Государственное регулирование деятельности естественных монополий

В последнее десятилетие отрасли производства, содержащие естественно-монопольные компоненты (электроэнергетический, газовый, железнодорожный, водоснабжение, телекоммуникации), претерпевают кардинальную революционную трансформацию. Реформа сохраняющегося регулирования, внедрение конкуренции, дерегулирование, модернизация регулирующих механизмов ярко характеризуют общее направление данной трансформации, идущей полным ходом в зарубежных странах. В России реформирование естественных монополий также поставлено на повестку дня. В связи с этим необыкновенно важным становится понимание развертывающихся процессов трансформации, анализ накопившегося международного опыта и перспективы приложения его к российским реалиям.

Подход самого государства к вопросу о том, требуют ли и оправдывают ли определенные условия введение регулирования, имеет тенденцию меняться не только в результате развития рынка, но и в зависимости от происходящих политических, экономических и технологических сдвигов. В любом случае природа, направление и временные рамки регулирования в огромной степени зависят от взглядов и представлений эпохи.

Необходимость регулирования в ситуации естественной монополии (оправдание регулирования наличием естественной монополии) имеет длительную историю. Концепция естественной монополии (далее по тексту ЕМ), была заложена Джоном Стюартом Миллем (1848), который акцентировал проблему неоправданного (ведущего к растрате ресурсов) дублирования сетей передач, которое может произойти в общественных секторах. Леон Вальрас развил связь между естественной монополией и регулированием в приложении к строительству и функционированию железных дорог. Предпосылка о том, что регулирование служит цели сохранения эффективного функционирования крупномасштабного производства путем контроля над рынком, была частью так называемой концепции «прогрессивного общественного интереса», которая в полной мере применялась к регулированию общественных секторов в начале XX века.

Традиционное регулирование естественных монополий имеет столетнюю историю. Оно зародилось на рубеже XIX и XX веков, существенно расширилось в 1930;х гг. и до 1960;х гг. применялось достаточно успешно и бурно развивается в наши дни.

Преимущественно в этот период предполагалось, что цель регулирования — обеспечить социально желаемые результаты во всех тех случаях, когда для их достижения нельзя полагаться на конкуренцию. Регулирование путем прямого вмешательства в экономические процессы замещает собой «невидимую руку» рынка, действует так называемая «видимая рука».

В период 1900;1960 гг. был большой простор для оперирования понятием «естественная монополия». В русле естественной монополии рассматривались обширные хозяйственные блоки: энергетический сектор (включая электричество и газ), связь (телефон, почта, кабельное телевидение), транспорт (железнодорожный, воздушный, междугородние автобусы), нефтяной сектор. Услуги жилищно — городского хозяйства (водоснабжение) рассматривались как естественно-монопольные, требующие соответственно регулирования или перевода в общественную собственность.

Условно говоря, можно выделить три компонента, которые присутствуют в каждой из этих отраслей и делают их схожими по структуре:

1) производство/сбор/ аккумуляция;

2) передача;

3) распределение.

Долгое время всю эту вертикально интегрированную структуру принято было рассматривать сквозь призму естественной монополии.

В 1960;х гг. начался процесс так называемого «сжатия» естественной монополии, естественно-монопольные условия в некоторых секторах стали разрушаться, оставляя лишь ограниченные естественно-монопольные анклавы, распределительные сети и сети передач, не считая того, что некоторые регулируемые сектора (воздушные перевозки, грузовые автоперевозки, железнодорожные перевозки, добыча газа) никогда в строгом смысле и не отвечали характеристикам естественной монополии. Начиная с 1970;х гг. стал развиваться новый подход и новое понимание естественно-монопольных процессов. В 1980;1990;х гг. разрушение естественных монополий шло нарастающим темпом.1.

В экономической жизни современного мира естественные монополии представляют наиболее значимую форму организации бизнеса. Значительная и всё более возрастающая экономическая роль естественных монополий определяет основные тенденции их взаимоотношений с государством и обществом. Крупные корпорации и, прежде всего, естественные, обнаруживают особенность к монополизации. Объективное противоречие монополизации экономики заключается в том, что чисто экономически процесс усиления естественных монополий через их укрупнение выгоден обществу. Поэтому оно без вреда для себя не может ослаблять естественные монополии, а напротив, вынуждено в своих экономических интересах способствовать их развитию. Но экономическое усиление естественных монополий неизбежно ведёт к усилению и их политической власти. Хорошо известна практика воздействия монополий на государственную власть в разных странах с целью наиболее выгодной эксплуатации общественных ресурсов в собственных интересах в ущерб интересам общества, что особенно ярко проявляется в современной России. I.

1 Королькова Е. И. Лекционные и методические материалы «Естественная монополия: регулирование и конкуренция» // Экономический журнал ВШЭ, 2001, № 1, с. 84.

Это значит, что монополии следует развивать и совершенствовать, но при этом строго контролировать их деятельность, создавая особый организационно — правовой режим, предусматривающий, в частности, разумное ограничение их представительства в системе общественной власти.

Степень разработанности проблемы. В последнюю треть XX века в экономической теории были предприняты попытки переосмыслить понятие естественной монополии и методы регулирования ее деятельности на основе критики существовавших подходов к определению роли и места естественных монополий в системе экономических отношений в развитых капиталистических странах. Проблема развития конкурентных отношений в естественных монополиях является одной из самых спорных, сложных и недостаточно изученных отечественной наукой.

В экономической литературе существует немало работ, специально посвященных изучению межфирменных отношений в современной экономике. Авторы этих работ акцентируют внимание на изучении особенностей отношений между монополиями и различными типами немонополизированных предприятий (аутсайдерами, фирмамипоставщиками крупных монополий и т. д.), а также на выявлении различных форм и методов конкурентной борьбы, применяемых монополиями в своей практике.

Методологические подходы к решению рассматриваемой проблемы заложены в работах таких учёных, как Ж. Дюпюи, Дж. Кларк, А. Курно, К. Маркс, А. Маршалл, Дж. Милль, В. Ойкен, А. Пигу, Дж. Робинсон, П. Самуэльсон, Дж. Тобин, Р. Коуз, М. Фридман, Э. Чемберлин В. Гальперин, Ю. Осипов и др. На их теориях и доктринах основывалась практика отношений общества к монополиям на протяжении почти полутора веков. Однако во второй половине XX века ряд положений экономической теории в отношении отраслей естественных монополий были подвергнуты критике. У. Баумоль, Г. Демзец, Г. Сидак, Дж. Стиглер, О. Уильямсон, Э. Червик и их последователи обосновывали необходимость более узкого определения естественной монополии, предлагая ограничить её только сетевыми структурами (железнодорожные пути и путевое хозяйство, трубопроводы, электросети и соответствующие терминалы), тогда как генерирующие, добывающие, обслуживающие, вспомогательные предприятия и компании-операторы, использующие сети и терминалы для производства товаров и услуг, должны рассматриваться как сектор, где возможно создание условий, близких к конкурентным. Будучи концептуально достаточно логичными, они, в то же время не учитывают особенности и специфику функционирования естественных монополий в конкретных национальных экономиках.

Основные отечественные публикации по теме относятся к концу XXначалу XXI вв. Здесь следует выделить таких авторов, как Авдашева С. Б., Банникова М. А., Барышева A.B., Ворожейкина H.H., Городецкий А., Домнина И., Кокорев В., Коломийченко О. В., Кононков П. Ф., Коробов В. О., Котелкина Е. И., Криволапов Г. Н., Луцкая Е. Е., Матин A.A., Миков E. JL, Мингалимова A.B., Никифоров A.A., Омельченко O.A., Резникова Н. П., Сухотин Ю. В. и др.

В последние годы появилось довольно много научных статей, монографий и диссертационных исследований, посвященных разработке проблем регулирования и реформирования естественных монополий в России, например, работы Бутыркина, А .Я., Ворожейкиной H.H., В. Г. Золотухина, М. А. Горелик, В. Кокорева, Котелкиной Е. И., Любимовой Н. Г. и др. Тем не менее, систему конкурентных отношений в этих отраслях всё ещё нельзя считать достаточно изученной, т.к. в последнее время процесс изменений в сфере ЕМ резко ускорился, о чём свидетельствует недавно проведённая реформа РАО «ЕЭС России».

Вопросы исследования естественной монополии продолжают вызывать большой интерес. Это связано с тем, что развитие самой естественной монополии порождает новые явления, требующие теоретического осмысления. Большинство имеющихся работ затрагивают только отдельные стороны естественной монополии, носят конкретноэкономический, политический, социологический, судебный, а не теоретико-методологический характер, многие аспекты все еще остаются дискуссионными, при этом отсутствует комплексное специальное исследование проблемы естественной монополии в условиях современной экономики.

Актуальность проблемы, недостаточная теоретическая и практическая разработанность теории и методологии естественной монополии в российской экономике, необходимость разработки мер по ее регулированию, включая изменения антимонопольного законодательства, определили выбор темы, предмета, целей и задач настоящей диссертационной работы, т.к. от естественных монополий многое зависит в микрои макроэкономических аспектах развивающейся экономики России.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В результате проведённого исследования были сделаны следующие выводы.

В современном мире естественные монополии являются наиболее эффективной хозяйственной формой, их роль в экономиках всех стран на протяжении последних десятилетий постоянно возрастает. Естественные монополии занимают особое место в системе экономических отношений, что определяется их уникальными свойствами и специфической ролью, которую они играют в экономике страны, региона, они аккумулируют огромные финансовые средства, сопоставимые со средствами некоторых государств.

Естественные монополии в настоящее время составляют основу технологического комплекса эффективных экономик большинства развитых стран мира, оказывая стабилизирующее воздействие на цены и производства. Их закономерное формирование в постиндустриальной экономике во всём мире является одним из показателей, отражающих динамику роста объёмов эффективности производства.

Действуя в национальных масштабах и обеспечивая своими услугами практически всех участников рынка, субъекты естественных монополий оказывают ключевое влияние на экономику. Их развитие может служить как причиной несбалансированности и неконкурентоспособности, так и фактором, определяющим динамичное и устойчивое развитие экономики.

Ориентация экономики России на интенсивный и конкурентный характер развития в условиях усиления тенденций глобализации рыночного взаимодействия и концентрации капитала требует принципиально нового взгляда на феномен монополизации хозяйствования. Регулирование деятельности естественных монополистов происходит в рамках Федерального закона «О защите конкуренции». Интерес к естественной монополии лежит в плоскости проблемы нового монополизма в контексте его инновационной формы и экономической природы.

Монополия выступает результатом, с одной стороны, конкуренции, с другой — вмешательства государства в экономическую систему. В данном контексте особенность конкуренции заключается в том, что в случае, когда конкурентные преимущества конкретного производителя приобретают устойчивый и долговременный характер, она поступательно перерастает в свою противоположность — монополию. В свою очередь монополия, порожденная действиями государства, пронизывает не только большинство отраслей национального воспроизводственного комплекса, но и оказывает активное влияние на экономическую, политическую и социальную сферы жизни общества.

Экономическая природа естественной монополии в современной рыночной экономике, на наш взгляд, представляет собой совокупность экономических отношений, проявляющаяся во взаимодействии общественно-государственных и частно-корпоративных интересов, баланс между которыми должно устанавливать государство. Государство усиливает свою долю в ряде ключевых естественных монополий нашей страны, что позволяет связывать это с возможной ориентацией хозяйственной системы на принцип «государственного капитализма».

Целью государства является стабильность экономической и политической ситуации в стране. Это требует подчинения корпоративной деятельности общественным интересам: ЕМ должны пополнять бюджет страны посредством отчисления определённых законодательством налогов, обеспечивать надлежащие условия труда наёмных работников, развивать производство и не претендовать на политическую власть.

Государственное участие в контроле и регулировании деятельности ЕМ является объективно необходимым и непрерывно усиливается. Для любого государства определяющими являются социальные и политические интересы, которые в ряде случаев вступают в противоречия с корпоративным интересом максимизации прибыли, при этом забывая о людях.

В целом система государственного регулирования экономикой должна быть достаточно гибкой, учитывающей динамику развития социальной структуры общества и процессов глобализации, изменения характера информационных коммуникаций.

Корректировка инструментария регулирования естественных монополий включает мероприятия по совершенствованию механизма реализации экономических интересов естественных монополий в индивидуальном, коллективном и национальном аспектах.

Регулирование естественных монополий относится к важнейшим задачам науки и практики всех экономически развитых стран.

Мировой опыт убедительно доказал, что при современном уровне производительных сил высокоразвитая, гибкая, эффективно функционирующая экономика не может быть реализована без наличия рынка, социально ориентированного, в который органически вписываются естественно-монопольные отрасли, создавая, тем самым, соответствующую социально-экономическую модель.

Исследование зарубежного и российского опыта формирования стратегии реформирования естественных монополий показало, что все государства сталкиваются с требующими своего решения теоретическими и практическими проблемами. Наиболее важными теоретическими концепциями являются проблемы обоснования выбора стратегии реформирования (определение стоимости реформы и социально-экономической эффективности последствий реформирования) — поиска подходов к определению эффективности реформ, эффективности государственного стратегического регулированияобоснованного выбора политики реформирования и реструктуризации естественно-монопольных отраслей.

Вместе с тем, не следует забывать, что не всякий зарубежный опыт подходит к российским социально-экономическим и геополитическим условиям, более того — ни одна из осуществленных моделей реформирования не соответствует этим условиям во всех аспектах. Опыт и практика зарубежных стран показывают, что механический перенос хозяйственных форм, в том числе и методов регулирования, из одной социально-экономической среды в другую часто не дает желаемого результата, поскольку они возникают в различных и неповторимых условиях. Залогом успешного заимствования чужого опыта является его критическое переосмысление, в частности, выражающееся в адаптации к специфическим условиям новой среды и задачам экономической политики.

В российских ЕМ отмечаются существенные недостатки в сравнении с зарубежной практикой и логикой акционерных отношений. Это избыточная концентрация собственности в руках отдельных элит и непрозрачность корпоративного бизнеса, которая проявляется в сокрытии и намеренном искажении информации. Отсутствие прозрачности в движении финансовых потоков создают возможности для злоупотребления контролем менеджмента. Процедуры закупки ресурсов без соответствующих конкурсных торгов позволяют реализовывать «откатные схемы», система «привилегированных посредников» при реализации крупных инвестиционных проектов ведёт к завышению их стоимости. Непрозрачность корпоративного бизнеса носит не случайный и не субъективный характер. Это явление обусловлено самим характером частной собственности, внутренней организацией ЕМ, противоречием частных, коллективных и общественных интересов по поводу результатов деятельности ЕМ. Центр противоречий составляет отношение сторон к доходам ЕМ и направлениям их использования.

У экономической теории нет чётких доказательств того, что частный сектор оказывается наиболее предпочтительным, особенно в условиях естественной монополии. Тем не менее, мировой опыт показывает, что преимущества есть и у той и у другой формы собственности на средства производства, услуг естественной монополии.

Из диссертационного исследования вытекает, что для достижения более эффективного функционирования отраслей естественных монополий необходима выработка системного подхода государства к регулированию этих отраслей с целью координации интересов общества и хозяйствующих субъектов, защиты потребителей от злоупотреблений монопольным положением и нарушений интересов потребителей, развития отраслей с естественной монополией в интересах общества. Это должно происходить за счет усиления государственного влияния на естественные монополии, совершенствования ценового и тарифного регулирования, развития конкуренции, совершенствование правовых основ.

Поиск инструментов, обеспечивающих достижение баланса по формам собственности, доле государства в экономике, роли и методам государственного регулирования естественных монополий, невозможно осуществить без учета исторических, политических и социальных основ их зарождения и развития. По своему генезису российские монополии кардинально отличаются от монополий, естественным образом выраставших под воздействием конкуренции и централизации капитала.

Формы и методы институтов регулирования ЕМ разделяются на традиционные: государственное прямое регулирование, государственное косвенное регулирование, корпоративное регулирование (предпосылки для которого создаются государством, осуществляющим конкурентную политику), и рыночное саморегулирование (предпосылки для которого создаются объективными условиями).

Выбор отдельного метода или комбинации при организации системы регулирования зависит от характера отрасли и конкретных особенностей рынка.

Представленные формы и методы государственного регулирования естественных монополий сочетают в себе единство экономических и неэкономических отношений, рыночных и нерыночных отношений, собственно экономических и организационно — экономических отношений.

Нам представляется^ что возможность использования ценовых дискриминаций имеется как у естественной монополии дляувеличения чистого дохода, так и у регулирующих субъектов для снижения общего негативного эффекта от деятельности данного^ предприятия естественного монополиста.

Практика использования ценовой* дискриминации может быть применена обществом не только, в, случае прямого государственного регулирования естественной монополии, но и в случае торгов за-франшизу.

Торги за франшизу как особый вид регулирования отраслей естественных монополий могут быть использованы и в нашей стране. Однако в России этот способ на данном этапе возможен только в. порядке эксперимента в локальных естественных монополиях, например, при предоставлении коммунальных услуг, определенных средств связи.

Методы прямого государственного регулирования экономических отношений основываются на государственной собственности, которая-реализуется в различных формах. Наиболее значимыми из них являются: управление государственными предприятиями, планирование и исполнение бюджета, инвестиционная деятельность государства.

Если сравнивать государственную и частную форму собственности на естественные монополии, то, учитывая* особую роль этих структур в национальной экономике, частные владельцы не способны отказаться от выгод монопольного положения ради общественного блага.

Частная монополия почти никогда не бывает полной и не гарантирована от появления конкурентов, в то время как государственная монополия всегда защищена самим государством.

В диссертационной работевыделяются виды ценовых и неценовых методов регулирования. К основным ценовым методам относятся следующие: установление цен (тарифов) или их предельных уровней, регулирование нормы прибыли, блочные тарифы, ценовое регулирование при ограниченной мощности, «эффективное» ценообразование, «справедливое» ценообразование.

К неценовым методам регулирования естественных монополий следует отнести следующие: стандартизация и сертификация продукции естественных монополистов, обязательный аудит, выделение естественно-монопольного сегмента, ведение раздельного бухгалтерского баланса потенциально-конкурентного и естественно-монопольного сегментов в рамках одной компании, обязательное обслуживание определенных групп потребителей, ограничение на покупку акций предприятий — естественных монополистов, неформальные методы и др.

Следует отметить, что некоторые методы носят смешанный характер. Выделение этих групп позволяет дифференцировать перспективы изменения разных форм и методов в России, избежать шаблона, учесть специфику национальной экономики, а также обозначить тенденцию в дальнейшем повышении качества товаров и услуг.

Дальнейшее совершенствование форм и методов государственного регулирования отраслей ЕМ лежит в разумном и постепенном применении мер, сочетающих зарубежный опыт и требования современных российских условий.

Одним из важнейших направлений государственного регулирования экономики РФ является антимонопольная политика. Определение содержания антимонопольных отношений требует законодательного вмешательства и одновременного рассмотрения их как экономической категории.

За более чем столетний период антимонопольное законодательство в развитых рыночных странах неоднократно ужесточалось. Однако в реальности правовое преследование государственными органами нарушений естественных монополий антимонопольного законодательства случается довольно редко и ещё реже доводится до конца.

В связи с этим государство должно отвечать за работу отраслей, осуществлять необходимые инвестиции и ликвидировать возникающие проблемы. В данном случае необходимо использование, но не копирование зарубежного опыта при внедрении антимонопольного законодательства.

Антимонопольная политика в России переживает процесс становления, совершенствования законов и их активного применения, которая способна помочь российской экономике совершенствоваться и улучшаться, в значительной мере используя опыт развитых государств.

В силу краткости своей действенности, антимонопольная политика в России развита ещё не достаточно хорошо, но имеются все тенденции к дальнейшему совершенствованию этой сферы. Причём, мы уверены, что антимонопольная политика будет плодотворно развиваться как в отношении монополий закрытого и открытого типа, так и в отношении естественных монополий, что, пожалуй, на данный момент наиболее важно для российской экономики.