Международно-правовой режим трансграничных минеральных ресурсов

Актуальность темы

исследования. Проблема рационального использования недр остро обозначает свою актуальность. Многие страны вовлечены в сотрудничество в сфере недропользования. Проводятся в целях такого сотрудничества международные конференции, заключаются межгосударственные соглашения, вносятся изменения и дополнения в национальное законодательство о минеральных ресурсах и недропользовании. Как отмечено в литературе, «нефть, газ, уголь, руды и иные минеральные ресурсы нашей планеты — величайшее сокровище, разведанные запасы которого иссякают с каждым годом, а перспективы обнаружения новых и их практического вовлечения в экономический оборот достаточно неопределенны. Не случайно, что теория неотвратимости «природного голода» находит все больше сторонников в экономической науке (современная добыча невозобновимых природных ресурсов, по мнению авторитетных экономистов, сокращает их количество, которое потенциально может быть использовано в будущем. Это породило страх, что все страны мира исчерпают все указанные ресурсы и их исчезновение поставит предел экономическому росту)"1.

С учетом этого многие государства заняты созданием адекватной правовой основы отвечающего современным требованиям управления природными, минеральными ресурсами (а ведь еще несколько лет назад, до употребления этого термина в универсальном международном договоре, отрицалось само словосочетание «управление природными ресурсами»). Предпринимаются попытки совершенствования национального законодательства в сфере недропользования, в том числе теми государствами, которые недавно сформировались как независимые и горное право которых только формируется. При этом проявляется интерес к учету в.

1 Горное дело и окружающая среда: мировой опыт правовой гармонизации. Словарь. Под ред. акад. В. Ж. Аренса, А.Н. Вылегжанина-М., 2000, с.З. законотворческой деятельности наиболее важных правовых решений, навеянных международным опытом, то есть, прежде всего, к международным договорам, положения которых применимы к освоению и использованию минеральных ресурсов.

В рамках этого направления экономики и соответствующей правовой практики государств особое место занимает проблема выявления, с точки зрения современного международного права, режима трансграничных (то есть «пересекающих» границу между государствами) минеральных ресурсов. Такие трансграничные минеральные ресурсы есть и на территориях таких стран, как Россия, Таджикистан, Узбекистан.

Соответственно, востребованная задача правовой науки в таких странах в рассматриваемом направлении состоит в разработке концептуально правовых основ управления трансграничными минеральными ресурсами, включая ее договорно-правовые и национально-законодательные составляющие. Для этого необходимо, прежде всего, исследование и обобщение соответствующего международно-правового опыта, анализ конкретных межгосударственных договоренностей по управлению такими природными ресурсами. Результаты такого правового исследования, обобщения не следует, разумеется, «под копирку» переносить на договорно-правовую и национально-законодательную практику России, Таджикистана или Узбекистана, с учетом известных различий в правовых системах, а также правовой специфики законодательного регулирования недропользования в этих государствах.

Актуальность исследуемой темы определяется и тем, что в настоящее время перед многими государствами — бывшими союзными республиками СССР с относительно богатым природоресурсным потенциалом, в том числе перед Россией, Таджикистаном и Узбекистаном, возникает проблема определения правовой природоресурсной политики — с акцентом на сотрудничество в рамках СНГ или с иными политико-правовыми акцентами. С этих позиций исключительную значимость имеет продвижение начальных договорно-согласованных шагов государств-членов СНГ по управлению трансграничными минеральными ресурсами. Резервы такого продвижения, как представляется, имеются именно в передовой международно-правовой практике, где уже наработаны разные механизмы управления трансграничными минеральными ресурсами, особенно ресурсами трансграничных месторождений недр континентального шельфа. Помимо межгосударственных механизмов управления трансграничными минеральными ресурсами, странам СНГ предстоит разработать соответствующие механизмы управления такими ресурсами и на национальном уровне, а также обеспечить надлежащую координацию законопроектной работы в этой области.

Актуальность темы

подтверждается и тем, что за последний период времени согласованы, как будет ниже показано, весьма предметные, содержательно сложные международные договоры, в т. ч. многосторонние, регулирующие межгосударственные отношения, возникающие по поводу разработки минеральных ресурсов вообще и трансграничных в частности.

В свое время один из руководителей МИД России отметил: «Все больше и больше традиционных внутригосударственных вопросов передается, условно говоря, в «международную компетенцию». Этот процесс — не отрицание, а проявление принципа суверенности"2. Это в полной мере можно отнести и к суверенитету государств над природными ресурсами, в пределах их государственной территории, правом в отношении недр вообще, трансграничных природных ресурсов в частности: действительно, они становятся объектом все большего числа международных договоров.

Степень научной разработанности проблемы и теоретическая база исследования. При изложении конкретных разделов диссертации показана степень разработанности общей тематики, посвященной международно-правовому режиму территории и природных ресурсов. Соответственно,.

2 Дипломатический вестник, 1999, № 7, с. 81. теоретическую базу диссертационного исследования составили труды советских и российских юристов-международников, посвященные общетеоретическим проблемам международного права и проблемам правового режима территории: Абашидзе А. Х., Барсегова Ю. Г., Боброва P. JL, Вельяминова Г. М., Вылегжанина А. Н., Игнатенко Г. В., Каламкаряна Р. А., Капустина А. Я., Ковалева А. А., Кожевникова Ф. И., Колосова Ю. М., Клименко Б. М., Лазарева М. И., Левина Д. Б., Лукашука И. И., Малеева Ю. Н., Старцуна В. Н., Тункина Г. И., Ушакова Н. А., Федорова П. А., Черниченко С. В., Шумилова В. М., Яновского М. В. При подготовке диссертации были использованы также работы по российскому и иностранному горному праву — Клюкина Б. Д., Кокина В. Н., Крассова О. И., Сосны С. А. Диссертантом обоснованна критика «национально-законодательного» подхода к режиму трансграничных ресурсов нефти и газа, предложенному Мареевой С. Ю. Из зарубежных ученых задействованы, прежде всего, работы следующих авторов: Л. Мак Брайда, С. Кэмпбелл-Мона, П. Камерона, Ф. Дишеруна, Д. Кето, У. Кнедлика, Р. Лиесена, Ш. Рендерграсса, А. Сзекели и др. Привлечены также работы известных российских ученых-специалистов по горному делу и экономике природопользования, прежде всего Арбатова А. А., Аренса В. Ж., Перчика А. И. На таких обстоятельных научных трудах по общим пространственноприродоресурсным проблемам международного права построено настоящее диссертационное исследование специальной проблемы международно-правового режима трансграничных минеральных ресурсов, которое является первым в российской, таджикской и узбекской литературе по международному праву на уровне диссертации до сих пор не проводилось.

Предметом исследования является комплекс норм международного права, которые регулируют отношения между государствами, возникающие в связи с разведкой и разработкой трансграничных минеральных ресурсов. Эти нормы содержатся главным образом в международных договорах в области сотрудничества по изучению, разведке и разработке минеральных ресурсов.

Кроме них, предметом исследования являются и другие международные документы (в том числе Горная хартия государств-участников СНГ, Европейская Энергетическая хартия), не являющиеся международными договорами в смысле Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Для сопоставления конкретных правовых механизмов исследуются также некоторые акты национального горного законодательства России, Таджикистана, Узбекистана.

Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в выявлении современного международно-правового режима трансграничных минеральных ресурсов.

Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:

1. Исследовать с точки зрения международного права содержание терминов «недра», «природные ресурсы», «минеральные ресурсы», показать их роль в международных правоотношениях.

2. Юридически определить понятие «трансграничных минеральных ресурсов» .

3. Рассмотреть договорную практику сотрудничества государств в области разведки и разработки трансграничных минеральных ресурсов в тех случаях, когда механизмы совместной эксплуатации таких ресурсов международным договором не предусмотрены.

4. Выявить конкретные межгосударственные механизмы совместного управления трансграничными минеральными ресурсами.

5. Сопоставить с международно-правовыми механизмами управления трансграничными минеральными ресурсами законодательство о недрах России, Таджикистана, Узбекистана.

6. Исследовать международно-правовые вопросы транспортировки нефти и газа от трансграничного месторождения к потребителю.

Научная новизна исследования обусловлена самим характером, относительной «молодостью» международных правоотношений, возникающих в связи с использованием трансграничных минеральных ресурсов. Недостаточность научной разработанности международно-правовых проблем в данной области признается и в зарубежной юридической литературе, например в фундаментальной книге, посвященной правовому режиму природных ресурсов3. Данная диссертация является первым в российской, таджикской, узбекской литературе по международному праву комплексным исследованием международно-правового режима трансграничных минеральных ресурсов.

Основные положения и выводы, выносимые на защиту:

1. К трансграничным следует юридически относить такие минеральные ресурсы, залежи которых пересекаются границей (или границами) действия суверенитета государств (если речь идет о недрах в пределах государственной территории) или суверенных прав государств (если речь идет о недрах континентального шельфа). По результатам анализа международной договорной практики выявляются следующие основные ситуации местоположения трансграничных минеральных ресурсов: в недрах сухопутной территории одного государства и сухопутной территории другого государствав недрах дна территориального моря одного государства и дна территориального моря другого государства (в обоих этих.

3 Environment Law: from Resources to Recovery. Ed. C. Cambell-Mohn. St. Paul, Minn, USA, 1993, p. 711−712. 9 случаях месторождения таких ресурсов пересекаются государственной границей, разделяющей территории двух государств) — в недрах континентального шельфа одного государства и континентального шельфа другого государства (здесь месторождение пересекается линией разграничения суверенных прав двух государств над своими континентальными шельфами);

— в недрах дна территориального моря одного государства и в недрах континентального шельфа другого государства, когда островная часть одного государства находится относительно близко к материковому побережью другого государства (в этом случае трансграничные минеральные ресурсы могут пересекаться разграничительной линией, отделяющей континентальный шельф одного государства от дна территориального моря другого государства).

2. Трансграничное месторождение полезных ископаемых — это район недр, в котором установлено наличие идентифицированных минеральных ресурсов и которое пересекается границей (государственной или разделяющей континентальные шельфы) сопредельных государств.

Введение

в некоторых договорно-правовых актах термина «трансграничная геологическая структура» (определенного как «переходящие через государственные границы геологические образования, в которых залегают или могут залегать единые для сопредельных Сторон трансграничные месторождения полезных ископаемых или подземных вод») привело к тому, что в юридическом и техническом плане возможны трудности при отождествлении либо отграничении введенного термина «геологическая структура» от устоявшегося понятия «месторождение», использованного в универсальных международных конвенциях.

3. Следует толковать как относящееся к правовому режиму трансграничных минеральных ресурсов положение, предусмотренное в Европейской Энергетической хартии, а также сформулированное на его основе обязательство в Договоре к Энергетической хартии о том, что государства облегчают «для заинтересованных операторов-разработчиков доступ к ресурсам», находящимся на его территории, в том числе ресурсам нефти (Договор к Энергетической хартии, ст.ст. 18, 20−25). Если толковать это обязательство широко, т. е. как обязательство государства облегчить доступ заинтересованных разработчиков другого государства ко всяким минеральным и иным энергетическим ресурсам, находящимся на его территории, то такое толкование приведет к конфликту с международно-правовым принципом суверенитета над природными ресурсами, отраженным в известной резолюции ГА ООН «Неотъемлемый суверенитет над природными ресурсами» (1962 г.). Такое широкое толкование будет противоречить и Европейской Энергетической Хартии, где также признается «суверенитет государства и его суверенные права на энергетические ресурсы». Вместе с тем, указанное положение Хартии и Договора применимо и к тем месторождениям, где сотрудничество востребовано по мнению обоих (или нескольких) заинтересованных государств (например, для целей привлечения инвестиций при освоении минеральных ресурсов).

4. Различия в законодательствах государств, применимых к использованию недр, минеральных ресурсов вообще и трансграничных в частности, убеждают в том, что решение проблемы оптимального правового регулирования использования трансграничных месторождений состоит не в том, чтобы одно государство разработало бы некий закон о трансграничных минеральных ресурсах, о трансграничных месторождениях. Вряд ли такой закон стал бы исполняться соседним государством для целей освоения этого же трансграничного месторождения: в силу различий в национальном праве, даже в понятийном аппаратев силу отсутствия юридического понуждения к исполнению одним государством закона об управлении природными ресурсами, принятого другим государством. Поэтому не представляется возможным согласиться с выдвинутым предложением в рамках совершенствования российского законодательства «сформулировать нормы законодательства об освоении трансграничных месторождений, в которых и крайне нуждается отечественное недропользование». При создании оптимальной правовой основы управления трансграничными минеральными ресурсами, освоения трансграничных месторождений, конечно, должно взаимно учитываться национальное законодательство государств, граница между которыми это месторождение пересекает. Но правовой механизм управления такими минеральными ресурсами, такими трансграничными месторождениями определяется не законом того или другого из этих заинтересованных государств, а договором между ними.

5. Международный договор об использовании трансграничных минеральных ресурсов нуждается в подкреплении юридическими механизмами сотрудничества конкретных компаний, которые обладают лицензиями (разрешениями) для эксплуатации таких ресурсов. Для условий России, Таджикистана, Узбекистана, других стран СНГ перспективной формой такого сотрудничества представляется консорциум. В этом плане следует использовать соответствующий международно-правовой опыт, когда на уровне межправительственного соглашения предусматривается создание консорциума в целях разработки и освоения трансграничных месторождений и определяются уполномоченные компании сторон — Протокол к Соглашению между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование (2002 г.), ст. ЗПротокол к соглашению по трубопроводному консорциуму между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Казахстан и Парвительством Султаната Оман (1992 г.).

6. И при эксплуатации трансграничного месторождения минеральных ресурсов на основе международного договора, и при их освоении обособленно каждым государством, в пределах его государственной территории или континентального шельфа, возникают международно-правовые вопросы транзита, прежде всего, вопрос о том, наличествуют ли международно-правовые обязательства о предоставлении другому государству в обозначенных целях права транзита — через свою государственную территорию или континентальный шельф. Многосторонние международные договоры: Барселонская конвенция и Статут о свободе транзита, 1921 годаГАТТ-1947 и ГАТТ-1994; Договор к Энергетической хартии 1994 года и др., отражают в качестве общего правового принципа свободу транзита. Однако для целей реализации этого принципа необходимы специальные международные соглашения о транзите. В таких соглашениях следует четко предусматривать и иные конкретные обязательства государств, через территорию которых осуществляется транзит по трубопроводу, в том числе о поддержании его в надлежащем состояниио содействии ремонту такого трубопровода и т. д.

Методологическая основа. При работе над данной темой автор руководствовался следующими методами и приемами познания: диалектическим, историческим, сравнительно-правовым и методом системного анализа.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы работы и содержащиеся в ней выводы могут найти применение в научно-исследовательской работе, при изучении и преподавании международно-правовых проблем в области недропользования, сформулированные положения диссертации могут быть использованы при разработке соглашений и договоров по трансграничным месторождениям минеральных ресурсов, а также в законотворческой деятельности в сфере недропользования.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в работе, нашли свое отражение в трех научных статьях автора, опубликованных в России, а также апробированы в его научных сообщениях, сделанных на международной научной конференции «Международное право и национальное законодательство» (Москва, 2005 г.) — международной конференции «Нефть. Газ. Право» .

Москва, 2005 г.) — совместном семинаре, организованном в рамках Соглашения между МГИМО (У), компанией БиПи и Королевским институтом международных отношений (Москва, 2005 г.).

Структура работы определена объектом и предметом, целью и задачами диссертационного исследования, его видением диссертантом. Диссертационное исследование состоит из введения, четырех глав, заключения и библиографического списка использованных нормативно-правовых актов и юридической литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На современном этапе, в условиях экономических реформ, проводимых в России, Узбекистане, Таджикистане, других государств-членов деятельность в сфере изучения, разведки, разработки минеральных ресурсов, использования недр нуждается в качественном регулировании правом, национальным и международным. Уточнение на научной основе имеющей наилучшую международно-правовую практику в этой области позволило выявить содержание реально применяемых международно-правовых норм при недропользовании на стыке границ государств, как сухопутных, так и морских.

С обнаружением все новых трансграничных месторождений полезных ископаемых на стыке территорий государств, с практической реализацией ими проектов их освоения на уровне практической политики будут востребованы новые двусторонние (например, узбекско-таджикские, таджикско-казахстанские, российско-казахстанские) договорные механизмы сотрудничества в области управления трансграничными минеральными ресурсами. Для этого, в свою очередь, могут быть полезны результаты анализа имеющейся договорной практики государств в сфере сотрудничества в освоении трансграничных минеральных ресурсов, которые были представлены в конкретных разделах (главах и параграфах) настоящего диссертационного исследования. Те из этих результатов, которые представляют некоторый вклад в науку международного права, сформулированы в качестве положений, выносимых на защиту, и представлены во введении.

В порядке обобщения можно отметить следующие самые краткие заключительные положения. Во-первых, были показаны существенные различия в законодательных подходах к определению правового режима недр. Во-вторых, международное право уже содержит достаточно разработанные положения, применимые к деятельности государств по использованию недр.

В-третьих, трансграничные минеральные ресурсы только становятся приоритетным объектом научного исследования, с точки зрения международного права и данная диссертация не ставит точку в таких исследованиях. В будущем, возможно, было бы целесообразно разработать типовое международное соглашение, например, государств-членов СНГ, об совместном освоении трансграничных минеральных ресурсов. Если же, напротив, трансграничные минеральные ресурсы станут объектом лишь законодательного регулирования, не будет общеприемлемой и перспективной правовой основы оптимального использования этих ресурсов.