Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов в России

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила важнейшие гарантии развития России как демократического правового цивилизованного государства, в котором признаются, соблюдаются и защищаются права и свободы личности. Принадлежность всей власти в стране ее многонациональному народу, иначе говоря, народный суверенитет стал основным принципом государственной и общественной жизни, неотъемлемой частью основ отечественного конституционного строя. Высшим непосредственным выражением власти народа признаются референдум и свободные выборы.

Конституционные нормы точно отразили сущность демократического политического режима, который немыслим без свободных выборов.

Выборность органа, — писал в 1905 году профессор Н. И. Лазаревский, является фактом громадной политической важности, в значительной степени определяет и место народного представительства среди других государственных установлений, и его жизненное значение"1.

Громадное правовое и политическое значение единодушно отмечается и в современной юридической литературе.

В формировании гражданского общества и правовой государственности, подчеркивает доктор юридических наук В. Т. Кабышев, — доминантой всегда выступает воля народа на выборах. Сегодня ни одно государство не может обойтись без института выборов — этого института демократии, тысячекратно у оправдавшего себя в мировой политической истории" .

1 Лазаревский Н. И. Народное представительство и его место в системе государственных установлений. // Конституционное государство. — СПб., 1905, с. 182.

2 Кабышев В. Т. Выборы и избирательное право в Российской Федерации: тенденции развития и совершенствования. // Реализация Конституции России. — Саратов, 1994, с. 3−4.

Именно в выборах, указывает доктор юридических наук Ю. А. Веденеев, «заключены действительное содержание и смысл демократии как гражданской формы организации политической свободы"1.

Вместе с тем, далеко не всякие выборы можно признать свободными и демократическими. Юридическая наука и практика давно выработали четыре важнейших требования к этой форме волеизъявления граждан, при невыполнении которых выборы неминуемо теряют свое значение: всеобщность, равенство, непосредственность избирательного права при тайном голосовании. Существуют и особые гарантии выполнения этих требований, в том числе организация выборов системой избирательных комиссий, которая представляет собой «важнейший организационный механизм, обеспечивающий периодическое демократическое обновление избираемых государственных органов и органов местного самоуправления"2.

В связи с принятием и вступлением в силу федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», которые по сравнению с предшествующими законодательными актами стали значительно обстоятельнее и подробнее, роль и ответственность избирательных комиссий многократно возросла. Ныне они не только организуют подготовку и проведение выборов, но и обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан, контроль за их соблюдением.

Федеральные избирательные кампании 1999;2000 годов, впервые проведенные на основе обновленного законодательства, стали серьезным испытанием для всех комиссий: от Центральной до участковых на предмет не только.

1 Веденеев Ю. А. Выборная демократия — действительный, а не мнимый путь к гражданскому обществу и правовому государству. // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 1997, № 1, с. 138.

2 Иванченко A.B. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. — М., 1996, с. 47. досконального знания закона, но и умения оперативно применить его на практике.

В целом это испытание было выдержано. Как подчеркнул в своей речи на торжественной церемонии выступления в должность Президента Российской Федерации В. В. Путин, «мы доказали, что Россия становится по-настоящему современным, демократическим государством. Мирная преемственность власти — это важнейший элемент политической стабильности, о которой мы с вами мечтали, к которой стремились, которой добивались"1.

Однако состоявшиеся федеральные выборы выявили и серьезные недостатки в организации и деятельности избирательных комиссий, вызванных несовершенством действующего законодательства: проблемы формирования, дублирования функций, взаимодействия с региональными государственными органами и т. д.

Настало время и серьезно переосмыслить правовое положение избирательных комиссий, которое должно обеспечить их независимость, безусловное выполнение принятых решений, эффективность деятельности.

Все вышесказанное диктует необходимость проведения комплексного исследования, направленного на совершенствование правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов в России.

Следует определить понятие избирательных комиссий, обозначить их важнейшие юридические свойства и принципы деятельности, уточнить полномочия по организации федеральных выборов, конкретизировать статус их членов как с правом решающего голоса, так и с правом совещательного голоса. Крайне непростым на практике оказался процесс формирования избирательных комиссий. Необходимо провести глубокий всесторонний анализ достаточно.

1 Российская газета, 2000, 11 мая. спорных вопросов взаимодействия избирательных комиссий с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В связи с тем, что срок полномочий Президента и Государственной Думы России составляет четыре года, то есть смысл уже в настоящее время приступить к устранению выявленных в ходе прошедших выборов недостатков действующего законодательства. Вот почему теоретическое осмысление статуса избирательных комиссий, их роли в процессе подготовки и проведения федеральных выборов, а также рекомендации прикладного характера представляются весьма актуальными и весьма значимыми. Причем практические предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы уже в ходе организации региональных выборов, которые в основной своей массе пройдут в 2000;2001 годах.

Объект исследования.

Объектом настоящего исследования является организация и деятельность избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Предмет исследования.

Предметом настоящего исследования явились теоретико-методологические основы организации и деятельности избирательных комиссий в России, федеральные и региональные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, а также регулируемые ими общественные отношения, складывающиеся в связи с подготовкой и проведением выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы России.

Цель исследования.

Цель настоящего диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе действующего законодательства, современных достижений юридической науки и критического анализа складывающейся в Российской Федерации и ее субъектах избирательной практики разработать концептуальные положения организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов, выдвинуть практические предложения, направленные на совершенствование регулирующих соответствующие общественные отношения правовых норм.

Задачи исследования.

В соответствии с целью настоящего исследования автор ставит перед собой следующие задачи: определить понятие избирательных комиссий, их основные признаки, а также принципы их организации и деятельностисистематизировать полномочия избирательных комиссий всех уровней, отразить недостатки их правового закрепления и внести предложения по их устранениюпровести анализ правового статуса членов избирательных комиссий, выработать рекомендации по изменению и дополнению объема их прав, обязанностей и ответственностивыявить проблемы формирования избирательных комиссий, предложить способы решения данных проблемрассмотреть вопросы взаимодействия избирательных комиссий с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы.

Проблемы избирательного права активно интересовали отечественных ученых-правоведов, начиная со второй половины XIX века. Наиболее известны труды таких авторов, как Б. Н. Чичерин, Н. И. Лазаревский, Н. П. Дружинин, В. М. Гессен, Н. М. Корку нов, Г. Ф. Шершеневич, В. В. Водовозов и др.

В советской и постсоветской юридической литературе разносторонние аспекты, проблемы избирательного права, роли избирательных комиссий в процессе подготовки и проведения выборов нашли наиболее глубокое отражение в работах следующих отечественных ученых: С. А. Авакьяна, М. В. Баглая,.

A.A. Безуглова, В. И. Васильева, Ю. А. Веденеева, A.A. Вешнякова, А. И. Денисова, A.B. Зиновьева, Т. Д. Зражевской, A.B. Иванченко, В. Т. Кабышева, А. И. Кима, С. Д. Князева, А. И. Ковлера, Е. И. Колюшина, В. А. Кряжкова, М. И. Кукушкина, O.E. Кутафина, В. В. Лапаевой, В. И. Лысенко, В. В. Маклакова, М. С. Матейковича, A.A. Мишина, А. Е. Постникова, Б. А. Страшуна, А. П. Сунцова,.

B.А. Туманова, Г. Н. Чеботарева, A.A. Югова, Ю. А. Юдина и др. Их научные труды активно способствовали проведенному в исследовании анализу и полученным выводам.

Однако далеко не все спорные вопросы по тематике диссертации сняты, многие проблемы до сих пор детально не исследованы. В связи с тем, что законодательство о выборах стремительно реформируется, работы, посвященные организации и деятельности избирательных комиссий, как правило, носят общий, описательный характер либо требуют серьезного обновления.

Теоретическую, методологическую, нормативно-правовую и научную базу исследования составляют: диалектико-материалистический метод познания государства, права, демократии, позволяющий рассмотреть анализируемые явления в их развитии и взаимосвязи друг с другомобщенаучные методы — сравнения, анализа и синтеза, системного и структурного подходов, восхождения от абстрактного к конкретному и т. д.- специальные методы — статистический, математический, социологический и др.- частно-научные методы — формально-юридический, метод выработки правовых решений, метод толкования норм права и т. д.

Исследование поднимаемых проблем потребовало изучения литературы по философии, социологии, политологии, истории.

Нормативную и правоприменительную базу исследования составляют: федеральное и региональное законодательство, постановления и определения.

Конституционного Суда Российской Федерации, а также решения и определения судов общей юрисдикции.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем делается одна из первых попыток комплексного рассмотрения организации и деятельности избирательных комиссий в процессе подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Автор выделяет признаки и на их основе дает новое определение понятия избирательных комиссий в Российской Федерации, систематизирует принципы организации и деятельности избирательных комиссий.

На основе анализа федеральных законов, актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, прошедших апробацию в ходе парламентских и президентских выборов 1999;2000 годов, конституций (уставов) и законов целого ряда субъектов Федерации, критически осмыслен существующий комплекс полномочий избирательных комиссий и внесены комплексные рекомендации по уточнению их компетенции.

На основе отечественной избирательной практики, законодательства некоторых зарубежных стран автором обосновывается целая система предложений по совершенствованию норм, закрепляющих правовой статус члена избирательной комиссии: совокупность его прав, обязанностей и ответственности, а также основных правовых и социальных гарантий при осуществлении им своих полномочий.

Анализируя опыт формирования избирательных комиссий в Тюменской, Свердловской, Саратовской, Белгородской областях и ряде других субъектов Российской Федерации, диссертант отмечает наиболее существенные недостатки действующих в данной сфере законодательных актов: нечеткие критерии численного состава комиссий, неравное представительство общественных объединений, чрезмерно жесткие ограничения в отношении государственных служащих. Предложен механизм устранения указанных недостатков.

В диссертации также конкретизированы формы взаимодействия избирательных комиссий с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы: избирательные комиссии, обеспечивающие подготовку и проведение федеральных выборов, являются государственными органами, ибо отвечают важнейшим признакам государственного органа: создаются в соответствии с законом, наделяются государственно-властной компетенцией и действуют в рамках законно установленных форм и методов. При этом государственные органы не образуют самостоятельной ветви власти и не входят ни в одну из установленных конституцией ветвей властикомплексное определение понятия избирательных комиссий: формируемые в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов независимые коллегиальные государственные органы, обеспечивающие свободу политического волеизъявления граждан, реализацию, защиту и контроль за соблюдением их избирательных прав, организующие подготовку и проведение выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправлениясистематизация принципов организации и деятельности избирательных комиссий, которые включают в себя независимость, коллегиальность, законность, гласность, централизмпредложения по совершенствованию функций избирательных комиссий, в том числе: а) усиление роли Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, вплоть до предоставления ей права законодательной инициативы по вопросам избирательного права и процесса, а также официального и обязательного толкования федеральных законов о выборах и референдумахб) исключение дублирования полномочий избирательных комиссий, в частности, необходимость передачи функций избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по организации выборов депутатов Государственной Думы России окружным избирательным комиссиямв) активизация деятельности избирательных комиссий по повышению правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерациикомплекс дополнительных (помимо закрепленных законодательством) обязательных требований, предъявляемых к членам избирательных комиссий с правом решающего голоса: повышение возрастного ценза, наличие высшего образования или ученой степени в области права для председателей, заместителей, секретарей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, а также председателей окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы Россиикритерии «систематичности» неисполнения членом избирательной комиссии с правом решающего голоса своих обязанностей как основания досрочного прекращения его полномочийнеобходимость расширения прав председателей избирательных комиссий в целях повышения эффективности деятельности комиссийколичественный состав окружных и территориальных избирательных комиссий, формируемых для организации подготовки и проведения федеральных выборов, в каждом субъекте Российской Федерации должен определяться специальным региональным закономв целях обеспечения конституционного принципа равенства общественных объединений, реальной независимости и компетентности избирательных комиссий следует отказаться от гарантированного представительства в них избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерацииформы организационного и материально-финансового содействия избирательным комиссиям со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации: а) закрепление в федеральных законах конкретных направлений выделения средств региональных бюджетов для своевременной и эффективной организации федеральных выборовб) создание штабов при региональных органах исполнительной власти как основной организационной формы содействия избирательным комиссиямв) перечень региональных законов, принятие которых по отдельным вспомогательным вопросам федеральных избирательных кампаний является обязательным.

Практическая значимость исследования.

Теоретические и прикладные результаты исследования могут быть использованы в целях совершенствования федерального и регионального избирательного законодательства, в особенности норм, регулирующих организацию и деятельность избирательных комиссий.

Сделанное автором критическое обобщение основных недостатков правоприменительной практики позволяет выработать комплексные рекомендации для органов государственной власти и органов местного самоуправления по преотвращению различных правонарушений.

Результаты исследования могут применяться в учебном процессе высших образовательных учреждений при преподавании дисциплины «Конституционное право Российской Федерации», специального курса «Избирательное право Российской Федерации», составлении учебных и методических пособий.

Апробация результатов исследования.

На основе результатов исследования автором подготовлен ряд научных публикаций, в том числе в общероссийских научных изданиях.

Являясь полномочным представителем губернатора Тюменской области в областной Думе, заместителем председателя избирательной комиссии области, автор активно использует сформулированные в диссертации выводы и рекомендации в региональной правотворческой деятельности: разработке областных законов, инструкций избирательной комиссии области.

Теоретические положения диссертации использовались автором в процессе проведения занятий по конституционному и муниципальному праву в Тюменском государственном университете.

На основе материалов данного исследования автором подготовлен ряд докладов на всероссийских и региональных научно-практических конференциях.

Структура и объем работы.

Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованных международных, федеральных и региональных правовых актов, научной, учебной и справочной литературы, а также приложений. Диссертация изложена на 167 листах, из которых основной текст занимает 129 листов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В настоящей работе мы предприняли попытку комплексного анализа организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов Президента и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Причем функционирование избирательных комиссий рассматривалось нами как важный принцип, обеспечивающий свободу выборов, гарантированную Конституцией России, Всеобщей декларацией прав человека, Международным пактом о гражданских и политических правах.

Прошедшие 19 декабря 1999 года и 26 марта 2000 года федеральные парламентские и президентские выборы нуждаются в глубоком теоретическом осмыслении, ответах на сложнейшие вопросы. В основе нашего концептуального подхода к природе этого важнейшего института прямой демократии лежит четко выраженная судьей Конституционного Суда Российской Федерации Б. С. Эб-зеевым мысль о том, что народное представительство не означает слияния государственной власти и народа, что народ передает органам государства не саму власть, а лишь «право на власть, на осуществление власти, причем строго на определенный срок"1.

Очевидно, что в данном направлении еще предстоит немало сделать. В частности, и правовое регулирование организации и деятельности избирательных комиссий не лишено ряда существенных недостатков, что, в свою очередь, создает серьезные проблемы для субъектов правоприменительной деятельности. Не случайно вскоре после парламентских выборов отдельные положения Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2000 г. № 7-П были признаны не соответствующими Конституции России. Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 20, ст. 2383. 2 См.: Российская газета, 2000, 11 мая.

В проведенном диссертационном исследовании обобщены основные недостатки федерального и регионального законодательства в части правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий, предложен комплекс мер по устранению этих недостатков.

Помимо рекомендаций прикладного характера получены принципиальные теоретические результаты: сформулировано определение избирательных комиссий, выделены их признаки (включая признание комиссий государственными органами), систематизированы принципы организации и деятельности избирательных комиссий, уточнен правовой статус их членов как с правом решающего, так и совещательного голоса.

Кроме того, представляется необходимым сделать ряд общих выводов, реализация которых, по нашему мнению, обеспечила бы действительно комплексное решение поставленных в диссертации проблем:

1. Назрел вопрос о дополнении первого раздела Конституции Российской Федерации особой главой «Избирательная система Российской Федерации». Это позволило бы включить в предмет конституционного регулирования важнейшие отношения, связанные с выборами в органы государственной власти и местного самоуправления, закрепить более весомые гарантии избирательных прав граждан: а) принципы избирательного праваб) основы правового статуса избирательных комиссийв) перечень избираемых гражданами органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лицг) гарантии периодичности проведения выборов.

2. Более не терпит отлагательства принятие федеральных законов: а) «О политических партиях" — б) «Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами».

3. Необходимо устранить многочисленные противоречия федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации».

4. В целях упорядочения судебной практики рассмотрения гражданских дел о защите избирательных прав граждан целесообразно дополнить Гражданский процессуальный кодекс РСФСР особой главой, посвященной производству по делам, вытекающим из избирательных правоотношений.

5. Совершенствование Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов, регулирующих порядок подготовки и проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления должно происходить постоянно, системно, учитывая непрерывно меняющиеся условия, в которых проходят демократические процессы в Российской Федерации и ее субъектах. Уже сейчас очевидна необходимость изменения и дополнения положений о компетенции избирательных комиссий, порядке их формирования и взаимодействия с иными органами государственной власти, правах, обязанностях и ответственности членов комиссий с правом решающего голоса.

Безусловно, исследованные в работе проблемы не являются исчерпывающими, а высказанные предложения не подразумевают сиюминутного разрешения этих проблем. Совершенствование федерального и регионального избирательного законодательства должно, как уже неоднократно указывалось, идти комплексно, постоянно, с учетом предложений науки и мнения общественности. При этом проводимые реформы должны сопровождаться мерами, направленными на обучение работе в новых условиях членов избирательных комиссий, повышение правовой и политической культуры участников выборов.