Актуальность исследования. Россия в начале XXI века переживает сложный переходный период в своем экономическом и политическом развитии. Стране приходится одновременно решать ряд серьезных социальнополитических и экономических проблем, охватывающих существенные аспекты общественного, государственного и федеративного устройства России. Нерешенность указанных проблем федерализма в Российской Федерации определяет актуальность темы исследования. Одним из самых важнейших вопросов на сегодняшний день, является вопрос о взаимоотношениях субъектов федерации и федерального центра, вызывавших и продолжающих вызывать интерес в широких кругах научной общественности, у самых различных политических и общественных институтах нашего общества.
Для Российского государства, исторически сложившегося как многонациональное, взаимоотношения населяющих его народов всегда выступали как значимый фактор внутренней и внешней политики. Решение этих проблем стало необходимым условием существования и целостности Российского государства.
Северный Кавказ всегда находился в эпицентре этнополитических проблем государства. В последнее десятилетие он стал местом, где осуществляется проверка на прочность Российского государства.
Актуальность темы
исследования определяется необходимостью формирования и развития политико-правовой основы регулирования межнациональных отношений в Российской Федерации и выработки эффективных механизмов управления этнополитическими процессами на федеральном и региональном уровнях, выбором наиболее приемлемой формы государственного устройства для России.
Кроме того, проявившиеся в России в начале 90-х годов прошлого столетия, тенденции сепаратизма, поставившие целью — добиться максимального суверенитета, создали условия для принятия центральной властью неординарных мер.
Исследование федерализма, особенно в рамках Российской Федерации, представляет исключительную значимость, поскольку вышеуказанные проблемы выдвинули на первый план комплекс новых вопросов, связанных, в частности, с необходимостью нового подхода к решению данной проблемы.
Это значит, что мы имеем дело с новой ситуацией, сложившейся в ходе эволюции политико-правовой мысли, которая поставила в повестку дня разработку целостной программы политико-юридических понятий и представлений, вытекающих из задачи обеспечения целостности Российской Федерации.
Несмотря на общность основы современных идеологий, относительно федерализма в Российской Федерации, говорить о гармонии между ними не приходиться. При всем единстве, имеет место глубокая дифференциация по доктринальным и политико-правовым вопросам, в том числе по вопросу построения отношений между федеральным центром и субъектами федерации. В силу этого изучение политических программ и постулатов современных теоретиков различной направленности имеет большое научное и практическое значение, оно помогает понять многие аспекты политической альтернативы, предлагаемой представителями различных политических группировок, как в центре, так и на местах.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы дать полную и углубленную картину специфики российского федерализма, и взаимоотношений между центром и субъектами Российской Федерации, в частности, Республиками Северного Кавказа.
Мы поставили перед собой следующие задачи: — раскрыть предпосылки возникновения и развития федерализма в Российской Федерации;
— проанализировать специфику теории и практики в вопросе о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектами Российской Федерациипроанализировать способы правового воздействия центральной государственной власти на органы государственной власти субъектов федерации;
— раскрыть особенности Северного Кавказа как полиэтнического и многоконфессионального региона, выявить характер и особенности отношений в этом регионе;
— изучить проблемы реализации государственной национальной политики Российской Федерации на Северном Кавказеисследовать формирование и развитие политико-правовых основ регулирования межнациональных отношений в современной России применительно к особенностям северокавказского региона;
— Оценить влияние взаимодействия органов власти на политическую стабильность и проанализировать существующие методологические подходы в исследовании взаимодействия органов власти;
— Определить возможные условия оптимизации взаимодействия между органами власти федерального центра и субъектов Российской Федерации, пути укрепления политической стабильности на Северном Кавказе.
Степень научной разработанности темы.
Отечественной наукой достаточно широко рассматривается проблема взаимоотношений в системе «центр-регион», обширная литература посвящена проблемам межнациональных отношений. Однако обобщающих работ по данному вопросу пока немного.1.
Важнейшей темой, разрабатываемой исследователями в области национальных отношений и национальной политики, является осмысление демократических основ и политико-правового обеспечения полноценного развития наций в многонациональном государстве. Этой теме посвящены.
1 Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М.: Славянский диалог, 2000; публикации Р. Г. Абдулатипова, А. С. Автономова, М. В. Баглая, Н. Ф. Бугая, А.
J1.M. Карапетяна, Н. А. Иванько и др. Ряд исследователей сосредоточили свое внимание на анализе этнополитической ситуации в одном из самых сложных в этом отношении регионов Российской Федерации — Северном Кавказе, что отражается в работах В. Я. Ананичук, М. Б. Беджанова, А. X. Султыгова3 и др.
С началом реформирования России, внимание ученых, политиков все больше переключается на вопросы политических аспектов взаимоотношений федерального центра и регионов, наиболее известные авторы В. Н. Лысенко,.
B.А. Печенев, В. А. Тишков, 4 правовым проблемам взаимоотношений федерального центра и регионов посвящены работы Г. В. Атаманчука, С.М. Шахрая5.
Необходимо выделить работы, посвященные проблеме взаимодействия органов власти. В данных работах рассматривается ряд вопросов затрагивающих следующие проблемы: взаимодействие центра и регионов рассматривается М. Г. Анохиным, В. Г. Ермаковым, 3. М. Зотовой, B.C. Комаровским, И. Г. Яковлевым, 6 вопросам взаимоотношений органов власти посвящены работы Ю. С. Васютина, Д. В. Шумкова, проблемы федерализма освещаются в работах В. Н. Медведева, М. Н. Пискотина, Е. М. Примакова, Е.
C. Строева, Г. JI. Чудновского.8.
2 Автономов А. С. Правовая онтология политики. М., 1999; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2001; Карапетян Л. М. Федеральное устройство Российского государства. М., 2001; Иванько Н. А. Федерализм и его роль в урегулировании национальных отношений. Диссертация на соискание. к. п. н. М., РАГС, 2000.
3 Ананичук В. Я. Закавказье и северный Кавказ: истоки конфликтности и политика России. М., 1997; Бержанов М. Б. Общественный кризис и проблемы национального возрождения. Майкоп, 1995; Султыгов А. X. Чеченская республика: поиски идеологии политического урегулирования. М.: Поматур, 2001.
4 Лысенко В. М. Развитие федеральных округов и будущее федерального устройства России//Федерализм.-2002. — № 3- Тишков В. А. Этнология и политика. — СПБ., 2001; Печенев В. А. Владимир Путин — последний шанс России?-М., 2001.
5 Атманчук Г. В. О целостности государства и государственного управления. — Ростовна-Дону, 2001; Шахрай С. М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. СПБ., 2001.
6 Анохин М. Г. «Центр-регион»: демократизация отношений//Современная Россия: власть, общество, политическая наука. Т.2. — М., 1999. Ермауов В. Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты//Жур. Рос. Права. -1998. — № 7- Зотова 3.M. Центр-регион: оптимизация взаимоотношений// Современная Россия: власть, политика, политическая наука.Т.!. — М., 1999; Комаровский B.C., Тимофеева Л. Н. Торг между центром и регионами идет. Но уместен ли он?//Власть. — 1998. — № 8−9- Яковлев И. Г. Проблемы моделирования взаимоотношений Центра и регионов//Федерализм.-1998.-№ 3.
7 Васютин Ю. С. Проблемы соотношения федеральных и региональных структур. Орел., 1997; Шумков Д. В. Реформирование системы органов исполнительной власти республик — субъектов РФ. — Ижевск, 1999.
8 Медведев В. Н. Строить надо с низу вверх//Федерация сегодня. — 1998. — № 1- Пискотин M.H. Регионов 89 -Россия одна: Какая федерация нужна России// Рос. Федерация сегодня. — 1998. — № 1- Примаков Е. М. Проблемы.
В рамках рассматриваемой проблематики серьезный интерес представляют аналитические публикации П. А. Астафичева, ВА. Черепанова,.
A.Н. Черткова, Т.Я. Хабриевой9.
Теоретической основой диссертации являются труды ученных Чиркина.
B. Е., Лазарева В. В., Афанасьева В. С., Жидкова О. А., Юдина Ю. А, Крыловой Н. С., Кашкина С. Ю., Ивановой В. И., Бирина В. Н., Воробьева С. М., Туманова В. А., Богатырева А. Г., Козловой Е. И. и Кутафина О. Е., Баглая М. В., Страшуна БА., Лучина В.О.
Несмотря на актуальность проблемы, тема на сегодняшний день является недостаточно изученной и систематизированной.
Предметом исследования стали современный этап развития федерализма, исследование перспектив федерализма, системность исполнительной власти, государственно-правовая природа субъектов Федерации, взаимодействие органов исполнительной власти федерального центра и субъектов Российской Федерации, политико-правовые основы регулирования межнациональных отношений и этнополитических процессов в условиях демократии и федеративного устройства государства, соотношение понятий «компетенция» и «предметы ведения», договорный процесс в Российской Федерации, соотношение Конституции Российской Федерации и договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республик», как формы правового акта.
Объектом исследования являются федерализм, органы исполнительной власти федерального центра и субъектов федерации, межнациональные отношения, в частности на Северном Кавказе, характер политических федерализма//Муницип. Мир. — 1999. — № 3- Строев Е. С. Историческая задача — построить демократическое федеративное государство//Россия и совр. Мир: Проблемы. Мнения. Дискуссии. События. 4 2- М., 1998; Чудновский Г. Л. Реформирование федеративных отношений: как обеспечить сбалансированность интересов центра и регионов// Журн. Рос. Права. — 1999. — № 7−8.
9Астафичев П.А. «Проблемы правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации"//Государственная власть и местное самоуправление, № б, 2003; Черепанов В. А., «О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами» //Журнал российского права, № 9, 2003;Чертков А. Н., «Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции"//Журнал российского права № 2, 2004; Хабриева Т. Я., «Реформирование Конституции РФ: возможность и необходимость"// Журнал российского права, № 11, 2003. процессов в этом регионе, федеральное и региональное законодательство, договоры федерального центра «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (республик Северного Кавказа), Конституция Российской Федерации, система исполнительной власти в Российской Федерации, Концепции национальной политики Российской Федерации.
Теоретико-методологическая основа диссертации. В своем исследовании автор в основном опирается на общеметодологические положения и выводы теории и истории государства и права, конституционного права, использует различные общенаучные и частно-теоретические приемы анализа, совокупность методов: проблемно-теоретического, структурно-функционального анализа, объективно-методологический метод познания взаимодействия органов власти и управления, принцип системности и единства концептуального изучения явлений, метод дедукции, обобщения и аналогии. Сравнительно — исторический метод позволили изучить генезис политико-правовых процессов в России и на Северном Кавказе. Важную роль сыграли теории федерализма, политической регионалистики, политических систем изложенные в работах российских ученных.
Источниковой базой исследования стали политико-правовые документы, среди которых Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, Послания Президента Российской Федерации, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, федеральные и региональные закон, договоры федерального центра с Республиками Северного Кавказа, труды российских и зарубежных ученных, общественных деятелей.
Научная новизна исследования обусловлена комплексным подходом к изучению федерализма, взаимодействия органов власти федерального центра и субъектов федерации и межнациональных отношений в России и конкретно на Северном Кавказе. Автор исследует проблему в системе общегосударственных интересов с учетом политико-правовой ситуации в регионе, этнокультурных особенностей народов Северного Кавказа, исторически сложившихся взаимоотношений в рамках Российской Федерации.
В работе предпринята попытка выявления специфики Северокавказского региона. В отличие от ряда ранее проведенных исследований, учитывается взаимосвязь формы государственного устройства и межнациональных, межконфессиональных аспектов этой проблемы, показана необходимость регионального подхода к выработке и реализации политико-правовых основ регулирования этнополитических процессов.
Проблематика нашего исследования рассматривалась, как правило, в работах посвященных федерализму и федеративным отношениям вообще, главным образом с точки зрения истории, политологии, социологии и их наследия (политического идеологического), при этом ставилась цель — найти оптимальные пути решения проблем взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации.
Настоящая диссертация посвящена в основном вопросу федерализма и перспективе его развития в Российской Федерации, на примере конкретного региона — Северного Кавказа, с учетом перемен коснувшихся данной проблемы в последнее время. Этим в значительной степени предопределяется структура и логика работы.
Автор стремится отыскать постоянное, объективное единство политики и права относительно российского федерализма в современной действительности. Трудность исследования состояла в том, что федерализм нельзя рассматривать как чисто политическое, или как чисто юридическое явление. В самом своем начале идея федерализма возникла как социальнополитическое явление. Сторонники идеи федерализма ставили перед собой вопрос об оптимальной модели взаимоотношений между субъектами и центром федерации.
На наш взгляд, настоящая диссертация не имеет аналогов в том отношении, что в ней рассматривается становление политико-правовых основ развития межнациональных отношений и отношений федерального центра и Республик Северного Кавказа в контексте демократизации российского общества, трудностей перехода от авторитарной и унитарной системы управления к демократическо-правовой системе.
Подчеркивается, что только в правовом государстве, где гарантированы права каждого гражданина, каждого народа, возможен цивилизованный подход к решению проблем взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации. В работе в обобщенном виде раскрывается основная задача государства, его национальной политики — реализация конституционных принципов регулирования взаимоотношений центрсубъект и межнациональных отношений с учетом национальных особенностей каждого народа. Проведя анализ ситуации на Северном Кавказе, автор выделяет основные проблемные аспекты, которые еще требуют пристального внимания и незамедлительного политического решения.
Автором определяется новый подход в понимании взаимодействия различных уровней власти и степени его влияния на политическую стабильность. В работе определено, что от того какие складываются отношения взаимоотношения между органами власти, во много зависит степень политической стабильности.
Теоретическое и практическое значение диссертации. Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в дальнейших исследованиях проблемы в области формирования механизмов осуществления государственной власти и политики в северокавказском регионе, и федеративных отношений в России в целом. Сформулированные в диссертации выводы имеют теоретическое и практическое значение, они могут быть учтены в деятельности государственных структур, занимающихся управлением этнополитическими процессами, использованы в преподавании.
Основные положения выносимые на защиту.
1.
На основе анализа, выделены основные проблемы системы взаимоотношений федеральных и региональных органов исполнительной, власти, обусловленные асимметричным характером российского федерализма, со сложной типологией субъектов Российской Федерации. Этому способствует неэффективный механизм взаимодействия между уровнями власти. Развитие единой системы органов исполнительной власти Российской Федерации предполагает оптимизацию взаимодействия федеральных и региональных органов власти, четкого определения объема полномочий и ответственности каждого уровня власти, задач, функций и ресурсов.
2. Показано, что важную роль в обеспечении политической стабильности государства играют взаимоотношения населяющих его народов. Политическая стабильность возможна лишь в условиях реализации основной задачи национальной политики государства — реализации конституционных принципов регулирования межнациональных отношений с учетом национальных особенностей каждого народа.
3. Раскрывается институт федерального вмешательства, как инструмент реализации общей политики федерального центра по отношению к субъектам федерации и важнейший фактор разрешения кризиса в отношениях между ними. Отмечается необходимость его соответствия принципам федерализма. Основными целями федерального вмешательства являются необходимость восстановления конституционного порядка в субъекте федерации, его финансово-экономической системыобеспечение безопасности самой федерации, с точки зрения внутренней и внешней политикисохранение целостности и предотвращение распада федеративного государства или сецессии его отдельных субъектовзащита прав и свобод граждансохранение демократического государственного режима в стране в целом и в субъектах федерациипредотвращение национального, религиозного или социального антагонизма. Институт федерального вмешательства требует более детального и систематизированного конституционно-правового закрепления.
4. Исследовано конституционно-правовое обеспечение отечественной модели федерализма, взаимоотношений федерального центра и регионов — это условие нормализации взаимодействия народов и культур, религий, составляющих духовную общность, ядро уникальной российской цивилизации. Восстановление системного единства социокультурного пространства России, единства «мира этносов» нашей страны необходимо для сохранения всех наших народов от саморазрушения, для восстановления естественной многополюсности мировой системы цивилизаций.
5. Обосновано, что правовое закрепление разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов должно способствовать развитию федеративных отношений в России, укреплению основ ее государственности, вовлечению субъектов РФ в решение социально-экономических и культурных вопросов на своей территории, установить четкие пределы полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов, а также выработать политические и правовые механизмы их согласованного взаимодействия с целью предотвращения различного рода конфликтов и антиконституционных действий, гарантировать конституционные права и свободы человека и гражданина, признание и защита которых является обязанностью государства. От разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектом зависит сущность и демократизм федеративного государства, федеративное устройство должно служить объективным экономическим и политическим потребностям общественного устройства.
6. Проанализированы статьи Конституции Российской.
Федерации. Осуществляя вертикальное разделение предметов правового регулирования (ст. ст. 71, 72,73,76), она обозначает возможный объем полномочий лишь в области правового регулирования и не закрепляет никаких прав и обязанностей в исполнительной деятельности. Статьей 72 определено поле совместного правового регулирования в определенных сферах общественных отношений, в результате которого устанавливаются полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в законодательной и исполнительной сфере. В этой связи представляется возможным сформулировать основные задачи, решение которых позволит сконструировать искомую модель10: 1) определить базовые принципы разделения совместного правового поля между субъектами и Федерацией- 2) на их основе разделить совместное правовое поле на федеральное и региональные, определив условия и порядок их изменения- 3) установить единые для всех сторон правила работы на закрепленных полях- 4) определить условия и принципы совместной работы центра и регионов на закрепленных полях- 5) осуществить правовое регулирование общественных отношений на закрепленных полях, установить конкретные полномочия органов законодательной и исполнительной.
10 Черепанов В. А. О принципах разделения государственной власти между РФ и ее субъектами//"Журнал российского права".- № 9. 2003. — С. 17 власти- 6) определить правовые формы решения каждой из перечисленных задач.
Апробация работы. Материалы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора: «Некоторые проблемы формы государственного устройства в Российской Федерации», «Взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти Российской Федерации», «Некоторые вопросы разграничение полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов».
Диссертация обсуждалась на кафедре Конституционного и муниципального права Российского Университета Дружбы Народов.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух разделов, включающих в себя по три параграфа, заключения, списка источников и литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В современной политической ситуации Российской Федерации имеется множество проблем, требующих своего скорейшего разрешения. О государственном устройстве нашего государства размышляют юристы, политологи, историки, публицисты, писатели, каждый них предлагает свое видение проблем федерализма в России.
Достижение консолидации общества и общенационального единства, рассматривается как одна из важнейших задач государственной политики на современном этапе, что неоднократно подчеркивалось Президентом Российской Федерации108, в связи с этим развитие российского федерализма характеризуется усилением централизации государственной власти. Приняты широкомасштабные меры по реформированию федеративных отношений, направленные на укрепление Российской Федерации, обеспечение единого правового пространства и конституционной законности в деятельности всех уровней власти, выстраивание вертикали государственной власти, в целях предотвращения возможных негативных последствий.
Но придание федерализму жестко централизованных форм, являясь необходимым условием в современной ситуации, сложившейся в государстве в целом и на Северном Кавказе в частности, не должно нарушить общие принципы федерализма и демократии. В условиях многонациональной России лишь федерализм позволяет безболезненно для государства удовлетворить интересы людей, интересы народов, соблюдая их равноправие. Федерализм является одним из атрибутов демократии и укрепление государственности не должно противоречить принципам федерализма.
Многие исследователи российского федерализма, отмечают его уникальность. Федерализму в России трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально — государственному устройству, который отличал советскую модель, ни к территориальному,.
108 Послание президента РФ Федеральному Собранию РФ. М., 2003. С. 60 — 63. свойственному многим зарубежным странам. В конституционных положениях о федеративной организации России присутствует асимметрия, которая отражает сложный состав и прошлое страны. В этой связи аргументы в пользу использования международного опыта очень условны и используется российскими политиками и ученными лишь для подкрепления идеологической позиции109.
Россию можно отнести к уникальному «постсоциалистическому» типу, сочетающему элементы советского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственным опытом. Это многонациональная федерация с глубокими внутренними этническими и социально — экономическими различиями, унаследовавшая асимметричность и использование в государственном устройстве принципа национально-территориальной автономии. Асимметричность федерации заключается, в частности, в существовании «национальных» и «обычных» регионов, в строительстве федерации одновременно «снизу», как реакции на требование, прежде всего «национальных» субъектов и средство сохранения единства, и «сверху», как политического проекта центра.
В своей работе автор старается выделить наиболее важные аспекты развития федерализма в России, подробно анализируя их на примере взаимоотношений федерального центра и республик Северного Кавказа.
Перспективная модель федерализма предполагает разумное сочетание централизации федеральной власти и самостоятельности регионов, достижения гармонии в их взаимоотношениях. Деятельность федерального законодателя, степень федерального регулирования и вмешательства должны быть четко регламентированы правовыми рамками и подчиняться четко сформулированным принципам.
В диссертационном исследовании большое внимание уделено вопросу об эффективности существующей модели конституционного закрепления основ федеративного устройства. Вопрос, каким должно быть.
109 А. Подберезкин, Особенности Российского Федерализма, http://www. nasled.ru/strukure/index.htm конституционное регулирование федеративных отношений, отвечающее интересам дальнейшего развития, остается по-прежнему актуальным. Конституционные нормы являются базисом для выстраивания системы федеративных отношений, Конституция играет одну из ведущих ролей в закреплении устоев федерации. Конституция РФ 1993 года содержит множество норм, регулирующих основы федеративных и непосредственно связанных с ними отношений. Конституционные рамки весьма широки, государственное устройство России не должно выходить за их пределы. Так подчеркивая основополагающую роль действующей Конституции в закреплении основ федерализма М. В. Глигич — Золотарева, говорит о том, что результатом реализации конституционных норм не стало пока создание действительно федеративного государства.110 И с этим мнение нельзя не согласиться, так как в Конституции РФ 1993 года содержится ряд противоречий, касающихся правового статуса субъектов, а также декларативные и подчас далекие от реальности нормы.
В Основном законе Российской Федерации практически не нашел отражение институт федеративного вмешательства. Конституция РФ содержит предельно общие гарантии целостности Федерации, такие, как например, положение части 3 ст. 4 о том, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, а также положение части 4 ст. 78, наделяющее Президента и Правительство функцией обеспечения осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
Исследуя и анализируя сложившейся ситуации на Северном Кавказе, автор приходит к мнению, что с точки зрения государственного устройства федерализм является механизмом государственной власти, позволяющим минимизировать возникающие политические и социальные противоречия, потенциально способные привести к распаду единого государства. Это.
110 М. В, Глигич-Золотарева. Конституционная модель федерацииопыт России и других стран// Аналитический вестник СФ ФС РФ. № 23 (243). М.: — 2004. — С. 5. важнейшее позитивное свойство федерализма — способность выступать демпфером социально-политических и других системообразующих конфликтов, что было подчеркнуто в докладе СНС «Риски и угрозы для России в 2003 году».
Конституционно — федеративное устройство России с наличием республиканских образований — наиболее демократическое и оптимальное для Северного Кавказа. И не допустимо чтобы оно могло быть неумело или намеренно использовано для ущемления прав граждан и ослабления государственности в целом. В основе общественного устройства, стремящегося избежать кризисов и конфликтов должна лежать не политика преимущества для одних и ущемления других, а политика культурного плюрализма и уважения гражданских прав, как на уровне всей страны, так и на уровне отдельной республики.
Одним из путей решения проблем Северного Кавказа, автор считает возможность сосуществование государственной и традиционной правовых систем, последней в качестве дополняющей. Правовой плюрализм, который существует и развивается во многих странах, в этом регионе может оказаться более эффективным, чем «единое правовое пространство». Главное — это улучшение правления, а не административные пределы. В некоторых республиках имеются позитивные политические инновации в области коллективного правления и общинного представительства, хотя принцип этнических курий или партий имеет серьезные ограничители и может нести конфликтогенный потенциал.
Неоправданное ограничение самостоятельности субъектов Российской Федерации, в конечном счете, может привести к утрате федеративных начал в государственном устройстве. Как уже отмечалось, тенденция к централизации должна быть уравновешена другой общей тенденцией к поиску согласия и солидарности в федеративной системе.
В последние годы на территории Северного Кавказа отмечено чрезмерное присутствие силовых структур. И в этой связи, хотелось бы отметить, что количественное число силовиков не может решить проблем Северного Кавказа, а чрезмерное применение силовых методов может вызвать обратный эффект — недовольство местного населения действиями федеральных властей. Автору кажется, что федеральная власть должна учитывать этот факт при построении концепции национальной политики на Северном Кавказе. Неэффективность работы правоохранительных органов в Южном федеральном округе отмечает, в частности, и Президент Российской Федерации: «В ЮФО самая высокая плотность правоохранительных сил не только по России, но и по Европе и Северной Америке».111 По словам главы государства, штатная численность правоохранительных органов постоянно растет, подчас в ущерб качеству и подготовке сотрудников.
Одним из важнейших и сложнейших вопросов развития федерализма в России является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Оно определяет конституционно — правовой статус последних и влияет на формы и методы государственного строительства. Оно способствует развитию федеративных отношений в России, укреплению основ ее государственности, вовлечению субъектов РФ в решение социально-экономических и культурных вопросов на своей территории. Очень важно установить четкие пределы полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также выработать политические и правовые механизмы их согласованного взаимодействия с целью предотвращения различного рода конфликтов и антиконституционных действий, гарантирования конституционных права и свободы человека и гражданина, признание и защита которых является обязанностью государства. От того, как разграничены по своему существу. предметы ведения между федерацией и ее субъектом зависит сущность и демократизм федеративного государства, т. е. федеративное устройство или будет служить объективным экономическим и политическим потребностям общественного устройства, или будет это развитие тормозить.
111 http://businesspress.ru/newspaper/articlemil43adl354552.html.
Для обеспечения единого правового пространства России необходимо существование согласованных принципов разделения власти между центром и регионами, а отсутствие таковых влечет нарушение прав субъектов федерации.
Федеральные законы по предметам совместного ведения должны оставлять возможность субъектам федерации для дальнейшего регулирования с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей.112 В этой связи, остается не решенной одна из непростых задачэто степень, глубина федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения.
Говоря о концепции разграничения полномочий необходимо подчеркнуть, что целью является — создание отлаженного механизма разграничения полномочий между федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, обеспечивающего максимальную эффективность их реализации в интересах граждан Российской Федерации.
Внедрение этой цели является важнейшим элементом в обеспечении единства государства и гармоничном развитии федерализма, поможет найти тот разумный баланс, который бы учитывал интересы субъектов и в то же время обеспечивал существование федерации как целостного суверенного государства.
Отношение федерального центра и субъектов федерации должны основываться на общепризнанных принципах международного права и соответствующих положениях Конституции, таких как:
— равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от его расы, национальности, происхождения, отношения к религии;
— запрещение любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;
112 Гличич-Золотарев М. В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования//Журнал российского права. — 2002. — № 7. — С. 50 — 51.
— гарантии прав коренных малочисленных народов;
— право каждого гражданина определять свою национальную принадлежность без всякого принуждения;
— содействие развитию национальных культур и языков народов Российской Федерации;
— запрещение деятельности, направленной на подрыв безопасности государства, возбуждения национальной и религиозной розни, ненависти и вражды;
— сохранение исторически сложившееся целостности Российской Федерации;
— равноправие всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Названные принципы образуют фундамент в определении целей и задач построения федерализма в России. Северный Кавказ это регион с самобытностью населяющих его народов, которые сохранили по сегодняшний день многие элементы традиционного уклада жизни. На протяжении долгого периода историко-правовая культура горских народов основывалась на сводах неписаных законов — адатах, регулировавших все стороны жизни. Если же отдельно рассматривать правовую базу, то она заключалась в следующем: право мести определяло то, что в современной юридической науке называется уголовным правомгражданские отношения базировались на возрастном и половом цензеотношения с другими народами регулировались институтами куначества, аталычества и гостеприимства, возведенными в ранг социальных институтов. Укоренившиеся веками в массовом сознании народов традиции в последние полтора столетия были отодвинуты назад: ни во времена Российской империи, когда было установлено военно-административное правление в регионе, ни во времена Советской власти, в условиях унитарного государства и тоталитарного режима, народы Северного Кавказа, как, впрочем, и все другие народы России, не имели возможности решать свою судьбу. И если исходить из данного фактора, то верно утверждение, что «чем большее давление испытывает на себе народ, тем разрушительнее взрыв национального чувства. В этих условиях национальная самоидентификация с какими-то общими ценностями ослабевает, а то и вообще сводится на нет».113.
Здесь, пожалуй, можно найти корни существующих проблем, тех крайностей, которые выходят за рамки общепризнанных норм (требования права ношения оружия как непременного атрибута мужского костюма и национальной принадлежности, открытое игнорирование норм уголовно-процессуального кодекса и публичный самосуд, перенос элементов народных традиций в сферы общественно-политической жизни и т. д.). Реальность сегодняшнего дня такова, что этническое самосознание не только берет верх над законами, над государственно-территориальным делением между субъектами федерации, но и выходит за рамки государственной границы России, проникая в Грузию (Абхазию, Южную Осетию).114 И все это происходит на фоне существующих конституций и законодательных актов, при наличии всех ветвей власти, отвечающих требованиям светского цивилизованного государства.
Говоря о решении проблем развития северокавказского региона нельзя оставлять без внимания не только экономические и правоохранительные проблемы, но и задачи проведения эффективной социальной политики, укрепления государственно-политической надежности субъектов Федерации юга России, обеспечение безопасности жителей Северного Кавказа. Многие политики и ученные отмечают низкую эффективность государственного управления в этом регионе, кроме того, в регионе затяжной экономический кризис, высокая безработица, чем обусловлена, высока миграция жителей Северного Кавказа в центральные области России.
113 Козлихин И. Ю. Право и политика. Спб.: — 1996. — С.175.
11 413 Келехсаев Д. А., Цалиев A.M. Системный подход в решении местных вопросов государственного управления // Материалы научно-практической конференции «Государственность и право республики в составе Российской Федерации». Ростов-н/Д.: — 1996. — С.41.
Полпред президента в Южном федеральном округе для решения проблем южного региона предлагает ввести прямое правление в регионахбанкротах, т. е. ограничить самостоятельность регионов, не способных решать собственные экономические проблемы. Предложения Козака направлены на искоренение экономико-социальной базы северокавказского терроризма, укрепление финансовой дисциплины в регионах и на стимулирование местных чиновников и предпринимателей к повышению экономических показателей ради достижения желанной самостоятельности от центра. На наш взгляд предложения Полпреда ЮФО логичны и могли бы стать одним из способов решения проблем Северного Кавказа, но в Конституции РФ закреплен принцип построения федерации на политическом равенстве субъектов, тогда как по плану полпреда президента предлагается разделить субъекты на «бедных» и «богатых», на политически самостоятельных и политически несамостоятельных.
Северный Кавказ продолжает оставаться самым нестабильным регионом России, в котором наиболее ярко выражены проблемы российской государственности и федерализма: национальные, социальные, этнические, религиозные, экономические, взаимоотношения органов государственной власти и т. д. Решением этих проблем может стать в первую очередь: создание эффективного механизма исполнения принимаемых на федеральном уровне решенийкомплексный подход при принятии решений федеральными органами государственной власти, должны учитываться особенности и специфика Северокавказского регионаразвитие экономики региона, восстановление разрушенных производств и возможностей создания перспектив отраслевого развитияразработка программы максимальной легализации экономической деятельности и обеспечения финансовой прозрачности использования выделяемых центром средствособое внимание необходимо уделить проблеме распространения в северокавказском регионе радикальных исламских течений. И решение этой проблемы видится в развитии и поддержании традиционного исламав республиках Северного Кавказа следует создать политическую систему, обеспечивающую представительство в органах государственной власти всех значимых в каждой республике национальностей.
