Решение проблемы ускорения развития России в современных условиях невозможно без резкого повышения качества государственного управления во всех сферах экономической жизни, без осуществления кардинальных изменений во взаимодействии государства и субъектов РФ, гармонизации и сбалансированности их интересов, оптимизации приемов и методов государственного воздействия на развитие региональных экономических систем.
Процесс перехода России к рынку происходит через трансформацию всех сфер жизнедеятельности. Становление рыночной экономики, отказ от административно-командной системы привели к изменению места, роли, задач, функций государства в регулировании социально-экономических процессов, в т. ч. на региональном уровне. Потребовались значительные усилия по созданию действенных рычагов рыночного саморазвития, активизации экономической самостоятельности субъектов РФ. В данной связи особую актуальность приобретает вопрос о характере и особенностях участия государства в формировании эффективного механизма регулирования экономики региона как особой социально-экономической системы, выявлению возможностей, способов взаимодействия государства и субъектов РФ в государственном управлении. Необходимо отметить, что происходящие изменения требуют укрепления и экономических основ федеративных отношений, которые базируются на совокупности не только рыночных, но и прямых государственных регуляторов.
Последнее десятилетие постоянно осуществляются организационные и практические меры по совершенствованию региональной политики, укреплению государственной вертикали власти, экономической безопасности и социально-экономической стабильности во всех субъектах РФ. Однако практика показывает, что несмотря на принимаемые меры современный этап развития российской экономики не позволяет обеспечить равные возможности для регионов в осуществлении экономической политики, что приводит к социальному дисбалансу и диспропорциям в темпах их экономического развития. В определенной мере это обусловлено неразработанностью теоретических и методологических проблем государственного регулирования развития социально-экономических систем.
Актуальность темы
диссертации обусловлена возросшей потребностью в новых подходах к исследованию закономерностей макроэкономических процессов в современной сложной многоуровневой пространственно организованной национальной экономикенедостаточной изученностью вопросов содержания, структуры и форм государственного регулирования развития экономических систем разного уровнянеобходимостью выработки алгоритмов формирования современных механизмов государственного воздействия на развитие РСЭС, а также гармонизации и сбалансированности интересов государства и субъектов Федерации, позволяющих повысить эффективность и конкурентоспособность российской экономики как целого и каждой ее составляющей — отдельных РСЭС и обеспечить экономическую безопасность страны. При регулировании РСЭС необходимо учитывать не только общие закономерности развития, но и специфику отраслевой структуры экономики, хозяйственных связей и стратегических задач развития региона, что не получило должного развития в научной литературе и плохо проработано методологически. Одним из специфических регионов является Калининградская область — пилотный регион российско-европейского сотрудничества, где в порядке эксперимента вырабатываются формы и методы государственного регулирования развития региональной экономики как форпоста российской государственности.
Отсутствие адекватных и действенных форм и методов государственного воздействия на региональную экономику является одной из причин наблюдающейся территориальной дифференциации, нарастающих кризисных явлений во многих региональных социально-экономических системах, уменьшения инвестиционной привлекательности, складывающихся угроз экономической безопасности, имеющих выраженный региональный характер.
Все это требует определения приоритетных задач государственной региональной политики, отвечающих интересам экономической безопасности России, при одновременном выявлении факторов снижения угрозы экономической безопасности региона.
Эффективное государственное регулирование экономики региона должно рассматриваться как часть более общей и обострившейся в настоящее время проблемы национальной экономики. Речь идет о потребности в создании условий для формирования механизмов государственного воздействия на отдельные территории России с учетом тенденций глобализации. Интеграционные процессы, способствующие продвижению и включению России в мировое экономическое пространство, могут иметь различные и далеко не однозначные последствия для субъектов РФ. Необходимо принимать во внимание специфику территориального устройства России, наличие уникальных по геополитическому положению и не одинаковых по реагированию на упомянутые воздействия экономических регионов. К регионам, которые в первую очередь подвержены переменам, следует отнести Калининградскую область — единственный субъект РФ, полностью отделенный от остальной территории страны границами иностранных государств и международными морскими водами. Для компенсации издержек анклавного положения с 1996 года здесь была создана особая экономическая зона (ОЭЗ). Результаты развития области как ОЭЗ отчетливо выражаются в настоящее время импортозамещающей специализацией. Это обстоятельство актуализирует потребность в разработке и реализации соответствующей региональной политики в рамках макроэкономического планирования и прогнозирования в Особой экономической зоне в Калининградской области, поиске мер по совершенствованию воздействия государства на социально-экономическое развитие данного региона, а также обусловливает необходимость проведения глубоких научных исследований и выработку научно-обоснованных рекомендаций по преобразованию системы государственного управления и улучшения государственного регулирования региональной экономики в соответствии с новыми социально-экономическими и политическими реалиями. Вышеперечисленное предопределило выбор темы исследования.
Проблема воздействия государства на экономику, в т. ч. региональную, находится в центре внимания отечественных и зарубежных исследователей, ей посвящено значительное число научных монографий и других публикаций. Основами классических подходов к анализу проблем государственного регулирования региональной экономики выступают теоретические идеи и воззрения, изложенные в трудах А. Смита, Д.Рикардо., А. Маршалла, Дж.Кейнса. В современной западной экономической литературе региональные аспекты государственного вмешательства в социально-экономическую сферу деятельности, принципы и инструменты государственного управления экономическими системами исследуются такими учеными как Дж. Бьюкеннен, Д. Гэлбрэйт, Д. Э. Стиглиц, Я. Корнаи, П. Самуэльсон, В. Парето, Дж. Хикс и др. В контексте регулирования территориальными образованиями экономики выделяются работы У. Ойзарда, Ж. Будвилля, Г. Мюрдаля, Д. Норта, Ф. Перри, М. Фридмана, Дж. Форрестера и др.
Большой вклад в решение проблем государственного управления и изучение возможностей воздействия государства на экономику внесли представители российской экономической мысли. Обоснование важности усиления роли государства и поиска путей утверждения экономического могущества России отражены в работах П. Столыпина, М. Сперанского, С.Витте. Теоретическое осмысление хода и результатов рыночных преобразований в России, целей и задач экономической политики, современного состояния системы государственного управления стали предметом исследования, таких авторов, как Л. Абалкин, В. Афанасьев, А. Атаев, Г. Атаманчук, В. Бархатов, И. Бачило, В. Бузырев, Д. Гвишиани, В. Герасименко, С. Глазьев, А. Грязнова, О. Дейнеко, А. Динкевич, Н. Данилов, М Делягин, И. Елисеев, М. Кау, П. Кузнецов, Б. Курашвили, Б. Лазарев, В. Лобанов, Т. Морозова, Н. Некрасов, А. Оболонский, Д. Овсянко, Н. Пикулькин, В. Радаев, И. Разровин, А. Татаркин, Ю. Тихомиров, Л. Ходов, Л.Якобсон. Особое место занимают работы, А. Аганбегяна, В. Бильчака, В. Бутова, М. Гликмана, А. Гранберга, Г. Гутмана, Н. Ивантера, В. Игнатова, В. Имадева, Ж. Колосовского, Ф. Кушнирского, Д. Львова, Н. Федоренко, Ф. Шамхалова, В. Немчинова, О. Пчелинцева, посвященные проблемам экономического развития регионов. Ряд проблем развития региональных социально-экономических систем нашли отражение в публикациях Н. Баранского, О. Литовка, С. Ныммека, С. Рафикова, Б. Родмана, Ю. Саушкина, А Смирнова, Б. Хорева, Г. Чистобаева.
Несмотря на значительное количество работ по данной проблематике, следует отметить, что такие аспекты, как обеспечение гармонизации и сбалансированности государственных интересов и интересов субъектов РФ, оптимизация государственного воздействия на экономику региона, формирование механизма реализации интересов государства в региональной экономической политике, поиск путей совершенствования функциониро-вания системы государственного управления экономикой региона не нашли достаточно полного отражения, и поэтому требуют детального исследования с применением комплексного подхода. Особенности разработки и реализации социально-экономической политики на примере особой экономической зоны (ОЭЗ) в Калининградской области, решение проблем ее модернизации, необходимость выработки адекватных современных инструментов государственного воздействия на экономику региона, отвечающих требованиям социально-экономической динамики, предопределили цель и задачи настоящего диссертационного исследования.
Цель диссертационной работы состоит в раскрытии теоретических и практических аспектов формирования и реализации концепции государственного регулирования экономики региона, современных тенденций и перспектив ее осуществления для обеспечения дальнейшего роста и развития экономики России.
Цель исследования конкретизируется в задачах, решаемых в диссертации: — разработка концептуальных основ и определение особенностей участия государства в формировании механизма регулирования экономики региона;
— исследование, уточнение и разграничение экономического содержания, характерных черт и признаков региона как социально-экономической системы;
— анализ зарубежного опыта осуществления эффективной региональной политики при активном участии государства и выявление возможности его использования в Россииисследование факторов, индикаторов и методов оптимизации государственного воздействия на экономику региона с целью обеспечения сбалансированности интересов государства и субъектов РФ;
— исследование, уточнение и классификация современных подходов к анализу и оценке уровня экономической безопасности региона, определение факторов экономической безопасности субъекта РФ;
— анализ особенностей и разработка рекомендаций по совершенствованию региональной политики в рамках макроэкономического планирования и прогнозирования в ОЭЗ в Калининградской области;
— разработка предложений по созданию системы выявления потенциальных и реальных источников финансирования проектов в ходе реализации государственной экономической политики региона;
— обоснование и конкретизация основных направлений совершенствования механизмов государственного регулирования региональной экономики;
— определение перспективных направлений использования ситуационного анализа экономического развития региона как основы модернизации региональной политики;
— разработка предложений по выявлению конкурентных преимуществ и оценке инвестиционной привлекательности в процессе выполнения государством функций регулятора региональной экономики (на примере ОЭЗ в Калининградской области).
Объектом исследования выступает регион Российской Федерации как социально-экономическая система.
Предметом исследования является государственное регулирование развития регионов и экономические отношения, складывающиеся в процессе его формирования и проведения.
Методологическую и теоретические основу исследования составляют системный и ситуационный подходы к изучению современных социально-экономических процессов в российской экономике. В основу исследования легли фундаментальные положения экономической теории, общей теории систем, макроэкономики.
В работе применен комплексный анализ систем управления, позволивший смоделировать и исследовать возникающие в экономике сложные межсубъектные отношения управления. В ходе исследования проблем воздействия государства на экономику регионов применены принципы неоклассической, неокейнсианской, институциональной и эволюционной теорийиспользован системный анализ, позволивший в рамках существующих уровней воздействия (макро-, микро-) выявить направления, объекты, инструменты государственного регулирования социально-экономического развития региона, выработать конкретные рекомендации по совершенствованию механизмов государственного регулирования региональной экономики. При решении конкретных проблем использовались методы сравнительного анализа, предметно-логического и структурно-функционального анализа и синтеза, экспертных оценок, системного моделирования и построения классификаций.
Теоретические обобщения диссертационного исследования опираются на достижения отечественной и зарубежной научной мысли в области экономики, управления, философии, социологии, правоведения, труды известных специалистов, занимающихся исследованиями в сфере государственного управления, государственного регулирования социально-экономическим развитием региона, взаимодействия государства и субъекта Российской Федерации.
В работе широко используются законодательные и нормативные акты президентских и правительственных структур по социально-экономического развитию страны и регионов, образованию особых экономических зон.
Работа выполнена как междисциплинарное исследование по специальностям 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством (п. 2.5 Макроэкономика) и 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит Паспорта специальностей ВАК.
Эмпирическую базу исследования составили материалы Росстата РФ статистических отчетов и сборников облкомстатистики Калининградской области, данные периодической печати, системы Internet, труды научных коллективов Финансовой Академии при Правительстве РФ, а также собственная информация автора, полученная в 2000 — 2005 годах в процессе исследования экономики и управления в Особой экономической зоне (ОЭЗ) в Калининградской области.
Научная новизна диссертационной работы в целом заключается в разработке макроэкономической концепции государственного регулирования развития региональных социально-экономических систем (РСЭС) на основе обеспечения гармонизации и сбалансированности государственных интересов и интересов субъекта Российской Федерации, позволяющей выработать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию механизмов государственного регулирования региональной экономики.
Наиболее важные результаты, полученные лично автором:
1. Разработана макроэкономическая концепция обеспечения сбалансированного государственного регулирования РСЭС на современном этапе государственного строительства, как части сложной многоуровневой пространственно организованной национальной экономики, в рамках которой:
— определены методологические основы и аналитический аппарат исследования РСЭС как подсистемы более высокого уровня — национальной экономики, что позволяет предложить — инструментарий обеспечения сбалансированного государственного регулирования РСЭС (показатели социально-экономического развития РСЭС, их корреляции со средними показателями по России и др.);
— уточнен понятийный аппарат (в т.ч. «стратегическое макроэкономическое планирование комплексного социально-экономического развития региона», «экономическая безопасность региона», «региональная политика» и др.).
2. В отличие от доминирующих в экономической литературе стереотипов, акцентирующих общие проблемы регионального развития, в диссертационной работе выделены макроэкономические закономерности, присущие современному региональному развитию отдельных регионов, отличающихся от других географическим расположением, организационно-отраслевой структурой и задачами развития (в работе в качестве такого региона принята Калининградская область) — определено, что особенностью перехода к рыночной экономике является построение сильного федеративного государства наряду с усилением финансово-экономической самостоятельности субъектов регионов, сопровождаемого повышением потенциала РСЭС и усилением взаимосвязей структурных элементов национальной экономики как целоговыявлены внутренние противоречия и пространственные диспропорции в уровне и качестве жизни населения разных регионов, которые обусловливают редукцию государственного регулирования развития РСЭС в государственную региональную политику выравниванияраскрыты общие и специфические интересы национальной экономики как целого и РСЭС как её подсистемы;
3. С целью преодоления широко распространенных подходов, характеризующих принципы формирования и реализации макроэкономической политики развития РСЭС с региональных и отраслевых позиций, предложена классификация, включающая интересы центра и регионов, что позволяет совершенствовать формы и методы государственного регулирования макроэкономических процессов: первый блок — общесистемные принципы государственного регулированиявторой блок — специфические принципы государственного регулирования многоуровневой экономической системы (децентрализации, равноправия, территориальной дифференциации, субсидиарности, учета внешних эффектов) — третий блок — принципы региональной политики как самостоятельной подсистемы национальной экономической политики (соответствия, гласности, социальной консолидации, комплексности, безопасности).
4. В контексте государственной региональной политики выравнивания научно обосновано, что государственная экономическая политика по отношению к регионам предполагает адаптивность и учет достигнутого уровня социально-экономического развития. Это позволяет:
— конкретизировать составляющие политики (цель, объект и предмет) — выделить основные принципы (партнёрство, мобильность, адаптивность, выделение компетенции);
— определить формы и методы государственного экономического участия, ориентированные на результат.
Доказано, что эти параметры могут изменяться по мере развития региона или его стагнации.
5. Научно доказана целесообразность и эффективность концентрации основных прав и ресурсов в распоряжении одного государственного институтаФедеральной службы по региональной политике и созданию при данном органе развитой региональной сетиразработана специальная нормативная правовая база, определяющая критерии и процедуры выявления кризисных территорий, наряду с определением целей, объектов и методов государственного участияпредложена система индикаторов для оценки состояния РСЭС как объекта государственного экономического участияразработана методика сравнения этих значений с эталоном, понимаемым как совокупность показателей, характеризующих оптимальное социально-экономическое развитие региона.
6. Предложен механизм государственного регулирования, обеспечивающий согласование интересов как национальной безопасности Российской Федерации, так и экономической безопасности РСЭСдоказано, что важнейшей функцией этого механизма выступает совершенствование бюджетно-налоговой системы, инвестиционной деятельности, способствующих укреплению экономической безопасности и формированию эффективной и конкурентоспособной национальной экономикиразработан методический аппарат ситуационного анализа экономической безопасности региона, в основу которого положены принципы многокритериального выбора. На этой основе предложен алгоритм классификации РСЭС в пространстве выбранных социально-экономических показателей и доказано, что интерпретация результатов работы данного алгоритма позволяет с большей объективностью осмыслить экономическую ситуацию в национальной экономике в целом и отдельных ее регионах, а также рассчитать пороги экономической безопасности на всех уровнях экономической системы (страны, региона, города и т. д.).
7. Предложена методика интегральной оценки социального потенциала государственного регулирования развития РСЭС, в основу которой положен алгоритм классификации регионов в пространстве выбран-ных социально-экономических показателей, Преимуществом авторской методики является возможность ее использования, как на стадии проекти-рования, так и на других этапах реализации программ развития РСЭС.
8. В рамках макроэкономической концепции сбалансированного государственного регулирования РСЭС разработан комплекс теоретико-методологических положений по развитию финансово-экономического, налогового, инвестиционного, денежно-кредитного потенциалов Калининградской области, выступающей в качестве полигона для апробации новых подходов и методов реализации региональной политики Российской Федерации. На этой основе предложена концепция согласования интересов центра и региона, включающая финансовую, налоговую, инвестиционную составляющие, межбюджетное перераспределение средств, региональное выравнивание и др.
9. Определены особенности реализации стратегического макроэкономического планирования и прогнозирования в ОЭЗ в Калининградской области. Доказано, что реализованная концепция ОЭЗ, представленная в действующем Федеральном законе «Об Особой экономической зоне в Калининградской области», не стимулирует эффективное социально-экономическое развитие региона в силу неразвитости финансово-экономических механизмов, предусмотренных законом, и не обеспечивает инвестиционной привлекательности региона для потенциальных инвесторов.
10.Даны конкретные рекомендации по превращению российского анклава (Калининградской области) в особый пилотный регион сотрудничества России и Европейского союза (при постоянных усилиях обеих сторон) — доказано, что федеральный бюджет выступает в качестве катализатора развития в этом направлении, наряду с усилением роли регионального бюджета и в определенной степени местных бюджетов. В диссертации даны предложения по доработке Федерального закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области» в части совершенствования финансово-экономического механизма, что позволит существенно повысить уровень социально-экономического развития РСЭС.
Практическая значимость исследования определяется реализацией основных положений и рекомендаций, нашедших отражение в диссертационной работе, в практической работе законодательных и исполнительных федеральных и региональных органов власти для совершенствования применяемых методов государственного регулирования.
Самостоятельное практическое значение имеют следующие результаты:
• алгоритм формирования эффективного государственного регулирования региональной экономики, адекватного складывающейся в стране социально-экономической и политической ситуации;
• макроэкономическая концепция обеспечения сбалансированного государственного регулирования РСЭС;
• принципы государственного регулирования региональной экономики (предложены способы и методы государственного воздействия на экономику региона, выделены типы государственного экономического участия, ориентированные на результат);
• система индикаторов для оценки состояния региона как объекта государственного экономического участия и методика сравнения этих значений с эталоном, понимаемым как совокупность показателей, характеризующих оптимальное социально-экономическое развитие региона;
• принципы разработки системы критериев и параметров экономической безопасности регионов и установлены критерии выделения интересов региона в среде экономической безопасности, ее индикаторы и определена система общих пороговых значений экономической безопасности;
• методика ситуационного анализа экономической безопасности региона, в основу которой положены принципы многокритериального выбора;
• рекомендации по разработке и реализации региональной политики в рамках макроэкономического планирования и прогнозирования в Особой экономической зоне в Калининградской области.
Выработанные в диссертации методологические положения и практические рекомендации могут быть использованы при разработке стратегических программ региональной социально-экономической политики, при решении вопросов сбалансированности интересов государства и субъектов РФ в системе государст-венного управления, при анализе складывающихся в регионе угроз экономической безопасности и выработки мер по их преодолению, при решении проблем обеспечения инвестиционной привлекательности региона, определении уровня социальной обоснованности регионального развития.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Стратегическое макропланирование социальных и экономических процессов», «Теория и практика государственного регулирования социально-экономических процессов», «Система государственного и муниципального управления», «Региональная экономика и управление», «Экономическая безопасность».
Заключение
.
Завершая исследование особенностей государственного регулирования развития экономической системы региона на примере Калининградской области, определение возможностей эффективного взаимодействия государства и субъекта РФ в системе государственного управления, можно сделать следующие выводы:
Усиление интереса к выявлению действительной роли государства в современной экономике требует постановки вопроса о границах государственного вмешательства в экономические процессы, уточнения понятия «государства», которое можно характеризовать как совокупность властных отношений, возникающих между гражданами и государственным аппаратом. Распределение прав и обязанностей граждан и государства зафиксировано в основном законе (Конституции), в данном случае представляющей своего рода социальный контракт. Сопоставление контрактной и эксплуататорской концепций государства показывает не только различия в трактовке природы и происхождения государства, но и в характеристике получателей остаточного дохода. Современное государство характеризуется как территориальная организация общества с единым социально-политическим и экономическим пространством. Социально-политическое единство определяется действием государственных властных структур, общей культурой, сознанием и психологией граждан, общностью языковой среды, религиозных воззрений, взаимодействием различных социальных групп, существующими традициями и историей. Наличие экономической общности предполагает развитие единого правового и информационного пространства, способствующего институциональному обрамлению взаимодействия разных регионов и организации эффективного обмена данной территории. Сущность и роль государства конкретизируются в функциях, обусловленных закономерностями взаимодействия с обществом и определяемых условиями и причинами их возникновения. Глобальные изменения в мирохозяйственных связях и общественной жизни приводят к усилению роли государства в экономической сфере. Государственное регулирование экономики — это организованная деятельность государства по выполнению им экономической функции.
Механизм государственного участия предстает, с одной стороны, в виде целостной иерархической системы органов и учреждений, выполняющих задачи и функции государства, с другой стороны, — включает совокупность способов и методов государственного регулирования. Характерными признаками механизма государственного участия в экономике являются целостный характер иерархической системы органов и учрежденийсубординация связей и отношений государственных органов властинепрерывная координация сложного механизма государственного управления и регулирования экономикой.
Регион выступает как целостная система, обладающая собственной структурой, функциями, связанными с внешней средой, историей, условиями жизни населения. Эту систему характеризуют: высокая размерность, большое количество взаимосвязанных подсистем различных типов с локальными целями, многоканальность управления, иерархичность структуры, значительное запаздывание координирующих воздействий при высокой динамичности и неопределенности состояний элементов.
Как социально-экономическая система регион может быть представлен совокупностью пяти основных подсистем: системообразующей базы, системообразующего комплекса, населения, экологии, инфраструктуры, рынка. Поскольку именно через регионы осуществляется руководство государством в целом, то последние годы принимаются меры по усилению роли регионального управления, под которым принято понимать управление, осуществляемое органами государственной власти субъектов РФ в административно-территориальных границах всеми подведомственными отраслями и сферами, входящими в их компетенцию, и в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий на основе федеративных отношений. Главной целью регионального управления следует считать повышение степени удовлетворения социально-экономических потребностей населения, проживающего на территории конкретного региона. Здесь необходимо выделить специфическую сферу региональных интересов: соответствие уровня и образа жизни населения государственным стандартам, наличие бюджетно-финансовых и прочих источников, потенциальные возможности для использования имеющихся ресурсов, мест приложения труда и интеллекта, наличие инфраструктуры для развития внутри и межрегиональных связей, природоресурсный и экономический потенциал, стабильность общественно-политической и национально-этнической ситуации. С учетом региональных интересов формируются принципы регионального управления: централизация, партнерство, субсидиарность, мобильность и адаптивность, выделение компетентности.
Экономическое самообеспечение и развитие являются одной из основных характеристик региона как целостной хозяйственной системы. Поэтому внимание государства должно быть перенесено на стимулирование формирования в регионах автономного механизма развития и поощрение местной инициативы.
Анализ зарубежного опыта экономического воздействия государства позволяет отметить следующее. Есть один чрезвычайно важный момент, способный сильно уменьшить эффективность региональной политики в России по сравнению со странами Запада: ослабленное региональное самосознание наших людей, почти полное равнодушие к месту обитания, пассивность по отношению к происходящему на местах. Исторически в западной культуре региональное самосознание, как правило, выражено четче, и это обстоятельство оказывается весьма важным при осуществлении властями региональной политики. Поэтому развитие регионального самосознания россиян представляется исключительно важным моментом в развитии и осуществлении региональной политики.
Как свидетельствует современная практика, государственная региональная политика основана на двух основных подходах: «политика выравнивания» уровней развития регионов и «теория полюсов роста». В России имеет место наличие значительных пространственных диспропорции в уровне и качестве жизни населения по регионам, что можно признать национальной проблемой, т.к. чрезмерные пространственные диспропорции угрожают единству и целостности РФ. Следовательно, построение государственной региональной политики в России должно строиться на принципах выравнивания. Вмешательство государства в рамках региональной политики выравнивания должно быть направлено на решение острых социальных и экономических проблем. Федеральная помощь должна поступать лишь наиболее кризисным ареалам, здесь должна осуществляться концентрация ресурсов. Это потребует проведения работы по классификации кризисных территорий в соответствии с основными причинами и характером проявления кризиса, т. е. выделения регионов депрессивных с подразделением на промышленные и аграрные, слаборазвитых с подразделением на аграрные и северные. Для официального включения ареалов в сферу действия государственной региональной политики выравнивания и их отнесения к той или иной категории кризисных территорий должна быть разработана абсолютно формализованная процедура, учитывающая экономические и социальные показатели, в т. ч. промышленное производство в целом и на душу населения в докризисный период и настоящее время, чтобы определить спад/подъем производствасреднедушевой доход (с поправкой на региональные различия в покупательной способности рубля) — общий уровень безработицы в регионесмертность и рождаемость населения. Для реализации выравнивающей региональной политики необходима координаций ресурсов в рамках одного института, создание нормативной правовой базы, приписывающей цели вмешательства государства, составление списка кризисных территорий, определение процедуры их выделения, объемы и методы помощи.
В общем виде региональную социально-экономическую политику можно определить как совокупность инструментов, форм, процедур и методов реализации субъектами управления целей и задач, определенных в документах, характеризующих перспективное социально-экономическое развитие территории (концепций, программ, стратегий развития).
Формирование и реализация региональной социально-экономической политики основывается на базисных положениях, которые отражаются в принципах государственного управления. С учетом специфики региональной политики можно выделить следующие: общесистемные принципыпринципы государственной региональной политикипринципы политики субъекта Федерации, которые в свою очередь делятся на: макроэкономические и территориальные. В отдельных странах федеративного типа, с большой автономией региональных органов в осуществлении региональной политики время от времени возникают те или иные «юридические аномалии», идущие вразрез с государственной стратегией в области развития экономики. Обычно они служат источником сепаратизма, дестабилизируют национальную экономическую систему и способствуют дезинтеграции единого экономического пространства. Отсюда важность анализа методов, индикаторов и способов воздействия государства на социально-экономическую жизнь регионов, поиска направления исправления сложившейся ситуации дестабилизации. Эффективное государственное участие служит необходимым условием построения адекватной реальному объекту — региону — модели социально-экономического развития. Задачу государственного экономического участия можно формально разбить на две составляющие. Первая — это определение, к какой из групп совокупности принадлежит объект, т. е. речь идет о качественной идентификации и последующем освоении. Вторая — заключается в выявлении отличия конкретного объекта от других объектов исследуемой группы. Она может рассматриваться как задача количественной идентификации и последующего освоения.
Государственное экономическое участие характеризует траекторию развития, выясняет генетику объекта, вычленяет факторы эндогенного и экзогенного характера, предопределившие наблюдаемую у объекта конфигурацию траектории развития. Кроме того, устанавливается положение региона на данный период, определяется модель развития экономики и социально-экономического поведения. По форме организации государственное экономическое участие может быть аналитическим, экспертным и основанным на определенной модели. Для анализа регионов необходима разработка системы индикаторов, отвечающих ряду требований: ориентированность на поиск патологий развития, узких мест или на установление принадлежности объекта к определенной группе, классу, типу. При построении системы индикаторов государственного экономического участия необходимо произвести отбор лишь тех показателей и характеристик, которые могут отражать самостоятельно или в сочетании с другими индикаторами наличие или отсутствие «региональных болезней», патологий, либо отражать принадлежность региона к определенному типу.
Суть государственного экономического участия в регионе следует понимать двояко: во-первых, как преломление на уровне региона общегосударственной экономической политики, реализуемой федеральными органами и их представителями на местахво-вторых, как самостоятельную экономическую политику региональных органов власти. Государственное регулирование становления и развития экономической системы региона является конструктивно-содержательным отражением государственной региональной политики и должно быть направлено на формирование партнерских отношений между федеральным центром и регионами. Это выдвигает на первый план необходимость определения участия различных уровней государственного управления в решении отдельных задач региональной политики. Система государственного регулирования региональным развитием должна быть научно обоснована и законодательно закреплена. Представляется, что научное обоснование должно охватывать ряд основных направлений: анализ уровня социально-экономического развития регионов, обоснование развития региональной инфраструктуры и системы расселения, сравнительный анализ и сопоставление различных вариантов регионального развития. Основные задачи работы по формированию законодательной базы системы государственного управления в области регионального развития как представляется могут заключаться в следующем: завершение работы по распределению прав и полномочий между федеральными и региональными органами в вопросах собственности на природные ресурсы и имущество, финансово-бюджетных и других отношений в экономической сферераспределение функций между органами исполнительной власти РФ в сфере региональных отношенийопределение круга вопросов, по которым должно осуществляться постоянное взаимодействие федеральных и региональных органов власти и предложения по формированию соответствующих структур управления в рамках федеральных министерств и ведомств или на условиях двойного подчиненияопределение типовых структур управления для субъектов Федерации.
Экономическая безопасность региона — это совокупность условий и факторов, характеризующих текущее состояние экономики, стабильность, устойчивость и поступательность ее развития, степень интеграции региональной экономики с национальной, уровень региональной самостоятельности.
Учитывая необходимость обеспечения национальной и экономической безопасности России, государственная региональная политика призвана решать двуединую задачу: 1) необходимо активизировать интеграционные процессы, направленные на укрепление российской государственности и создание условий устойчивого экономического роста- 2) важно локализовать региональные конфликты, ликвидировать их последствия, поэтапно устранять причины и факторы, их порождающие, свести к минимуму риск возникновения межэтнических конфликтов, обеспечить стабилизацию политической, социально-экономической, экологической обстановки в каждом регионе России. К основным критериям, позволяющим конкретизировать интересы региона в сфере безопасности и обеспечивающим приемлемые для большинства населения условия жизни и развития личности, устойчивость социально-экономической ситуации, политическую стабильность, целостность общества и экономики, следует отнести: способность экономики региона функционировать в условиях режима расширенного воспроизводства, в том числе с использованием эффективных схем частно-государственного партнерстваустановление и передел границ критической зависимости экономики от импорта важнейших видов продукции, производство которых на необходимом уровне может быть организовано в стране или регионеналичие эффективного государственного контроля над стратегическими ресурсами и объектамиустойчивость финансовой системы регионаподдержание научного и инновационного потенциаласохранение экономического единства в регионе, т. е. взаимосвязанного и взаимозависимого интегрированного экономического комплексаобеспечение необходимого уровня государственного регулирования экономических процессов с целью формирования условий для нормального функционирования рыночной экономики.
Принципиальными для экономической безопасности региона являются предельные значения показателей, превышение или недостижение которых приводит к началу разрушительных процессов в нем, т. е. необходим постоянный и всесторонний мониторинг с использованием индикаторов экономической безопасности по следующим направлениям: макроэкономические показатели состояния экономики, демография, уровень и качество жизни, динамика занятости и производства, состояние финансово-бюджетной и денежно-кредитной систем, обеспеченность финансовыми ресурсами, развитие рыночной инфраструктуры, социальная активность населения, действенность системы государственной власти, механизмов правового и административного регулирования.
Важнейшей проблемой от решения которой зависит разработка эффективных мер политики экономической безопасности по предупреждению и компенсации ущерба, является определение системы общих пороговых уровней снижения экономической безопасности в ответ на действие тех или иных факторов риска, которые можно охарактеризовать системой критериальных оценок общехозяйственного, социально-экономического и финансово-экономического плана, отражающих предельно допустимые уровни снижения: экономической активности, объемов производства, инвестирования, без сохранения которого невозможно самостоятельное экономическое развитие регионауровня и качества жизни основной массы населения, за пределами которого возникает опасность неконтролируемых социальных, трудовых, межрегиональных и других конфликтов, создается угроза выживанию нациизатрат на сохранение и воспроизводство природно-экологического потенциала, за границами которого лежит опасность разрушения элементов природной среды, нанесения непоправимого ущерба здоровью нынешнего и будущих поколений. При доработке системы показателей для конкретного региона необходимо учесть ряд моментов: целесообразно разделить все показатели на две группы: показатели (критерии), ориентированные на оценку уровня экономической безопасности, и аналитико-информационные показатели, дополняющие общую картинунеобходимо исключить показатели, которые не поддаются расчетам или по которым пороговые значения безопасности определить невозможнорасчет показателей, рассматриваемых изолированно друг от друга, не позволяет выйти на их пороговые значенияпороговые значения показателей могут определяться только с учетом особенностей периодов развития экономики, что обусловливает необходимость использования вариантной оценки пороговых значений показателей. Методы государственного регулирования должны поддерживать, с одной стороны, процессы экономической интеграции регионов России в целом, и с другой, -содействовать решению задач комплексного социального и экономического развития отдельных регионов. Противоположный процесс — экономическая дезинтеграция регионов, деструктивно влияет на их экономическую стабильность и устойчивость к изменениям внешней и внутренней среды. С целью преодоления процессов экономической дезинтеграции необходимо решить следующие задачи: организация системы непрерывного мониторинга уровней социально-экономического развития субъектов Федерации и действенности применяемых средств региональной политики, в том числе по отношению к кризисным и депрессивным регионамобеспечение систематической оценки мер государственного регулирования экономических и социальных процессов с точки зрения необходимости и целесообразности их территориальной дифференциацииопределение региональных приоритетов в разработке и реализации целевых федеральных и межгосударственных программстимулирование деловой активности и предпринимательства, особенно малого, в кризисных регионах, предоставление государственных гарантий для привлечения инвестиций, в том числе из стран СНГподдержка развития региональных финансово-промышленных групп (ФПГ), межрегиональных корпораций, межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия и других новых организационных форм интеграционной направленностипроведение целенаправленной политики развития инфраструктуры общероссийского рынка — материально-технической базы (магистральный транспорт, энергосистемы, связь и информатика, складское хозяйство и т. д.) и сети рыночных институциональных формирований (банков, межбанковских объединений, товарно-сырьевых бирж, бирж труда и т. д.).
Для обеспечения увязки принимаемых решений по отдельным регионам с общей стратегией регионального развития и концепцией экономической безопасности необходимо: проведение ранжирования регионов по степени негативного влияния ситуаций, сложившихся в регионах на национальную безопасность Россииопределение кризисных регионов, ситуация в которых должна находиться под контролем Совета Безопасностиопределение приоритетных мероприятий, проводимых с целью изменения ситуаций в кризисных регионах и в условиях ограниченных ресурсовнепрерывный контроль за ходом выполнения и оценка фактической эффективности мероприятий, принятых к реализации. Проведение такого контроля позволит принимать своевременные меры в случае нарастания до критического уровня социально-экономической напряженности в регионах.
Анализ ситуации показывает, что в сфере стратегического планирования развития регионов России еще много нерешенных проблем: практически не делается серьезных попыток поставить процесс стратегического территориального социально-экономического планирования на научную основу, увязать его со стратегическим финансовым планированием, «вписать» в систему стратегического территориального управления экономикой РФпроисходит подмена понятия «стратегическое планирование» близким, но не тождественным понятием «долгосрочное планирование». Стратегическое планирование комплексного социально-экономического развития региона представляет собой вид управленческой деятельности, состоящий в разработке таких целей развития на стратегическую перспективу и определении механизмов их достижения, реализация которых призвана обеспечить его эффективное функционирование в условиях изменяющейся внешней и внутренней среды с целью достижения сбалансированности национальных интересов и интересов местного сообщества. Состояние и проблемы территорий (природные ресурсы, производственный потенциал, экология, бюджет) должны иметь иную функциональную специфику управления и тем самым отличаться от федеральной и муниципальной систем управления ресурсной направленностью воспроизводства. Это имеет принципиальное значение, поскольку позволяет избавиться от «матрешечного» принципа построения системы управления в регионах и акцентировать внимание не на конечных, а на специфических целях и задачах в управлении регионами. В условиях укрепления федерализма в России и передачи части полномочий и ресурсов от центра в регионы резко возрастает значение программ экономического развития регионов страны. Их использование наиболее актуально для окраинных регионов России, включая Калининградскую область.
Федеральные целевые программы (ФЦП) включают мероприятия общегосударственного масштаба, требующие прямой финансовой поддержки. Отсутствие четких социальных показателей и нормативов в ФЦП развития ОЭЗ в Калининградской области значительно снизило социально-экономическую эффективность программы в целом и стало негативным образом сказываться на социальных последствиях ее реализации. Преодолеть эту неопределенность представляется возможным используя для оценки социального потенциала Федеральной программы интегрального (обобщающего) показателя. Для определения уровня социальной обоснованности ФЦП предлагается методика интегральной оценки социального потенциала региональных программ, которая строится на балльных обезличенных оценках, на принципах сравнения. Это позволит преодолеть сложность и неопределенность социальных оценок программы, выраженных в стоимостных и натуральных показателях. Положительной стороной этого подхода является возможность исчислять интегральный показатель социальной оценки как на стадии проектирования, так и на других этапах практической реализации целевых комплексных программ регионального развития.
В настоящее время основным приоритетом дальнейшего социально-экономического развития Калининградской области должна стать промышленная политика, без которой невозможна эффективная внешнеэкономическая деятельность. В данном случае промышленная политика должна осуществляться в форме так называемой политики «нацеливания», представляющей собой скоординированные государственные мероприятия по мобилизации производственных ресурсов в целях оказания помощи местным производителям, повышения их конкурентоспособности в избранных ими отраслях экономики. Применительно к Калининградскому региону для осуществления промышленной политики необходимы институциональные наработки и выбор мер прямого и косвенного регулирования, закон «О промышленной политике в Калининградской области», где определялась бы стратегия индустриального развития области, и законы, расширяющие применение налоговых льгот в целях стимулирования экономики. Реализация промышленной политики невозможна без действенной инвестиционной политики. При ее разработке должны быть определены цели, направления и источники финансирования капитальных вложений. В реализации региональных инвестиционных программ следует использовать возможности местных финансовых структур (банков, инвестиционных фондов). Поэтому, с одной стороны, региональные власти должны поддерживать местные финансовые структуры путем льготных условий регистрации банков, щадящих местных налогов и других мер. С другой стороны, необходимо стимулировать заинтересованность банков региона в долгосрочном кредитований инвестиционных проектов, покупке акций местных промышленных предприятий, а также обеспечить условия для привлечения иностранных инвестиций.
Для привлечения инвестиций нужны нормативные правовые акты, как на федеральном, так и на региональном уровне, обеспечивающие возможность льгот и гарантий для инвесторов, в т. ч. иностранных, например, длительные сроки налоговых льгот для производственных предприятий с иностранным капиталом (например, до полной окупаемости наиболее важных инвестиционных проектов, но не более расчетного срока окупаемости), освобождение от ряда платежей в территориальные внебюджетные фонды и др. В этом плане составной частью экономической политики региональных властей является целенаправленная работа по анализу рынка, конкурентных преимуществ продукции местных производителей, что способствует стратегии овладения рынком, продвижению продукции на рынки других регионов и стран. Таким образом, условием действенности режима ОЭЗ является обоснованная экономическая политика федерального центра и региональных властей. Важнейшим аспектом при регулировании регионального развития является его финансовая составляющая, наиболее значимыми компонентами которой являются специально организуемые формирование и распределение финансовых потоков между уровнями и единицами территориальной структуры государства, а также специально создаваемые условия для увеличения финансового потенциала собственно регионального развития. Участие федерального бюджета в решении проблем социально-экономического развития регионов не должно быть основным источником финансирования программных мероприятий. Финансирование программ в основном должно осуществляться за счет внебюджетных источников (собственных средств предприятий, кредитных ресурсов и др.).
В настоящее время формирование различных видов государственной политики не учитывает требований их согласования с региональной политикой, а также возможностей и последствий реализации сценариев макроэкономической политики для регионов России. При этом игнорируются два важных обстоятельства: 1) развитие региона определяется состоянием отраслей материального производства, прежде всего, отраслей промышленности и сельского хозяйства. В условиях удаленности регионов, высоких транспортных тарифов (как мы наблюдаем в случае с Калининградской областью) важное значение приобретают возможности к самообеспечению- 2) основные параметры макроэкономических сценариев, ориентированных на финансовые показатели, вообще трудно поддаются региональной интерпретации, показатели валового внутреннего продукта прямо не корреспондируют с валовым региональным продуктом по субъектам Федерации. Разработка отраслевого сценария предоставляет возможность дать его территориальную интерпретацию, так как отрасли достаточно жестко «привязаны» к определенным регионам. Необходимо проводить анализ взаимодействия региональной политики с другими видами государственной политики: социальной, национальной, экологической, внешнеэкономической и т. п., чтобы точнее определить круг вопросов, относящихся к компетенции государственных органов, отвечающих за региональную политику.
Составной частью региональной социально-экономической политики является механизм ее реализации. Сущность механизма реализации состоит в целенаправленном воздействии структур представительной и исполнительной власти, местного сообщества на все субъекты хозяйствования. Как представляется, основными принципами, на которых должен строиться механизм реализации региональной социально-экономической политики являются: законность, объективность, обоснованность, гибкость, организованность и управляемость. Сопоставление достигнутых результатов и «цены» их достижения позволяют делать окончательный вывод об эффективности региональной социально-экономической политики. В данном случае сложно определить, какой должна быть цена достижения тех или иных результатов, особенно в социальной сфере. Избежать субъективизма в этих оценках, как представляется, могло бы принятие государственных социальных стандартов, обеспечивающих обоснование затрат на достижение социальных результатов в регионах. Отказ от оценки эффективности региональной социально-экономической политики приводит к нерациональному расходованию средств, пренебрежению некоторыми положениями, целями социальной политики и т. д.
В качестве интегральной оценки результативности региональной социально-экономической политики предлагается использовать показатель качества жизни населения. Основными компонентами этого индикатора являются: уровень жизни людей, условия жизнедеятельности, а также состояние здоровья населения и окружающей среды, что в целом соответствует трем основным компонентам региональной политики: экономическому, социальному и экологическому блокам.
Для оценки эффективности региональной социально-экономической политики используются различные методы в зависимости от стадии развития региона. Так, для регионов, находящихся на стадии трансформации, оценку эффективности нужно давать исходя из степени достижения консенсуса между основными социальными субъектами: населением, властью, бизнес сообществом. Для Калининградской области может быть применима модель оценки эффективности, отдающая предпочтение гибкости и территории, как для региона, специализирующегося на отраслях, характеризующимся высоким уровнем конкуренции (легкая, пищевая промышленность, сборочные производства и т. д.).
Будущее экономики Калининградской области определяется привлеченным объемом инвестиций. Несмотря на наблюдаемое оживление инвестиционной активности в последние годы Калининградская область отстает по показателю инвестиций в основной капитал на душу населения от регионов Северо-Западного Федерального округа (за исключением Новгородской и Псковской областей). Для долгосрочных инвесторов, в т. ч. зарубежных, область остается менее привлекательной, чем другие регионы округа. Расширение Евросоюза провоцирует обострение кризисных явлений. Чрезвычайно важным представляется вопрос о возможных действиях федеральных и региональных властей по повышению инвестиционной привлекательности Калининградской области как западного форпоста российской государственности.
Федеральному центру необходимо показать заинтересованность в развитии региона, соглашение должно быть достигнуто по ряду вопросов: оказание помощи и сотрудничество Евросоюза и Калининградской области в решении экологических проблем (здесь расположен уникальный заповедник на Куршской косе) — оказание помощи и осуществление совместных проектов по включению области в систему трансъевропейских магистралей, возможное создание консорциума по сооружению скоростных железных дорог, которые могут соединить Калининградскую область как со странами Европейского Союза, так и с центром Россиивключение Калининградской области в зону действия Европейского инвестиционного банкаупрощение доступа товаров, произведенных в Калининградской области, на рынки ЕСполитическое содействие унификации систем стандартизации и сертификациисодействие в развитии современной инфраструктуры Калининградской областирешение проблемы компенсации эксклавного положения Калининградской области, связанные с дополнительными издержками предпринимателей (инвесторов по пересечению государственных границ и преодолению таможенных барьеров, в т. ч. разрешения проблемы связи с Россиейснятия административных барьеров для инвестиционной деятельности).
При целенаправленной политике особое географическое положение и территориальную обособленность Калининградской области можно превратить в ее конкурентное преимущество. В этом случае принадлежность региона к Российской Федерации может стать преимуществом в рамках политики превращения российского эксклава в особый, пилотный регион сотрудничества России и Европейского союза при постоянных усилиях обеих сторон. Роль катализатора развития в этом направлении должен взять на себя федеральный Центр, как наиболее заинтересованная сторона. При разработке рекомендаций по дальнейшему совершенствованию законопроекта об ОЭЗ четкое выделение главных целей имеет решающее значение.
С учетом проведенного анализа, предлагается «настроить» новый закон об ОЭЗ на следующие главные приоритеты:
1) кардинальное улучшение инвестиционного климата в Калининградской области и обеспечение благоприятных условий для инвесторов,.
2) введение режима наибольшего благоприятствования для поддержки различных форм российско-европейской экономической интеграции,.
3) выделение небольшого круга и специальная поддержка отраслей, в наибольшей степени способствующих реализации первых двух приоритетов.
При этом поддержание режима ОЭЗ в Калининградской области представляется более предпочтительным по сравнению с установлением того же таможенного режима, что и в остальных частях российской территории, при условии, что будут приняты дополнительные правила с целью обеспечения всех характеристик Особой свободной экономической зоны.
Представляется, что Федеральный закон «Об Особой экономической зоне в Калининградской области» должен быть нацелен на создание благоприятных условий развития бизнеса для широких слоев предпринимателей и населения, что создает основу для социально-экономического развития Калининградской области, и должно стать действенным инструментом, ориентированным на экономический рост, решение приоритетных политических и социально-экономических задач развития Калининградской области. Особое внимание в Законе следует обратить на: снижение административных барьеров для обеспечения условий экономического роста, предусмотрев, в частности, использование принципа «одного окна» для участников ОЭЗ.
— транспарентность (прозрачность) бизнеса, обеспечив переход всех участников ОЭЗ на международные стандартные бухгалтерского учета и финансовой отчетности;
— сокращение числа и сроков проведения контрольных мероприятий при одновременном усилении действенности контроля за финансово хозяйственной деятельностью участников ОЭЗ со стороны органа государственного контроля (например, предусмотрев лишь одну комплексную проверку в течение 3 — летнего отчетного периода);
— особый порядок ведения предпринимательской (а не только инвестиционной) деятельности в ОЭЗ посредством установления, в том числе, отдельного таможенного режима, особенностей стимулирующего характера в соответствии с гражданским, налоговым, таможенным, валютным, банковским и инвестиционным законодательством Российской Федерации;
— стратегические преимущества транспортной составляющей и и географического положения Калининградской области и потенциал ее территорий.
Функционирование ОЭЗ должно ускорить интеграцию России в мирохозяйственные связи, а также перераспределить мировые потоки товаров и капиталов в интересах Российской Федерации. **.
Принципиальной особенностью настоящей работы является комплексное исследование методологии разработки стратегии развития региональных социально-экономических систем и её реализации, что апробировано на конкретном регионе — Калининградской области.
