Актуальность темы
исследования. Реализуемость демократических принципов, прав и свобод российских граждан, а также находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства тесно связана с эффективностью деятельности государственных органов. Это находит своё отражение в совершенствовании системы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления1.
Вместе с тем «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием"2. Отсюда, именно конституционные основы определяют сущность и направленность содержания административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации.
В последние годы общественные отношения в сфере миграции претерпевают изменения, жизненно важные для российского общества и каждого его гражданина. Так, Указом Президента РФ «Вопросы Федеральной миграционной службы» от 19 июля 2004 г. № 9283 к сфере миграции отнесены паспортно-визовые структуры МВД России.
С 2005 г. конституционно-правовое регулирование общественных отношений в сфере миграции приобретает всё более новое качественное состояние, в том числе обусловленное переходом на паспортно-визовые документы нового поколения с электронными носителями информации. В этой связи существенно расширены полномочия Федеральной миграционной.
1 См.: Указы Президента РФ: от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" — от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2007. 26 сентября и др.
2 См.: Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. Ст. 18.
3 См.: Российская газета. 2004. № 154. службы1, как федерального органа исполнительной власти, реализующего государственную миграционную политику2. В то же время ФМС России подведомственна Министерству внутренних дел Российской Федерации и предназначена для решения следующих новых задач: производство по делам о российском гражданстве, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерацииосуществление регистрационного учёта российских граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах страны и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета российских гражданоформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Россию, проживания и временного пребывания в Россииосуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в России.
Следовательно, можно сделать вывод о том, что конституционно-правовое регулирование общественных отношений в сфере миграции или миграционные правоотношения охватывают совокупность миграционных процессов3, а именно: иммиграцию, внешнюю трудовую миграцию, расселение, вынужденную миграцию, нелегальную миграцию, переселение в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом4, а также процесс эмиграции.
1 Далее — ФМС России или Служба.
2 См.: Указ Президента РФ от 21 марта 2007 г. № 403 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики».
3 См.: Прудников А. С., Самойлов В. Д. Деятельность Федеральной миграционной службы: Учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. — С. 4.
4 См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «Об утверждении Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».
Исходя из того, что «ни одну из актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем решить без обеспечения прав и свобод граждан» 1 проанализируем деятельность подразделений паспортно-визового блока ФМС России по их итоговым показателям в 2004;2007 гг. (табл.).
Таблица.
Основные показатели паспортно-визовой деятельности ФМС России в 2004;2007 гг.
Основные показатели деятельности ФМС России Годы Выводы:
2004 2005 2006 2007.
1. Выдано российских паспортов, млн. 10,8 11,3 9, 57 9, 54 Нестабильная тенденция.
2. Выдано заграничных паспортов, млн. 2, 8 3,7 3,8 4,6 Стабильное увеличение.
3. Оформлено видов на жительство, тыс. 43, 8 18,8 16,7 14,6 Стабильное снижение.
4. Оформлено разрешений на временное проживание, тыс. 120,7 170,3 150,7 193,8 Нестабильная тенденция.
5. Приобрели российское гражданство, чел. 333 117 508 457 365 255 361 952 Нестабильная тенденция.
В соответствии с конституционными принципами на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (ст. 27 Конституции РФ) правовое регулирование паспортно-визовой составляющей деятельности ФМС России (далее — паспортно-визовая деятельность) обеспечивает: а) право на свободу передвижения по территории Российской Федерации российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, что подтверждается — относительно нестабильной тенденцией, характеризующей объем выдачи удостоверений личности гражданина Российской Федерации (российских паспортов, 1-й показатель табл.) — быстро прогрессирующей тенденцией, характеризующей объем выдачи удостоверений личности гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации (заграничных паспортов, 2-й показатель табл.) — б) право на свободу выбора места пребывания и жительства на территории Российской Федерации российских и иностранных граждан, а.
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2005 г. также лиц без гражданства, что подтверждается регрессирующей тенденцией, характеризующей объем видов на жительство, оформленных территориальными органами ФМС России (3-й показатель табл.) — нестабильной тенденцией, характеризующей объем разрешений на временное проживание, оформленных территориальными органами ФМС России видов на жительство (4-й показатель табл.) — нестабильной тенденцией, характеризующей численность российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, приобретших российское гражданство (5-й показатель табл.).
Несмотря на нестабильную тенденцию по 5-му показателю, в процессе целенаправленного анализа вопросов гражданства мы пришли к выводу о том, что конституционно-правовой механизм приобретения российского гражданства гражданами государств — участников СНГ и стран дальнего зарубежья всё более совершенствуется. Дело в том, что по мере становления институтов гражданства на постсоветском пространстве обозначились противоречия между некоторыми нормами закона «О гражданстве Российской Федерации» (2002) и аналогичными правовыми актами государств — участников СНГ, граждане (жители) которых составляют основу лиц, ходатайствующих о приобретении российского гражданства. Для устранения выявленных правовых коллизий законодателем периодически вносятся изменения и дополнения в указанный базовый Закон1.
Вместе с тем миграция затрагивает практически всех жителей земли и представляет собой социально-экономическое явление, формирующееся в процессе реализации людьми своих намерений, связанных с передвижением, приобретением нового правового статуса в местах вселения, а также с интересами общества и государства. Конечным результатом миграционного процесса является приживаемость перемещенного населения в местах.
1 См.: Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. (в ред. от 02 ноября 2004 г.) // СЗ РФ. 2004. № 45. Ст. 4377. ~ См.: Прудников А. С., Самойлов В. Д. Указ. раб.— С. 5. вселения, подтвержденная паспортно-визовыми документами соответствующего государственного образца.
В своей сущности, паспортно-визовая деятельность относится к предметам конституционного регулирования прав и свобод человека и гражданина и направлена на административно-правовое урегулирование процесса приживаемости мигрантов в местах их вселения. В содержательной основе приживаемость, как заключительная стадия миграционного процесса, представляет собой приобретение мигрантами нового правового статуса, их регистрацию по месту своего нового пребывания (жительства), осуществление процедуры миграционного учёта иностранных граждан и лиц без гражданства, приобретение российского гражданства и другие составные элементы, определяющие базовые условия взаимоотношений федеральных, региональных и местных органов власти и самих мигрантов.
Таким образом, конституционные основы административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации приобретают не только актуальность, но и объективную значимость в целом для совершенствования деятельности ФМС России.
Степень разработанности темы исследования. Изначально правовые основы миграции заложены в работах английского учёного Е. Раветитейна, сформулировавшего правила миграции1. В последующем разработаны концепции: функций и причин миграции Т. Н. Заславской (1970) — демографического и миграционного перехода В. Зелинского (1971) — миграционной подвижности населения Б. С. Хорева (1974) — трёхстадийности миграционного процесса Ж. А. Зайончковской, JT.JT. Рыбаковского (1987) — государственной миграционной политики О. Д. Воробьёвой (2003) и В. Д. Самойлова (2005) — профессионального образования кадров для сферы.
1 См.: Ravenstein Е. The laws of migration. Journal of the Statistical Society. 1885−1889- Ионцев В. А. Международная миграция населения: теория и история изучения. — М.: 1999. — С.72.
2 См.: Воробьёва О. Д. Методологические проблемы разработки и реализации государственной миграционной политики: Автореф. дне. .д-ра экон. наук: ИСПИ РАН.-М., 2003; Самойлов В. Д. О совершенствовании государственной миграционной политики Российской Федерации // Право и безопасность. 2005. № 3. С.82−88 и др. миграции — В. Я. Кикотя, А. С. Прудникова, В. Д. Самойлова и др.
Кроме того, на степень научно-практической разработанности темы определённое влияние оказали положения различных научных направлений в отечественной и иностранной миграции: экономическое — Г. Н. Бояркина, В. А. Ионцева, А. Н. Каменского и др.- социологическое — Р. А. Костина, Т. Н. Юдиной и др.- политическое — Г. Г. Голъдина и др.- историческое — О. В. Горбачёва, В. М. Кабузана, Д. С. Шелестова, И. П. Щерова и др.- юридическое — M.JI. Тюркина и др.
Существенный вклад в исследование юридических механизмов регулирования паспортно-визовой деятельности внесли П. Б. Музыченко в области административно-правовой информациологии паспортно-визовой работы при регулировании миграционных процессов в Российской ФедерацииЕ.С. Смирнова по проблемам правового статуса иностранцев в условиях глобализацииА.В. Степанов' по организационно-правовым аспектам деятельности органов внутренних дел по обеспечению административно-правового статуса иностранных граждан и др.
Вместе с тем комплексное исследование проблемных вопросов паспортно-визовой деятельности в системе конституционного регулирования общественных отношений в сфере миграции применительно к правам и свободам человека и гражданина прежде не проводилось. Это обстоятельство в условиях динамично развивающихся в стране миграционных процессов, а также, по существу, при отсутствии научно-практических разработок по исследуемой теме существенно влияет в целом на эффективность формируемой и реализуемой государственной миграционной политики.
В этой связи состояние паспортно-визовой деятельности для реализации прав и свобод человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места жительства (пребывания) не обеспечивает её административно-правовое регулирование на уровне, адекватном политическим, социально-экономическим, демографическим и иным процессам, происходящим внутри государства и за рубежом. Накопленные информационные ресурсы о конституционных основах административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации, разработанные концепции и обоснованные теоретические положения в области конституционного права и сферы миграции не систематизированы.
В то же время права и свободы человека и гражданина в сфере миграционных правоотношений как непосредственно действующие, должны определять не только сущность и содержание, но и реализацию паспортно-визовой деятельности ФМС России функций правоприменения, контроля, надзора, оказания государственных услуг и законотворчества в качестве субъекта бюджетного планирования.
В целом государственное регулирование миграционных процессов нуждается в поиске перспективных направлений совершенствования паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации.
Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правового регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации.
Предметом исследования определены конституционные основы административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в системе реализации прав и свобод человека и гражданина на передвижение, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации и за рубежом.
Гипотеза исследования заключается в предположении, что возникшее противоречие между потребностями российских граждан, общества и государства в эффективно функционирующей миграционной системе России и современным состоянием паспортно-визовой деятельности на международном и внутригосударственном уровнях можно в определенной степени разрешить в рамках упорядочения административно-правового регулирования вопросов гражданства, паспортной работы, регистрационного учёта населения, визовой и регистрационной работы в российском миграционном законодательстве и деятельности ФМС России.
Цель исследования — обосновать перспективные направления совершенствования паспортно-визовой деятельности в системе конституционно-правового регулирования сферы миграции в области прав и свобод человека и гражданина на передвижение, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации и за рубежом. Задачи исследования: провести историко-правовой анализ развития конституционных основ административно-правового регулирования отечественной паспортно-визовой деятельностивыявить особенности конституционных основ административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в зарубежных странахобосновать состояние и тенденции административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС Россииразработать предложения для эффективного регулирования общественных отношений по вопросам паспортной работы и регистрационного учета населенияобосновать рекомендации по дальнейшему совершенствованию деятельности ФМС России по вопросам гражданствавыработать рекомендации по повышению эффективности визовой и регистрационной работы в деятельности ФМС России.
Методологические основы исследования составили: диалектический подход к сущности и содержанию государственно-правовых и миграционных явлений и процессов в их взаимосвязи и взаимообусловленностиобщенаучные подходы — ситуационный, структурно-функциональный, системный, социологический, культурологический, личностно-социально-деятельностныйконкретно-научные подходы — историко-правовой, сравнительно-правовой, экспериментально-правовойпринципы — объективности, развития, равенства всех перед законом, единства исторического и логического, теоретического и эмпирического и др.
Эмпирические основы исследования. Апробация и частичное внедрение результатов исследования осуществлялись автором в 2005;2008 гг. в процессе целенаправленного правового наблюдения за деятельностью органов внутренних дел МВД России, ФМС России и ее территориальных органов, других органов, организаций и учреждений на федеральном, региональном и местном уровнях.
В работе также использовались текущие сведения о законодательной деятельности федеральных и региональных структур и служб, различных международных организаций, о профессиональной деятельности сотрудников паспортно-визовой деятельности ФМС России. Это позволило обеспечить репрезентативность статистически достоверной выборки и расширить границы использования теоретических рекомендаций по сформулированным автором выводам, идеям и рекомендациям.
Базой для апробации результатов исследования и их внедрения явились организованные автором и проводимые при её участии частные правовые эксперименты с целью определения возможностей для эффективного административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России в рамках конституционных основ и действующего миграционного законодательства.
Научная новизна исследования заключается в комплексировании методологических основ административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России, базирующихся на конституционном регулировании общественных отношений в сфере миграции в области прав и свобод человека и гражданина на передвижение, выбор места жительства и пребыванияприменении ситуационного, системного и личностно-социально-деятельностного подходов для исследования современного состояния и перспектив регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
В этой связи представляет несомненный научный интерес предпринятая автором попытка исследования паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации на стыке двух научных специальностей с позиций, с одной стороны, конституционного права (конституционные основы), с другой стороны, административного права (административно-правовое регулирование). По существу, избранная схема исследования наиболее полно отражает современную модель паспортновизовой деятельности ФМС России, основанную на реализации конституционных принципов свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства, приобретения российского гражданства и др.
Кроме того, новизна некоторых тезисов, идей и выводов автора связана с имплементацией ряда правовых норм в российское миграционное законодательство и уточнением некоторых теоретических положений в области паспортно-визовой деятельности, что подтверждается соответствующими актами внедрения полученных научных результатов. Научную новизну в целом составили следующие основные результаты: терминологический, историко-правовой, сравнительно-правовой, методологический, опытно-экспериментальный и прогностический, которые изложены ниже.
Совокупность новых основных научных результатов и положений, выдвигаемых автором для публичной защиты, составляют:
1. Под паспортно-визовой деятельностью в системе конституционных основ административно-правового регулирования прав и свобод человека и гражданина на передвижение, выбор места жительства и пребывания обоснована система общественных отношений, складывающихся по поводу урегулирования нормами права выдачи, обмена, хранения и изъятия паспортов, их регистрации с целью учёта и упорядочения передвижения людей, адресно-справочной работы, розыска лиц, уклоняющихся от следствия и суда, обеспечения условий для реализации субъективных прав, свобод и обязанностей российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, исполнения законодательства по вопросам гражданства, а также национальной безопасности, интересов личности, общества и государства.
2. Доказано, что компоненты паспортной, визовой и регистрационной работы в статусных характеристиках различных категорий мигрантов приобрели вполне различимые контуры в 60-е годы XVIII века, что позволяет этот период отечественной истории связывать с зарождением её паспортно-визовой деятельности и преобразованием её в систему. Становление данной системы, как в Российской Империи, так и в Советской России связано с установлением правового положения различных категорий мигрантов в процессе заселения присоединяемых и пустующих территорий, а также с поездками подданных (граждан) за границу.
Для совершенствования отечественной паспортно-визовой системы неприемлемыми характеристиками зарубежных аналогичных систем являются: создание «железного занавеса» в США для въезда и пребывания иностранных граждан на территории страныпрактически доминирующее положение неправительственных и общественных организаций в сфере информационно-правового и финансово-правового регулирования в ФРГинститут двойного гражданства во Франции.
Несомненные достоинства иностранных систем: стандартизация правоотношений с различными категориями мигрантовособенности противодействия нелегальной миграции (от депортации и реадмиссии до легализации статуса нелегальных мигрантов) — введение системы квотированияприменение квалификационных стандартов для получения вида на жительство (Австралия, Канада и др.) — международно-правовое сотрудничество при выработке компромиссных решений между угрозами национальной безопасности и соблюдением прав человека и гражданина.
3. Закономерности современного этапа развития конституционных основ административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности составляют: принципиальное соответствие нормативно-правовых актов Российской Федерации в сфере миграции международным правовым актамдоминирование конституционных основ административно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровняхпериодическое укрепление государственно-правового статуса координирующего органа управления миграционными процессамипостепенный перевод паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации на автоматизированную основу.
При этом противоречия современного этапа развития конституционных основ административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации выявлены для паспортной работы и регистрационного учета населениявизовой и регистрационной работы, а таюке для решения проблемных вопросов гражданства.
Отсюда требования к совершенствованию паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации с позиций конституционных основ её административно-правового регулирования составляют: предоставление ФМС России полномочий для формирования государственной миграционной политики в интересах надёжного обеспечения стадии приживаемости различных категорий мигрантовпредоставление возможностей территориальным органам Службы для обеспечения способности полномочных органов государственной власти выполнить установленные квоты по приёму и размещению мигрантов из-за рубежа, а также для осуществления эффективного распределения и перераспределения собственных людских ресурсовдостижение устойчивой способности территориальных органов ФМС России соблюдать установленные действующим законодательством административные регламенты в паспортно-визовой деятельностиобеспечение эффективного административно-правового регулирования переселения в Россию соотечественников, проживающих за рубежом согласно реализуемой Государственной программы, а таюке их защиту и поддержку по месту жительства за рубежомповышение оперативности осуществления контрольно-проверочных процедур в сфере миграции до масштаба времени, близкого к реальномуразвитие уведомительного способа регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства на всей территории Российской Федерациибезусловное обеспечение конституционно-правового статуса личности на международном и внутригосударственном уровнях.
В целом тенденции развития конституционных основ административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации составляют: а) автоматизация основных процессов паспортно-визовой деятельностиб) всё более активное участие России в международном миграционном обмене, в том числе на автоматизированной основе.
4. Обоснованы направления совершенствования паспортно-визовой деятельности в системе конституционных основ административно-правового регулирования прав и свобод человека и гражданина на передвижение, выбор места жительства и пребывания в России и за рубежом: приведение его в соответствие с нормами иных институтов национального законодательства в сфере миграции (жилищного права, трудового права, финансового права, информационного права и др.) — конкретно-адресный подход к учёту и регистрации в Российской Федерации различных категорий мигрантовструктурно-функциональное преобразование правоотношений в сфере миграции на основе разработки перспективных законодательных, миграционных моделей и технологий (проекта Миграционного кодекса России, миграционных модулей, технологий новых загранпаспортов с электронными носителями информации о биометрических параметрах их владельцев и др.) — повышение профессионального уровня сотрудников и руководящего состава, осуществляющих паспортно-визовую деятельностьсоздание системы подготовки, переподготовки и повышения кадров для сферы миграции в рамках многоуровневого профессионального миграционного образования.
Теоретическая значимость исследования в том, что разработанные теоретические положения в своей совокупности представляют собой важное нормативное правовое, социально-культурное значение. Автором обоснованы основные направления совершенствования паспортно-визовой деятельности в системе конституционных основ её административно-правового регулирования. Теоретическую значимость исследованию также придаёт систематизация автором особенностей административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России для различных категорий мигрантов с целью формирования теоретических предпосылок для кодификации миграционного законодательства.
Полученные данные могут быть использованы для упорядочения паспортно-визовой деятельности ФМС России и ее территориальных органов, совершенствования общественных отношений мигрантов — физических лиц, становления системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы миграции.
Практическая значимость исследования в том, что обоснованные идеи, выводы, рекомендации и предложения автора являются дальнейшим развитием социально-личностно-деятельностного подхода в сфере миграции с целью совершенствования паспортно-визовой деятельности ФМС России в системе конституционных основ административно-правового регулирования прав и свобод человека и гражданина. По существу, дальнейшему развитию подлежит система общественных отношений применительно к регулированию миграционных процессов российским миграционным законодательством. В конечном счёте, реализация обоснованных автором предложений и рекомендаций направлена на повышение роли и значимости паспортно-визовой деятельности в Российской Федерации.
Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования обусловлены: системным подходом к рассмотрению предмета исследования в его концептуальных правовых статусных характеристиках, взаимосвязях между нимииспользованием современных теоретических и эмпирических методов исследования в соответствии с логикой его организациирезультатами экспериментально-правовой работырепрезентативностью эмпирической базы, математико-статистической обработкой данных исследованияих опубликованием в научной и периодической печати, в том числе на международном круглом столе по теме «Оказание помощи жертвам преступлений: предотвращение, информирование, статус жертв преступлений"" — апробацией и частичным внедрением в образовательный процесс Московского университета МВД России, филиала ВИПК МВД России, Академии экономической безопасности МВД России рекомендаций по использованию научных выводов исследования.
Структура диссертации включает введение, две главы (по три параграфа в каждой), заключение, библиографический список (150 источников) и список приложений (5 наименований).
Выводы по главе:
Таким образом, действенным средством решения проблемных вопросов в сфере миграции, включая обеспечение конституционных основ административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности, является систематизация российского миграционного законодательства на основе его системообразующего элемента — Миграционного кодекса России.
Под конституционными основами административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности обосновано понимать систему правовых средств (элементов), при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения в сфере миграции. К основным элементам такой системы относятся: правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты и акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей.
1. В триаде компонентов паспортно-визовой деятельности ФМС России первостепенное значение имеет административно-правовое урегулирование вопросов паспортной работы и регистрационного учета населения для обеспечения стадии приживаемости российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства в местах их вселения (пребывания, проживания) на территории Российской Федерации.
Выявленные и обоснованные перспективы административно-правового регулирования паспортной работы и регистрационного учета населения в России автор связывает с введением новых редакций образца и описания бланка паспорта российского гражданина, удостоверяющего его личность на территории страны, его надёжной защитой и переходом на использование машиносчитываемых паспортов с электронными носителями информации о его владельце, включая биометрические данные.
2. Дальнейшее совершенствование деятельности ФМС России по вопросам гражданства Российской Федерации основано на разрешении выявленных правовых коллизий, особенно в части приобретения российского гражданства. Обоснованности идей и выводов автора способствовал учёт результатов деятельности ФМС России и ее территориальных органов в 20 042 007 гт., включая эффективное административно-правовое регулирование миграционных процессов с участием различных категорий мигрантов в части снижения интенсивности оттока российских граждан за рубеж, усовершенствования механизма усыновления (удочерения) российских детей российскими гражданами в контексте начавшейся реализации демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. Вопросы гражданства неотделимы от решения задач по укреплению института российской семьи, возрождению и сохранению духовно-нравственных традиций семейных отношений, создания специализированной системы защиты прав детей, социальной реабилитации и последующей интеграции в общество несовершеннолетних правонарушителей и беспризорниковпривлечения молодежи из зарубежных государств для-получения профессионального образования и стажировки в Российской Федерации с возможным, предоставлением преимуществ в получении российского гражданства по окончании образовательных учрежденийснижения эмиграции российских граждан, а также обеспечения ежегодного миграционного прироста на уровне 200−300 тыс. человек для компенсации естественной убыли населения страны (ежегодно около 800 тыс. человек).
3. Перспективы административно-правового регулирования визовой и регистрационной работы в России обусловлены тенденцией возрастания роли УОВИРР ФМС России, деятельность которого, по существу, во многом дублируется Управлением иммиграционного контроля ФМС России. Закономерности административно-правового регулирования вопросов визовой и регистрационной работы включают: стабильное ежегодное увеличение количество заграничных паспортов, выдаваемых российским гражданамперманентное изменение порядка взаимных поездок в государства-участники СНГмногократное увеличение числа иностранных граждан и лиц без гражданства, зарегистрированных по месту пребывания в ряде субъектов Российской Федерации и др.
Вместе с тем на эффективность административно-правового регулирования визовой и регистрационной работы в России существенное негативное влияние оказывает отсутствие системы миграционного контроля, охватывающей зарубежное пространство, соответствующим образом обустроенную государственную границу Российской Федерации и внутригосударственное пространство. Перспективы визовой и регистрационной работы ориентированы на надёжное прикрытие государственной границы Российской Федерации, особенно с Казахстаном, а также на разработку и реализацию административных регламентов по оформлению и выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание и видов на жительствопо оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства и по оформлению и выдаче гражданам Российской Федерации паспортов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерациипо выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства виз, их продлению, аннулированию и восстановлению.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Таким образом, исследование конституционно-правовых основ паспортно-визовой деятельности ФМС России основано на результатах историко-правового анализа паспортно-визовой сферы деятельности отечественных государственных органовсравнительно-правового анализа паспортно-визовой деятельности за рубежом, а также состояния и тенденций государственно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности на современном этапе.
Конституционно-правовое регулирование паспортно-визовой деятельности ФМС России — это система общественных отношений, складывающихся по поводу урегулирования нормами права выдачи, обмена, хранения и изъятия паспортов, их регистрации с целью учёта и упорядочения передвижения людей, адресно-справочной работы, розыска лиц, уклоняющихся от следствия и суда, обеспечения условий для реализации субъективных прав, свобод и обязанностей российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, исполнения законодательства по вопросам гражданства, а также национальной безопасности, интересов личности, общества и государства.
1. Становление и развитие паспортно-визовой деятельности в отечественной миграционной системе осуществлялось эволюционно.
В ходе дореволюционного этапа развития первые упоминания терминов «гражданство» (не «подданство») и «русские граждане» относится к 1905 г. Разработанная в то время нормативно-правовая база обеспечивала правовое регулирование миграционных отношений: были введены документы, удостоверяющие личностьустановлены свобода передвижения и выбора местожительства, правовой статус иностранцев и российского подданствазаведён регистрационный учёт населенияорганизован контроль выезда из Империи и въезда на её территориюсоздана юридическая база системы миграционного контроля, которую составили институт места жительства, паспортный режим и правовая ответственность.
К особенностям советского этапа паспортно-визовой деятельности автором отнесены: появление трудовой книжки, зарождение института обязательной прописки по месту жительства (1932), создание паспортной системы на основе жёсткой централизации порядка учёта населения по месту жительства и передвижений граждан по территории страны. Об эффективности функционирования советской паспортной системы свидетельствует, по существу, срыв разведывательно-диверсионной деятельности противника на не оккупированной им территории в годы Великой Отечественной войны. Возможности паспортной системы были расширены за счёт введения бессрочного паспорта гражданина СССР, ограничений на выезд за пределы страны по частным делам, осуществления всеобщей паспортизации населения страны.
К концу XXI в. деятельность миграционных структур приобрела направленность на разрешение актуальных социально-экономических и демографических проблем на основе обеспечения эффективного государственно-правового регулирования миграционных процессов.
2. Выявленные в ходе исследования особенности паспортно-визовой деятельности в зарубежных странах сведены к следующим: при снижении потребностей государств в иммигрантах основные усилия их правовой практики сосредоточиваются на разработке и принятии ограничительных норм на въезд иммигрантов и, наоборот, после политических и социально-экономических событий, правовые нормы приобретают либеральный характерпридание особой значимости обеспечению миграционной привлекательности мест пребывания и жительства мигрантовправоспособность иностранных граждан определяется личным законом страны, гражданство которой они имеютизбирательность в работе с различными категориями мигрантов и др.
Для совершенствования отечественной паспортно-визовой деятельности среди достоинств зарубежных систем выделены: стандартизация правоотношений с различными категориями мигрантоврадикальное противодействие нелегальной миграции, включая периодическую легализацию нелегальных мигрантовквотирование объёмов привлекаемых в страну иммигрантов на основе преференций (США), квалификационных стандартов для получения вида на жительство (Австралия, Канада) — автоматизация паспортно-визовых процедур, а также внедрение биометрических параметров в электронные носители информации об иностранных гражданах, лицах без гражданства и др.
3. Состояние и тенденции государственно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности на современном этапе обусловлены как закономерностями, так и противоречиями её развития.
Закономерности конституционно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России сведены к следующим основным: доминирующее положение конституционных положений в правовом регулировании миграционных процессов в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровняхпринципиальное соответствие нормативно-правовых актов Российской Федерации в сфере миграции международным правовым актампериодическое укрепление государственно-правового статуса базового органа управления миграционными процессамипостепенный перевод деятельности миграционных структур на автоматизированную основуотказ от насильственного регулирования перемещений людейзависимость уровня преступности от эффективности управления миграционными процессамивозрастание в регионах активной миграции доли абсолютно тяжких преступлений, совершённых иммигрантами, и доли этих преступлений в общей структуре преступностизакономерное влияние интенсивности миграционных потоков на стабильное общественное развитие, усиление нагрузки на рынок труда, социальную сферу деятельностизависимость переселения соотечественников из-за рубежа от доброжелательной государственной политики, эффективности ее правового регулирования и социально-экономического развития регионов вселения.
Противоречия современного этапа конституционно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России выявлены для паспортной работы и регистрационного учета населениявизовой и регистрационной работы, а также для решения вопросов гражданства. Автором обосновано, что существующая модель регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России неэффективна для форс-мажорных миграционных условий й, прежде всего для вынужденной миграции, ибо она не обеспечивает автономность действий территориальных органов ФМС России (не предоставляет им достаточные правомочия на самостоятельные превентивные действия) — не определены приоритеты в освещении состояния миграционных процессов СМИ, особенно когда требуется доведение до мигрантов части миграционных сведений в реальном масштабе времени или близком к немуне обеспечено упреждающее реагирование правоохранительных органов на формирование ксенофобских и экстремистских настроений в среде мигрантов и др.
Требованиями к конституционно-правовому регулированию паспортно-визовой деятельности ФМС России являются: предоставление возможностей территориальным органам Службы для обеспечения способности управомочных органов государственной власти выполнить установленные государственные квоты по приёму и размещению иммигрантов, осуществлению распределения и перераспределения собственных людских ресурсовобеспечение эффективного правового регулирования переселения в Россию соотечественников, проживающих за рубежом, в соответствии с реализуемой Государственной программой, а также их защиту и поддержку по месту жительства за рубежомсоответствие конституционно-правового статуса личности и гражданина Российской Федерации на международном и внутригосударственном уровняхсоздание автоматизированной государственной информационной системы миграционного учета, без которой российская миграционная практика уступает взаимодействующим иностранным миграционным структурам и др.
Тенденции развития конституционно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России имеют как прогрессивную, так и регрессивную направленность: автоматизация основных процессов паспортно-визовой деятельностивсё более активное участие России в международном миграционном обмене, в том числе на автоматизированной основемеждународная интеграциятрансформация вынужденной миграции из рефлекторной, связанной с конфликтами (вооруженными, межнациональными, религиозными и др.), в эволюционную, обусловленную упорядоченностью социально-экономического и демографического развития странынарастающая миграционная привлекательность некоторых российских территорий для иностранных граждан и др.
В целом состояние конституционно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России не соответствует некоторым положениям действующих международных стандартов, интересам гражданского российского общества. При этом, наиболее действенным средством решения многих проблемных вопросов в сфере миграции, включая конституционно-правовое регулирование паспортно-визовой деятельности, является систематизация российского миграционного законодательства на основе его системообразующего элемента — Миграционного кодекса России.
4. Для паспортно-визовой деятельности ФМС России первостепенное значение имеет правовое урегулирование вопросов паспортной работы и регистрационного учета населения на стадии приживаемости российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства в местах их вселения (пребывания, проживания) на территории страны.
Обоснованные перспективы повышения эффективности паспортной работы и регистрационного учета населения в России автор связывает с введением новых редакций образца и описания бланка паспорта российского гражданина, удостоверяющего его личность на территории страны, его надёжной защитой, переходом на машиносчитываемые паспорта с электронными носителями информации о его владельце, включая биометрические данные.
5. Совершенствование деятельности ФМС России по вопросам гражданства Российской Федерации основано на разрешении выявленных правовых коллизий, особенно в части приобретения российского гражданства.
Достоверность и обоснованность идей и выводов автора основана на учёте результатов деятельности ФМС России в 2004;2007 гг., включая вопросы регулирования миграционных процессов с участием различных категорий мигрантов в части снижения интенсивности оттока российских граждан за рубеж, совершенствования механизма усыновления (удочерения) российских детей российскими гражданами в ходе реализации Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.
Безусловно, вопросы гражданства неотделимы от задач по укреплению института семьи, возрождению и сохранению духовно-нравственных традиций семейных отношений, создания системы защиты прав детей, социальной реабилитации и интеграции в общество несовершеннолетних правонарушителей и беспризорниковпривлечения молодежи из зарубежных государств для получения профессионального образования и стажировки в России с возможным предоставлением им преимуществ в получении российского гражданства по окончании образовательных учреждений, а также обеспечения ежегодного миграционного прироста к 2025 г. на уровне 300 тыс. человек для компенсации естественной убыли населения страны.
6. Повышение эффективности визовой и регистрационной работы в деятельности ФМС России обусловлено возрастанием роли профильного структурного Управления организации визовой и регистрационной работы ФМС России, деятельность которого, по существу, во многом дублируется Управлением иммиграционного контроля ФМС России. Закономерности правового регулирования вопросов визовой и регистрационной работы включают: стабильное ежегодное увеличение количество заграничных паспортов, выдаваемых российским гражданамперманентное изменение порядка взаимных поездок в государства-участники СНГмногократное увеличение числа иностранных граждан и лиц без гражданства, зарегистрированных по месту пребывания в ряде субъектов Российской Федерации и др.
При этом основные трудности и препятствия в области визовой и регистрационной работы ФМС России обусловлены отсутствием системы миграционного контроля, охватывающей зарубежное пространство, обустроенную государственную границу Российской Федерации и внутригосударственное пространство. Перспективы визовой и регистрационной работы ориентированы на обустройство государственной границы Российской Федерации с Казахстаном, разработку и реализацию административных регламентов по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание и видов на жительствопо оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства и по оформлению и выдаче гражданам Российской Федерации паспортов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерациипо выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства виз, их продлению, аннулированию и восстановлению.
Вместе с тем для обеспечения гражданско-правового статуса мигрантов в местах их поселения на территории России важно учитывать особенности каждой категории мигрантов. Не случайно даже при удовлетворительном урегулировании гражданско-правового статуса вынужденных мигрантов продолжают иметь место правовые коллизии при осуществлении статистического учета российских граждан, регистрируемых по месту жительства и снимаемых с регистрационного учета по месту жительства (из-за отсутствия единого идентификатора личности). В этой связи автором обоснованы предложения для руководящего состава ФМС России и заинтересованных федеральных органов исполнительной власти: с целью интеграции персональных данных на все категории мигрантов на автоматизированной основе и для получения исчерпывающих и своевременных миграционных сведений для каждого миграционного процесса разработать единый механизм установления соответствия персональных учетных данных конкретному мигранту в масштабе времени, близком к реальномуразработать единые реквизиты для идентификатора персональных данных мигрантов в автоматизированной государственной информационной системе миграционного учета, обеспечивающие возможность безошибочного определения соответствия имеющихся персональных учетных данных на конкретного мигранта реально представленных им в пункте проверкис целью однозначного однократного присвоения идентификатора персональных данных при первичном вводе миграционных сведений в автоматизированную государственную информационную систему миграционного учета (по юридическим фактам: рождения ребенка, обращения мигранта в органы государственной власти и местного самоуправления, приобретения российского гражданства иностранным гражданином или лицом без гражданства, регистрации иностранных граждан или лиц без гражданства по месту временного пребывания (жительства) на территории Российской Федерации в соответствии с российским законодательством и др.) внести изменения в порядок осуществления территориальными органами ФМС России регистрационного учета людей в Российской Федерации.
Таким образом, анализ основного содержания проведённого исследования даёт основания для заключения о достижении его цели, решении задач исследования и подтверждения его основной гипотезы.
С учётом нерешённых или только обозначенных в исследовании актуальных проблемных вопросов дальнейшее совершенствование конституционно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности ФМС России в Российской Федерации могло бы осуществляться по следующим основным направлениям: обоснование концептуальных основ миграционного кодекса Россиистановление государственной информационной системы миграционного учета Россииинтеграция визовой и регистрационной работы совместно с вопросами регулирования иммиграционного процесса (правоприменение, оказание государственных услуг, контроль, надзор, законотворчество) и др.
