Институт правовой ответственности в российской системе местного самоуправления

Актуальность темы

диссертационного исследования. Возрождение и развитие местного самоуправления как особой относительно самостоятельной системы организации публичной власти есть одно из важных направлений становления новой российской государственности. Поэтому не случайно и очевидно, что среди основных тенденций трансформации российской государственности развитие институтов местного самоуправления как объективно наиболее близких к народу, первичных органов публичной власти, необходимых элементов демократической организации государственной и общественной жизни является наиболее значимым политико-правовым процессом. Местное самоуправление играет особую роль в демократическом механизме управления обществом и государством, имеет особый субъект и объект управления, отличается самостоятельностью, гарантируемой государством, а также собственной правовой ответственностью муниципальных образований.

В этой связи одним из важных условий успешного осуществления реформы местного самоуправления должно стать дальнейшее развитие института правовой ответственности и механизма его реализации на муниципальном уровне. Следует при этом отметить, что в отечественной литературе институт правовой ответственности, его динамика, сущностные признаки и местное самоуправление чаще всего рассматриваются как самостоятельные проблемы. Однако реалии, сложившиеся в отечественной политической системе на рубеже XX—XXI вв., обусловливают необходимость исследования иного рода — изучение института правовой ответственности как важного средства развития местного самоуправления в России.

Степень научной разработанности темы исследования. В плане разработанности заявленной темы необходимо подчеркнуть, что при увеличивающемся потоке работ, посвященных анализу природы муниципальной власти и специфике трансформации институтов местного самоуправления в России и других странах мира, вопросы ответственности, как правило, остаются.

4 за рамками изучения. Связанно это, конечно, со многими факторами: сложностью и неоднозначностью категории «правовая (юридическая) ответственность», увлеченностью многих исследователей такими проблемами, как экономическая основа функционирования местного самоуправления, социальная защита граждан в муниципальных образованиях, права и свободы человека и др. Поэтому сущность и специфика института правовой ответственности в системе местного самоуправления, понимание необходимости и особенностей формирования ее механизма представлены в современной юридической литературе недостаточно и весьма фрагментарно.

Тем не менее в теоретико-методологическом плане заслуживают внимащ ния работы, в которых ставятся эти вопросы, обосновывается их значимость с точки зрения реформирования российской государственности. Это труды П. П. Баранова, Н. С. Бондаря, В. Е. Гулиева, А. В. Колесникова, В. Т. Кабышева, О. Е. Кутафина, В. Я. Любашица, JI.C. Мамута, А. Ю. Мордовцева, И. И. Овчинникова, Д. Ю. Шапсугова, В. Е. Чиркина и др.

Большой вклад в понимание сущностных аспектов и механизма реализации правовой ответственности в различных сферах правового регулирования, в том числе в области осуществления публичной власти в условиях модернизации, вносят работы С. А. Авакьяна, В. М. Баранова, О. Э. Лейста, А. Г. Мартиросяна, В. В. Лазарева, Н. И. Матузова, Ж. И. Овсепян, А. П. Чиркова, Д.В. Чухви-чева, М. Д. Шиндяпиной и др., в которых в той или иной мере нашли отражение идеи ряда известных советских ученых, таких, как С. Н. Братусь, Н.Г. Ко-бец, А. В. Пятаков, И. С. Самощенко, В. Г. Смирнов, М. С. Строгович, М.Х. Фа-рукшин и др.

Философско-правовые, институционально-политические и исторические аспекты местного самоуправления как института гражданского общества и формы осуществления публичной власти, ответственной перед ее источником, достаточно подробно исследованы в фундаментальных работах А. С. Ахиезера, В. В. Ильина, Г. Кельзена, Л. Е. Лаптевой, B.C. Нерсесянца, Э. Фромма, К. Яс-перса и др.

Вместе с тем институт правовой ответственности в российской системе местного самоуправления еще не становился предметом институционально-юридического исследования.

Объектом диссертационного исследования является институциональная трансформация публичной власти в современном государстве.

Предметом исследования выступают институционально-правовые формы осуществления публичной власти на муниципальном уровне.

Цель диссертационного исследования состоит в теоретико-методологическом анализе специфики становления и трансформации института правовой ответственности в российской системе местного самоуправления.

При этом в работе ставятся и решаются следующие задачи:

— определить основные теоретико-методологические подходы к исследованию института правовой ответственности, в том числе к понятию «позитивная ответственность»;

— проанализировать место и роль института правовой ответственности в системе осуществления публичной власти как фактора развития демократии и формирования системы местного самоуправления, основного условия развития муниципальных образований;

— выявить особенности становления российских институтов общественного самоуправления в контексте трансформации правовой ответственности местных органов власти и должностных лиц;

— систематизировать структурные элементы и политико-правовые закономерности механизма реализации правовой ответственности в муниципальных отношениях постсоветского периода;

— на основе анализа действующего законодательства, регулирующего организацию и функционирование местного самоуправления в современной России, дать характеристику институтам публично-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами;

— конкретизировать основные тенденции и приоритеты развития института правовой ответственности в системе местного самоуправления в контексте процессов формирования демократического федеративного правового государства и преодоления ситуации социальной напряженности, характерной для постсоветской государственности.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В институциональном плане правовая ответственность предстает как связь между двумя субъектами права, при которой одна сторона (субъект ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу обладания определенным статусом строить свое поведение в соответствии с ожидаемой моделью, другая же сторона (инстанция ответственности) контролирует, а также оценивает данное поведение и (или) его результатыв случае отрицательной оценки и наличия вины она вправе определенным образом реагировать.

Эвристическая ценность такой дефиниции заключается, прежде всего, в том, что в содержание понятия правовой ответственности включены два основных признака: обязательное осознание субъектом ответственности и долга в ходе функционирования в правовой сфере (позитивный аспект) — возможное (потенциальное) наказание за недолжное (противоправное) поведение субъекта права.

2. Отождествление понятий государственного и народного суверенитета, свойственное некоторым типам правопонимания (юридическому позитивизму, марксизму и др.), служит серьезнейшим теоретическим препятствием для признания ответственности институтов публичной власти перед народом. Вместе с тем необходимой предпосылкой для возникновения и функционирования правового государства является право народа на распоряжение своей судьбой, которое инициирует система местного самоуправления как наилучшая политико-правовая среда для появления и развития соответствующих ему правовых и политических институтов.

3. При формировании правового государства и гражданского общества важно учесть диалектическое единство институтов ответственности народа как единственного источника власти и правовой ответственности органов публичной власти перед населением и отразить это на нормативно-правовом уровне. Первичным субъектом правовой ответственности в муниципальном образовании выступает население, что ведет к депатернализации муниципальной жизни, однако дальнейшее развитие институт правовой ответственности населения муниципальных образований в законодательном плане не получил и приобрел декларативный характер, создав предпосылки для институциональных искажений в области самоответственности граждан, возникших в результате утраты этим институтом своих функций и неспособности решать актуальные политико-правовые задачи.

4. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством выступает как новый институт публично-правовой ответственности — государственно-правовая ответственность, реализация которой в конечном счете влечет прекращение полномочий органа и выборного должностного лица местного самоуправления. При формировании механизма правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления важно то, что полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов по вопросам местного самоуправления законодательно разграничены.

5. Понятие «качество жизни», которое связано с институтом правовой и политической ответственности органов публичной власти перед народом, несет социально-оценочную функцию и призвано отражать степень удовлетворения потребностей и запросов населения. Институт правовой ответственности — важный критерий действий органов муниципальной власти при улучшении показателей качества жизни людей, поэтому необходимо ввести в практику оценки результатов деятельности органов местного самоуправле$ ния и выборных должностных лиц проведение сравнительного анализа состояния качества жизни населения до и после окончания срока полномочий муниципальных органов и их должностных лиц. Для этого потребуется введение нормативного измерения качества жизни населения муниципального образования.

6. Дальнейшая институционализация правовой ответственности в системе муниципальной власти требует установления процедуры контроля со стороны законодательного органа субъекта РФ и применения им мер правовой ответственности в отношении органов местного самоуправления за сис-^ тематическое нарушение последними принципа законности. Целесообразно, чтобы при этом были предусмотрены: а) необходимость представления судами в законодательный орган субъекта Федерации всех решений, выносимых по жалобам на незаконные решения и действия органов местного самоуправленияб) обязательность регулярного анализа судебных решений юридической службой соответствующего законодательного органав) необходимость вынесения результатов этого анализа на рассмотрение законодательного органа (возможно, сначала на рассмотрение соответствующего комитета или комиссии этого органа) — г) необходимость принятия законодательным органом субъекта Федерации решения об обращении в высший суд субъекта Федерации за заключением о признании несоответствия деятельности органов местного самоуправления закону.

Теоретико-методологической основой диссертации выступают отечественные политико-правовые концептуальные версии институтов местного самоуправления и правовой ответственности.

В методологическом плане используется институционально-правовой подход, методы сравнительно-правового, историко-правового и формально-юридического анализа.

Для исследования институционализации правовой ответственности при осуществлении публичной власти и выявления ее конфликтогенного характера использовались методы юридической конфликтологии и принципы политико-правового моделирования, а также аксиолого-юридический подход.

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составляют Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации в области местного самоуправления, а также международно-правовые акты.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

— исследованы и систематизированы основные подходы к определению сущностных характеристик правовой ответственности, и представлено определение правовой ответственности как целостного явления, включающего проспективный и ретроспективный аспекты;

— институт правовой ответственности органов публичной власти перед источником власти определен как важнейшая гарантия осуществления народовластия и развития институтов муниципальной демократии;

— проанализирован исторический и социокультурный опыт институ-ционализации правовой ответственности в системе осуществления публичной власти на местном уровне в России;

— выявлена взаимосвязь политико-правовых институтов народного суверенитета, прав и свобод человека и правовой ответственности органов муниципальной власти перед населением муниципальных образований;

— публично-правовая ответственность в системе местного самоуправления представлена как значимый институционально-правовой критерий и условие развития муниципальных образований в постсоветской России, повышения эффективности функционирования институтов муниципальной власти с целью улучшения качества жизни граждан;

— определена структура, основные характеристики и принципы механизма реализации правовой ответственности в муниципальных отношениях, отмечены особенности трансформации его институтов в процессе изменения российского законодательства в области местного самоуправления в постсоветский период.

Теоретическая и научно-практическая значимость исследования.

Основные выводы диссертационной работы актуализируют дальнейшую разработку проблемы институционализации правовой ответственности в системе местного самоуправления в современной России и представляют интерес для законодательных органов государственной власти как федерального уровня, так и для субъектов РФ, муниципальных органов и исследователей, занимающихся анализом муниципального самоуправления.

Основные положения работы могут быть использованы в образовательном процессе при проведении всех видов занятий по государственно-правовым дисциплинам.

Апробация исследования. Основные выводы диссертации опубликованы в трех статьях автора и представлены в научных сообщениях на четырех международных и всероссийских научно-практических конференциях.

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.

Структура диссертации обусловлена предметом, целью и задачами исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Оценивая «великие реформы» 60-х XIX в., известный российский госу-дарствовед А. Д. Градовский писал, что без местного самоуправления в стране «невозможно политическое воспитание народа, без которого гражданское чувство испаряется в отвлеченных формулах и теоретических комбинациях бюрократии"1.

В постсоветской России термин «правовая (как, впрочем, и политическая) ответственность» употребляется весьма часто, в разных контекстах и на разных уровнях. Чаще всего, проблему ответственности связывают с вопросом прав и свобод человека и гражданина, взаимной ответственностью гражданина и государства как одним из основных признаков правового государства.

Большое влияние на практику реализации существующей модели правовой ответственности оказывают и отечественные традиции институциона-лизации публичной власти. Однако в силу неразвитости российских демократических механизмов государство не может гарантировать сегодня ни применения мер правовой ответственности в случае явной необходимости сделать это, ни ее реализации строго в рамках закона. Это ведет, с одной стороны, к безответственности публичной власти как на государственном, так и на муниципальном уровнях, а с другой — к использованию юридических механизмов ответственности в целях, далеких от национальных интересов.

Указанные факторы позволили говорить о том, что ответственность органов муниципальной власти, не будучи подкрепленной соответствующей законодательной базой, постоянно находит свое воплощение в основном вне рамок «правового поля». Все более очевидным становится тот факт, что курс на построение в России демократического правового государства настоятельно требует переоценки многих традиционных взглядов, в том числе на сущность и роль института публично-правовой ответственности, его про.

1 Градовский А. Д. Сочинения. СПб., 2001. С. 153.

125 спективный и ретроспективный аспекты, а также формирование качественно новых концепций совершенствования законодательной базы в этой области общественных отношений.

Более того, практическая значимость исследования института правовой ответственности в сфере властных отношений, особенно в системе муниципальной власти, включающей первичные властные органы и являющейся необходимым элементом демократической организации государственной и общественной жизни, связана с тем, что в последнее десятилетие XX в. Россия оказалась в условиях острого системного кризиса, грозящего затронуть практически все стороны общественной жизни: политическую, социально-экономическую и духовную. Непродуманные действия и решения власти усугубляют и без того непростое положение гражданского общества.

Многие представители современного политико-правового познания в настоящее время отмечают, что разработка ряда проблем в области государ-ствоведения, теории политической системы еще далека от необходимого уровня, хотя современный политико-правовой дискурс уже предполагает исходную установку на предельную непредвзятость при обсуждении соответствующих вопросов, использование различных теоретических и методологических подходов при их решении. В данном диссертационном исследовании рассматриваются проблемы, представляющие несомненный интерес для теории и истории государства, муниципального права, конституционного права России, образующие обширное поле для дальнейших государствоведческих и теоретико-правовых исследований.

Этим во многом и определяются полученные выводы и результаты, основными из которых являются следующие:

1. Диалектическая взаимосвязь институтов позитивной и ретроспективной юридической ответственности проявляется в оценке поведения индивида. Если поведение признается правомерным, то, следовательно, оно является и ответственным. В данном случае обнаруживается не только осознание субъектом права социальной значимости своего поведения в будущем, но и реализуются правовые предписания в настоящем. Такое поведение санкционируется и поощряется государством. Признавая же поведение индивида неправомерным, мы определяем его как безответственное, виновно нарушающее правовые предписания. Оно подлежит пресечению и негативной оценке со стороны общества и государства.

2. При рассмотрении института позитивной ответственности в сфере реализации публичной власти часто теряется ее юридическая специфика, поэтому и возникает потребность в новом термине, содержание которого отражало бы самостоятельную инициативную деятельность субъекта в рамках правовых норм, преследующую достижение положительных социальных целей1. Поэтому ретроспективный аспект ответственности в праве точнее было бы именовать «юридической ответственностью», а позитивный — «правовой ответственностью». Согласно одному из смысловых значений, термин «право» толкуется как возможность действовать, поступать каким-нибудь образом. С этих позиций институт правовой ответственности понимается как объективное явление, возникающее в правовой сфере и выражающееся в поведении, основанном на внутренних побудительных мотивах.

3. В широком общественно-историческом плане именно народ как «носитель суверенитета и единственный источник власти», включая всех входящих в него политиков, чиновников федерального и регионального уровней, глав муниципальных образований и муниципальных служащих, идеологов и проч., несет ответственность за свое жизнеустройство и за свою собственную судьбу. Однако истинным данное утверждение признается лишь тогда и постольку, когда и поскольку оно берется в органическом единстве с тем принципом, что составляющие народ люди имеют разную правовую ответственность в зависимости от играемых (сыгранных) ими социальных, политических, правовых и др. ролей и это должно быть отражено в нормативно-правовых актах и, прежде всего, на конституционном уровне и в федеральных законах.

1 См.: Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М., 1874. С. 317.

В постсоветской России идеи народа как творца своего политико-правового и социально-экономического бытия, всегда ответственного за свое жизнеустройство, получили закрепление в Преамбуле Конституции РФ.

4. События последнего десятилетия показали, что на рубеже веков необходимо активизировать поиск путей оптимального сочетания двух исторических линий в демократическом развитии России: с одной стороны, последовательная реализация ценностей и идей современного конституционализма, основополагающее значение среди которых имеют права и свободы человека и гражданина, а также те институты, которые их гарантируют (судебная власть, парламентаризм, местное самоуправление и др.), а с другой — постепенное возрождение утраченных в силу тех или иных факторов отечественных государственно-правовых и социально-политических традиций, максимальный учет национально-культурной и политико-правовой самобытности российского общества.

Именно учитывая эти тенденции в постсоветском государственном строительстве, следует рассмотреть институциональную политику в области местного самоуправления и местной власти в России и, соответственно, трансформацию института правовой и политической ответственности в системе организации власти и управления на местах.

5. Механизм правовой ответственности располагает возможностью достаточно эффективного отражения общественного вреда, что особенно важно системе публично-властных отношений как на общегосударственном, так и на местном уровнях. Институт правовой ответственность является тем фактором, который позволяет самому субъекту муниципальной власти ощутить ущерб, нанесенный им общественным интересам (как результат противоправного поведения) не опосредованно — через огромный и сложный комплекс общественных отношений и интересов, механизм их связи с интересами каждой конкретной личности (в том числе и его собственной), а непосредственно.

Существование ответственности становится необходимым, когда стоит вопрос о соответствии (или несоответствии) целей, которые ставит перед собой субъект (орган местного самоуправления или должностное лицо) в ходе своей деятельности в конкретных жизненных ситуациях, а также соответствии самой этой деятельности требованиям объективной социальной необходимости.

6. Правовая (позитивная) ответственность органов местного самоуправления перед населением подведомственной им территории — это их обязанности по выполнению взятых на себя в соответствии с федеральным законом от 6 октября 2003 г. и Конституцией РФ функций по жизнеобеспечению местного сообщества, обеспечивающих (в случае предоставления качественных публичных услуг) доверие и поддержку со стороны населения муниципального образования, а также возможные неблагоприятные правовые последствия за ненадлежащее осуществление своих задач. Она имеет непосредственное отношение к вопросу о гарантиях прав местного самоуправления, ибо призвана, в частности, обеспечить деятельность органов местного самоуправления в интересах граждан, местных сообществ, общества в целом.

7. Планы и программы развития муниципального образования должны основываться на следующих политико-правовых и социально-экономических принципах: а) ориентация на саморазвитие территории, на мобилизацию собственных возможностей и ресурсов, имеющихся в распоряжении муниципального образованияб) содействие формированию рыночной инфраструктуры, обеспечивающей развитие рыночных отношений в экономикев) приоритетное решение наиболее острых проблем жизнеобеспеченияг) развитие вертикального и горизонтального взаимодействия (финансово-экономические, социально-культурные и другие связи) городских, районных, сельских муниципальных образованийд) формирование механизма правовой ответственности (ответственной зависимости) органов местного самоуправления и отдельных должностных лиц перед населением муниципального образования за ход и результаты осуществленных проектов, их целесообразность.

Ф 8. Институционализация правовой ответственности в системе муниципальной демократии, обусловливающая существование механизмов ответственности и их реализацию, в муниципальных отношениях имеет следующие преимущества: обеспечивается ответственная зависимость муниципальных органов и их должностных лиц от населения. Тем самым создается в корне отличная от командного, патерналистского управления политико-правовая модель отношений в территориальном сообществесоздаются предпосылки для самоорганизации жителей, а также для проецирования ответственности органов местного самоуправления на самих жителей, что ведет к депатерна-^ лизации муниципальной жизни (одним из ключевых моментов в определении, закрепленном в Европейской Хартии о местном самоуправлении, является понятие «решение населением вопросов местной жизни под свою ответственность») — принцип самостоятельности местного самоуправления не перерастает в бесконтрольность муниципальных органов.

Однако многие вопросы остались открытыми для дальнейших исследований, в связи с чем можно выделить ближайшие перспективы изучения данной темы:

1. Следует продолжить изучение специфики позитивной публично-правовой ответственности как фактора развития муниципальной демократии и демократизации других институтов публичной власти в современной России.

2. Используя средства и методы современного политико-правового познания, целесообразно продолжить исследование трансформации различных институтов самоуправления в контексте усиления правовой ответственности его органов и должностных лиц перед населением муниципального образования, физическими и юридическими лицами и государством.