Федеративная реформа в Российской Федерации на современном этапе: конституционно-правовые аспекты

Актуальность темы

исследования. Российская Федерация с начала 90-х годов XX века находится в состоянии динамичных изменений своего государственного устройства. Одно из важнейших направлений этих преобразований предполагает последовательную реформу федеративного устройства страны, реализацию в полном объеме его конституционных основ.

Основные задачи государственной политики в этой сфере были сформулированы еще в середине 90-х годов в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» утвержденных Указом Президента РФ № 803. Они включают в себя: защиту и обеспечение интересов Российской Федерации в целом, сохранение единства и территориальной целостности Российского государствадецентрализацию власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышение степени их ответственности перед населениемвыравнивание реальных прав и компетенции субъектов Российской Федерацииосуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории Россииреальное обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории государствачеткое определение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов Российской Федерации в целом и в то же время не ограничивают самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению1.

На первом этапе реализации этой политики (1991;1999 гг.) доминирующее влияние приобрела тенденция к децентрализации государственной власти. Однако процессы децентрализации достигли столь внушительного размера, что начали переходить в свою крайнюю стадию — дезинтеграцию. Наметилась конфедеративная направленность в историческом движении Российского государства.

Современный этап развития российского федерализма характеризуется усилением централизации государственной власти. В целях предотвращения возможных негативных последствий приняты широкомасштабные меры по реформированию федеративных отношений, направленные на укрепление Российской Федерации, выстраивание вертикали государственной власти, обеспечение единого правового пространства Российской Федерации и конституционной законности в деятельности всех уровней и ветвей государственной власти.

При этом сохраняется задача обеспечить оптимальный уровень децентрализации.

Один из главных критериев политической культуры и развития общества, отмечал в связи с этим в Послании Федеральному Собранию в апреле 2007 г. Президент РФ В.В.В Путин — это увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня. Только в 2007 году субъектам Федерации были переданы важнейшие полномочия в области градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира, а также в вопросах занятости населения. С 2008.

1 См.: Указ Президента РФ от 03.06.1996 N 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 03.06.1996. N23. Ст. 2756 года региональные органы власти должны приступить к реализации полномочий в области охраны и управления памятниками истории и культуры федерального значения2.

Влияние современной реформы на развитие федерализма в России требует обстоятельного научного анализа, разработки конкретных рекомендаций для практиков. Однако обобщение первых результатов федеративной реформы на современном этапе, возникающих здесь правовых проблем, еще не было предметом научного исследования. Все это делает изучение состояния и путей совершенствования Российского федеративного государства на современном этапе актуальной и важной научной и практической задачей и предопределяет выбор темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Развитию российского федерализма посвящено немало трудов российских ученых. В этом научном поиске можно уже выделить ряд направлений.

Наиболее многочисленными по количеству работ и наиболее разработанными направлениями являются: обстоятельный анализ конституционно-правовых основ российского федерализма. изучение проблем разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской.

2 См.: www.kremlin.rU/appears/2007/04/26/l 156.

3 См.: Силинов П. М. Федерализм: Конституционно-правовое регулирование в зарубежных странах: (Сравн. исслед. М.: Прометей, 2002; Симонян Г. Р. Политико-правовые основы развития федерализма в современной России. М., 2003; Федерализм: теория, институты, отношения: (Сравн.-правовое исслед.): Монография. [Автономов А. С., Богдановская И. Ю., Васильева Т. А. и др.- Отв. ред. Б. Н. Топорнин.М.: Юристь, 2001; Анненкова В. Г. Российский федерализм: конституционные принципы построения, механизм обеспечения единства государства, ответственность субъектов федерации. Саратов. Поволж. акад. гос. службы им. П. А. Столыпина, 2004; Сафонов В. Е. Федерализм в государственном строе России: конституционно-правовые аспекты. Саратов, 2004; Глигич-Золотарева, М. В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006; Севумян В. Н. Конституционно-правовое обеспечение единства российского федерализма: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. Ростов н/Д, 2006.

Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, функционирования различных институтов власти в условиях федеративного государства4.

Наибольший вклад в разработку и концептуальные основы российского федерализма содержатся в трудах Р. Г. Абдулатипова, М. В. Баглая, С. Д. Валентея, В. В. Гошуляка, Р. В. Енгибаряна, Л. М. Карапетяна, Ю. К. Краснова, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, Ю. И. Лейбо, А. В. Малько, Н. И. Матузова, М. Н. Марченко, Б. А. Страшуна, Э. В. Тадевосяна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, Б. С. Эбзеева, Л. М. Энтина, А.Ященко.

В целом, оценивая состояние научной разработки проблем совершенствования федерализма в РФ, следует отметить, что целый ряд аспектов, связанных с первыми итогами, осуществляемой в настоящее время федеративной реформы, еще не были предметом научного исследования.

Объектом диссертационного исследования выступают правовые общественные отношения, порождаемые федеративным государственным устройством Российской Федерации и осуществляемой в настоящее время федеративной реформой.

Предметом исследования являются конституционные основы российского федерализма, правовой фундамент современной федеративной реформы в РФ, разграничения предметов ведения и.

4 См.: Авакьян С. А. Совет Федерации: эволюция и перспективы. // Федерализм. 2003. № 1- Добрынин Н. М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов// Государство и право. 2004. № 5- Чертков А. Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2004. № 8- Бухвальд Е. А. Укрупнение регионов: перспектива или суррогат реформирования федеративных отношений // Федерализм. 2004. № 4- Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. — М., 2004; Хутинаев И. Д. Институционализация системы государственной власти в Российской Федерации. Монография. М., Наука: Флинта, 2005; Гранкин И. В. Законодательные органы: перспективы развития М., Изд-во гуманитарной литературы, 2007 и др. полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерацииправовая база статуса, полномочий, порядка формирования верхней палаты российского парламента.

Цель исследования — разработка предложений по совершенствованию правового регулирования российского федерализма на современном этапе с учетом особенностей Российской Федерации и опыта других федеративных государств, на основе обобщения некоторых новых теоретических концепций, посвященных развитию федерализма и анализа опыта решения практических проблем стоящих перед российским федерализмом.

Исходя из цели, в диссертации поставлены следующие задачи ее достижения:

— обобщить первые итоги современной федеративной реформы в Российской Федерации;

— исследовать разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на конституционной основе и установить соответствие действующего федерального закона, относящегося к данному разграничению, Конституции РФ;

— рассмотреть конституционно-правовые основы и перспективы оптимизации субъектного состава Российской Федерации;

— предложить пути совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений на современном этапе.

Методологическая основа исследования. Теоретико-методологическую основу диссертации составляет система концепций и взглядов, опирающаяся на диалектический метод познания и представленная в трудах российских и зарубежных ученых по теории государства и права, конституционному праву, теории государственного управления.

Теоретическая основа исследования. Как известно, идейно-теоретические истоки современной концепции федерализма складываются в Новое время в трудах А. Гамильтона, Д. Джейа и Д. Мэдисона. В дальнейшем вопросы сочетания принципов государственного суверенитета и федерализма исследовались Г. Вайцем, В. Вильсоном, Г. Еллинеком, М. Зейделем, Д. Кальхауном, П. Лабандом, А. Токвилем, В. Уиллоуби и др.

Немаловажное значение проблемам государственного суверенитета и федерализма уделялось русскими учеными. Среди них особо следует выделить Н. Алексеева, В. Гессена, А. Градовского, И. Ильина, М. Капустина, М. Каткова, Н. Коркунова, Ф. Кокошкина, Н. Палиенко, Б. Чичерина, Г. Шершеневича, А. Ященко и др.

Проблеме федерализма уделялось существенное внимание в рамках марксистской политико-правовой мысли, в связи с чем можно констатировать факт возникновения и развития целого направления в политико-правовой мысли — теории социалистического федерализма, основоположниками которой являлись такие мыслители-марксисты, как О. Бауэр, К. Каутский, К. Реннер, В. Ленин и др.

В работе использованы общие и специальные методы познания: абстрагирования, анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие современные методы.

При работе над диссертацией автор опирался на российские и международные нормативно-правовые акты, относящиеся к федеративному государственному устройству.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в диссертации обосновывается ряд выводов из правового регулирования федеративных отношений в России в рамках осуществляемой в настоящее время федеративной реформы, предлагаются пути совершенствования российского законодательства, регулирующего развитие федерализма в РФ.

В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:

— Обоснован вывод, что за период 90-х годов отношения «центррегионы» в России развивались таким образом, что единство страны оказалось под угрозой. Отсутствие единого правового поля, экономические барьеры внутри страны, наличие на территории страны «пятен», на которых не распространялось действие федеральной Конституции — все это объективно требовало реформы федеративных отношений в стране.

— Доказано что федеративная реформа была призвана решить следующие задачи: преодолеть правовой сепаратизм, реинтегрироватъ правовое поле, распространив действие федерального законодательства на всю территорию Федерациипреодолеть асимметричность федеративных отношений, выровнять конституционные права субъектов Федерации вне зависимости от принципа, который положен в основание га образования (национальный или территориальный) — ликвидировать разорванность экономического пространства страны, воссоздать единый рынок России — без межрегиональных барьеров.

— Аргументировано, что ключевыми правовыми механизмами решения данного комплекса задач стали: выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, изпод влияния региональных элит — с этой целью был создан институт федеральных округов и полпредовсоздание института федерального вмешательствареформа Совета Федерации с целью уменьшения политической самостоятельности региональных элит, усиления контроля над ними федерального центра.

— Обоснован вывод, что основной задачей совершенствования федеративных отношений на современном этапе является повышение эффективности взаимодействия различных уровней государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения качества предоставления публичных услуг населению.

— Доказано, что основные направления разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления были определены федеральными законами от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“» и от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» закрепил разграничение полномочий применительно к отраслевому законодательству.

Однако в связи с закреплением новой модели замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ) федеративные отношения предполагают более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и повышают степень ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за реализацию единой федеральной политики в регионах. В связи с этим целесообразно обеспечить развитие законодательства в направлении увеличения объема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению функций государственного управления в регионах. Одновременно с этим должны быть созданы дополнительные механизмы контроля и оценки результатов деятельности региональных органов исполнительной власти.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что в данном исследовании предложены решения некоторых актуальных и весьма важных правовых проблем российского федерализма. Материалы диссертации могут быть использованы в законодательной практике, научно-исследовательских и учебных целях.

Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного исследования, включает в себя введение, две главы, заключение и список использованных источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Анализируя нашу государственно-правовую и законодательную практику, можно сделать вывод: еще не до конца осознано то обстоятельство, что после принятия новой Конституции мы живем в принципиально иной федерации по сравнению с той, которая существовала ранее.

Если прежняя федерация строилась по принципу централизации и представляла собой, по существу, форму государственного устройства централизованного государства с очень слабыми признаками реального федерализма, то новая федерация строится на основе координации интересов равноправных субъектов. Больше нет «вышестоящих» и «нижестоящих», каждый субъект в рамках его компетенции самостоятелен, при этом четко разграничены компетенция федеральных органов государственной власти, совместная компетенция и исключительная компетенция субъекта Российской Федерации, в рамках которой его решения обладают абсолютным превосходством. Произошли действительно грандиозные изменения — настоящая революция. Россия коренным образом изменила тип своего государственного устройства.

Разумеется, подобные изменения не происходят моментально. Лишь по истечении некоторого отрезка времени будут приняты необходимые нормативно-правовые акты, отработан механизм взаимоотношений, формы и методы реализации полномочий субъектов в новых условиях. Воплощению новой модели федерации мешает многое: сохраняющаяся инерция мышления, привычка действовать самым коротким — силовымпутем, желание чувствовать себя полновластным хозяином, неумение договариваться и делать шаги навстречу, а иногда и просто элементарное неуважение к закону.

Существенно изменились в новых условиях и принципы формирования единой федеративной правовой системы. Ранее все было предельно просто и ясно: акты нижестоящих органов должны были безусловно соответствовать актам вышестоящих, и в случае противоречия могли быть вышестоящими органами отменены. В доктрине конституционного права это объяснялось принципом подчинения меньшинства большинству: поскольку вышестоящий орган представляет территориальную общность более высокого уровня, его решения имеют абсолютный приоритет.

В новой системе федеративных отношений, закрепленных Конституцией Российской Федерации, данный вопрос решается значительно сложнее.

Во-первых, нормы федеральных органов власти имеют безусловный приоритет только по предметам ведения самой Российской Федерации, установленным в ст. 71 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, появилась сфера совместной компетенции, в которой субъекты Российской Федерации могут осуществлять правовое регулирование по своей инициативе.

В-третьих, Конституция Российской Федерации выделила сферу самостоятельного правового регулирования субъектов Российской Федерации, указав, что в этой сфере законы и иные акты субъектов Российской Федерации имеют приоритет.

В-четвертых, даже в сфере исполнительной власти, где сохраняется определенная вертикальная подчиненность, Президент наделяется правом лишь приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не отменять их.

В-пятых, в правовой системе Российской Федерации активно формируется «договорное ядро», статус которого пока не вполне ясен и является предметом споров.

В результате схема правовых взаимоотношений субъектов законотворчества значительно усложнилась. Возможно ли в этих условиях обеспечить единство законодательства в таком большом и сложном организме, каким является наше государство? Для этого, на наш взгляд, требуется выполнение ряда условий.

1. Необходима единая общегосударственная программа законотворчества. Она должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Такая программа — это план развития всего законодательства в целом, в котором каждому субъекту законотворчества определено особое место, чтобы он мог на основании данного документа выработать собственную стратегию законотворчества по крайней мере на десятилетие вперед. К сожалению, пока целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Существуют лишь отдельные документы: а) Послание Президента Российской Федерации, в котором обозначены некоторые ориентиры и приоритеты законотворчестваб) Программа Правительства Российской Федерации, которую оно само себе утвердило, проинформировав об этом Государственную Думув) план законопроектных работ Государственной Думы. Те, кто читал его, знают, что это просто сводка предложений субъектов законодательной инициативыкакой-либо концепции законотворчества он не содержит.

Такое положение в известной мере закономерно. У нас нет ясного, принятого обществом плана действий в экономике и в социальной сфере, и было бы удивительно иметь подобный план в области законотворчества.

Очевидно, что ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, такая задача не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов.

При нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представляется достаточно проблематичным.

2. Следующий фактор обеспечения единства и системности законодательства — деятельность Конституционного суда. Это специализированный орган, который дает толкование Конституции, признает законы конституционными либо неконституционными, а также решает споры о компетенции.

Формируется и второй уровень конституционного правосудия конституционные (уставные) суды в субъектах Российской Федерации. Конституционное правосудие сейчас проходит, наверное, самое тяжелое.

Подчеркивая ключевую роль Конституционного суда в обеспечении единства правовой системы, хотелось бы отметить, что остаются нерешенными многие важные проблемы. Первая и самая главная, от которой напрямую зависит эффективность конституционного правосудия,.

— разработка механизма исполнения решений Конституционного суда. Да, Конституционный суд может признать нормативный акт не соответствующим Конституции, но практика показывает, что ни Государственная Дума, ни субъекты Федерации отнюдь не торопятся изменять или отменять подобные решения. Более того, некоторые признанные неконституционными положения переносятся во вновь принимаемые нормативные акты.

В тех случаях, когда открыто попираются нормы Конституции, законов, не исполняются решения Конституционного суда, должен действовать эффективный правовой институт принуждения. Как знать, если бы такой институт существовал, Россия, быть может, избежала бы бессмысленного кровавого «восстановления конституционной законности» по чеченскому образцу.

3. Третий механизм обеспечения единства правовой системы, на который следует обратить внимание, — это взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации в процессе текущего законотворчества.

К сожалению, Конституция Российской Федерации не воспроизвела чрезвычайно важное положение Федеративного договора от 31 марта 1992 года о том, что субъекты Российской Федерации участвуют в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации. Это казалось, вероятно, излишним, поскольку вопрос о полномочиях по предметам совместного ведения решен в Конституции достаточно четко. Основной закон прямо ориентирует на осуществление этих полномочий путем поиска согласованных решений.

К сожалению, реализовать этот режим на практике никак не получается. В этом есть вина обеих сторон. В частности, Государственная Дума под давлением комитетов и фракций не может устоять перед искушением ускорить законодательный процесс за счет обсуждения в регионах.

Серьезной проблемой является неоправданная федеральная законотворческая активность. Многие законы изменяются и дополняются уже через несколько месяцев или даже недель после их принятия. Причина происходящего — вовсе не в изменчивой социальной практике, как утверждают некоторые, а в изначально заниженных требованиях к принимаемым законопроектам. В результате их применения обнаруживается множество «дыр», которые приходится немедленно «штопать» .

С другой стороны, субъекты Федерации также не всегда корректны по отношению к федеральному центру. Законы, принятые Государственной Думой, зачастую отклоняются без обоснования, без конкретных замечаний.

Следует сказать, что в области координации законотворчества в сфере совместной компетенции назрела необходимость предпринять ряд действий.

Пора, наконец, субъектам законодательной инициативы наладить обмен планами законопроектных работ. Можно было бы поручить объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, Комитета по законодательству Госдумы, полномочных представителей Президента и Правительства проанализировать эти документы, чтобы уяснить, каково нынешнее состояние законодательного процесса и в каких направлениях он будет развиваться хотя бы в ближайшие месяцы.

В ходе совершенствования регламента можно было бы не только закрепить процедуру согласования законопроектов, но и определенные формы ответственности за ее нарушение (например, предусмотреть особую «черную метку» на законопроектах, относительно которых были нарушены сроки и порядок согласования).

Желательно закрепить в Регламенте Государственной Думы такое положение: если 2/3 субъектов Российской Федерации присылают отрицательные заключения на законопроект, он автоматически снимается с рассмотрения и исключается из плана законопроектных работ.

Самостоятельность регионального законодателя приводит и уже привела к тому, что во многих случаях он обгоняет федерального законодателя. Так, в ряде субъектов Российской Федерации уже приняты законодательные акты о земле, о приватизации, о нормативных правовых актах, тогда как на федеральном уровне по всем этим вопросам еще кипят жаркие споры. Принятие общефедерального закона по таким вопросам встречается отнюдь не с восторгом, ибо субъектам Российской Федерации оно сулит тяжелую и неблагодарную работу по приведению своих законодательных актов в соответствие с федеральным законом.

В подобных случаях федеральный законодатель, сознавая свою ответственность и даже в какой-то мере вину за возникшие противоречия, должен в самом законе предусматривать механизм их разрешения, в частности, оговаривать сроки переходного периода для приведение актов в соответствие друг другу. Не следует искусственно ставить субъектов Российской Федерации в положение нарушителей Конституции.

В высшей степени полезны были бы регулярные встречи руководителей федеральных законодательных органов и руководителей органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации по вопросам текущего законодательства. Например, председатели законодательных собраний накануне сессии могли бы встречаться с руководителями Государственной Думы для обсуждения законодательных инициатив, которые предстоит рассмотреть в ближайшее время.

4. Особо следует сказать о договорах и соглашениях о разграничении компетенции и предметов ведения.

Место указанных договоров и соглашений в правовой системе является предметом споров. Одни считают, что они выше Конституции, другие — что должны соответствовать не только Основному закону, но и текущему законодательству.

Конституция Российской Федерации в п. 1 второго раздела прямо указывает на это счет: «В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора — Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации — действуют положения Конституции Российской Федерации». В этой части Заключительные и переходные положения не потеряли своего значения.

Нуждается в осмыслении и упорядочении и практика заключения подобных договоров и их опубликования. Каких-либо устоявшихся правил на этот счет нет. Первые договоры заключались вообще без участия федеральных органов законодательной власти. Если называть вещи своими именами, в форме заключения договоров происходил «размен» полномочий между двумя первыми лицами, но последствия касались не только их. Нашим детям и внукам придется ощутить на себе результаты многих непродуманных соглашений.

Полагаю, что общим принципом должен быть следующий: президент и глава администрации (губернатор) могут перераспределять только свои собственные полномочия. В тех случаях, когда их решения затрагивают компетенцию других ветвей власти, договоры требуют ратификации или согласования в иной форме с законодательными (представительными) органами власти. В противном случае появляется возможность обойти любой закон: достаточно сделать соответствующий вопрос предметом двустороннего договора.

Разумеется, применительно к договорам и соглашениям должно действовать общее положение Конституции: любые нормативные акты, затрагивающие права и свободы, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения.

Как далеко может простираться договорное регулирование?

По мнению В. Б. Исакова: а) предметом договора не может быть конституционное устройство Российской Федерации. Нельзя договориться о том, чтобы не образовывать те или иные органы государственной власти — законодательной, исполнительной или судебнойб) предметом договора не могут быть конституционные права и свободы граждан Российской Федерации. Нельзя, например, договориться о том, чтобы не проводить на определенной территории выборы или референдум. Права и свободы граждан гарантированы Конституцией.

В серьезную проблему вырастают договоры между субъектами Российской Федерации, а также международные обязательства последних. Порой неизвестна даже суть договора, а вопросы решаются чрезвычайно серьезные, затрагивающие и интересы других субъектов, и интересы федерации в целом. Поэтому должна существовать государственная регистрация подобных договоров — в МИДе или в Совете Федерации.

5. Последний аспект —¦ технико-юридический. Единство правовой системы Российской Федерации не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии, языка законотворчества, едиными стандартами оформления законов.

В этой сфере накопилась масса проблем. Каких-либо стандартов оформления регионального законодательства не существует, и здесь царит настоящая неразбериха.

Отнюдь не благополучно обстоят дела и с опубликованием принимаемых нормативных актов. Далеко не все законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации имеют официальный орган для опубликования своих решений. Еще меньше тех, кто издает на регулярной основе бюллетени или сборники законодательства.

Разумеется, перечисленные проблемы можно решить только совместными усилиями Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, субъектов РФ, муниципальных образований.

Опыт формирования нынешней Российской Федерации показывает широчайшие возможности государственного устройства страны со сложнейшими и внутренними структурами, историей и традициями в рамках федерации. Нигде в мире федерация не сформирована как у нас на основе учета трех принципов: национально-государственного, национально-территориального и административно-территориального. Российская Федерация — это действительно самая сложная из ныне существующих в мире федераций. И если удастся в режиме демократии выйти на строительство благополучного государства, то это будет величайшее достижение федерализма, его вклад в мировой опыт.