Актуальность исследования. Общепризнанной мировой тенденцией последней четверти XX века признавалось осуществление глобальной демократической революции, прокатившейся практически по всем частям света и затронувшей судьбы многих стран и народов, часто находящихся на разных ступенях экономического, социального, политического и духовного развития. По мнению известных политологов С. Хантигтона и Ф. Факуямы эта революция свидетельствует об «универсализации западной либеральной демократии», как конечной формы политического устройства человечества1.
Действительно, с этим утверждением, по крайней мере в формальном смысле, трудно не согласиться. Если процессы этой глобальной демократической революции рассматривать в понятиях концепции «новой демократической волны», то ее начало можно связать с падением в Португалии в 1974 году салазаровской диктатуры. Затем эту участь постигли диктаторские режимы в Испании, Греции, ряде латиноамериканских стран (Аргентина, Бразилия, Панама, Боливия, Перу, Эквадор, Гватемала и др.). Где-то в середине 80-х годов эта «волна» достигла стран Азии (Филиппины, Южная Корея, Тайвань, Таиланд и др.). Вершина же этой «волны демократизации» приходится на конец 80-х — начало 90-х годов XX века, когда под воздействием целого ряда внутренних и внешних факторов происходит крушение советских режимов в странах Центральной и Восточной Европы и распад самого.
1 Цит. по: Мельвиль Ю. А. Демократические транзиты. Теоретико-методологические и прикладные аспекты. — М., 1999. — С.7. 4.
СССР на 15 независимых государств, которые выбрали своим политическим ориентиром демократию или «новую демократию» .
Интересны и количественные характеристики результатов воздействия новой глобальной тенденции. Если, например, в 1972 году по данным американской организации «Дом свободы», специально занимающейся проблемами состояния свободы и демократии во всем мире, на земном шаре насчитывалось 42 демократические страны, то к 1997 году их насчитывалось уже 117 и 14 — в этом числе находится и Российская Федерация — были отнесены к «переходным» — от авторитаризма к демократии — странам (Россия, Албания, Армения, Азербайджан, Болгария, Грузия, Казахстан, Румыния, Украина, Македония, Молдова, Словакия, Хорватия, Киргизстан)2.
Однако формально убедительные аргументы в пользу характера развития новой волны мировой демократизации и ее последствий не снимают целого ряда вопросов, возникающих при анализе конкретных путей перехода отдельных стран от авторитаризма к демократии. Эти вопросы связаны, прежде всего, с отношением к попыткам представить этот процесс в качестве специфической закономерности современного мирового общественно-политического развития и объявить идеал западной либеральной демократии, как, это, скажем, делает Ф. Факуяма, конечной формой мирового политического устройства человечества. Очевидно поэтому, что анализ любой проблемы посткоммунистической трансформации конкретного государства в общеметодологическом контексте, тем более Российской Федерации, придает выбранной теме особый аспект актуальности. 5.
Актуальность выбранной темы обусловлена и рядом других обстоятельств. Во-первых, конкретный анализ управленческого процесса уже сложившейся политической системы современной России богаче и уникальнее любой сложившейся теоретической модели перехода от авторитаризма к демократии. Именно в этом анализе, как нам представляется, могут быть раскрыты особенности и характерные черты этого перехода, обусловленные историческими, социальными, духовными и иными факторами, лишний раз показывающими уникальность всякого конкретного исторического политического опыта в поиске выбора путей общественного и социального развития. Анализ темы диссертации высвечивает и ряд ошибок которые, по нашему мнению, пришлось пережить современной России в ее последнее трудное десятилетие конца XX века.
Во-вторых, анализ государственного управления современной России, как «организующего и регулирующего воздействия государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования», опирающегося на его властную силу3, раскрывает еще одну весьма важную проблему, которая почти в равной степени остается актуальной как в сфере политической публицистики, так и среди социологов, политологов, вообще среди обществоведов, которые никак не могут определиться в вопросе о том, строит ли Россия демократическое государство или она представляет собой то ли симбиоз авторитарного политического режима с демократическим, то ли это некая «управляемая демократия», то ли это вообще процесс постепенного возврата к недавнему прошлому теперь уже ушедшей России.
3 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. — М., 1997. — С.38. 6.
Надо признать, что этот аспект проблемы далеко не праздный. Он как раз затрагивает вопросы методологии и теории политической науки, касается самых сущностных аспектов проблемы общего и специфического, особенного, в процессах перехода от авторитаризма к демократии в разных странах, которые конечно же могут быть вскрыты только через конкретный анализ реальной политической практики, реальных политических реформ. Анализ самого механизма процесса государственного управления с его корректировками последнего года, по нашему мнению, дает богатый материал для размышлений и оптимистических выводов.
И последнее. Тема диссертационного исследования имеет для автора и чисто познавательный аспект сравнительного характера. Не затрагивая в диссертации специально проблем сравнительного анализа процесса государственного управления нашей республики — Республики Южная Корея и Российской Федерации в ходе их политической модернизации, мы, тем не менее, в процессе работы над темой постоянно имели ввиду и этот чрезвычайно важный для автора аспект данного исследования.
Таким образом, актуальность темы определяется и с точки зрения теоретических и методологических аспектов проблемы, и с точки зрения ее прикладной составляющей — исследования конкретного процесса сложившейся системы государственного управления в Российской Федерации, представляющего для нас приоритетный интерес.
Степень научной разработанности проблемы. Понятие «государственное управление» в современной научной литературе имеет самые различные толкования. В данной работе мы не ставим перед собой задачу специально исследовать различные подходы к освещению этого 7 понятия. Однако свое отношение к существующим представлениям о понятии «государственное управление» мы должны высказать хотя бы уже по тому, что его интерпретация, с одной стороны, объективно способствует определению объектно-предметной области нашей работы, а с другой — это понятие становится инструментальным для самого исследования.
Очевидно, что приемлемое определение понятия «государственное управление» возможно лишь при условии четкого уяснения его составляющих понятий — управление и государственное, каждое из которых имеет неоднозначные трактовки, сложившиеся в различных отраслях обществознания — например, в политической философии, в юриспруденции, в социологии, в политологии и т. д. Если учесть при этом, что в своем развитии и управление, и государство прошли длительную историю, то можно понять насколько самостоятельными и содержательными предметными областями исследования могут стать каждая из составляющих понятие «государственное управление» .
В первом российском учебнике по курсу «Теории государственного управления» понятие «управление» определяется как «целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное!), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные 8 объединения, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т. д.)4.
В соответствии с таким определением управление можно типологизировать по различным основаниям. Например, по сферам общественной жизнедеятельности можно выделять экономическое, социальное, политическое управление, управление процессами духовной жизни общества. По характеру природы и субстанциональной специфике субъектов управления оно может быть государственным управлением (субъект управления — государство), общественным управлением (субъект управляющих воздействий — общество и его структуры). По этому основанию можно выделять также региональное управление (субъект управления — государственные органы, например, субъекта Российской Федерации), местное самоуправление (субъект управления муниципальные органы власти).
Среди видов управления государственное управление обладает некоторыми только ему присущими особенными свойствами. Их обычно выделяют три. Это, во-первых, специфика самого субъекта управленияинститута государства, опирающегося на властную силу государственную власть. Во-вторых, специфика этого вида управления заключается в его распространенности на все общество. Именно государство устанавливает по существующим процедурам основные, общие правила (законы) поведения людей во всех сферах жизнедеятельности общества и обеспечивает их функционирование и соблюдение в том числе и силой государственной власти. В-третьих, государственное управление, в отличие от других видов управления, 9 придает ему свойство системности. Поэтому не случайно, когда рассуждают о государственном управлении, обычно говорят о системе государственного управления, поскольку субъект этого вида управления — сложное и многофункциональное структурное образование. К примеру, выдержавший пять изданий учебник американских политологов Скидмора М.Дж. и Триппа М. К. об основах американского политического процесса, признанный чуть ли не классическим в жанре описания принципов и механизмов государственного управления, так и называется: «Американская система государственного управления». В нем подробно рассматриваются принципы формирования и механизмы функционирования политической системы США, проблемы развития американской демократии и некоторые общие вопросы того, что можно отнести к предметной области государственного управления5. Поэтому некоторые аспекты структуры данного труда мы использовали при формировании концепции своего исследования.
Представление о понятии «государственное управление» определяет подход к анализу различных пластов исследовательской литературы по теме диссертации.
Прежде всего следует выделить ряд работ европейских и американских авторов — юристов, политологов и социологов — по проблемам общей теории и методологии управления, различным аспектам государственного управления и государственной службы. Среди них особое место занимают труды Ансоффа И., Берталанфи Л., Вайблера Ю., Вятра Ежи, Гарнера Д., Гримо Ж., Гурней Б., Драго Р., Екеринга В., Лоутона А. и Роуза Э., Скидмора Ф.Дж. и Триппа М. К.,.
5 См.: Скидмор М.Дж., Трипп М. К. Американская система государственного управления Вводный курс. — М., 1993.
Хилла X. и др. Содержание этих исследований ценно для нас не только своими методологическими и теоретическими обобщениями и выводами. Важность их обусловлена также и тем, что они создавались, в основном, на обобщении управленческого опыта сложившихся стабильных демократий, сложившихся моделей государственного управления 6.
Ко второй группе авторов можно отнести советских и российских философов, экономистов, политологов и социологов, занимающихся теорией систем, методологическими и теоретическими проблемами управления обществом, в том числе и проблемами государственного управления. Среди них особо следует выделить труды Афанасьева В. Г., Анохина М. Г., Аверьянова В. Б., Аганбегяна А. Г., Аверина Ю. П. и Слепенкова И. М., Иванова В. Н., Карташева В. А., Каменскую Г. В. и Родионова А. Н., Курашвили Б. П., Оболенского A.B., Соловьева А. И., Сиренко В. Ф., Яковлева Г. С. и многих других. В работах этих ученых рассматриваются теоретические и методологические проблемы изучения социальных систем, их структуры и функций, общие принципы организации аппарата управления,.
6 См.: Ансофф И. Стратегическое управление. Пер. с англ. — М., 1989; Бертапанфи Л. Общая теория систем. Критический обзор // Исследования по общей теории систем.-М., 1969; Вайблер Ю. Модернизация госуправления — ориентация на клиентов. — Женева, 1996; Вятр Ежи. Социология политических отношений. Пер. с польск. — М., 1979; Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. Пер. с англ. — М., 1984; Гримо Ж. Организация административной власти во Франции// Посольство Франции в России. МИД Франции, — М., 1996; Гурней Б.
Введение
в науку управления. Пер. с франц. — М., 1969; Драго Р. Административная наука. Пер. с франц. — М., 1982; Екеринг В. Управление и организованные интересы // Государственная служба: группы интересов, лоббирование.(Взгляд из-за рубежа)-Вып.4. — М., 1995; Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. — М., 1993; Скидмор М.Дж., Трипп М. К. Американская система государственного управления. Вводный курс. — М., 1993; Фалмер P.M. Энциклопедия современного управления. Пер. с англ. Т.1 — 5. — М., 1992; Хилл X. Стратегия успеха государственного управления // Государственная служба. Проблемы реформирования. — М., 199 $ и др.
11 различные аспекты теории и практики государственного управления7.
В разработке теоретических и прикладных проблем государственного управления особое место в России занимают 90-е годы. Принятие Конституции РФ в декабре 1993 года, ознаменовавшей создание новой политической системы современной России, определило необходимость теоретического осмысления процессов становления новой политической системы и создания основ государственной службы, как нового социального института в условиях формирования в стране правового демократического государства. Это способствовало появлению целого ряда крупных исследований по различным проблемам государственного управления, в подготовке которых принимали участие политологи, социологи и особенно много было сделано в этом направлении российскими правоведами.
По общим проблемам теории государственного управления в этот период выделяются работы Атаманчука Г. В., Громыко А. Л., Дулыцикова Ю. С., Жукова В. А., Игнатова В. Г., Комаровского B.C., Шаброва О. и других8. Особо ценными для нашего исследования среди этих работ выделяются труды Атаманчука Г. В. и Шаброва О., в которых проблемы государственного управления рассматриваются и в.
7 Афанасьев В. Г. Системность и общество. — М., 1980; Анохин М. Г. Политическая система: адаптация, динамика, устойчивость (теоретико-прикладной анализ). — М., 1996; Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. — М., 1984; Аганбегян А. Г. Управление и эффективность. — М., 1981; Аверин Ю. П. и Слепенков И. М. Основы теории социального управления. — М., 1991; Иванов В. Н. Разработка и внедрение социальных технологий в государственном управлении. — М., 1992; Карташев В. А. Система систем: очерки общей теории и методологии. — М., 1995; Каменская Г. В., Родионов А. Н. Политические системы современности. — М., 1994; Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. — М., 1987; Оболенский А. В. Человек и государственное управление. — М., 1987; Соловьев А. И. Три облика государства — три стратегии гражданского общества // Политические исследования. — М., 1996. — № 6- Сиренко В. Ф. Проблема интереса в государственном управлении.- М., 1980; Яковлев Г. С. Аппарат управления: принципы организации. — М., 1975.
12 теоретическом, и в прикладном аспектах.
За эти годы вышло много исследований по проблемам формирования и функционирования институтов политической системы современной России. Это, как правило, работы известных российских юристов, среди которых следует выделить труды Авакьяна С. А., Окунькова Л. А., Гранкина И. В., Чиркина В. Е., работы известного депутата ГД РФ Шохина А., Румянцева О. Г. и др. В них, в основном, в правовом аспекте анализируются механизмы формирования и функционирования базовых политических институтов российской политической системы с интересными и часто весьма важными для нашей темы замечаниями9.
Современная Россия является федеративным государством со сложной спецификой и самой сущности российского федерализма, и процессов его становления. Поэтому в механизмах государственного управления ему отводилась и отводится сейчас исключительно особая роль. Этой проблеме посвящена значительная литература. Назовем лишь некоторых авторов, которые в своих трудах рассматривают проблемы российского федерализма в контексте принципа разделения властей и как один из механизмов в системе государственного управления.
8 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления (Курс лекций). — М., 1997; Громыко А. Л. Политические режимы.-М., 1995; Дульщиков Ю. С. Региональная политика и управление. — М., 1998; Жуков В. А. Верховная власть и государственное управление. -М., 1998; Игнатов В. Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России (1990;е г.). — Ростов-на-Дону, 1998; Технологии в политике и политическом управлении / Общ.ред. Анохина Г. М., Комаровского B.C., Матвиенко Ю. И. — М., 2000; Шабров О. Политическое управление. Проблема стабильности и развития. — М., 1997 и ДР.
9 Авакьян С. А. Федеральное собрание — Парламент России. — М., 1999; Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. — М., 1998; Гранкин И. В. Парламент России. — М., 1999; Его же: Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. — М., 199- Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. — М., 1998; Шохин А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. -М., 1997; Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России. — М., 1994 и др.
13 современной России. Среди этих авторов особо можно выделить Валентея С. Д., Ермакова В. Г., Зотову З. М., Марченко П. В., Фарукшина М. Х и многих др10.
В последние годы по проблемам государственного управления или отдельным аспектам функционирования политических систем социологами, политологами, юристами были также подготовлены и защищены ряд кандидатских и докторских исследований. Особенно много работ по этой тематике подготовлено по региональным аспектам государственного управления современной России11. Это вполне объяснимо, поскольку по целому ряду причин наиболее острыми вопросами в системе государственного управления России остаются все же проблемы взаимоотношения федерального центра и субъектов федерации.
Анализ литературы по проблеме исследования позволяет сделать вывод о том, что за последние годы научное сообщество обществоведов современной России сделало значительный рывок в изучении различных проблем современной политической науки, в том.
10 Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. — М., 1998; Ермаков В. Г. Федерализм как форма государственного устройства России. — М., 1996; Зотова З. М. Оптимизация взаимоотношений между центром и регионами // Политические исследования. — М., 1998. — № 3- Марченко П. В. Региональные проблемы становления новой российской государственности. — М., 1996; Фарукшин М. Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. — Казань, 1998 и др.
11 Аверин Ю. П. Системы социального управления в обществе: модель социологического анализа: Автореф. дис. доктора социологических наук. — М., 1997; Анисимова Г. А. Регион как объект государственного управления и субъект самоуправления: Автореф. дис. канд. социологических наук. — М., 1997; Батанина И. А. Политическое управление в регионе: состояние и тенденции развития в современной России: Авторреф. дис. доктора политических наук. — М., 1997; Бахлов И. В. Взаимоотношения центра и регионов в условиях федерализма: Автореф. дис. канд. политических наук. — М., 1997; Васильев A.B. Моделирование политической ситуации как средство совершенствования политического управления в регионе: Автореф. дис. канд. политических наук. — М., 1997; Семенов Д. Б. Политико-правовые основы управления федеративными отношениями: отечественный и зарубежный опыт: Автореф. дис. канд. политических наук. — М., 1998 и др.
14 числе и современных политических систем, и механизмов их функционирования. Однако, что касается непосредственно темы диссертации, то здесь очевидны определенные диспропорции. Все-таки проблемами государственного управления пока в основном занимаются юристы и в меньшей степени политологи, психологи и социологи. Только уже этим можно обосновать необходимость исследования темы диссертации в комплексном подходе, объединив в ее анализе политологические, психологические и социологические методы. Ведь государственное управление в широком смысле представляет собой субъект-объектное властное взаимодействие, где и субъектом, и объектом этого взаимодействия в конечном счете выступают люди, либо ассоциированные в формы политических институтов, обеспечивающих сплоченность общества как системы (управляющая подсистема), либо в формы социальных общностей (управляемая подсистема). Как отмечает Г. В. Атаманчук, управление начинается тогда, «когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека» 12.
Таким образом, в государственном управлении, как системе, «субъекты и объекты связаны отношениями управления — власти и обратной связи» 13. Но именно этот аспект государственного управления применительно к политической системе Российской Федерации, по нашему мнению, в комплексном, системном подходе остается пока мало изученным. И почти не освещенными в научной литературе остаются.
12 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М., 1997, — С. 23.
13 Шабров О. Политическое управление. Проблемы стабильности и развития. — М., 1977. -С.40.
15 начатые Президентом РФ В. В. Путиным реформы политической системы Российской Федерации, имеющие непосредственное отношение к коррекции существующей системы государственного управления страной. Эти явления определяют объектно-предметную область нашей работы.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования в диссертации выступает политическая система Российской Федерации, как совокупность политических институтов, ролей, отношений, процессов принципов политической организации общества, взаимодействий между обществом и государством.
Предметом диссертационной работы является анализ государственного управления Российской Федерации как института, раскрывающего принципы формирования, механизмы взаимодействия и функционирования органов государственной власти страны в их отношении и взаимодействии с обществом.
Очевидно, что объектная и предметная область работы имеют взаимопересечения, поскольку государственное управление, как мы уже отмечали, представляет собой субъект-объектное властное взаимодействие, связанное отношениями управления — власти и обратной связи. Следует при этом иметь ввиду, что понятие политической системы не случайно поэтому часто употребляется для обозначения совокупности отношений, охватывающих управление государством и протекающих в нем политических процессов14.
Целью диссертационного исследования является системный анализ принципов формирования и механизмов взаимодействия органов.
14 См.: Зарубежная политология. Словарь-справочник / Под ред. А. В. Миронова, П. А. Цыганкова. — М., 1998. — С.208.
16 государственной власти Российской Федерации и их отношений управления с гражданским обществом.
Для достижения поставленной цели предусматривается решение следующих задач:
• раскрыть специфику формы правления и государственного устройства современной России;
• проанализировать принципы формирования и механизмы взаимодействия основных «ветвей» власти в политической системе Российской Федерации;
• выявить место и роль российского федерализма в системе принципов государственного управления страной;
• обосновать специфику политического режима современной России;
• сформулировать основные направления и определить возможный характер последствий коррекции реформ политической системы, проводимой нынешним российским Президентом;
• обосновать основные противоречия системного характера в государственном управлении Российской Федерации.
В качестве базовой гипотезы исследования выдвигается предположение о взаимосвязи развития государственного управления в широком смысле этого понятия, как совокупности отношений, охватывающих управление государством и протекающих в нем политических процессов, с типом развития общества. Позиция автора диссертации состоит в том, что тип развития общества, а Российская Федерация относится к переходному типу либерально-демократических политических систем, выступает определяющим фактором детерминации процессов развития государственного управления. Поэтому, какая модель управления утвердится в России в обозримом.
17 будущем — демократии, основанной на массовом участии, модель властвующей элиты или плюралистическая модель, будет зависеть от многих факторов объективного и субъективного характера, которые входят в предмет анализа нашей работы.
Источниковедческую основу диссертации составляют труды российских и зарубежных ученых в области теории, методологии и практики изучения и решения проблем управления в социальных системах. Исключительно важную роль в подготовке концепции труда сыграли идеи классиков современной политической науки Г. Алмонда, Д. Истона, М. Вебера, Р. Даля и др.
Для автора, изучающего систему государственного управления современной России, было важным ознакомление с опытом строительства и развития государственности до советской России. В этом плане особенный интерес представляют работы Бородачева В. Г., Грибовского В. М., Демидова Н. Ф., Зайончковского П. А и др15.
При подготовке труда автор использовал законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, материалы различных научных конференций по близким для исследования проблемам. Значительный материал аналитического характера по вопросам власти, становления гражданского общества в России, государственного управления был использован диссертантом из публикаций в периодической печати.
Методологическую основу исследования составляет совокупность.
15 См.: Бородачев В. Г. История отечественного государственного управления / Авт.сост. Бородачев В. Г. — М., 1998; Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской империи. — Одесса, 1912; Демидов Н. Ф. Служилая бюрократия в России и ее роль в формировании абсолютизма. — М., 1987; Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в Х! Хв. — М., 1978 и др.
18 общенаучных подходов в изучении проблем власти, гражданского общества, политических систем, государственного управления. В рамках политологического подхода в диссертации использованы методы системного, структурно-функционального, сравнительного анализа.
Научная новизна работы определяется спецификой выбранного автором подхода к исследованию государственного управления как сложной системы взаимодействия институтов государственной власти и их отношений управления с формирующимся в стране гражданским обществом. Теоретические выводы, полученные в результате исследования обладают вполне определенными элементами новизны. В ходе анализа и раскрытия содержания темы:
• выявлены особенности формы правления и государственного устройства Российской Федерации, которые изначально предполагали характер возможных сложностей в становлении системы государственного управления демократической России. Показано, что ключевыми из них являются наличие в содержании нового определения страны, как демократического, федеративного, правового, социального государства с республиканской формой правления, нормативно-мобилизационной составляющей и асимметричный характер российского федерализма со сложной типологией субъектов Российской Федерации;
• обоснован вывод о том, что использование структурно-функционального метода при анализе процессов формирования и механизмов функционирования государственной власти в системе сдержек и противовесов и ее отношений управления с гражданским обществом необходимо дополнять аксиологическим подходом и суждениями относительно ее природы и роли в политическом процессе.
Мы солидарны с мнением российского писателя А. И. Солженицына о том, что государственное управление, высокий и результативный уровень управленческой деятельности всех государственных властей «недостижимы без установления над ними этического контроля», ибо «цель общежития — установить между людьми нравственный порядок», а «политическая крепость прочна только тогда, когда держится на силе нравственной», где «нравственное начало должно стоять выше чем юридическое», формально-правовое16. Это суждение, важное в принципе для любой системы государственного управления, как показывает исторический опыт, приобретает особую роль и значение для стран, которые силой исторических и иных обстоятельств переживают эпоху революционных преобразований своей государственности.
• установлены причины и характер противоречий в системе управления «Федеральный центр — субъект Федерации» и раскрыто их влияние на процесс государственного управления страной. В этом контексте автор анализирует причины системного, объективного и субъективного характера;
• доказано, что методы государственного управления в Российской Федерации соответствуют переходному типу либерально-демократических политических систем, трудности развития которой определяются типом развития общества, медленно приобретающего черты гражданского. В этом плане автор анализирует политические реформы Президента РФ В. В. Путина и рассматривает их как коррекцию всей системы государственного управления с целью ускорения.
16 Цит. по.: Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). — М., 1994. — С.36.
20 транзитных процессов современной России, превращения ее в современную демократическую державу.
• сделан и обоснован прогноз о возможных вариантах политического развития России и направленности изменений ее системы государственного управления.
Практическая значимость исследования. Выводы и положения диссертации расширяют сферу научного знания о политических процессах в странах, переживающих транзитные процессы в их общих чертах и специфических тенденциях. Разработанная в исследовании в политологическом аспекте концепция государственного управления является существенным дополнением соответствующей теории в политической науке, слишком тесно пока примыкающей к ее правовой интерпретации.
Сформулированные в диссертации идеи и подходы к изучению государственного управления Российской Федерации могут содействовать совершенствованию практической деятельности органов государственной власти и других политических институтов, направленных в своей деятельности на демократизацию ориентаций и способов участия граждан в политической жизни, коррекцию процессов управления. Помимо этого, материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекций по курсам политологических дисциплин в высшей и средней школе, в научной работе.
Апробация работы. Основные выводы и положения диссертации изложены в научных публикациях автора, в его выступлениях на конференциях и круглых столах. Ряд выводов по итогам научных исследований легли в основу служебных аналитических.
21 материалов, подготовленных по роду его настоящей профессиональной деятельности.
Структура диссертации определяется общей концепцией, задачами и логикой исследования и состоит из введения, трех глав, разделенных на девять параграфов, заключения и списка литературы по теме.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Подводя итоги исследования, нам не хотелось бы свести их к перечислению уже высказанных основных концептуальных положений и выводов, которые определяют, как нам представляется, инновационную составляющую нашего труда. Нет смысла, по-видимому, углубляться и в чисто теоретические аспекты государственного управления — теория управления в своих основных структурных звеньях достаточно глубоко разработана и авторская позиция по проблеме соотношения двух понятий управление и государственное определена в системе операционных и методологических подходов к исследованию темы. Стержневая проблема завершенного исследования связана все-таки не столько с вопросами теории управления, сколько с анализом состояния и тенденций развития реального процесса государственного управления современной России. И здесь, безусловно, остается много неясных вопросов и проблем, которые связаны, прежде всего, с реформаторской деятельностью нового российского Президента.
Нам представляется, что оценки российскими политологами и аналитиками второго российского Президента, как «чрезвычайного Президента» или «Президента надежды» 1, очень точно схватывают, во-первых, особенность исторического времени для России, в котором оказался новый российский Президент, и во-вторых, исключительную меру его исторической ответственности за судьбы российских реформ.
1 См.: Королев О. У России появился шанс // Независимая газета. 2001, 20 апреляФедоров А. Владимир Путин: выполнимо ли задуманное? // Независимая газета. 2001, 24 апреля и др.
Действительно, особенность этого этапа, «исторического времени» для России состоит в том, что она вплотную подошла к той черте в своем развитии (политическом, экономическом, социальном), когда «состояние недостроя» российских реформ — управленческой, судебной, военной, налоговой, пенсионной системы и т. д. требует самых эффективных мер по их «достраиванию» и «реконструкции» и заметному продвижению страны вперед. В противном случае для России наступит не просто очередной «застой», «стагнация», но начало трагедии государства, мечтающего пока войти в разряд развитых демократических стран. Именно этим обусловлены особые надежды российского общества на «чрезвычайного Президента», «Президента надежды» .
В какой мере нынешний российский Президент оправдывает надежды российского общества? Как мы уже отмечали, нынешняя власть активно работает по трем основным направлениям: восстановлению производительных сил страны, восстановлению экономической целостности страны и реформированию всей системы государственного управления. При чем, что вполне очевидно, проблемы реформирования системы государственного управления в деятельности нынешней администрации подчинены вопросам восстановления нормальной жизни российских граждан, а, следовательно, сознательному преодолению того чудовищного разрыва власти и общества, которое имело место в эпоху предшествующего президентства. В этом, как справедливо замечают российские социологи, коренится одна из причин беспрецедентной поддержки нового Президента народом.
Правда, надо отметить и некоторые существенные моменты иного порядка. Объявив о том, что новая администрация не собирается.
158 проводить свои идеи ни путем революций или контрреволюций, новый этап реформ, или «достраивания» старых реформ, Президент стал проводить пока только в тех звеньях государственного управления и экономики, где старые механизмы не работали. Таким образом, реформы стали приобретать модернизационный (наполнение новым смыслом и задачами старых структурных элементов управления) характер и «точечный» — внедрение новых элементов управления — где старые механизмы, как мы уже отметили, не работали должным образом.
Что конкретно было сделано новым Президентом за истекший и первый год своего пребывания в должности главы российского государства? Была выстроена эффективно работающая вертикаль исполнительной власти, модернизирован механизм реализации государственных решений (хотя проблема безответственности, по нашему мнению, в управленческом процессе России остается самой актуальной)2, приведено, пока в основном, местное законодательство в соответствие с федеральным, жестко стал проводиться в жизнь озвученный Президентом принцип «диктатуры закона», была развернута организационная деятельность по обеспечению нормативно-правовой базы новых государственных реалий, достигнуто взаимопонимание между законодательной и исполнительной ветвями власти, удалось остановить страну у черты, за которой следовал ее возможный развал.
2 Крупный российский управленец, в недавнем прошлом возглавлявший Республику Карелия, участвующий в создании текста нынешней Конституции РФ, инициировавший идею создания Совета Федерации — верхней палаты Российского парламента, а ныне являющийся управляющим делами Союза Белоруссии и России, Виктор Степанов, в данном им интервью рассматривает «тот порядок разделения ответственности между ветвями власти, который существует сегодня» в Российской Федерации, продолжением сложившейся в стране «устойчивой системы безответственности». Эту оценку можно рассматривать профессиональной и ответственной, поскольку принадлежит она, прежде всего, политику и реальному управленцу, прошедшему через эту школу. См.: Вострухин В. Изменения назрели // Независимая газета. 2001, 27 февраля.
По-видимому, в целом удалось внедрить в сознание значительной части административной элиты страны идею о том, что только комплексное укрепление институтов власти и институтов гражданского общества может создать реальную базу для продвижения России по пути демократических реформ. Новая администрация проявила прагматизм и в оценке того исторического этапа, который реально потребуется для коррекции уже совершенных в России реформ и дальнейшего продвижения ее в направлении реальной демократии. Этот срок определен в 10−15 лет. И, наконец, что чрезвычайно важно, новый Президент проявил политическую волю и умение доводить до логического конца начатые им конкретные действия. Иными словами, новой администрации действительно уже удалось значительно усовершенствовать работу институционального механизма государственного управления, создать в стране если не климат, то оптимистический фон надежды, что Россия сумеет выйти из кризиса, навести порядок и сделать рывок в реализации действительно демократических реформ и в системе государственного управления, и в создании основ гражданского общества со всеми вытекающими из этого последствиями.
Следует отметить, однако, что пока, по разрозненным и весьма осторожным элементам проводимых в системе государственного управления реформ, трудно судить о том, в каком направлении и в какой системной связи этих элементов в конечном счете сложится целостная концепция реформирования системы государственного управления.
В подходах к этой проблеме мы согласны с мнением тех российских социологов и политологов, которые полагают, что реальное реформирование системы государственного управления должно состоять.
160 и можно предположить, что это, в целом, близко к замыслам нынешнего Президента) в реализации нескольких базовых реформаторских проектов.
Во-первых, в постепенной, но последовательной (принцип нового Президента) трансформации по существу суперпрезидентской республики в республику президентско-парламентскую, добиться выравнивания реальных возможностей различных ветвей власти и повышения эффективности их работы за счет активного включения таких институтов гражданского общества, как политические партии и средства массовой информации. Заложив основы нового институционального механизма государственного управления, можно будет расширять поле реформаторской деятельности и в других его сферах. Безусловно, это предполагает, что от вполне оправданных в настоящее, «переходное» для самого нынешнего Президента время, «модернизационных» и «точечных» подходов к реформам государственного управления, придется переходить к системному подходу, то есть, к изменению основного закона или через систему конституционных поправок, или через принятие нового основного закона страны.
Как известно, по многим аспектам этой проблемы, или группы проблем, уже складывается в целом положительное общественное мнение, к которому пока вполне лояльно (или нейтрально) относится и нынешняя администрация. Более того, разрабатываемый новый закон о политических партиях, с предположениями введения в стране двух или трех партийной системы в определенном смысле можно рассматривать в едином ключе решения данной принципиально важной проблемы для дальнейшего продвижения России по пути демократии. Другое дело,.
161 какие тенденции в решении этой проблемы станут преобладающими: эволюция российской государственности в сторону утверждения в стране парламентской республики, что мало вероятно, либо перераспределение властных полномочий в системе «сдержек и противовесов» между законодательной и исполнительной властью в рамках ныне действующей, по сути суперпрезидентской российской республики, что в большей мере вероятно, поскольку эта тенденция в большей мере отражает сегодняшние реалии страны и ожидания российских граждан. Надо признать как очевидность, что президентская республика с сильной личной властью Президента (речь может идти лишь о мере этой силы-полномочий) в большей мере все же отвечает российскому менталитету и переходному состоянию российского общества.
Далее, во-вторых, какие бы уникальные реформы по своей демократичности не осуществлялись в системе институционального механизма государственного управления и его правового обеспечения, но «наполнителем» конкретных институтов власти, реальными субъектами управленческого процесса выступают все же людиадминистративная и политическая элита, которые осуществляют процесс разработки государственной стратегии, принятия государственных решений и их реализацию. Здесь, может быть, коренится самая большая опасность для будущего реформ нынешнего Президента. Речь идет, прежде всего, об административной элите, российской бюрократии, корпус которой, как показывают многочисленные публикации, повсеместно — с федерального уровня до чиновников местного самоуправления, подвержен исключительной коррупции. Никакая отлаженная «вертикаль» власти не сможет поэтому.
162 заставить экономику работать в нормальном режиме, если над ней сохранится вся старая бюрократическая «надстройка» и, соответственно, повальная коррупция. Следовательно, в этой проблеме, существует как бы две ее грани. Первая ее грань — это проблема замены — частично или полностью (последнее невозможно по определению) — российской управленческой бюрократии. Ее вторая грань — кем заменить, то есть проблема создания нового кадрового резерва управленцев. Есть здесь даже и третья грань проблемы — замена должна быть предана выбранному курсу Президента, должна быть структурным элементом его команды.
Осуществить подобную реформу этого важнейшего элемента структуры институционального механизма государственного управления будет не просто. Найти свободных от стяжательства, преданных новому курсу идейных чиновников-управленцев, к тому же профессионалов своего дела в коррумпированном государстве — задача не из простых. И как представляется, с одной стороны, новый Президент как будто понимает суть и сложность данной проблемы. С другой же, именно он свое ближнее окружение создает по традиционному для России «кланово-географическому принципу». В нынешней администрации достаточно быстро все важные должности постепенно переходят в руки петербуржцев и бывших работников спецслужб. Это, конечно, не лучший способ формирования управленческой элиты и вряд ли он окажется оправданным.
И последнее. Конечно, болевое место в системе проводимых в России реформ связано с медленным развитием в стране элементов гражданского общества. Мы уже достаточно говорили о сути данной проблемы. Отметим лишь в качестве завершающего вывода, что без.
163 относительно синхронного развития элементов гражданского общества в России с реформированием системы государственного управления, реформы системы государственного управления не приведут к ожидаемым результатам: они не смогут тогда решить ни проблем демократизации процесса государственного управления, ни проблем эффективной борьбы с коррупцией, ни проблем заметного продвижения страны в сторону современных стран зрелой демократии. Тогда, по образному замечанию российского политолога и аналитика А. Федорова, вместо «Президента надежды» с неизбежностью может прийти о.
Президент разочарования" - со всеми вытекающими последствиями". И в этом, как нам представляется, особых преувеличений нет.
3 См.- Федоров А. Владимир Путин: выполнимо ли задуманное? // Независимая газета. 2001, 24 апреля.
