Конституционно-правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: На примере Дальнего Востока

Актуальность диссертационного исследования.

К числу значительных преобразований в Российской Федерации следует отнести наделение входящих в ее состав субъектов возможностью осуществлять международные и внешнеэкономические связи с иностранными партнерами. Активность субъектов РФ в данной сфере способна оказать влияние не только на стабилизацию российской экономики и поддержание дружественных отношений с зарубежными государствами, но и выступить фактором регионального развития: интенсификации экономики, пополнения региональных бюджетов, повышения благосостояния населения субъектов РФ.

Актуальность исследования международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ определяется не только их практической значимостью, но и недостаточной правовой регламентацией реализации названного правомочия субъектов РФ. На сегодняшний день вопрос о статусе субъектов федерации в межгосударственном общении не нашел однозначного разрешения ни в практике международно-правового регулирования, ни на уровне национальной правовой системы России. Требование четкой согласованности действий федерации и ее субъектов в области внешних связей последних актуализирует необходимость повышенного внимания к разграничению компетенции между органами государственной власти в этой области. В этом ключе первостепенное значение имеют: 1) закрепление определенной функциональной и смысловой нагрузки за различными правовыми регуляторами федеративных отношений- 2) установление такого соотношения объема компетенций, при котором отсутствует угроза целостности Российской Федерации и проведению единой внешней политики и вместе с тем поощряется инициативность субъектов РФ в осуществлении внешних связей. Одним из критериев строгости соотношения компетенции Российской Федерации и ее субъектов должно служить соответствие принципу суверенитета России и верховенству Конституции РФ. Кроме того, не лишены актуальности некоторые частные вопросы, касающиеся осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей, как то: эффективность конституционно-правового регулирования внешних связей субъектов РФ, механизм их координации, ответственность органов государственной власти субъектов РФ по обязательствам, вытекающим из осуществления внешних связей.

Степень разработанности проблемы.

Актуальность исследуемой темы объясняет определенный интерес научных кругов к обозначенным проблемам. В спектре теоретических исследований обширную область занимают общие проблемы федерализма, включая вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Среди авторов JI.M. Карапетян, Д. А. Ковачев, Ф. Х. Мухаметшин, С. В. Нарутто, О. Ю. Оболин, А. Г. Пархоменко, И. А. Полянский, М. С. Саликов, Б. А. Страшун, Э. В. Тадевосян, И. А. Умнова, В. Е. Чиркин и другие, а также зарубежные исследователи, в частности, В. Остром и Д.Дж. Элейзер. Особое значение имеют сборники научных трудов предметных конференций. Однако необходимо отметить тезисность изложения материала в такого рода источниках, неполноту освещения различных аспектов исследуемой темы. Иные же формы научно-аналитических подборок датируются серединой 90-х годов XX столетия, что означает неизбежное старение их нормативно-правовой основы.

Наряду с этим, следует указать на более чем скромное освещение непосредственно сферы международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ в монографических исследованиях. Отчасти такое положение дел объясняется наследием СССР: исследования в данной области сводились к рассмотрению международных отношений как таковых, лишь иногда предпринимались попытки выделить в этих отношениях особую роль республик, например в работе И. Ф. Моторина. Образование Российской Федерации и формирующаяся в этой связи новая законодательная база вызвали к жизни необходимость обобщения и научного осмысления законодательной практики. Учитывая несомненную важность имеющихся на настоящий момент работ по тематике диссертации, тем не менее, можно выделить ряд характерных пробелов в теоретической науке конституционного права по вопросу об осуществлении субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей. Во-первых, имеющиеся на данный момент работы, в частности, Ф. А. Бузуртановой, Г. В. Игнатенко, Г. И. Курдюкова, В. В. Пустогарова, Ю. И. Федорова и других, ориентированы на международное публичное право и рассматривают международно-правовой статус либо федерации в целом, либо ее субъектов с позиций именно этой системы права. Во-вторых, другой пласт теоретических трудов, включая диссертационные исследования и учебно-методическую литературу, носит больше экономический (В.В. Комаров, С. И. Лопатин, В.В. Толстошеев) либо политологический характер (М.Ю.Алексеев, Г. В. Козлова). В-третьих, среди научных трудов по конституционному праву при отсутствии комплексных монографических исследований преобладают статьи периодической печати.

П.Н. Бирюков, А. Н. Кучер, Н. А. Сыродоев, Н. Филиппов). Имеющиеся же е диссертационные работы по смежной конституционно-правовой проблематике (Т.П. Колиакова, Б. С. Семенов, B.JI. Толстых) оставляют без внимания ряд вопросов, представляющихся важными с точки зрения анализа и восполнения научно-теоретических (а в перспективе и правовых) пробелов.

Актуальность проблемы и недостаточная степень ее разработанности послужили основанием для выбора темы диссертационной работы.

Объектом диссертационного исследования выступает конституционно-правовое регулирование осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектами Российской Федерации.

Предметом исследования, с учетом регионального аспекта Дальнего Востока, выступают международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ и, как следствие, принципиальные теоретические основы их осуществления, проблемы эффективности конституционно-правового регулирования сквозь призму используемых форм и методов осуществления внешних связей и механизма координации. При этом внимание уделяется как выявленным закономерностям, тенденциям, так и законодательным пробелам, нуждающимся в рассмотрении и соответствующей регламентации.

В качестве целей диссертационного исследования выступает комплексный анализ и теоретическое осмысление конституционно-правовых основ осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей с иностранными партнерами^ а также выработка рекомендаций по совершенствованию конституционно-правового механизма реализации исследуемого полномочия Дальневосточных субъектов РФ с учетом выявленных характеристик и закономерностей. Для достижения данной цели автор поставил следующие задачи:

1) проанализировать положения национальной и зарубежной научной правовой доктрины для решения вопроса о возможности субъектов федерации самостоятельно осуществлять внешние связи;

2) исследовать конституционно-правовые нормы Российской Федерации на предмет решения проблемы международной правоспособности субъектов РФ, а также положения законодательства субъектов РФ по этому вопросу;

3) выявить правовые принципы осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей, классифицировать их и определить теоретическое и практическое значение;

4) дать оценку права на осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектами РФ с точки зрения эффективности конституционно-правового регулирования механизхма его реализации;

5) выстроить типологию внешних связей субъектов РФ, определить законодательно очерченные и реализуемые на практике формы и методы осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектами РФ;

6) рассмотреть стадии координационного механизма осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей, а также уделить внимание мерам ответственности органов государственной власти субъектов РФ при их осуществлении;

7) сформулировать выводы и предложения для совершенствования и повышения эффективности применения законодательства, регламентирующего вопросы закрепления и реализации внешних связей субъектами РФ.

Кроме того, общей задачей для всех разделов диссертационного исследования является выявление проблемных моментов теории и законодательной практики конституционно-правового регулирования федеративных отношений в сфере международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, а также поиск возможных вариантов дополнения концептуальных и законодательных положений.

Теоретико-методологическая база диссертационного исследования.

С учетом необходимой для познания оценки уже известных научных достижений в качестве теоретической основы диссертационного исследования выступают две группы источников: 1) работы, посвященные проблемам реализации предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, в том числе в сфере международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, а также научные труды отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов по общим вопросам теории федерализма, разграничения предметов ведения и полномочий- 2) нормативно-правовая база: Конституция РФ, федеральные законы РФ, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, судебные решения, договоры (соглашения) между РФ и субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий, государственные концепции (внешней политики, приграничного сотрудничества и др.), а также соответствующие международные правовые акты.

При изучении конкретных вопросов диссертант опирается на исследования смежных с конституционным правом наук, в том числе международного публичного права, международного частного права, теории государства и права, истории государства и права, экономической теории, социологии, политологии, философии. В этой связи проведенное диссертационное исследование носит комплексный, системный характер и направлено на осмысление, оценку эффективности конституционно-правового регулирования внешних связей субъектов России, а также на выявление основных тенденций и перспектив осуществления внешних связей субъектами Дальнего Востока.

Методологическую основу диссертационного исследования, то есть инструментарий, позволяющий расширить сферу знания, составляет комплекс взаимодополняющих методов научного познания, среди которых: общенаучный — метод диалектического материализмачастно-научные: 1. Формально-юридический, для анализа форм закрепления правовых норм, учитывая, что forma legalis — forma essentialis (юридическая форма есть существенная форма). 2. Конкретно-социологический, так как исследованию подвергается определенная сфера общественных отношений. 3. Сравнительно-правовой, применение которого продиктовано целесообразностью сравнения не только норм различных правовых актов, но и научной значимостью сопоставления точек зрения правоведов и научных правовых школ. 4. Правового моделирования, обусловленный необходимостью формулирования новых правовых норм. 5. Историко-правовой используется автором при необходимости проследить генезис того или иного правового явления, понятия во времени. 6. Статистический призван сыграть свою роль при аргументации тех или иных положений диссертационной работы. 7. Применение всех перечисленных методов эффективно лишь при взаимосвязи их с логическим методом, который необходим для получения адекватных выводов и придания научному исследованию завершенности.

Научная новизна диссертационного исследования заключается, прежде всего, в решении главной задачи — анализе конституционно-правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и оценке его эффективности. Используя комплексный подход при написании диссертационной работы, автор отметил недостаточность теоретических исследований науки конституционного права по указанной теме, в то время как смежные отрасли научного знания обладают рядом исследований по конкретным вопросам (к примеру, политология, экономика, международное частное право и др.). В этой связи рассмотрение внешних связей субъектов России с позиций конституционного права РФ при учете новейших законодательных изменений в исследуемой сфере представляется новым и достаточно значимым. Кроме того, анализируя конкретные формы и методы осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей, регулируемых конституционным правом, диссертант впервые исследует региональный аспект, очерченный Дальним Востоком России. Следует отметить, что автор, опираясь на комплекс теоретических достижений конституционно-правовой науки в области федеративных отношений, указал, что разграничение предметов ведения и полномочий, в области международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ есть, прежде всего, отражение федеративных начал современного российского государства.

Принимая во внимание не тождественность целей теоретической и прикладной частей диссертации, автор сориентировал теоретическую-составляющую диссертационной работы на выявление основных принципов развития федеративных отношений в сфере международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выработку определенной концепции, уточнение научных категорий, понятий и введение в оборот новых. При этом отмечается комплексный характер исследования, выраженный в: 1) использовании широкого массива нормативно-правового материала, в том числе смежных областей конституционного права- 2) апеллировании к комплексу научных положений различных областей научного знания- 3) совокупном использовании концептуальных положений науки конституционного права и законодательной практики их воплощения.

Автор диссертационного исследования отмечает отсутствие теоретических исследований по вопросу о принципах осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектами РФ и в этой связи впервые в теории конституционного права РФ подчеркивает практическую значимость и императивность названных правовых принципов и предлагает их авторскую классификацию. Наряду с этим, диссертант впервые предпринимает попытку оценить эффективность конституционно-правового регулирования международных и. внешнеэкономических связей субъектов РФ, то есть результативность конституционно-правовых средств — нормативных и правоприменительных актов федерального и регионального уровней.

В диссертационной работе были проанализированы существующие концепции о международно-правовом статусе субъектов федерации, и была отмечена невозможность безоговорочного восприятия той или иной концепции в силу особенностей субъектного состава Российской Федерации. В этой связи автором диссертации четко сформулированы концептуальные положения, которые целесообразно отразить в официальной государственной доктрине Российской Федерации.

В диссертации указывается на неоднозначность категориального аппарата. Автор отмечает, что наряду с закреплением в федеральном законодательстве права на осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектами РФ отсутствует правовая норма о самостоятельности субъектов РФ. Данное обстоятельство имеет особое практическое значение, так как использование термина «самостоятельность» (то есть независимость от кого-либо, осуществление действий собственными силами, без посторонних влияний, без чужой помощи) в ряде нормативных правовых актов субъектов РФ исключает возможность координации, которая предписана Конституцией РФ. Также диссертант подчеркивает принципиальность различного понимания конституционно закрепленных понятий «международные и внешнеэкономические отношения» и «международные и внешнеэкономические связи» в зависимости от адресатов, субъектов правоотношений. Кроме того, в диссертации подчеркивается отсутствие законодательного определения понятия «координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» и предпринимается аргументированная попытка примирить указанное понятие со смыслом предмета совместного ведения, к которому она относится. Автор указывает на объективный характер координации, закрепленной в Конституции РФ, и предлагает свое определение понятия, обосновывает введение его в предложенном виде в федеральный закон.

Прикладная часть диссертационной работы имеет своей целью на практике апробировать методологические достижения науки, а также выработать ряд практических рекомендаций. С этих позиций автором исследован механизм координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, не нашедший отражения в отечественных исследованиях по конституционному праву. Комплексный анализ конституционно-правовых норм позволяет автору выделить ряд форм координации внешних связей субъектов РФ, сделать вывод об их включенности в общий механизм координации. Наряду с этим диссертант выделяет относительно обособленные стадии координационного механизма и очерчивает круг проблем, могущих возникнуть на том или ином этапе координации. Кроме того, подчеркивая принципиальную практическую значимость вопросов ответственности, автор обосновывает деление ответственности: за выполнение соглашений субъектов РФ с иностранными партнерами и за несоответствие таких соглашений внутреннему конституционному законодательству и общепризнанным нормам и принципам международного права.

В работе находит отражение такая практическая сфера приложения международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ как типология внешних связей субъектов РФ, а также практические методы и формы осуществления субъектами Дальнего Востока РФ международных и внешнеэкономических связей. Диссертант самостоятельно, основываясь на принципиальных общетеоретических положениях правовой науки, производит размежевание форм и методов осуществления внешних связей субъектами РФ. При этом впервые выделены также и разновидности методов осуществления внешних связей, что имеет принципиальное практическое значение, позволяя, руководствуясь соображениями целесообразности, эффективно использовать те или иные способы для достижения определенных результатов.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования определяются актуальностью поднятых в диссертационной работе проблем и новизной подходов к их решению. Проведенное исследование систематизирует теоретические достижения науки конституционного права, что создает основу для определения новых теоретико-правовых категорий, уточнения и дополнения официальной государственной доктрины. Комплексный анализ нормативных предписаний российского конституционного права позволяет сформулировать ряд практических рекомендаций. Совокупность теоретических и прикладных результатов может быть использована при совершенствовании законодательной базы РФ и субъектов РФ в целях повышения эффективности конституционно-правового регулирования осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ. При этом отдельные концептуальные положения диссертационного исследования могут быть учтены в процессе реализации внешнеполитического курса России в целом.

Проведенное диссертационное исследование имеет и учебно-методологическое значение, выражающееся в возможности использования его положений при чтении общего курса конституционного права РФ, специальных курсов по международным и внешнеэкономическим связям субъектов РФ, а также при подготовке курсов смежных дисциплин.

С учетом поставленных цели и задач, руководствуясь соображениями актуальности и новизны проведенного исследования, на защиту выносятся следующие основные положения:

1. Федеративная природа Российского государства наряду с возможностью субъектов РФ осуществлять международные и внешнеэкономические связи, самореализовываться в рамках собственной компетенции обусловливает проблему разграничения полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ. В данном контексте особое звучание приобретает однозначность подходов, легитимность способов размежевания компетенции в сфере международных и внешнеэкономических связей и согласованность в ее реализации.

2. Особенности государственно-правовой природы субъектного состава России не позволяют безоговорочно воспринять одну из существующих концепций о международно-правовом статусе субъектов федерации. В результате анализа и последующего синтеза концептуальных положений можно выделить ряд особенностей международно-правового статуса субъектов Российской Федерации: 1) внешняя обособленность- 2) персонификация (выступление вовне в качестве единого лица) — 3) способность вырабатывать и осуществлять персонифицированную волю- 4) отсутствие внешнего суверенитета, международной правосубъектности- 5) очерченная внутренним конституционным законодательством обособленная компетенция в сфере международных и внешнеэкономических связей- 6) обладание всей полнотой государственной власти по собственным предметам ведения при сохранении территориальной (государственной) целостности Российской Федерации- 7) собственные бюджетные средства, обособленное имущество- 8) возможность беспрепятственного заключения двусторонних соглашений неполитического характера с иностранными партнерами, а также участия в «рамочных» («зонтичных») соглашениях.

3. Категориальный аппарат российского законодательства содержит принципиальные пробелы, мешающие рациональному распределению полномочий в области внешних связей субъектов РФ. В этой связи в диссертации предлагаются авторские трактовки понятий «международные и внешнеэкономические отношения», «международные и внешнеэкономические связи», «правовые принципы осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей», «самостоятельность», «координация» внешних связей, «эффективность конституционно-правового регулирования».

4. Диссертант определяет правовые принципы осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей как отправные (концептуальные) идеи, воплощенные в нормах права в виде руководящих (императивных) постулатов, позволяющие субъектам Российской Федерации осуществлять, развивать и поддерживать связи с субъектами, административно-территориальными единицами и органами иностранных государств, а также со специальными органами международных организаций при соблюдении суверенитета и государственной (территориальной) целостности Российской Федерации. В этом смысле автор предлагает использование ряда конкретных мер для повышения эффективности реализации правовых принципов осуществления субъектами России внешних связей.

5. Исследование конституционно-правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ вскрывает проблему оценки его эффективности с позиций определенности, однозначности конституционно-правовых предписаний, единообразия формулирования норм конституционного права, полноты охвата средствами конституционно-правового регулирования осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектами РФ, степени реализации императивов соответствующих правовых принципов. В данном смысле средства конституционно-правового регулирования внешних связей субъектов РФ (включая федеральные и региональные) нельзя назвать эффективными. Автор подчеркивает насущную потребность не только в систематизации, упорядочивании законодательства (в широком смысле) в сфере внешних связей субъектов Российской Федерации, но и указывает на необходимые меры по формированию юридически чистого, грамотного, однозначного, доступного для восприятия законодательного массива.

6. В диссертации используется комплексный подход к анализу механизма координации, к определению координационных форм. С этой позиции автором, во-первых, сформулировано понятие координации, предложено внести его в Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», во-вторых, обозначены относительно обособленные стадии координационного механизма, а именно: подготовка соглашения, согласование проекта соглашения, заключение, выполнение соглашения. Диссертант применяет подобное деление в целях эффективного поиска и устранения проблем правового и организационного характера, имеющих место в процессе координации внешних связей субъектов РФ. Наряду с этим особое внимание в диссертации уделено мерам ответственности с делением на конституционно-правовую — за несоответствие соглашений субъектов РФ с иностранными партнерами внутреннему конституционному законодательству (отмена нормативно-правового акта субъекта, роспуск законодательного органа субъекта России, предупреждение Президента Российской Федерации, выражение недоверия Главе Администрации, Правительства субъекта России) и отраслевую — за невыполнение или ненадлежащее выполнение указанных соглашений (ответственность Российской Федерации в случае гарантий или с согласия Правительства Российской Федерации, ответственность субъектов России определяется непосредственно в соглашении по договоренности с иностранными партнерами).

7. Отраженные в различных источниках конституционного права практические формы и методы осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей в целях большей наглядности анализа отграничены автором друг от друга. При этом в диссертации обозначены виды методов осуществления внешних связей с точки зрения целесообразности использования, расстановки приоритетов, предпочтений. Наряду с этим диссертант акцентирует внимание на необходимости обеспечения функционирования механизма федеральной поддержки, не имеющего в настоящее время должного применения.

Апробация результатов диссертационного исследования Диссертационная работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД России.

Основные теоретические выводы и положения диссертации получили апробацию в форме:

1) обсуждения на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД России;

2) применения в учебном процессе при подготовке и проведении учебных занятии по курсу конституционного права России в ДВЮИ МВД России и ВСИ МВД России;

3) выступлений на межрегиональных и международных конференциях и «круглых столах», в том числе узкой направленности, в Дальневосточном юридическом институте МВД России, Восточно-Сибирском институте МВД России, Дальневосточной академии государственной службы, МГУ им. адм. Г. И. Невельского, во Владивостокском государственном университете экономики и сервиса, в Дальневосточном государственном техническом университете;

4) доклада «Концептуально-правовые основы разграничения полномочий в области международных и внешнеэкономических связей» на межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития федеративных отношений и местного самоуправления» в Правительстве Хабаровского края;

5) публикации научных статей в «Вестнике ДВЮИ МВД России», сборниках научных трудовпубликации тезисов научных докладов в сборниках материалов научно-практических конференций и «круглых столов».

Структура диссертации и ее содержание обусловлены целями и задачами исследования. Работа включает в себя введение, три главы, разделенные на шесть параграфов, заключение, библиографический список литературы и приложения.

Заключение

.

• Проведенное исследование позволило рассмотреть два научных подхода (традиционный и нетрадиционный) к определению субъекта международного права. В рамках традиционного подхода проанализированы: концепция, отрицающая суверенитет членов федеративных государств с апелляцией к нормам национального праваконцепция, признающая наличие суверенитета у составных частей федерации и опирающаяся при этом на нормы международного праваконцепция, признающая суверенитет субъектов федерации при опоре на внутригосударственное право. При этом отмечено, что ни одна из рассмотренных концепций не воспринята в чистом виде в законодательстве Российской Федерации.

• Анализ концептуальных положений позволяет выделить особенности международно-правового статуса субъектов Российской Федерации:

1) внешняя обособленность- 2) персонификация (выступление вовне в качестве единого лица) — 3) способность вырабатывать и осуществлять персонифицированную волю- 4) отсутствие внешнего суверенитета, международной правосубъектности- 5) очерченная внутренним конституционным законодательством обособленная компетенция в сфере международных и внешнеэкономических связей- 6) обладание всей полнотой государственной власти по собственным предметам ведения при сохранении территориальной (государственной) целостности Российской Федерации- 7) собственные бюджетные средства, обособленное имущество- 8) возможность беспрепятственного заключения двусторонних соглашений неполитического характера с иностранными партнерами, а также участия в «рамочных» («зонтичных») соглашениях.

• В результате проведенного исследования выявлено, что правовые принципы осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей — это отправные (концептуальные) идеи, воплощенные в нормах права в виде руководящих (императивных) постулатов, позволяющие субъектам Российской Федерации осуществлять, развивать и поддерживать связи с субъектами, административно-территориальными единицами и органами иностранных государств, а также со специальными органами международных организаций1 при соблюдении суверенитета и государственной (территориальной) целостности Российской Федерации.

• Диссертантом предложена следующая классификация правовых принципов в названной сфере: 1) принципы государственного устройства (универсальные) — 2) принципы разграничения предметов ведения и полномочий- 3) специальные принципы осуществления международных и внешнеэкономических связей- 4) принципы международного публичного экономического права.

• Отмечая императивный характер правовых принципов осуществления внешних связей субъектами Российской Федерации, автор, вместе с тем, приходит к выводу о недостаточно эффективной реализации исследуемых правовых принципов. В целях повышения эффективности реализации (действия) правовых принципов осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации предлагается:

— поручить уполномоченным органам субъектов Российской Федерации (конституционным (уставным) судам, судам общей юрисдикции в рамках их полномочий, иным правоохранительным органам) производить проверку (включая превентивную) соглашений субъектов Российской Федерации об осуществлении внешних связей на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, международным.

1 4.1 ст. 1 Федерального закона от 04.01.1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. — 1999. — № 2. — Ст. 231. договорам Российской Федерации, неущемления законных интересов иных субъектов Российской Федерации — для соблюдения принципов законности, демократизма и юридического равенства субъектов Российской Федерации;

— организовать ведение в субъектах Российской Федерации общедоступных банков информации об осуществлении тем или иным субъектом Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, с последующим расширением до общефедерального масштаба — для реализации принципа гласности;

— обратить внимание органов государственной власти субъектов Российской Федерации на невозможность перераспределения полномочий иначе, чем путем специального соглашения о передаче части полномочий, а также указать на необходимость соблюдения формы и структуры (содержания) внутрифедеративных договоров, касающихся предметов ведения и полномочий, а именно: подчеркнуть необходимость указания в тексте договора конкретных прав и обязанностей, условий и порядка передачи осуществления части полномочий (в том числе порядок их финансирования), срока действия, порядка продления и расторжения договора, оснований и мер ответственности и иных вопросов, связанных с исполнением договора — для соблюдения принципов разграничения предметов ведения и полномочий, конституционности, финансовой (ресурсной) обеспеченности;

— в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» закрепить положение о необходимости защиты законных прав и интересов субъектов Российской Федерации при заключении международных договоров Российской Федерации, в частности, восполнить правовые пробелы в механизме согласования интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по пересекающимся предметам ведения и полномочиям — для эффективного функционирования принципа обеспечения защиты законных прав и интересов субъектов Российской Федерации;

— ввести в действие систему мер конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации (а в законодательно определенных случаях и Российской Федерации) за несоответствие соглашений об осуществлении внешних связей субъектами Российской Федерации Конституции, федеральному законодательству, международным договорам Российской Федерации — в целях эффективного применения принципа ответственности;

— сформировать механизм (перечень мер, условия, порядок и способы их применения, уполномоченные органы) содействия органов власти Российской Федерации органам власти субъектов Российской Федерации в осуществлении субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей — для реализации принципа применения демократических процедур.

• Конституционно-правовое регулирование осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей предполагает выработку конституционно-правовых установлений и определение юридических средств обеспечения их действенности, т. е. формирование юридического инструментария. С этой позиции целесообразно оперировать понятием эффективности конституционно-правового регулирования, под которой понимается результативность конституционно-правовых средств (нормативных и правоприменительных актов).

• Оценку эффективности конституционно-правового регулирования надлежит проводить с позиций соответствия требованиям определенности, однозначности конституционно-правовых предписаний, единообразия формулирования норм конституционного права, полноты охвата средствами конституционно-правового регулирования исследуемой области федеративных отношений.

• Основную нагрузку в обеспечении эффективности конституционно-правового регулирования внешних связей субъектов Российской Федерации необходимо возложить на правовые нормы императивного характера. Проявление диспозитивного метода правового регулирования может прослеживаться в возможности выбора того или иного конституционноправового средства, а также при реализации собственных полномочий субъектов Российской Федерации в сфере внешних связей.

• Механизм конституционно-правового регулирования международной активности субъектов Российской Федерации нельзя назвать эффективным. В частности, Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации"надлежит дополнить следующими положениями: 1. При решении вопроса об участии субъектов Российской Федерации в заключении международных договоров России — нормами об обязанности федеральных органов власти письменно уведомлять органы власти субъектов Российской Федерации о результатах рассмотрения предложений субъектов Российской Федерации, мотивировать отказ, направлять в органы власти субъектов Российской Федерации окончательный текст договора. Обозначить срок реагирования на предложения (поправки), вносимые субъектами Российской Федерации (14−30 дней). 2. При решении вопроса об участии субъектов Российской Федерации в процессе прекращения или приостановления действия договоров — нормами о согласовании с субъектами Российской Федерации предложений о прекращении (приостановлении) договора, если такой договор затрагивает собственные предметы ведения субъекта Российской Федерации либо полномочия в рамках предметов совместного ведения либо касается предметов ведения Российской Федерации, но в результате его действия наступили официально установленные вредные последствия для субъекта Российской Федерации или для прекращения (приостановления) договора необходимо согласие большинства субъектов Российской Федерации. 3. При решении вопроса об участии субъектов Российской Федерации в выполнении международных договоров Российской Федерации учитывать наличие определенного круга полномочий субъектов Российской Федерации в сфере осуществления внешних связей.

• Требуют конституционно-правового уточнения понятия «международные и внешнеэкономические отношения» и «международные и внешнеэкономические связи» в целях однозначного определения объема компетенции во взаимоотношениях с иностранными партнерами для Российской Федерации и ее субъектов соответственно.

• Следует сформировать однозначное отношение к вопросу о пределах самостоятельности субъектов Российской Федерации при осуществлении внешних связей. При этом само понятие «самостоятельность» надлежит трактовать как возможность легитимных действий в рамках собственной компетенции, но не как утверждение суверенитета субъектов Российской Федерации.

• В определении объема международной правоспособности особая роль принадлежит комплексу конституционно-правовых средств, а именно: федеральным законам, Указам Президента Российской Федерации, Постановлениям Правительства Российской Федерации, ведомственным нормативным актам и государственным концепциям.

• Анализ механизма конституционно-правового регулирования внешних связей субъектов Российской Федерации позволяет отметить отсутствие однозначности и единообразия формулирования нормативно-правовых предписаний, неполноту охвата конституционно-правовыми средствами исследуемой области, что негативно сказывается на степени эффективности конституционно-правового регулирования. Полагаем, назрела насущная необходимость не только систематизировать, упорядочить законодательство (в широком смысле) в сфере внешних связей субъектов Российской Федерации, но и сделать его юридически чистым, грамотным, однозначным, доступным для восприятия.

• Анализ конституционных актов субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, показывает, что в большей их части (6 из 10) содержатся утверждения о са*мостоятельном участии в международных и внешнеэкономических связях. Между тем, урегулирование на уровне субъектов Российской Федерации вопроса о самостоятельности субъектов Российской Федерации в отсутствие соответствующего федерального решения является противоречием Конституции Российской Федерации и действующему федеральному законодательству.

• Большинство конституционных актов субъектов Дальневосточного федерального округа четко не обозначают принадлежность предметов ведения и полномочий в области осуществления субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей. Определение координации внешних связей субъектов Российской Федерации как предмета совместного ведения, а собственно осуществления такого рода связей — как исключительного происходит далеко не во всех конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

• Конституционные акты субъектов Дальневосточного федерального округа в большинстве своем не содержат указаний об объеме компетенции в области внешних связей, равно как и конкретизирующих полномочий в этой сфере. Детализирующую смысловую нагрузку несут предметные соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области международных и внешнеэкономических связей, которые в свою очередь также не свободны от нарушений конституционного законодательства Российской Федерации.

• Специальные законы субъектов Российской Федерации о договорах (соглашениях) об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, по нашему мнению, должны претерпеть ряд изменений. Во-первых, должны быть не средством регулирования особенностей международной правоспособности, а способом регулирования вопросов разделения полномочий между государственными органами субъектов Российской Федерации. Поэтому употребление формулировок «международный договор субъекта Российской Федерации», «самостоятельный участник» вряд ли допустимы. Во-вторых, необходимо дополнить законы субъектов Российской Федерации положениями о необходимости проверки договоров (соглашений) субъектов Российской Федерации на предмет соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, конституциям (уставам) субъектов и законодательству субъектов, указать органы, полномочные проводить такую проверкупредметно решить вопрос об ответственности соответствующих органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации за заключение и ратификацию соглашений, противоречащих названным нормативно-правовым актам.

• Резюмируя все вышеизложенное, отметим, что необходимость координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации вызвана объективными причинами. В их числе, в частности, стремление не допустить ложно трактуемую самостоятельность субъектов во внешних связях и как следствие таковой — выход субъектов Российской Федерации за рамки компетенции, очерченной Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством по предметам совместного ведения, договорами (соглашениями) о разграничении предметов ведения и полномочий. Принципиально, что соглашения субъектов Российской Федерации об осуществлении внешних связей не имеют статуса международных договоров, не содержат норм международного права, так как такой статус нормам права могут придать правотворческие действия полноценных субъектов международного права, каковыми (субъекты Российской Федерации не являются. Следовательно, такие соглашения являются по природе своей административно-правовыми, гражданско-правовыми и пр. соглашениями, хотя и осложненными иностранным элементом, основанными на нормах национальных систем права государств.

• Несмотря на актуальность и значимость координации как функции управления, как механизма, само понятие «координация» в законодательстве Российской Федерации отсутствует. Результаты анализа термина «координация» с точки зрения сущности содержания позволяют выделить два вида координации: персональную и объективную. Исходя из смысловой трактовки норм федерального законодательства, в п."о" ст. 72 Конституции Российской Федерации имеется ввиду объективная координация применительно к осуществлению международных и внешнеэкономических связей субъектами Российской Федерации.

• С этой позиции возможны два варианта восполнения пробела. Во-первых, конституционные изменения: либо путем включения в ст. 71 Конституции Российской Федерации предмета ведения Российской Федерации в виде координации внешних связей субъектов Российской Федерации, что устранит объективный характер этой координации, либо путем изменения в п."о" ст. 72 Конституции «координации» на «взаимодействие», содержащее в том числе и координацию в объективном понимании и предполагающее взаимоотношения по принципу обратной связи. Скоординированные действия предполагают согласованные действия, а не те, что основаны на принципе властеподчинения. Во-вторых, законодательные изменения, в частности, формулирование понятия координации в объективном смысле и внесение соответствующего дополнения в статью I Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», где под координацией международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации следует понимать управленческое воздействие уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормативно-правовое воздействие органов государственной власти Российской Федерации на общественные отношения в сфере международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации".

• Следует отметить наличие различных форм координации внешних связей субъектов Российской Федерации (участие, согласование, информирование), а также способ их правового закрепления — при помощи различных нормативно-правовых актов. При этом заметим относительную гармоничность различных источников применительно к освещению форм координации внешних связей, что в свою очередь должно положительно сказываться на эффективности реализации собственно механизма координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.

• Примечательно, что ряд процедурных моментов механизма координации внешних связей субъектов Российской Федерации изложен в Федеральном законе «О координации международных и внешнеэкономических связей Российской Федерации» достаточно лаконично, что порождает необходимость конкретизирующего, разъясняющего нормотворчества (нередко для этого применяются указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативно-правовые акты, в том числе приказы Министерства юстиции Российской Федерации). Вместе с тем остается неясным, на какой именно стадии координационного механизма осуществляется проверка соглашений на предмет соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, а также по поводу соблюдения (ненарушения) законных интересов других субъектов Российской Федерации. Думается, это должна быть стадия согласования проекта соглашения, когда в процесс заключения соглашений включаются федеральные органы власти.

• Говоря об ответственности в области внешних связей субъектов Российской Федерации, необходимо обратить внимание на два момента. Во-первых, ответственность за невыполнение обязательств по соглашениям с иностранными партнерами лежит на субъектах Российской Федерации и устанавливается либо в самом соглашении, либо иным образом совместно с иностранным партнером. Отметим, что четкие рамки правовой ответственности самой Российской Федерации и ее субъектов по международным обязательствам последних до конца не определены. Как следствие — может иметь место заключение таких соглашений субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами, по которым может возникать ответственность федерального центра (международные кредиты, ответственность по которым несет центр). В этой связи особую значимость приобретает повышение уровня правовой культуры представителей субъектов Российской Федерации, ответственных за заключение и выполнение соглашений о внешних связях.

Юридическая компетентность, а также наличие дипломатичности зачастую служат гарантом стабильности внешних связей субъектов Российской Федерации. Следовательно, нелишними будут семинары, тренинги по темам успешности ведения переговоров, способов установления дружественных отношений и пр., а также курсы подготовки, переподготовки, повышения квалификации сотрудников, занятых непосредственно в области осуществления внешних связей с иностранными партнерами. Во-вторых, вопросы ответственности в связи с несоответствием соглашений субъектов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству должны решаться в рамках внутригосударственного права Российской Федерации, хотя на настоящий момент адресные нормы в российском законодательстве отсутствуют. В этой связи необходимой мерой выступает включение в состав группы по подготовке проекта соглашения компетентных специалистов-правоведов и повышение их ответственности (регламентация такого рода деятельности должна осуществляться правовыми актами субъекта). Наряду с этим подчеркнем необходимость активизации 1) деятельности уполномоченных лиц (в частности, прокуратуры, суда) по проверке конституционности соглашений субъектов Российской Федерации с иностранными государствами и создания в этой связи конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации, 2) деятельности должностных лиц и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по приведению соглашений об осуществлении внешних связей в соответствие с названными выше нормативно-правовыми актами, 3) деятельности по адресному применению мер конституционно-правовой ответственности.

• В настоящее время особое значение имеет реализация двух основных задач: 1) расширить участие регионов в выработке и реализации международной стратегии российского государства- 2) придать постоянный и системный характер международной деятельности субъектов Федерации. Для их реализации необходимо уточнить категориальный аппарат, в связи с чем надлежит выделить два типа внешних связей субъектов (с приграничными государствами и с иными государствами), а также обозначить виды таких связей (торгово-экономические, научные и научно-технические связи, культурные, экологические и гуманитарные связи).

• Особую актуальность и непосредственно практическую значимость несут в себе: 1) формы осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектами Российской Федерации (определяются законодательным путем и при помощи Договоров о разграничении пред*метов ведения и предметных Соглашений в области международных и внешнеэкономических связей между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов) — 2) методы осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектами Российской Федерации (рассматриваются как средства, способы осуществления связейв зависимости от преследуемой цели разделяются на две группы — методы, способствующие заключению соглашений с иностранными партнерами и методы, направленные на реализацию заключенных соглашений).

• Субъекты Российской Федерации вольны в выборе и использовании форм и методов осуществления международных и внешнеэкономических связей в зависимости от конкретного случая. Вместе с тем, важнейшим условием эффективности правового регулирования осуществления внешних связей выступает соответствие всех действий субъектов (включая нормотворческую деятельность) во-первых, Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, Договорам (предметным Соглашениям) о разграничении предметов ведения и полномочий, во-вторых, международным обязательствам Российской Федерации в целом, общегосударственному внешнеполитическому курсу, принципам федерализма и демократии.

• Необходимо помнить, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть дополнены путем делегирования определенных прав со стороны федеральных органов власти. При этом основную проблему составляет соблазн передать (и, соответственно, принять) часть тех полномочий, которые Конституцией Российской Федерации отнесены к предметам Российской Федерации. Подобное делегирование возможно только в отношении полномочий, входящих в сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов, в том числе путем заключения «зонтичных (рамочных) соглашений».

• Учитывая реальные возможности субъектов Российской Федерации влиять на формирование национальных конкурентных преимуществ, следует создать эффективную систему государственной научно-технической экспертизы. Целесообразно также наладить мониторинг сотрудничества в региональном разрезе и таким образом выявлять возможности подключения субъектов Российской Федерации к международным программам и проектам в целях оперативного информирования и стимулирования региональных структур.

• В рамках общероссийского политического курса в сфере международных и внешнеэкономических отношений с зарубежными государствами, субъекты Российской Федерации должны сыграть важную роль в процессе совершенствования договорно-правовой базы сотрудничества, формирования правовых основ общего экономического, научно-технологического, культурного пространства и двустороннего сотрудничества. При этом непосредственные контакты субъектов российского Дальнего Востока, в частности, с государствами Азиатско-Тихоокеанского региона трудно переоценить: первоначально сотрудничество должно осуществляться на базе координации совместных действий субъектов Российской Федерации и зарубежных партнеров, а в последующем возможна деятельность Российской Федерации в целом и иностранных государств в рамках единой согласованной политики.