Международно-правовая охрана окружающей среды: региональный и институциональный аспекты

Актуальность темы

исследования. Развитие международного права окружающей среды в постчернобыльскую эпоху, особенно после Конференции по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро 1992 г., в свете экологически обусловленных, а главное, значимых предпосылок глобализации и экологизации многих сторон жизни человечества, прежде всего экономики, потребовало развития, дополнения и уточнения принципов международного права окружающей среды, дополнения самого определения международного права окружающей среды, рассмотрения вопросов, связанных с понятием «экологической безопасности» как составной части национальной и международной безопасности и как одной из глобальных проблем современности.

Нынешний этап развития характеризуется как экологически кризисный в связи с ростом народонаселения, повышением уровня научно-технического прогресса и некоторыми другими факторами, порождающими усиление нагрузки на окружающую среду. Чтобы противостоять негативным тенденциям развития, мировое сообщество принимает меры: под эгидой Организации Объединенных Наций создаются Концепция экологической безопасности и Концепция устойчивого развития, пересматривается и видоизменяется тематика деятельности ЮНЕП — Программы ООН по окружающей среде, расширяется сфера ее действий.

В связи с этим возникает необходимость осветить современное состояние деятельности ЮНЕП — головного института и взаимосвязанных с ним учреждений ООН, в той или иной мере занимающихся вопросами охраны окружающей среды. Актуализируется рассмотрение вопроса не только о роли и значении ЮНЕП, но прежде всего о координации межгосударственных отношений в области охраны окружающей среды, развития международного права окружающей среды в глобальном масштабе. Таким образом раскрывается ведущая роль ООН в развитии международного права окружающей среды.

Вместе с тем решение вопросов охраны окружающей среды на региональном уровне приобретает все возрастающее значение, поэтому поиск решений и нахождение консенсуса на уровне крупных регионов планеты весьма важен, с одной стороны, а с другой стороны, способствует решению и глобальных задач. Этим обусловлено внимание к рассмотрению опыта решения международно-правовых проблем окружающей среды в Европе в рамках, например ЕЭС или СНГ.

Вопрос об Арктическом и Антарктическом регионах носит двойственный характер: региональный, с одной стороны, и общемировой — с другой (озоновый фактор, ибо образование озоновых дыр в районе полюсов одинаково влияет на ситуацию на планете, фактор радиационной и ядерной безопасности, сохранение биоразнообразия, изменение климата и некоторые другие). Сохранность окружающей среды в этих регионах имеет климатостаби-лизирующее влияние на состояние окружающей среды в общепланетарном масштабе. Поэтому целесообразно рассматривать вопросы охраны окружающей среды в этих регионах взаимосвязанно и комплексно.

В последние два десятилетия приобрел актуальность вопрос о международно-правовых механизмах воздействия на государства в решении эколо-го-экономических проблем, с тем чтобы принятые международно-правовые документы находили реальное воплощение. Эти механизмы различны по характеру: дополнительные консультации, экономические санкции, помощь в области охраны окружающей среды, включая предоставление экологически чистых технологий, судебные решения Апелляционного суда при Всемирной торговой организации (ВТО) или Международного Суда ООН, в составе которого с июля 1993 г. была учреждена специальная камера для рассмотрения экологических вопросов.

Таким образом, в конце XX столетия появились новые институты для побуждения государств к экологически целесообразному поведению, деятельность которых носит рекомендательный характер, когда, например, речь идет о консультациях, и обязательный характер, когда речь идет о судебном решении. Международным сообществом в целях принятия соответствующих международно-правовых актов, а также проведения в жизнь их предписаний различными законными методами предусматриваются и способы влияния на государства с целью побуждения их к присоединению к договорам в области охраны окружающей среды с применением эффективных организационно-экономических, а также организационно-правовых мер воздействия.

В системе Организации Объединенных Наций под эгидой ЮНЕП решением различных проблем охраны и защиты окружающей среды занимается ряд международных организаций, важную роль среди них играет Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ). В соответствии с основным профилем деятельности оно занимается вопросами ядерной и радиационной безопасности. Участие МАГАТЭ в процессе охраны окружающей среды основывается на ряде принципов международного права окружающей среды, являющихся базовыми для осуществления деятельности в данном направлении и не противоречащих уставным функциям Агентства, которое сыграло существенную роль в разработке Конвенции о физической защите ядерного материала от 3 марта 1980 г. — документа, который соответствует, с одной стороны, профилю деятельности Агентства, с другой — направлен на сохранение окружающей среды.

Значимость деятельности МАГАТЭ, направленной на охрану окружающей среды, очевидна не только в связи с вопросом о физической сохранности ядерных материалов, необходимых для развития ядерной энергетики, работы исследовательских реакторов, но и в связи с вопросами транспортировки, безопасной переработки и захоронения опасных отходов, в решении вопросов совершенствования международного контроля за мирным использованием ядерных материалов.

Интенсивное использование природных ресурсов, загрязнение биосферы планеты создают угрозу для выживания человечества, ставят его на грань экологической катастрофы. Во многих случаях огромный ущерб окружающей среде причиняется в период вооруженных конфликтов. Применение современного оружия в процессе ведения боевых действий грозит большими опасностями как окружающей среде, так и гражданскому населению и объектам для его выживания, а поэтому требует принятия специальных мер по обеспечению их защиты.

В связи с этим в решение задач правового регулирования на стыке международного гуманитарного права и международного права окружающей среды в течение 1993 — 2003 гг. был внесен серьезный вклад благодаря разработке и подписанию конвенций и протоколов к ранее заключенным международно-правовым актам, способствующим решению как существовавших ранее, так и достаточно новых проблем, в частности, связанных с возможностью применения нетрадиционных видов оружия — экологического, которое представляет чрезвычайную опасность для выживания человечества.

Все названные проблемы требуют анализа и осмысления в рамках международного права окружающей среды.

Предметом исследования являются международные отношения в сфере охраны окружающей среды и экологически целесообразного природопользования, формирование международного права окружающей среды, его принципов, вклад ООН в развитие норм международно-правовой охраны окружающей среды и развитие соответствующих институтов ООН, форм их деятельности, направленных на обеспечение максимально возможного уровня экологической безопасности в глобальном масштабе.

Целью исследования является изучение состояния и тенденций развития международно-правовой охраны окружающей среды на современном этапе, роли ООН и ее институтов в нормотворческой и координационной деятельности в области охраны окружающей среды, значения регионального сотрудничества в охране окружающей среды в обеспечении ее защиты в глобальном масштабе, международно-правовых механизмов воздействия на государства в целях соблюдения ими требований международно-правовых актов по охране окружающей среды в мирное время и в период вооруженных конфликтов.

В настоящем исследовании поставлены следующие задачи:

— сформулировать выявленные принципы международного права окружающей среды;

— с учетом договоров и иных документов международно-правового характера и на основе принципов международного права окружающей среды уточнить и дополнить определение международного права окружающей среды как самостоятельной отрасли международного права, регулирующей отношения между его субъектами при осуществлении деятельности по рациональному, экологически целесообразному использованию природных ресурсов и защите окружающей среды;

— охарактеризовать ведущую роль ООН в процессе разработки и совершенствования норм международного права окружающей среды, особенно в эпоху после Чернобыля и рассмотреть роль специализированных учреждений и институтов ООН (в частности ЮНЕП и МАГАТЭ) в вопросах координации международного сотрудничества в области охраны и защиты окружающей среды;

— показать роль и значение регионального сотрудничества государств в области охраны окружающей среды как части системного процесса охраны окружающей среды (на примере таких институтов, как ЕЭС, СНГ, а также регионов Арктики и Антарктики);

— обосновать необходимость единого подхода мирового сообщества к охране окружающей среды в Арктике и Антарктике;

— рассмотреть международно-правовые механизмы воздействия на государства в целях соблюдения ими требований международно-правовых актов по охране окружающей среды в мирное время и в период вооруженных конфликтов.

Новизна диссертационной работы определяется развитием на современном постчернобыльском этапе международного права окружающей среды как отдельной отрасли международного права, разработкой в рамках ООН и уточнением его принципов, уточнением самого определения данной отрасли праварассмотрением международного сотрудничества государств в области охраны окружающей среды на региональном уровне как части системы охраны окружающей среды в глобальном масштабе и роли органов ООН в вопросах организации и координации международного сотрудничества в данной сфере, рассмотрением международно-правовых механизмов воздействия на государства в целях соблюдения ими требований международно-правовых актов по охране окружающей среды как в мирное время, так и в период вооруженных конфликтов.

Автор выносит на защиту следующие положения и выводы:

1. Основу международного сотрудничества в области охраны окружающей среды на современном постчернобыльском этапе его развития составляют дополненные и уточненные принципы, сформулированные в диссертационном исследовании и предоставившие возможность дать уточненное определение международного права окружающей среды.

2. Важнейшую роль в обеспечении экологической безопасности в мировом масштабе играет Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), ее деятельность подчинена решению задач в свете их обусловленной ходом мирового развития глобализации и экологизацииподчеркивается ее ведущая роль в выполняемой сфере деятельности в сотрудничестве с иными учреждениями ООН и наиболее значимыми межправительственными и неправительственными организациями в области охраны окружающей среды на базе двух концепций — экологической безопасности и устойчивого развития.

3. В рамках системы ООН обеспечение радиационной безопасности как важнейший компонент глобальной экологической безопасности контролирует Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), которое самостоятельно и совместно с ЮНЕП, а также другими международными организациями ведет активную исследовательскую и нормотворческую работу в области обеспечения радиационной безопасности, что особенно важно в свете предотвращения ущерба окружающей среде.

4. Региональное сотрудничество государств в области охраны окружающей среды являет собой часть системного процесса охраны окружающей среды: региональные соглашения, охватывая сравнительно с универсальными конвенциями небольшой круг участников подписанных договоренностей, облегчают достижение консенсуса, дают возможность достаточно детально прорабатывать в документах решения, приемлемые для государств, которых объединяет географическое положение и, если не одинаковое, то весьма сходное отношение к проблемам охраны окружающей среды, и выполнение которых оказывает положительное воздействие на состояние не только региональной, но и глобальной окружающей среды.

5. В связи с единообразной климатостабилизирующей ролью Северного и Южного полюсов Земли и в целях сохранения биоразнообразия необходим единый подход к охране окружающей среды в Арктике и Антарктике.

6. Хозяйственное использование арктических территорий связано не только с охраной окружающей среды региона, использованием разделяемых природных ресурсов на основе международных договоренностей, но и сохранением этнокультурных особенностей коренных народов данного региона, международными гарантиями безопасности арктических государств.

7. В целях сохранения окружающей среды, самой жизни и человеческой цивилизации международным организациям необходимо усилить разработку правовых мер, направленных на предупреждение военного или иного враждебного использования средств воздействия на природную среду, особенно предупреждения использования экологического оружия.

8. В ходе дальнейшей разработки международно-правовых механизмов воздействия на государства в целях соблюдения требований международно-правовых актов по охране окружающей среды, эффективных организационных, правовых и экономических мер, необходимо уделять внимание вопросам, находящимся на стыке международного гуманитарного права и международного права окружающей среды, в частности вопросу о международно-правовом регулировании охраны окружающей среды в период вооруженных конфликтов.

Методология исследования основывается на диалектическом методе познания социально-политических процессов, опирающемся на принципы развития, целостности, системности. Предмет исследования предполагает широкое использование метода системного анализа. В исследовании применялись общенаучные и специальные юридические методы: сравнительно-правовой, системно-структурный, историко-правовой и др.

Нормативно-правовая и информационная база исследования состоит из международных договоров, других международно-правовых документов, резолюций, рекомендаций, которые были приняты на глобальном и региональном уровне, в отдельных случаях — российских или зарубежных нормативных правовых актов, относящихся к предмету исследования.

Теоретическая основа исследования — это труды юристов-международников, изучавших проблемы охраны окружающей среды, истоки международного права окружающей среды, вопросы его становления, в частности, таких, как П. Д. Бараболя, Ю. Г. Барсегов, К. А. Бекяшев, П. Н. Бирюков, И. П. Бли-щенко, А. Г. Богатырев, С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, А. И. Вавилов, С. В. Виноградов, JI. Н. Галенская, О. Л. Дубовик, И. А. Еремичев Н.С. Иванченко, А. И. Иойрыш, Р. А. Каламкарян, Б. М. Клименко, О. С. Колбасов,.

A. Л. Колодкин, М. Н. Копылов, Э. С. Кривчикова, Ю. М. Колосов, Э. Ю. Кузьменко, В. И. Кукса, А. В. Кукушкина, М. И. Лазарев, Лукашук И. И.,.

B. Н. Мишарин, Н. К. Нарозников, В. В. Петров, А. М. Плешаков, В. И. Решетников, Н. Е. Саввич, Л. В Сперанская, А. С. Тимошенко, Б. Н. Топорнин,.

B. Н. Трофимов, Ю. В Трунцевский, Р. А. Тузмухамедов, Н. А. Ушаков,.

C.А. Хромов, В. А. Чичварин, Е. А. Шибаева.

Научная и практическая значимость исследования.

Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке Россией проектов международно-правовых актов по вопросам экологической безопасности на глобальном и региональном уровнях, в частности, документов, рассматриваемых и принимаемых ООН, а также органами СНГ.

Некоторые положения и выводы, содержащиеся в работе, могут быть применены в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, которые должны обеспечивать соблюдение эколо.

10 гических прав человека и защиты окружающей среды, учитывать положения международно-правовых актов при разработке проектов внутригосударственных нормативных правовых актов различного уровня, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Материал может быть использован в научно-исследовательской работе и при преподавании курсов по международному праву, международному гуманитарному праву, правам человека, экологическому праву.

Апробация результатов исследования.

Диссертационная работа была обсуждена на заседании кафедры прав человека и международного права Московского университета МВД России и рекомендована к защите. Основные теоретические положения и выводы исследования докладывались на научно-практических конференциях, материалы которых были опубликованы, в частности, межвузовской конференции «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел», проводившейся Московским университетом МВД России в 2003 г., международной конференции «Калининградская область в европейском эколого-правовом пространстве» в Калининградском ЮИ МВД России 16 декабря 2004 г., научно-практической конференции «Закон Российской Федерации „О милиции“: 15 лет на защите прав и свобод граждан», проводившейся 21 апреля 2006 г. Правовым департаментом МВД России и Московским университетом МВД России, а также были опубликованы в журнале «Вестник Московского университета МВД России» в 2004 — 2006 гг. Материалы были использованы и при подготовке учебного пособия Котля-ров И. И., Ходжабегова К. JI. «Международное гуманитарное право», в котором представлена соответствующая глава.

Структура работы определена объектом и предметом, целью и задачами, авторским видением проблемы, концепцией исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.

Выводы.

1.Для обеспечения права человека на здоровую окружающую среду осуществляется разработка норм международного права окружающей среды, в том числе в период вооруженных конфликтов, формируются новые институты — недопустимости военного или иного враждебного использования средств воздействия на природную среду.

2. В источниках международного права отсутствует четкий механизм реализации государствами норм о защите природной среды, их ответственности за нарушение принятых обязательств.

3. Нуждаются в дальнейшей разработке вопросы, находящиеся на стыке международного права окружающей среды и международного гуманитарного права, в том числе о международно-правовом регулировании охраны окружающей среды в период вооруженных конфликтовнеобходимо направить усилия международных организаций на разработку правовых средств предупреждения использования экологического оружия. v.

Заключение

.

В результате изучения материалов договоров, конвенций, других международно-правовых документов, научных работ по проблемам развития международного права окружающей среды были уточнены, выделены из новейших материалов, систематизированы и представлены в данной работе принципы международного права окружающей среды, был особенно подробно рассмотрен принцип экологической безопасности. Изучение принципов позволило дать уточненное и дополненное авторское определение международного права окружающей среды.

Рассмотрена Деятельность Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) в постчернобыльскую эпоху, охарактеризована ведущая роль ЮНЕП в разработке и совершенствовании норм международного права окружающей среды, а также координации международного сотрудничества в области охраны и защиты окружающей среды в условиях пересмотра и видоизменения тематики деятельности ЮНЕП и расширения сферы ее действий совместно с другими структурами ООН.

Предлагается уточнить статус ЮНЕП как структуры ООН, приобретающей все более серьезное значение в качестве органа, обеспечивающего консенсус между правительствами по политике и мерам в области окружающей среды в условиях усиливающейся конкурентной борьбы за использование природных ресурсов и возможностей доступа к ним, а также предотвращения и минимизации негативных трансграничных экологических воздействий. Высказана мысль о целесообразности объединения двух концепцийКонцепции экологической безопасности и Концепции устойчивого развития, отмечена роль Программы в сфере развития информационного обеспечения деятельности в области охраны окружающей среды, требующего дополнительного финансирования.

Нормотворческая деятельность в области охраны окружающей среды логически развивается по двум направлениям: международно-правового и внутригосударственного регулирования охраны окружающей среды. В международно-правовом регулировании является очень важным развитие его региональных механизмов. В данном контексте природоохранный регионализм рассматривается в широком плане, в частности, сотрудничество в Европе на примерах таких институтов, как Европейский Союз и Содружество Независимых Государств (СНГ), а также сотрудничество в Арктическом и Антарктическом регионах.

Региональное сотрудничество государств в области охраны окружающей среды являет собой часть системного процесса охраны окружающей среды: региональные договоры, охватывая сравнительно с универсальными международно-правовыми документами небольшой круг их участников, облегчают достижение консенсуса, дают возможность достаточно детально прорабатывать в документах решения, приемлемые для государств, которых объединяет географическое положение и, если не одинаковое, то весьма сходное отношение к проблемам охраны окружающей среды, и выполнение которых оказывает положительное воздействие на состояние не только региональной, но в итоге и глобальной окружающей среды.

Институты ЕС и СНГ действуют в направлении сочетания экономической политики с экологической, и конкретные действия по развитию экономики ставятся в зависимость от природоохранительной деятельности, т. е. можно говорить об экологизации экономик стран Сообщества и начале процесса экологизации экономик стран Содружества, функционировании организационного механизма охраны окружающей среды — от стандартизации в данной сфере до экологического аудита, о формировании финансового механизма обеспечения экологической деятельности, механизма защиты экологических прав как государств, так и физических лиц, включая защиту на уровне международных судебных органов.

Озоновый фактор, климатостабилизирующее значение приполярных областей Земли, вопросы радиационной безопасности дополнительно побуждают к совместному и комплексному изучению вопроса о состоянии и сохранении окружающей среды в Арктике и Антарктике, совершенствованию международно-правового регулирования охраны окружающей среды в этих регионах, имеющему как региональное, так и глобальное значение, Изменения и дополнения международно-правовых актов в области охраны окружающей среды в Арктике и Антарктике являются как необходимыми, так и закономерными. Договор об Антарктике, Протокол и Приложения к нему могут использоваться в качестве модельных международно-правовых актов при разработке соответствующих положений нормативных документов, регламентирующих охрану окружающей среды в Арктике.

Охрана окружающей среды от радиационного загрязнения теснейшим образом связана с охраной окружающей среды в целом, с обеспечением национальной и международной безопасности. Радиационная безопасность есть часть экологического компонента международной безопасности. ООН через такой институт, как МАГАТЭ занимается проблемами обеспечения экологической безопасности, прежде всего, с точки зрения выживания и устойчивого развития.

Недопустимость военного или иного враждебного использования средств воздействия на природную среду требует особенно строгого и неукоснительного соблюдения государствами природоохранных международно-правовых норм, в том числе и на территориях, охваченных вооруженными конфликтами, направления усилий международных организаций на разработку правовых средств предупреждения использования экологического оружия.

Рассмотренные в работе международно-правовые аспекты охраны окружающей среды имеют существенное значение для развития законодательства Российской Федерации: в 90 -е годы российское законодательство активно развивалось по многим направлениям, включая обеспечение национальной безопасности, составной частью которой является экологическая безопас-ность.Наряду с Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ был прйнят Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026−1 «О милиции» в редакции Федерального закона от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ, предусматривающий такие задачи, как: обеспечение безопасности личностипредупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушенийвыявление и раскрытие преступленийохрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасностизащита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственностиоказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов, в пределах, установленных данным Законом.

Как видим, напрямую об обеспечении экологической безопасности Закон не говорит, хотя тезис о глобализации или об экологической угрозе становится едва ли не общим местом в работах ученых-естественников, философов, экономистов, юристов. Однако учитывая, что экологическая безопасность является одной из составляющих безопасности в целом, то милиция, внутренние войска МВД России призваны выполнять задачи обеспечения экологической безопасности. Кроме того, экологические функции являются как бы производными от положений ст.ст. 2 и 9 Закона «О милиции». Принимая участие в выполнении экологической функции государства, милиция, в целом органы внутренних дел, действуют на основе не только Закона «О милиции», но и целого ряда других законодательных актов: КоАП РФ, УК РФ, УПК РФ, «О безопасности» и др.

Экологические подразделения в системе МВД России находятся в составе милиции общественной безопасности, обеспечивающей охрану общественного порядка, борьбу с преступностью, следовательно, участвуют в обеспечении экологической безопасности и укреплении экологического правопорядка. Специализированные экологические подразделения ОВД (милиции) создавались лишь в некоторых регионах России: республиках Татарстан, Саха (Якутия), Московской, Томской областях, городах Воронеже, Москве, Самаре, Черняховске Калининградской области. Думается, это свидетельствует о недостаточном внимании к проблеме обеспечения экологической безопасности, которой надо заниматься повседневно, а не тогда, когда имели место какие-то природные катаклизмы или аварии техногенного характера и возникла чрезвычайная ситуация. Кроме того, при аварии природного или техногенного характера и установлении режима чрезвычайной ситуации или чрезвычайного положения усилий милиции общественной безопасности будет явно недостаточно и потребуется привлечение сил криминальной милиции, внутренних войск МВД России.

Участвуя в обеспечении экологической безопасности государства, органы внутренних дел реализуют и функцию физической защиты ядерных материалов: непосредственно осуществляют охрану и оборону ядерно-опасных объектовобеспечивают охрану ядерных материалов при их транспортировкеведут оперативно-разыскную деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений в отношении ядерных установок, ядерных материалов и мест их храненияв целях совершенствования правовой базы деятельности органов внутренних дел по физической защите ядерных материалов разрабатывают проекты нормативных правовых актов по вопросам обеспечения охраны и обороны ядерно-опасных объектов.

На наш взгляд, было бы целесообразным при разработке изменений и дополнений в Закон «О милиции», иные законодательные акты, регламентирующие различные аспекты деятельности органов внутренних дел, учитывать экологическую составляющую при определении задач и функций милиции и в целом органов внутренних дел, деятельность которых направлена на защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, всех видов собственности, интересов общества и государства от преступных посягательств.

Экологически целесообразное поведение государств напрямую связано с экологической безопасностью, которая, в свою очередь, является одним из важнейших звеньев национальной и, следовательно, международной безопасности и отражает, с одной стороны, всеобщую тенденцию к глобализации и, с другой стороны, к экологизации проблем существования человечества.