власти. А это и есть главная задача построения оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.