Развитие системы управления межведомственным информационным обменом в регионах Российской Федерации

Актуальность темы

Во второй половине XX века зародился новый тип постиндустриальной экономики, главным источником которой стала информация, а затем и знания. Именно поэтому такую экономику часто называют «информационной» или- «основанной на знаниях». Кроме того, с развитием Интернета и сетевого взаимодействия экономика стала приобретать черты так называемой «сетевой экономики».

Россия уже более 15 лет находитсяв условиях интенсивного развития информационной экономики. Сегодня наша страна занимает 15 место в мире по охвату населения услугами глобальной сети Интернет. В стране функционирует около миллиона Интернет-сайтов, где размещено порядка 140 млн. различных документов. Аудитория российского сектора Интернета, по — разным-оценкам~составляет-от-20-до-25-млнгчеловек.- В-2008 году ожидается-расширение аудитории активных потребителей до 7 млн. человек1. Активно развиваются соответствующие сервисы, электронное и дистанционное обучение, увеличивается предложение аудиои видеофайлов, объем и. частота проводимых Интернет-конференций.

Информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) стали важнейшим средством повышения эффективности управления практически во всех сферах экономики, в том числе и деятельности органов государственной власти. Особое место занимают ИКТ в организации деятельности органов-государственной и муниципальной власти. Активное использование ИКТ в органах власти позволит повысить эффективность и качество предоставляемых услуг организациям, предприятиям, учреждениям и населению. Основным преимуществом проникновения ИКТ в деятельность органов государственной власти является снижение нагрузки на федеральный, региональные и муниципальные бюджеты.

1 Поданным ИТАРТАСС.

В условиях развития информационной экономики неизбежно должна происходить переоценка прав и обязанностей как населения, так и органов государственной власти, взаимодействующих в сети Интернет.

Повсеместное внедрение ИКТ в органы государственной власти и совершенствование системы государственного управления в большинстве стран мира в совокупности обеспечивают условия для развития и реализации концепции электронного государства (ЭГ). В общем случае электронное государство представляет функциональную государственную компьютерную систему с поддерживающими ее службами, предназначенную для взаимодействия государства с населением, организациями, учреждениями, предприятиями с целью предоставления им соответствующих услуг, а также способствующую выполнению органами государственной власти своих функций через различные электронные сервисы с использованием средств электронной почты,-мобильных коммуникаций, цифрового телевидения и т. д. f.

Одной из основных функций электронного государства' является повышение качества предоставляемых государственных услуг гражданам, организациям, учреждениям и предприятиям на основе создания общей государственной информационно-технологической инфраструктуры. Одним из способов реализации данной задачи является создание механизмов управления межведомственным информационным обменом.

В процессе исследования использованы и проанализированы достижения отечественных и зарубежных специалистов по вопросам теории и практики созданияэлектронного государства, разработки межведомственного информационного обмена, статистические данные, мировые информационные ресурсы, деловые ресурсы Интернета, материалы периодической^ печати. В основу диссертации были положены фундаментальные методологические и теоретические исследования российских и зарубежных ученых и специалистов в области ИКТ, Интернет-экономики и электронного государства: Балабанова ИТ., Беспалова П. Ю., Василенко В. И., Вирина Ф. И., Воропаева В. И.,.

Дрожжинова В.И., Зиндера Е. З., Иванова Д. В., Ильенковой С. Д., Ковалева Н. А., Колодко Г. В., Кристального* Б.В., Матюхина В. Г., Стрельца И. А., Стриженко А. А., Травкина Ю. В., Хохлова Ю. Е, Шадрина А. Е., Штрика А. А., Шапошникова С.Б.

Тема электронного государства находится на стыке экономических и политических наук. Большое значение для диссертационного = исследования имеют работы, в которых рассмотрены проблемы развития информационного взаимодействия в политическом процессе. Здесь можно* отметить^ таких зарубежных авторов, как: Р.* Брадцок, К. Джон, Г. Лассуэлл, С. Липпман, Г. Маклюэн, Р. Парк.

Значительный, вклад в развитие электронных государств мира вносят международные аналитические группы Accenture, Garten, GOL-IN, InfoDev, Всемирный банк, ООН, которые в рамках общественных и коммерческих организаций-предоставляют аналитические материалы," отчёты, исследования.

В России тема создания концепции электронного государства-и развития эффективного' межведомственного информационного обмена поднята в работах Фонда экономических исследований «Новая Экономика», Института архитектуры электронного государства, Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации. Проблемам проведения реформы государственного управления в Российской Федерации и реализации ФЦП «Электронная Россия» посвящены работы таких исследователей, как Барабашева А. Г., Гришковца А. А., Калиниченко Л. А., Козбаненко В. А., Купряшина Г. Л., Лобанова В. В., Ноздрачева А. Ф., Оболонского А. В. и др.

Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование и апробирование механизмов управления межведомственным информационным обменом в регионах Российской Федерации.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1. Определение особенностей жизненного цикла системы электронного государства и факторов, оказывающих влияние на эффективность реализации моделей формирования электронного государства.

2. Обоснование целесообразности и возможности заимствования зарубежного опыта для формированиямодели электронного государства с учетом специфики и особенностей России, а также основных требований федеральной целевой-программы «Электронная Россия».

3. Проведение сравнительного анализа систем межведомственного информационного обмена, используемого в регионах Российской Федерации.

4. Формирование и обоснование методологических подходов, к осуществлению эффективного взаимодействия региональных органов власти, посредством информационного обмена.

5. Разработка системы управления межведомственным информационным обменом и обоснование «не'обходимостй ее внедрения». ~ ~ ~.

6. Проведение социально-экономической оценки и апробации-предложенной системы управления межведомственным информационным* обменом.

Объектом исследования является система взаимодействия региональных органов власти, обеспечивающая предоставление государственных услуг субъектам информационной экономики.

Предметом исследования выступают процессы и механизмы межведомственного информационного обмена в регионах Российской Федерации.

Методологическая и теоретическая основа. В изучении объекта исследования применялись общенаучный (наблюдение, анализ, синтез, индукция), логический, исторический, комплексный и системный подходы в оценке управленческих действий и принятия решений.

В диссертационном исследовании использованы источники информационного права, материалы научно-практических конференций, семинаров, специальных периодических изданий. Основными рассмотренными в диссертации источниками информационного права являются: Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс, а также Федеральные законы «Об информации, информатизации и защите информации», «Об электронной цифровой подписи», «О государственной тайне», «О персональных данных», «Об обязательном экземпляре документов», «Об архивном деле в Российской Федерации», «О связи».

Несмотря на обширные исследования, проведенные как зарубежными, так и отечественными исследователями в сфере ИКТ и электронного государства, определенные моменты остаются недостаточно исследованными и требуют системного рассмотрения. Практическая применимость в Российской Федерации определенных наработок зарубежных ученых остается также неисследованными. Кроме того, разработки межведомственного —информационного обмена врамках электронного «государства также нельзя признать в достаточной степени изученными.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке системы управления межведомственным информационным обменом в регионах Российской Федерации.

Элементы научной новизны содержат следующие положения и результаты исследования:

1. Раскрыта современная роль электронного государства, как одного из основных факторов повышения качества системы государственного управления. Широкое применение и распространение информационных технологий в системе управления увеличивает работоспособность и уменьшает время, затраченное государственными органами на стандартные операции для граждан, организаций, предприятий и учреждений. Исследована сущность процессов и функций, реализуемых в рамках электронного государства.

• 2. Уточнены стадии жизненного цикла электронного государства: начальное присутствие, усиливающееся присутствие, интерактивное присутствие, осуществление трансакций в сети Интернет, полностью интерактивное присутствие государства в сети Интернет. Определение, описание данных стадий и разработка рекомендуемых действий для каждой из них позволят более точно спрогнозировать возможные проблемы и специфику государственного управления на каждой стадии жизненного цикла электронного государства.

3. Проведен всесторонний анализ межведомственного информационного обмена в регионах Российской Федерации и в зарубежных странах, выявленыособенности его функционирования. На основании-данного анализа разработаны рекомендации по оптимизации стратегии управления электронным государством на региональном уровне. ——4: — Предложена «модель разделения «государственных услугГ предоставляемых органами региональной власти населению и бизнесу. В основе данной модели лежит разделение всех предоставляемых государством услуг на простые и сложные. Данная модель разделения позволит оптимизировать процесс предоставления региональных государственных услуг, а, следовательно, приведет к уменьшению временных и трудовых затрат государственных органов власти.

5. Разработана система управления регионального межведомственного информационного обмена. При использовании данной системы в государственном управлении на региональном уровне обеспечивается сбор, обработка, хранение, накопление и предоставление авторизованного доступа к целостной актуальной, достоверной и непротиворечивой информации региональных министерств и ведомств.

6. Создана система управления межведомственными информационными ресурсами на региональном уровне, основной целью которой является обеспечение информационного взаимодействия в рамках функционирования государственных информационных систем.

Теоретическая значимость работы заключается в развитии принципов предоставления государственных услуг населению и бизнесу, разработке новых концепций и систем создания и функционирования информационного обмена между региональными органами государственной власти.

Содержащиеся в работе положения и выводы являются, базой для дальнейших исследований в области применения ИКТ в государственном управлении и для развития-концепции электронного государства в рамках ФЦП «Электронная-Россия».

Практическая значимость. Основные положения, выводы, рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы при реализации ФЦП «Электронная Россия (2002;2010 гг.)».

— Результаты—исследования, ориентированы" на использование" во" «всех региональных органах власти. Отдельные положения могут быть использованы в учебном процессе Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) при преподавании дисциплин: «Введение в информационный бизнес», «Государственное и муниципальное управление».

Апробация и внедрение. Основные положения работы получили одобрительную оценку на семинаре «Реалистическое моделирование» (Москва, 2005 г.) и на конференции «Информационные технологии в образовании, проходившей в рамках выставки Softool'2006» (Москва, 2006 г.).

Отдельные положения настоящего исследования нашли практическое применение при разработке мероприятий, направленных на информационное обеспечение Аналитического Управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в корпоративной компьютерной сети (Интранет).

Результаты диссертационного исследования опубликованы в четырех печатных работах общим объемом 2,1 п.л.

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, содержит 9 таблиц, 7 рисунков, 1 приложение.

7. Результаты исследования могут быть использованы во всех органах государственной и муниципальной власти для решения задач межведомственного информационного обеспечения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В работе получены следующие результаты:

1. Проведено исследование жизненного цикла системы электронного государства. В работе показано, что жизненный цикл состоит из 5 стадий зрелости электронного государства. Анализ каждой стадии позволил выявить основные факторы, влияющие на эффективность реализации моделей формирования ЭГ. Такими стадиями являются:

— Стадия начального присутствия.

— Стадия усиливающегося присутствия.

— Стадия интерактивного присутствия государства.

— Стадия осуществления трансакций.

— Полностью интерактивное присутствие.

——Анализ развития ЭГ в зарубежных странахмира показывает, что более половины стран уверенно достигли второй стадии ЭГ. В достижении третьей стадии самым проблемным моментом для большинства стран является внедрение цифровой электронной подписи.

Опыт зарубежных стран, достигших, или приблизившихся к пятой стадии развития, показывает, что для перехода с четвертой на пятую стадию следует разработать государственную концепцию развития ЭГ, и для достижения цели предпринимать постоянные усилия в течение 3 лет. Четвертая стадия (стадия осуществления трансакций в сети) является пограничной и требует большого вложения материальных, интеллектуальных и временных ресурсов. Из этого следует, что на последних двух этапах наибольших масштабов достигает цифровое неравенство.

2. Анализ опыта развития систем электронного государства показывает, что мировыми лидерами по индексу готовности к электронному государству являются США, Дания, Швеция, Канада, Сингапур. Данные страны являются представителями разных архитектурных моделей развития электронного государства. Однако основными факторами, позволившими достигнуть высокого уровня зрелости ЭГ, являются: развитие web-услуг, «человеческий капитал» и развитие телекоммуникационной инфрастуктуры.

Россия по индексу готовности ЭГ отстает от ведущих стран мира. Отставание обусловлено несколькими причинами: отсутствие полноценной нормативно-правовой базыотсутствует эффективное межведомственное информационное взаимодействиесуществует дублирование функций управления государством государственными органами, слабое финансирование программного обеспечениянеполное использование возможностей информационных технологийотсутствие единых стандартов и единых требований к базам данных. Результаты диссертационного исследования направлены на создание системы эффективного межведомственного регионального обмена.

3. В работе сделан вывод о том, что существующие. системы реализации —электронных государств не подходят для реализации в российских условиях. Территориальное, государственное, законодательное устройство России не позволяет полностью заимствовать зарубежный опыт при формировании модели ЭГ. Россия в основном ориентирована на преодоление технической отсталости и превращение страны из сырьевого импортера в экспортера программных информационных технологий. Основной ее целью является повышение функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления. Основной особенностью реализации ЭГ в России является то, что упор сделан на межведомственную информационную интеграцию на региональном уровне.

4. Проведен анализ основных систем межведомственного информационного обмена. Среди основных направлений развития межведомственного информационного обмена в регионах страны выделены: во-первых, заключение соглашений об информационном обменево-вторых, создание единой системы регионального обмена информации между определенными региональными органамив-третьих, создание административных электронных регламентов.

Сделаны выводы, что при существующих межведомственных соглашениях, пилотных проектах и административных электронных регламентах региональный межведомственный информационный обмен совершенно не систематизирован и плохо развит. При нынешнем подходе не согласуются интересы ведомств, владеющих информационными ресурсами и являющихся потребителями информации. Первые не могут контролировать доступ к своим данным и отвечать за ту информацию, которая была передана вовне и подверглась преобразованиям. Вторые вынуждены использовать недостаточно актуальные данные.

5. На основании проведенного в работе анализа существующих моделей межведомственного информационного обмена сделан вывод, что ни один из имеющихся подходов не позволяет эффективно решить все задачи информационного взаимодействия ведомств, таких как:

• - организовать—выполнение —административно=управленческих процессов, связывающих два или более ведомств;

• распределить полномочия между центром и регионами, создать равные условия для разных регионов;

• обеспечить предоставление качественно новых услуг гражданам, предприятиям и организациям, исключив возможность ненужного привлечения граждан, предприятий и организаций к оформлению или согласованию документов, выдаваемых органами исполнительной власти.

Для успешной реализации регионального межведомственного обмена необходимо сформировать общегосударственный информационный ресурс, обеспечивающего сохранность и возможность актуализации ключевых информационных объектов, используемых на межведомственном уровне в оперативном режиме для целей государственного управления. Государственный ресурс должен является информационной системой, обеспечивающей сбор, обработку, хранение, накопление и предоставление авторизованного доступа к целостной, актуальной, достоверной и непротиворечивой информации об указанных объектах.

6. Автор участвовал в разработке системы регионального межведомственного информационного обмена. Предложенная система представляет собой систему информационных ресурсов региональных министерств и ведомств, находящуюся на едином сервере. К данным базам данных имеется регламентированный доступ других региональных министерств и ведомств. Данный доступ к чужим базам данных регламентирован, строго обозначен и подотчетен. Так, при получении какого-либо документа, потребителю необязательно проходить все бюрократические проволочки.