Проблемы соотношения конституций республик в составе Российской Федерации с Конституцией России

Более 80 лет существует Российская Федерация, которая за последние 10 лет претерпела существенную эволюцию. Начало века было ознаменовано крушением Российской империи и возникновением советских республик, в том числе РСФСР, позднее объединившихся в новое государство — Союз Советских Социалистических Республик. Просуществовав почти 70 лет, Советский Союз в начале последнего десятилетия был разрушен. Выяснение причин этого трагического события потребует особого внимания историков, юристов, экономистов и глубокого анализа. Но уже сегодня ясно, что разрушение союзной Федерации, приведшее к критическому состоянию политических и социально-экономических систем, и кризис государственности Россиивсе это звенья одной цепи, создающие реальную угрозу раскола единства теперь уже не СССР, а Российской Федерации.

Произошедшие изменения статуса Российской Федерации и ее субъектов обозначили целый ряд новых проблем. Для их раскрытия и анализа необходимо исследование истории становления России как федеративного государства в правовом и государствоведческом аспектах, наряду с изучением нормативных актов, закрепляющих федеративное устройство — прежде всего Конституции России и конституций республик.

Особый интерес к изучению именно этих документов объясняется несколькими причинами. Как справедливо было замечено заслуженным деятелем науки России Д. Л. Златопольским, обращает на себя внимание тот факт, что история конституции насчитывает чуть более двухсот лет, тогда как государство существует несколько тысячелетий.1 Социально-политическая структура древнейших рабовладельческих государств.

1 Златопольский Д. Л. О сущности конституции // Журнал российского права 1997. № 10. С.60−61.

Египет, Индия, Китай, Древняя Греция, Римская империя) не вызывала необходимости в появлении конституции. Развитие государства и общества, появление буржуазных и других социальных групп, и как следствие — эпоха буржуазных революций, привели к возникновению основного закона государства. В федеративном государстве, субъекты которого обладают конституциями, особенно важно провести их анализ.

Известно, что одной из главных функций представительных органов России и республик в ее составе является законодательная деятельность, либо исчерпывающе регулирующая важнейшие, наиболее типичные и устойчивые отношения, либо устанавливающая отправные начала такого регулирования для создания правовой базы текущей деятельности других государственных органов. Основным правовым документом государства является Конституция, в разработке, изменении и дополнении которой участвуют соответствующие органы законодательной власти, а также используются различные формы непосредственной демократии. Очевидно, что поскольку в соответствии с п. 1 ст.66 Конституции России статус республики определяется Конституцией России и конституцией республики, то, следовательно, вопрос о их соотношении требует тщательного анализа, имеющего целью раскрытие сущностных характеристик указанных правовых актов и их содержания.

В этой связи определение предмета регулирования, с одной стороны, Конституции России, и, с другой стороны, конституций республик, позволяет через их сравнение вплотную подойти к вопросу о выявления существующих противоречий и недостатков, а также рассмотреть имеющиеся в республиканских конституциях особенности, в том числе и некоторые достоинства. Это позволит выработать предложения по обеспечению соответствия между указанными правовыми актами, что в свою очередь должно стать одной из гарантий сохранения единства правового пространства государства, а, значит, и единства федерации.

Главной задачей государства на сегодняшнем этапе развития остается сохранение стабильности, в первую очередь, внутри федерации. Именно поэтому поиски путей решения проблемы устранения существующих противоречий в законодательстве Федерации и ее субъектов, прежде всего на уровне основных законов, представляются чрезвычайно актуальными.

В рамках настоящей диссертации рассматриваются вопросы соотношения конституций республик в составе Российской Федерации с Конституцией России, поскольку именно между ними существуют некоторые довольно значительные и принципиальные противоречия, -именно их сопоставление является предметом исследования. Выбор темы исследования обусловлен следующими причинами :

— во-первых, изменением статуса Российской Федерации, и возникновением 89 субъектов в ее составе, в том числе 21 республики,.

— во-вторых, существованием правовых и политических противоречий между федерацией и республиками, которые требуют скорейшего разрешения,.

— в-третьих, нарушениями конституционной законности на уровне республик,.

— в-четвертых, в целом неконституционной по содержанию практикой заключения двусторонних договоров.

Цель диссертационного исследования заключается в выявлении в основных законах республик существующих коллизий и недостатков для того, чтобы сформулировать практические предложения и рекомендации по их устранению, а также предупреждению их возникновения в будущем.

Цель исследования достигается в результате решения следующих задач :

— сравнительно-правового анализа Конституции России и конституций республик в ее составе для выявления принципов их соотношения,.

— определения роли двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и республик,.

— выявления недостатков федеральной Конституции, -выработке предложений по совершениствоанию конституционного законодательства федерации и республик в ее составе.

Природа республиканской конституции заключается в том, что это основной закон государства, являющегося субъектом — неотъемлемой частью Федерации, которое не обладает суверенитетом. Таким образом, предмет республиканской конституции, т. е. круг вопросов и отношений, подлежащих регулированию, во-первых, определяется ее природой, как Основного закона, во-вторых, принципами, закрепленными в Главе 1 «Основы конституционного строя» Конституции России, и, в-третьих, разграничением компетенции, закрепленном в Конституции России.

Рассматривая компетенцию Федерации и республик по Конституции России, хотелось бы отметить некоторые положения. Существуют определенные сферы общественной жизни, в которых осуществляется деятельность органов государственной власти (в частности, законодательных), но их права и обязанности различаются вследствие соответствующего разграничения функций и полномочий участников федеративных отношений. Следующим неизбежно встает вопрос о том, как разграничивается компетенция федеральных и республиканских органов государственной власти. Открытым остается вопрос о тех критериях, которые могут быть положены в основу дифференциации полномочий. Ясно, что при разделении предметов ведения на «исключительные» и «совместные» следует исходить из существующих федеративных связей, а, следовательно, из различия в правах и обязанностях, в данном случае представительных органов государственной власти России и республик, действующих либо в различных, либо в одних сферах государственной деятельности.

Критерии разграничения компетенции не должны быть узко конкретными, но должны играть роль общих принципов, поскольку, чем конкретнее тот или иной признак, тем меньше область его применения. Сам характер этих критериев не обязательно правовой: иногда экономический или организационный, но он всегда носит конкретно-исторический характер. Главные принципы прямо предусмотрены в Конституции РФ (ч.1 ст. 4, ч. З ст. 5 и другие) — распространение суверенитета России на всю ее территорию, государственная целостность и единство системы государственной власти. Они определяются самим характером отношений между Россией и ее субъектами и обусловлены юридической природой Российской Федерации, автономные части которой, прежде не обладавшие самостоятельностью, были созданы после Великой Октябрьской Социалистической революции 1917 года непосредственно по решению центральных органов государственной власти при изменении формы государственного устройства.

Установление четко обоснованного разграничения компетенции России и ее субъектов охватывает целый комплекс вопросов, связанных с развитием национальных отношений, совершенствованием механизмов законодательной деятельности и исполнения законов. Подобное разграничение необходимо для определения компетенции федеральных органов государственной власти, выработке основ построения федеративных взаимоотношений. Оно находится в тесной связи с гарантированием конституционных прав и свобод личности и служит укреплению режима законности, в условиях противоречивости республиканского и федерального законодательства, а также в условиях сложившейся в стране тяжелой криминогенной ситуации. В этой связи обобщение огромного опыта по осуществлению компетенции в послереволюционной России и СССР позволит выдвинуть новые идеи и предложения, направленные на укрепление федерации, прежде всего через совершенствование Конституции РФ и конституций республик.

Особую важность приобретает вопрос о соотношении юридического и фактического равноправия субъектов, которое изменялось вместе с появлением тех или иных тенденций в государственном развитии и четко проявилось в конституциях республик, стремящихся к одностороннему изменению своего статуса, а также в заключаемых с ними договорах, которые стороны пытаются поставить выше Основного закона России.

Указанные проблемы рассматриваются в настоящей работе, излагаются принципы соотношения Основных законов двух уровней власти и ряд средств для разрешения существующих противоречий, формулируются предложения по совершенствованию конституционного законодательства, устранению в нем пробелов и недостатков.

В работе используется отечественный опыт государственного строительства СССР и РСФСР, практика развития зарубежных федеративных государств, приводятся в сравнении некоторые конституционные нормы этих государств и входящих в их состав субъектов. Автор обобщил значительный правовой материал, проанализировал федеральные и республиканские конституционные нормы, двухсторонние договоры и соглашения, провел их сопоставлениетакже были рассмотрены решения Конституционного суда РФ по проблемам федерализма, практика работы Государственной Думы России, проекты федеральных законов.

Необходимо отметить, что большой вклад в научную разработку, как общей теории федерализма, так и различных аспектов отечественной и зарубежных федераций (Союза ССР, РСФСР, Закавказской, Югославской и Чехословацкой федерации) внесли: Воеводин Л. Д., Железное Б. Л., Златопольский Д. Л., Ковачев Д. А., Кутафин О. Е., Лепешкин А. И., Михалева Н. А., Мишин А. А., Тихомиров Ю. А., Чистяков О. И., Ященко А. С. и другие.

В ходе исследования использовались труды российских ученых по проблемам современных федеративных отношений в России, изданные в последние годы: Авакьяна С. А., Абдулатипова Р. Г., Болтенковой Л. Ф., Воеводина Л. Д., Златопольского Д. Л., Кутафина О. Е., Ковачева Д. А., Лысенко В. Н., Михалевой Н. А., Пустогарова В. В., Страшуна Б. А., Умновой И. А., Чиркина В. Е. и других.

В диссертации также использованы работы зарубежных ученых, касающиеся общетеоретических положений и практических проблем федерализма в России и зарубежных государствах: Альварес М.-Г., Елазар Д., Пернталер П.

Кроме того, рассматриваются мнения и высказывания некоторых политических деятелей по вопросам федеративного устройства Российского государства, например: Шаймиева М. Ш. и некоторых других.

Научная новизна диссертации.

На защиту выносятся следующие теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, содержащие элементы новизны.

Первое. Исходя, из ст. 76 Конституции России, автор делает следующий вывод: федеральные законы по предметам исключительного ведения федерации и совместного ведения имеют приоритет перед конституциями республик в составе России, а также и перед иными нормативными актами республик, т. е. обладают верховенством.

Второе. В работе формулируется следующее положение, содержащее элемент новизны: хотя в ст. 71 Конституции России излагаются предметы исключительного ведения федерации, но через толкование Конституции необходимо сделать вывод, что в этой и других статьях закрепляется именно исключительная компетенция федерации, т. е. полномочиями по указанным в ст. 71 предметам ведения обладает только Россия.

Третье. Передача исключительных полномочий и предметов ведения, установленных в ст. 71 и других Конституции России в договорном порядке субъектам федерации недопустима и антиконституционна.

Четвертое. Одним из способов предупреждения возможных противоречий в этой сфере может стать установление для органов государственной власти субъекта федерации обязанности направлять проекты конституций (уставов) для предварительной экспертизы в один из органов государственной власти федерации, но значение которой, впрочем, имело бы рекомендательный характер.

Пятое. В Конституции России следует прямо закрепить норму о необходимости соответствия указанных договоров ее нормам, а также федеральному законодательству, при этом, указав в ст. 11 Конституции РФ, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов федерации осуществляется, прежде всего, на основе Конституции России, федеральных конституционных и федеральных законов.

Шестое. Автором вносится предложение о том, что Российской Федерации и республикам необходимо упростить порядок изменения Конституции России, конституций республик, заложив тем самым основу для будущего заполнения пробелов правового регулирования, устранения существующих недостатков и противоречий.

Седьмое. Конституционные суды республик следует наделить возможностью при оценке соответствия конституции субъекта федерации того или иного местного нормативного акта, в случае возникновения неопределенности в том, соответствуют ли нормы самой конституции, подлежащие применению в конкретном деле, Конституции России, направить соответствующий запрос в федеральный Конституционный суд. При этом Конституционный суд России должен получить права пересмотра любых решений конституционных судов республик в порядке высшей апелляционной инстанции.

В первой главе «Правовая основа Конституций республик в составе Российской Федерации» работы основное внимание уделено характеристике принципов соотношения конституций России и ее республик, а также месту и роли договорного регулирования в федеративных отношенияхвырабатываются теоретические положения и выводы по данной проблеме.

Задачей первого параграфа «Конституция России — юридическая база республиканских конституций» первой главы «Правовая основа Конституций республик в составе Российской Федерации» настоящей работы является определение допустимых пределов для конституционного регулирования на уровне республик, которое должно осуществляться, исходя из принципа верховенства Конституции России, обладающей высшей юридической силой и являющейся юридической базой для всего законодательства России, в том числе для конституций республик. В параграфе формулируется идея о необходимости принятия федерального закона по совместному предмету ведения, закрепленному в ст. 72 (п." а") Конституции России, для регулирования отношений федерации и ее субъектов по вопросу обеспечения соответствия конституций, уставов, других нормативно-правовых актов Конституции России. и.

Второй параграф «Договоры между органами государственной власти Россиской Федерации и республик и их роль в государственном строительстве» первой главы раскрывает проблему договорного регулирования внутри федерации. В нем определяется предмет регулирования указанных договоров, их место в иерархии правовых актов с указанием на те сферы, в которых целесообразно применение договоров для разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти обоих уровней. Конституция России, федеральные законы, соответствующие конституции и законы республик имеют верховенство по отношению к этим договорам. В этой связи критике подвергаются концепции договорной, договорно-конституционной и конституционно-договорной федерации, вскрываются существенные противоречия, содержащиеся в договорах. Наилучшей представляется ситуация, когда предметом регулирования договора становятся лишь положения, обусловленные особенностями субъекта федерации, направленные на решение конкретных социальных, экологических и иных проблем. Договоры не могут служить правовой основой для Конституции России и республик и должны заключаться на базе федерального законодательства.

Во второй главе — «Конституции республик — субъектов Российской Федерации» — рассматриваются особенности формы и содержания республиканских конституций, закрепляющих основы государственного устройства, права и обязанности граждан, систему органов государственной власти, статус республики и многие другие вопросы, проводится сравнительный анализ указанных документов.

В первом параграфе «Особенности содержания конституций республик в составе Российской Федерации» второй главы «Конституции республик — субъектов Российской Федерации» анализируются особенности формы и содержания республиканских конституций, закрепляющих основы государственного устройства, права и обязанности граждан, систему органов государственной власти, статус республики и многие другие вопросы. В некоторых случаях налицо регулирование в конституциях республик отношений, отражающих местную специфику, обусловленную национальными, территориальными и иными особенностями данного региона.

Самые серьезные противоречия существуют между Конституцией России и конституциями республик по вопросу статуса этих государств в составе федерации и разграничению компетенции, которые рассматриваются в заключительном параграфе работы «Конституционные нормы республик и Конституция России: современные коллизии». Именно эти противоречия — есть следствие высокого уровня конфликтности в отношениях между центром и местными элитами и их устранение невозможно без достижения общественного согласия.

В Заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются теоретические выводы и практические рекомендации по совершенствованию конституционного законодательства России и республик в ее составе.

Материалы, содержащиеся в диссертации, а также сделанные выводы, могут быть применены в практике деятельности государственных органов, занимающихся вопросами федеративных отношений, в том числе при совершенствовании действующего законодательства, а также при разработке законопроектов в области государственного устройства России. Эти предложения направлены на укрепление государственного единства федерации, и, следовательно, на предотвращение ее разрушения.

Дальнейшее развитие сотрудничества между различными нациями и народностями в рамках единого государства, всяческое противодействие сепаратизму и национализму, находящем, к сожалению, свое отражение и на конституционно-правовом уровне, должно стать первоочередной политической и правовой задачей государства в области развития федеративных отношений. Это будет способствовать решению правовых, политических и экономических задач, возникших в период реформирования всего государственного строя, и созданию целостной и непротиворечивой конституционно-правовой системы.

Заключение

.

Завершая рассмотрение вопросов о конституционном регулировании на уровне Федерации и ее республик, хотелось бы сделать некоторые обобщения и выводы.

Во-первых, Конституция России и федеральное законодательство являются правовой основой для конституций республик, которые должны им соответствовать, в том числе по вопросам закрепления основ государственного устройства, прав и свобод граждан, статуса субъектов Федерации, разграничения компетенции и другим.

При этом устранение излишней централизации и расширение компетенции субъектов может быть предпринято при наличии двух условий: определенной экономической, политической и правовой стабильности, а также значительной целесообразности, вызываемой необходимостью изменений соотношение полномочий в конкретных сферах государственной деятельности для обеспечения гармонического сочетания центральных и местных интересов. Сегодня не приходится говорить о какой-либо стабильности, вышеуказанных условий объективно не существует. Единство конституционно-правового пространства государства нарушается и в конституциях республик, и в договорах с ними. Это вовсе не означает, что необходимо бездумно перераспределять полномочия и предметы ведения, делая их объектами политического торга с национальными элитами. Напротив, дальнейшее развитие федеративных отношений, совершенствование Конституции России, основных законов республик, всей законодательной системы государства, должно быть подчинено одной главной задаче — созданию эффективного целостного федеративного государства, политико-правовая и экономическая система которого способна удовлетворять запросам большинства членов общества, а также способна к постоянному расширенному развитию и конкуренции с современными зарубежными государствами. Без устранения существующих противоречий в правовой системе эта задача вряд ли может быть решена, а без сохранения Федерации и ее единства невозможно обеспечить мир и достойный уровень жизни для всех народов нашего многонационального государства.

Во-вторых, следует отметить недопустимость перераспределения предметов ведения, закрепленных в Конституции России, на договорной основе. Это возможно только путем внесения поправок в Конституцию. Роль договоров должна заключаться в регулировании конкретных проблем данного субъекта Федерации с участием центральных органов власти. Каждый договор должен соответствовать не только Конституции России, но и нормам федерального законодательства по предметам исключительного ведения России и предметам совместного ведения.

В-третьих, представляется наиболее оптимальным следующее содержание конституций республик: непосредственное закрепление принципов и основ государственного строя России (Глава 1 Конституции РФ), определение прав и свобод граждан с отсылкой к федеральным конституционным нормам, общепризнанным нормам и принципам международного права, регулирование вопросов статуса республики и ее взаимоотношений с Федерацией, система органов государственной власти, в том числе о конституционном и мировых судах республики, установление административнотерриториального деления и другое. По вопросу компетенции следует отметить, что допустимо закреплять предметы ведения определенные в Конституции России (ст. 71−72), но при условии их полного идентичного переноса в конституции республик.

Устранение существующих противоречий целесообразно осуществить самим органам государственной власти Федерации. Для этой цели возможно использовать существующую практику проведения парламентских слушаний в Государственной Думе РФ, различные согласительные процедуры с участием всех государственных органов обоих уровней, а для выявления противоречий целесообразно использовать возможности Министерства юстиции России по созданию обширной системы мониторинга за состоянием конституционной законности. Кроме того, полномочия по проверке соответствия конституций республик Основному закону Федерации принадлежат Конституционному суду РФ, для обращения в который необходимо соответствующее политическое волеизъявление органов и лиц, наделенных таким правом.

Форма существующей Федерации далека от совершенства, более того, количество противоречий, правовых и политических коллизий, как это было показано в настоящей работе, отнюдь не уменьшилось с принятием Конституции 1993 г. и заключением множества договоров с республиками и другими субъектами Российской Федерации. Кризис российской государственности находит свое отражение и в конституциях республик, стремящихся к одностороннему изменению своего статуса. Политические процессы, происходящие в республиках, в направлении достижения всеобщей национальной и территориальной независимости, могут в дальнейшем привести к преобладанию конфедеративных тенденций и даже распаду России. Преградой для этого должна стать устойчивая политика экономического, социального и культурного возрождения России, всестороннее сближение различных политических и национальных сил через развитие сотрудничества и взаимопомощи на основе приоритетных политических мероприятий по мирному разрешению возникающих противоречий, хотя допустимо использование всех законных средств для пресечения вооруженных конфликтов.

Но поиск гражданского согласия, устранение правовых и иных противоречий, как показали вооруженные действия в Чеченской республике, нельзя начинать либо прекращать в угоду интересам различных политических сил, а конфронтация и кровопролитие не лучший способ аргументации своей позиции любой из сторон конфликта.

Вот почему максимальный учет этих и иных факторов позволяет создать наиболее благоприятные условия для достижения мира, стабильности, единства правового пространства, а значит и всемерного укрепления Российского государства.

Подводя итоги проведенного анализа соотношения конституций республик в составе России и федеральной Конституции, их соотношения и основных особенностей, мне кажется особо важным еще раз сконцентрировать внимание на следующих аспектах этой проблемы.

Хотя Конституция РФ и не говорит о суверенитете республик, что означает — соответствующие нормы Федеративного договора не действуют, как противоречащие Конституции, но вопрос этот требует немедленного политического и правового разрешения. В этой связи было бы рационально провести совещание представителей законодательных органов республик (а может быть всех субъектов) для урегулирования спорных вопросов через добровольные уступки. Со стороны республик таким шагом стал бы отказ от провозглашенного суверенитета и внесение соответствующих поправок в их законодательство. Административно-территориальные единицы должны прекратить попытки создания на их основе региональных республик, поскольку это может привести к кризису, прежде всего национальному и социальному.

Соответствие Конституции Российской Федерации конституций республик в ее составе, договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти обоих уровней — одно из основных условий укрепления единства Федерации, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, сохранения территориальной целостности России.