Актуальность темы
и практическая значимость исследования.
1. Для анализа и прогноза социально-экономического развития страны, выбора методов и направлений экономической политики необходимы количественные оценки различных показателей макроэкономической динамики, в том числе характеризующих требуемый уровень и возможности мобилизации финансовых ресурсов для государственного сектора управления.
Между тем официальная финансовая и, в особенности, бюджетная статистика отличается неполнотой, противоречивостью и несопоставимостью. Возникающие в связи с этим проблемы существенно отражаются на качестве аналитических и прогнозных исследований в области макроэкономики1.
Соответственно, реконструкция финансовых показателей не только представляет интерес в рамках истории национального хозяйства России, но имеет вполне определенное прикладное значение. В частности, результаты проведенного исследования используются в макроэкономической модели, разрабатываемой в лаборатории анализа и прогнозирования воспроизводственных процессов ИНП РАН.
2. В пояснительной записке к правительственному проекту Налогового кодекса отмечается, ч что налоговая реформа «является в настоящее время одним из важнейших условий для кардинального улучшения экономической ситуации и обеспечения начала и дальнейшего динамичного ускорения экономического роста в стране». Однако как построение, так и реформирование российской налоговой системы осуществляются без учета ряда ключевых особенностей национального хозяйства. В итоге сложившаяся налоговая система не способствует преодолению кризисной ситуации в экономике.
В исследовании рассматриваются некоторые важнейшие, по мнению автора, из указанных особенностей и высказываются концептуальные предложения по реформированию налоговой системы, ориентированные на согласование экономических интересов как отдельных хозяйственных звеньев, так и национального хозяйства в целом.
1 «При анализе экономической реформы приходится сталкиваться с несопоставимостью макроэкономических показателей различных стадий процесса» (Е.Сабуров, автореферат докторской диссертации, с.23).
Принимая во внимание особую роль налогово-бюджетной системы как одного из основных инструментов государственного управления в рыночной экономике, тема и цели настоящего исследования представляются актуальными.
История вопроса. По налогово-бюджетной проблематике имеется огромное количество публикаций. В газетных и журнальных статьях рассматриваются преимущественно текущие вопросы налогообложения и ситуации в сфере государственных финансов. При этом анализ состояния последних и сравнительные оценки опираются на официальные данные, о недостатках которых сказано выше.
В научно-исследовательских работах по вопросам налогово-бюджетной сферы можно выделить два основных направления.
1. Рассматриваются налогово-бюджетные системы зарубежных стран. В зависимости от конкретной темы исследования акцент делается на описании развития бюджетных систем в странах с развитой или переходной экономикой (уровень и динамика централизации финансовых ресурсов, бюджетное устройство и межбюджетные отношения) или же на общем анализе налоговой политики в этих странах (налоговая система, основные налоги и налоговые льготы, опыт налоговых реформ).
В числе, разрабатывающих данное направление, необходимое для ознакомления с опытом и тенденциями развития налогово-бюджетных систем в зарубежных странах, можно назвать следующих авторов: Г. Сомос, Е. Жуков, В. Волобуев, А. Гнедовский, Л. Максимова, П. Кулигин, А. Козырин, В. Кашин, А. Печникова, Л. Окунева, И. Осадчая, И. Пономарева, И. Русакова, Г. Петрова, И. Караваева, И. Кравченко, В. Князев, Ю. Юданов, Б. Попов, А. Толкушин.
2. Рассматриваются те же вопросы, что и в работах первого направления, но главным объектом исследования является налогово-бюджетная система России. Это направление исследований можно также подразделить на работы, посвященные преимущественно бюджетной или же налоговой проблематике.
К наиболее известным авторам второго основного направления исследований в целом можно отнести В. Родионову, О. Рогову, О. Тимофееву, Е. Ефимову, Л. Лыкову, С. Синельникова, М. Делягина, А. Игудина, Г. Поляка. Следует также отметить коллективные работы Института народнохозяйственного прогнозирования РАН2 (в первую очередь — бюллетень «Экономический мониторинг России», доклады Института для Госналогслужбы РФ), Института экономических исследований, Института проблем переходного периода, Центрального экономико-математического института РАН, Института экономики РАН, Бюро экономического анализа.
Весомый вклад в обсуждение проблем налогово-бюджетной системы внесли публикации М. Ходоровича, О. Врублевской, В. Маевского, А. Лаврова, В. Панскова, А. Жукова, О. Дмитриевой, С. Глазьева, Ю. Артемова, Д. Митяева, а также работы А. Илларионова, В. Сумарокова, М. Дмитриева, Ю. Любимцева, О. Богачевой, широко использующих в своих исследованиях зарубежный опыт.
Состояние и актуальные проблемы собственно налоговой системы России рассматриваются, в частности, в работах И. Горского, Д. Черника, Б. Рагозина, В. Фролова, Ю. Петрова, Д.Игнатьева.
Главной темой целого ряда работ является реформирование налоговой системы России. Часть таких работ представлена в проектах Налогового кодекса. Среди авторов или руководителей коллективов разработчиков проектов НК можно выделить С. Шаталова и В.Фролова.
Содержательные и проработанные проекты и концепции налоговой системы, альтернативные действующей системе, содержатся в проектах НК ассоциаций «Налоги России» и «Черноземье», в работах Д. Львова и его коллег из Центрального экономико-математического института.
Недостатком альтернативных проектов и концепций, как правило, является чрезмерная абсолютизация «основополагающего принципа», на котором строится налоговая система. Вместе с тем, по мнению автора диссертации, подход, в соответствии с которым ядром налоговой системы должны стать рентные платежи, достаточно перспективен и отвечает особенностям России. Наиболее известным автором и сторонником такого подхода является Д.Львов.
2 Актуальные проблемы налогово-бюджетной сферы рассматриваются как в коллективных работах ИНП РАН, так и в индивидуальных исследованиях А. Белоусова, Д. Белоусова, В. Ивантера, О. Говтваня, В. Панфилова, О. Пчелинцева, А. Суворова, М. Узякова, В. Юня, Т. Белкиной, Н. Ноздриной и др.
В работах, посвященных комплексному анализу налогово-бюджетной системы России, как правило, отмечается проблема несопоставимости официальной бюджетной статистики.
В то же время задача реконструкции действительных доходов и расходов сектора государственного управления России ставится и отчасти решается по существу в одной единственной работе — «Бюджетный кризис в России: 19 851 995 годы» С.Синельникова. Однако в указанной работе реконструируются бюджетные показатели лишь за 1992;1994 годы, а в качестве показателей состояния государственных финансов России для периода до 1992 года используются данные по государственному бюджету СССР. Некоторые оценки Синельникова расходятся с данными из других источников. Показатели, приводимые в процентах к ВВП, требуют пересчета, поскольку объемы последнего неоднократно уточнялись. Кроме того, используются группировки показателей, отличающиеся от действующей бюджетной классификации. Имеются и другие замечания к этой работе, а также к скорректированной Синельниковым реконструкции бюджетных показателей, представленной в публикации «Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России 1991;1997» (ИЭППП, М., 1998). Поэтому в целях системного анализа государственных финансов или для экономико-математического моделирования и соответствующих прогнозных расчетов результатами его исключительно полезной работы нельзя воспользоваться непосредственно.
Целями исследования являются:
• определение места и выявление специфических функций налогово-бюджетной системы в механизме макроэкономического регулирования в советской планово-распределительной экономике и в период перехода России к рыночной организации национального хозяйства;
• разработка методологических подходов для реконструкции и представления в сопоставимом виде, соответствующем действующей бюджетной классификации, основных показателей состояния государственных финансов России в рассматриваемый период;
• системная реконструкция и представление в сопоставимом виде, соответствующем действующей бюджетной классификации, консолидированных бюджетов России, а также представление в сопоставимом виде сводных бюджетов России в рассматриваемый период;
• построение, с использованием результатов системной реконструкции российских бюджетов, налогового блока макроэкономической межотраслевой модели, разрабатываемой в лаборатории среднесрочного прогнозирования воспроизводственных процессов ИНП РАН;
• разработка концептуальных предложений по совершенствованию отечественной налогово-бюджетной системы на основе анализа ее эволюции, особенностей национального хозяйства России и специфики переходного периода, а также тенденций развития налогообложения и бюджетных отношений в странах с развитой экономикой.
Предметом исследования являются бюджетные показатели и основные изменения в налоговой и бюджетной системах России. Состояние последних в 1980;1997 годах, рассматриваемых совместно в качестве единой налогово-бюджетной системы, составляет объект исследования.
Применяемые методы исследования: теоретический анализ налогово-бюджетной системы и ее воздействия на социально-экономическое развитие Россиистатистический анализ бюджетных показателей и динамических рядов макропоказателейграфический анализ соответствия реконструированных показателей финансовой системы основным макроэкономическим индикаторамрегрессионный анализ при построении налогового блока межотраслевой модели.
Методологической основой исследования послужили законодательные и нормативные материалы органов государственной власти и управления, учебные и методические пособия по финансовой, налоговой и бюджетной тематике.
В части исследования, связанной с анализом изменений в налогово-бюджетной системе, а также реконструкцией бюджетных показателей, выделено два периода: 1980;1991 и 1992;1997 годы, которым в работе соответствуют различающиеся методологические и методические подходы.
Первый период включает последнее десятилетие существования России в составе СССР. При этом в составе республиканского бюджета не учитывалась значительная часть централизованных финансовых ресурсов, собираемых и используемых на территории России. Учет доходов и расходов союзного бюджета и внебюджетных фондов, приходящихся на Россию, потребовал построения особой методологической конструкции — условно-расчетного бюджета и решения ряда методологических и методических проблем.
Для начальных лет второго рассматриваемого периода характерны масштабные финансовые операции правительства и Центрального банка России, не отражавшиеся в статистике государственных финансов по принятой в то время методологии, которая при этом ежегодно изменялась. Реконструкция показателей государственных финансов, в т. ч. соответствующих указанным операциям, проводилась в соответствии с действующей в настоящее время бюджетной методологией.
При анализе качественных характеристик собственно налоговой системы, ее влияния на общественное воспроизводство, а также при выработке предложений по ее реформированию автор воспользовался методологическими подходами и идеями, содержащимися в работах Ю. В. Яременко.
Информационная база исследования: статистические сборники и бюллетени ЦСУ СССР, Госкомстата СССР и России, материалы Минфина и Госналогслужбы России, правительственные материалы, подготавливаемые к бюджетным и налоговым законопроектам.
В числе других основных источников, использованных при оценке ряда финансовых показателей, отсутствующих в официальных материалах и статистике государственных финансов, можно выделить экономические обзоры по Российской Федерации Международного валютного фонда, упомянутую выше монографию С. Синельникова, и доклад Института экономического анализа «Инфляция в России, июнь 1995 года» (М., 1995).
В работе используются показатели ВВП в 1980;1988 годах, полученные М. Узяковым при реконструкции межотраслевого баланса России по схеме СНС.
Новые научные результаты, полученные в исследовании:
1. Выявлены специфические функции налогово-бюджетной системы в планово-распределительной экономике советского типа и в период перехода России к рыночной организации национального хозяйства.
2. Определены основные принципы построения и функционирования налоге" во-бюджетной системы, адекватные особенностям национального хозяйства и обусловленные задачами переходного периода.
3. Разработаны методологические подходы к реконструкции показателей состояния государственных финансов России в 1980;1991 и 1992;1997 годах, существенно различающиеся по указанным временным интервалам.
4. Проведена системная реконструкция, представляющая в сопоставимом виде консолидированные и сводные бюджеты России в 1980;1997 гг.
5. С использованием результатов системной реконструкции построен налоговый блок межотраслевой модели, предназначенной для прогнозирования макроэкономических последствий проведения различных вариантов экономической политики.
Практическая народнохозяйственная значимость исследования состоит в том, что его результаты и выводы могут быть использованы: для теоретических и практических разработок по вопросам совершенствования механизма макроэкономического регулированияпри реформировании налоговой и бюджетной системпри экономико-математическом моделировании народнохозяйственных воспроизводственных процессов.
Апробация исследования. Результаты исследования были использованы в предложениях и экспертных заключениях автора по налогово-бюджетной проблематике для Государственной Думы, Совета Федерации, Отделения экономики РАН, Государственного комитета по поддержке и развитию малого предпринимательства, а также в докладах ИНП РАН для администрации Томской области и Госналогслужбы Российской Федерации.
Логика и структура исследования. Охватываемый период времени, тема и заявленные выше цели исследования обусловливают вполне определенную логику и последовательность в изложении содержания работы. Вопросы экономической сущности государственных финансов, их места и роли в процессах социально-экономического развития современного общества, актуальные проблемы налогово-бюджетной сферы, реконструкция показателей финансовой системы России, а также построение налогового блока модели рассматриваются и приводятся в последовательности, соответствующей оглавлению диссертации.
Диссертационное исследование состоит из введения, четырех глав, заключения и трех приложений.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Необходимым условием решения проблемы является ее определение. В работе выявлено и описано множество вопросов методологического и статистического характера, связанных с налогово-бюджетной сферой, предложены подходы и представлены варианты решения некоторых проблем.
Вместе с тем наиболее значимыми являются концептуальные проблемы, в том числе относящиеся к состоянию и реформированию налогово-бюджетной системы.
В третьей главе диссертации, в частности, описывается налоговая система, созданная в 1992 году, и приводятся основные изменения, происходившие в ней в последующие годы. Общий же вывод из анализа всех многочисленных изменений и поправок заключается в том, что система в целом осталась в «первозданном» состоянии.
Имманентными свойствами системы являются устойчивость и самовоспроизводимость. Поэтому систему (особенно укоренившуюся в России) легче разрушить «до основания», нежели усовершенствовать. Тем не менее предпочтительнее последовательная и поэтапная трансформация функционирующей системы.
Соотвественно. в рамках темы данного исследования, возникают вопросы как о коренных недостатках, так и о принципах и направлении реформирования сложившейся налоговой системы.
Действующая налогово-бюджетная система и задачи ее реформирования.
Взимаемые в России налоги по видам и уровню ставок соответствуют налоговым платежам, принятым в большинстве развитых стран, однако, можно вполне определенно утверждать, что созданный налоговый механизм в целом оказался не адекватен экономической среде.
Данное несоответствие было заложено в 1991 году (т.е. до начала радикальной экономической реформы) форсированным переходом от индивидуализированных нормативов распределения доходов к единым ставкам налогообложения предприятий. В условиях сложившихся структурных диспропорций, значительной дифференциации технико-экономического состояния предприятий это с неизбежностью должно было привести к резкому ухудшению финансового положения множество производителей.
Широкомасштабная либерализация цен, начавшаяся в 1992 году в обстановке тотального дефицита и отсутствия спросовых ограничений, а также жесткая встроенность предприятий в технологические цепочки и монопольное положение практически любого производителя на местном рынке позволили продержаться некоторое время даже слабым хозяйственным звеньям. Вместе с тем уже к середине первого года реформ образовались чрезмерные различия в уровне доходов у разных групп предприятий и населения, выразившиеся, в частности, в кризисе платежеспособности. Указанные различия не могли предотвратить дифференцированные по видам продукции ставки НДС, целевые льготные кредиты и отраслевые фонды ценового регулирования. Недостаточным было и воздействие налога на превышение нормируемой величины расходов на оплату труда.
Социально и экономически неоправданная дифференциация доходов вскоре стала мощным самостоятельным фактором усиления инфляции и социальной напряженности. Вклад данного фактора в сокращение объемов производства можно считать решающим.
Одна из основных причин сложившейся ситуации в том, что в налоговой системе изначально оказались ослабленными регулирующие функции, связанные с необходимостью ограничения чрезмерной дифференциации доходов, а также поддержки предприятий с отсталой производственной базой. Именно эти недостатки налоговой системы в значительной степени предопределили сужение конечного спроса, нарастание инфляции издержек, приведшие к обвальному спаду инвестиций, а затем и производства.
Следует также признать, что налоговая система не обеспечила мобилизацию в бюджетную систему необходимых финансовых ресурсов. Финансирование государственных расходов осуществлялось преимущественно за счет кредитов ЦБ, т. е. из внебюджетных средств. Действительный дефицит бюджета с учетом внебюджетных операций правительства в 1992 году многократно превышал показываемый в официальных источниках. В результате экономика балансировала на грани гиперинфляции и полной потери управляемости.
Единственным «оправданием» налогово-бюджетной системы было то, что она находилась в начальной стадии формирования.
Между тем многочисленные изменения и поправки, но сути не улучшили действующую ныне налоговую систему, поскольку не затрагивали ее концептуальной основы.
Необходимо отметить три, по меньшей мере, коренных недостатка действующей налогово-бюджетной системы.
Первый недостаток заключается в налоговом подавлении реального сектора, наиболее заметном на примере крупных предприятий обрабатывающих отраслей промышленности и наукоемких производств.
Второй недостаток касается налогово-бюджетной системы в целом. Действующие налоги и их распределение по уровням бюджетной системы по существу раздробили единое социально-экономическое и политическое пространство России, закрепили за многими регионами положение депрессивных или особо нуждающихся в финансовой поддержке из Центра. В результате спорадически возникают очаги социальной нестабильности и не спадает напряженность в отношениях регионов с федеральным Центром.
Третий наиболее важный в долгосрочном плане недостаток действующей налоговой системы, имеющий продолжение и в правительственном проекте Налогового кодекса, заключается в отвлеченности от национальной специфики и стратегических целей социально-экономического развития России.
Наиболее значимые наши особенности связаны в первую очередь с' природно-географическими факторами. Во-первых, Россия — северная страна, и, значит, энергоемкость ВВП у нас всегда будет выше, чем в большинстве стран с развитой экономикой. Во-вторых, Россия — огромная страна, и, следовательно, транспортная составляющая в себестоимости продукции у нас всегда будет относительно высокой. В-третьих, Россия — страна с богатейшими в мире природными ресурсами. Однако этот дар Божий уже оборачивается для нас проблемой, а не конкурентным преимуществом: за Россией закрепляется статус сырьевого сегмента мирового рынка. Понятно, что далеко не последнюю роль в этом процессе сыграла и продолжает играть действующая налоговая система.
В-четвертых, помимо природных и структурных факторов, к особенностям следует отнести и исторические традиции нашего народа. При экономической политике, «абстрагирующейся» от проблемы социального неравенства, не следует рассчитывать на общественно-политическую стабильность, и, соответственно, на зарубежные, да и на внутренние частные инвестиции.
В-пятых, декларативно якобы учитываемая, но практически постоянно «забываемая» особенность — переходный характер нашей экономики. Языком рыночных теорий наше переходное состояние не описывается, а сугубо рыночными регуляторами экономика не регулируется.
При реформировании действующей налогово-бюджетной системы, конечно, правомерно использовать опыт стран с развитой экономикой. Это относится, например, к методам стимулирования инвестиций и инноваций, формам бюджетного устройства и процесса, развитию межбюджетных отношений.
Вместе с тем в налогово-бюджетной системе России должны быть усилены перераспределительные и регулирующие функции. Причем, в силу отмеченных выше структурно-технологических, а также природно-географических и других особенностей, объекты, способы и цели регулирования, уровни перераспре-деления должны быть существенно отличными по сравнению со странами с развитой рыночной «историей» и экономикой.
Реформирование налогово-бюджетной системы России должно, в частности, учитывать:
• отраслевую и региональную дифференциацию по ряду ключевых параметров;
• необходимость ограничения социальной дифференциации при заметном снижении уже сложившегося ее уровня;
• проблемы изъятия и перераспределения природной, географической, а также технико-технологической5 ренты;
5 Наличие технико-технологической ренты обусловлено унаследованной от Советского Союза чрезвычайно высокой дифференциацией предприятий по их технико-технологическому уровню, существенно отражающейся на экономическом положении и перспективах развития целых отраслей и регионов.
• необходимость поддержания внутренних цен на топливно-энергетические ресурсы и транспортных тарифов на относительно низком по сравнению с мировым уровне;
• особенности структуры нашего производства и экспорта (соответственно, создавать реальные относительные преимущества для производства и экспорта продукции с высокой степенью обработки).
Долгосрочным планом реформ должно предусматриваться формирование налогово-бюджетной системы в согласовании с другими системными блоками целостного механизма государственного регулирования экономики, адекватного национальным особенностям и стратегическим целям социально-экономического развития России.
Публикации по теме диссертации:
1. Конвергенция форм хозрасчета Тезисы докладов Всесоюзной научной школы-семинара «Проблемы социально-экономических измерений НТП». Минск, 1990. — 0,1 п.л.
2. Кризис платежеспособности // Независимая Газета от 27.06.1992. — 0,3 п.л.;
3. Рентные платежи и плата за ресурсы как стабилизирующий фактор // Независимая Газета от 17.02.1994. — 0,3 п.л.;
4. Налоговое и бюджетное законодательство // в сб. «Парламентаризм в России: опыт и перспективы 1994 г.» М., 1994. — 0,2 п.л. (в соавторстве);
5. Согласованная система налогообложения предприятий в России // журнал «Проблемы прогнозирования», № 5. М., 1995. — 1,2 пл.;
6. Регулирование налоговой системы, тарифов и акцизов в сб. «Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993;1995 гг.» М., 1996. -0,2 п.л. (в соавторстве);
7. Государственные финансы // «Социально-экономическое положение России. Краткий обзор», бюллетень № 1. М., ИЭПП, 1996. — 0,1 пл.;
8. Государственные финансы // «Социально-экономическое положение России. Краткий обзор», бюллетень № 2. М., ИЭПП, 1996. — 0,1 пл.;
9. Томская область: проблемы и решения // журнал «Проблемы прогнозирования», № 4. М., 1996. — 0,3 пл. (в соавторстве);
10. Государственные финансы: 1996 год // журнал «Проблемы прогнозирования», № 5. М., 1997. — 0,9 пл. (в соавторстве);
11. Замечания к правительственному проекту Налогового кодекса Материалы Круглого стола «Налоговый кодекс — ориентация на экономический рост» в ИЭ РАН. М., 1998. — 0,7 п.л.
12. Замечания к Налоговому кодексу журнал «Налоги», третий-четвертый выпуск. М., 1998. — 0,7 пл.
