Совершенствование правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации на современном этапе

Актуальность темы

исследования. Органы государства — один из важнейших каналов, через который народ, согласно Конституции РФ (ст. 3), осуществляет свою власть.

В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно Конституции РФ (ст. 11), в нее входят органы государственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов.

После 2000 г. в правовом регулировании деятельности органов государственной власти субъектов РФ происходят существенные изменения. Дело в том, что органы государственной власти субъектов РФ сталкиваются со многими проблемами, к которым можно отнести и отсутствие необходимых по Конституции РФ процедур, и наличие пробелов в конституционном законодательстве, и дисбаланс в отношениях между федеральной законодательной, президентской и исполнительной властями, и, наконец, зачастую непрофессиональная законодательная деятельность субъектов РФ.

В этой связи представляет актуальность исследование проблем взаимоотношений России и субъектов Федерации, разграничения компетенции между центром и регионами, конституционно-правового статуса органов, осуществляющих государственную власть в субъектах РФ.

Важным фактором, определяющим актуальность темы исследования является отставание совершенствования деятельности органов государственной власти субъектов от федерального уровня.

В соответствии с требованиями Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы) Россия нуждается в такой системе государственного управления, которая позволила бы обеспечить значительный рост экономики, реализацию приоритетных национальных проектов и решение социальных проблем, обретение способности эффективно конкурировать в масштабах глобальной экономики1.

Создание такой системы государственного управления, начатое в 90-е годы XX столетия, представляет собой серьезную задачу, сложность которой нельзя переоценить. Ее выполнение требует существенного обновления правовой базы.

Анализ хода этой работы, как в центре, так и особенно в субъектах федерации представляет актуальную научную и практическую задачу, тем более важную, что, по свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга.

Система исполнительной власти является закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и.

1 Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы). Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р// http://www.government.ru/govemment/governmentactivity/rfgovernmentplans/17e7eecfall3438 fB01532aa0cl9379f. doc иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 процент и сокращением инфляции на 0,46 процента .

Между тем, как показывает, зарубежный опыт можно добиться значительного повышения эффективности и действенности государственного управления на региональном уровне при условии ясного определения конечных результатов программы реформирования, осуществления значительных инвестиций в проведение упомянутых реформ, создания соответствующей правовой базы.

Научное исследование концептуальных изменений в государственном управлении на уровне субъектов РФ, их правовой базы, а также их сопоставление с мировым опытом, крайне важны для понимания перспектив и результатов осуществляемых реформ. Однако, в юридической литературе изучение этой проблематики еще только начинается.

Именно этим обусловлен выбор предмета исследования-совершенствование правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации на современном этапе.

В этом совершенствовании важную роль играет Указ Президента России от 28 июля 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Указом утверждены:

2 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2008 годах. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р //http://www.government.ru/govemment/governmentactivity/ показатели для оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов российской федерацииперечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Федерацииметодика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерацииформа доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период3.

Степень разработанности темы. Исследование проблемы правового статуса органов государственной власти является одной из составляющих предмета науки конституционного права.

Реформирование государственного устройства России, осуществляемое в течение последнего десятилетия, способствовало появлению работ, содержащих анализ проблем российского федерализма и взаимодействия органов государственной власти различных уровней. Вопросам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, анализу разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации посвящают свои исследования С. А. Авакьян, М. В. Баглай, П. Н. Бирюков, А. В. Васильев, Н. М. Добрынин, В.Г., Р. В. Енгибарян, Ермаков, Д. Л. Златопольский, В. В. Иванов, И. П. Ильинский, JI.M. Карапетян, А. В. Киселева, Д. А. Ковачев, А. Е. Козлов, Б. С. Крылов, О. Е. Кутафин, Ю. И. Лейбо, В. И. Лысенко, В. Н. Лысенко, С. В. Нарутто, Е. Е. Никитина, Н. А. Михалева, В. В. Пустогаров, В. А. Ржевский, О. Г. Румянцев, Т. С. Румянцева, М. С. Саликов, В. Н. Синюков, Б. С. Страшун, В. А. Прокошин,.

B.И. Ульянов, И. А. Умнова, JI.B. Четверикова, В. И. Чехарина, В. Е. Чиркин,.

C.М. Шахрай, Б. С. Эбзеев и др.

Вопросы организации и деятельности органов государственной власти рассматриваются в трудах СЛ. Авакьяна, Г. Н. Андреевой, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, С. В. Боботова, Н. А. Богдановой, П. Т. Василенкова, Б. Н. Габричидзе, А. В. Городецкого, Д. Л. Златопольского, М. Г. Кириченко, Ю. М. Козлова, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, М. Н. Марченко, А. А. Мишина, Г. Н. Чеботарева, М. А. Шафира и др.

Проблемы правового регулирования статуса и функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации исследуются в работах С. А. Авакьяна, З. А. Алиевой, С. М. Бекетовой, A.M. Букина, И. В. Гранкина, В. Н. Лысенко, В. А. Максимова,.

A.Ф. Малого, И. А. Полянского, Б. М. Скрынникова и др.

Становление и развитие российской избирательной системы, избирательного права, в т. ч. выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации рассматриваются в трудах С. А. Авакьяна,.

B.И. Васильева, А. А. Вешнякова, А. В. Зиновьева, А. В. Иванченко, С. Д. Князева, М. С. Матейковича, В. И. Платова, А. Е. Постникова, М. В. Титова и др.

Вопросам нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвящают свои исследования А. И. Абрамова, Н. А. Боброва, Р. Ф. Васильев, А. В. Зиновьев, М. Н. Игнатьева, В. А. Купин, П. М. Курдюк, В. Н. Лысенко, В. В. Михайлов, Е. Е. Никитина, В. Н. Петухов, Т. Н. Рахманина, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, И. А. Умнова и др.

Правовое положение депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации анализируется в трудах С. А. Авакьяна, А. А. Алейник, М. В. Баглая, С. М. Бекетовой, Н. В. Витрука, А. В. Зиновьева, А. Л. Кононова, Т. Г. Морщаковой, Б. М. Скрынникова и др.

К исследованию вопросов конституционно-правового статуса органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации обращаются С. А. Авакьян, Ю. В. Гаврюсов, Р. И. Карамуллин, М. И. Клеандров, В. А. Кряжков, JI.B. Лазарев, М. А. Митюков, С. Э. Несмеянова, Ж. И. Овсепян, Ю. С. Пилипенко и др.

В последние годы появились комплексные исследования проблем организации государственной власти в субъектах РФ4.

В целом, высоко оценивая состояние научной разработки проблем совершенствования правового регулирования организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, следует отметить, что целый ряд аспектов, связанных с первыми итогами, осуществляемой в настоящее время административной реформы на уровне субъектов РФ, еще не были предметом научного исследования. Речь идет, в частности, об анализе дальнейшего перераспределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, о первых итогах этого перераспределения, достижениях и еще нерешенных проблемах в этой сфере. Именно на данной проблеме соискатель сосредоточил основное свое внимание.

Объектом диссертационного исследования выступают правовые общественные отношения, регулирующие организацию и деятельность органов государственной власти в субъектах РФ в условиях административной реформы на современном этапе.

Предмет исследования составляют нормативные акты, регулирующие совершенствование правового статуса органов.

4 См.: Логиновский О. В. Региональные органы государственной власти России в условиях преобразования системы управления. Екатеринбург: УрО РАН, 2003; Окулич И. П., Павлов П. В. Проблемы эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Челябинск, 2004; Хутинаев И. Д. Институционализация системы государственной власти в Российской Федерации. Монография. М., Наука, 2005; Гомбожапов О. С. К вопросу о полноте государственной власти субъектов Российской Федерации7/" Конституционное и муниципальное право", 2007, N 7- Собянин С. С. Формирование правовых механизмов преодоления диспропорций регионального развития как этап совершенствования федеративных отношений в России7/" Право и политика", 2007, N 1 и др. государственной власти субъектов РФ, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Главной целью диссертации является выработка рекомендаций по дальнейшему совершенствованию правового регулирования организации системы органов государственной власти в субъекте Российской Федерации, что предопределяет постановку следующих задач:

— выявить особенности конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и их влияние на организацию государственной власти в регионепроанализировать правовые основы деятельности органов государственной власти, его федеральный и региональный компоненты;

— рассмотреть разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ как основу для определения компетенции органов государственной власти субъектов РФ;

— исследовать проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти субъекта РФ, регламентации прекращения ими исполнения полномочий;

— провести анализ компетенции органов государственной власти с субъектов;

— определить проблемы законодательного процесса в субъектах РФ, нормотворческой деятельности администрации субъектов РФ и найти пути их решения;

— разработать предложения по оптимизации правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:

— Обосновывается вывод о том, что под «органами государственной власти» в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ следует понимать только органы государственной власти субъектов РФ, поскольку правовое регулирование организации и деятельности федеральных органов государственной власти в полном объеме относится к ведению РФ (п. «г» ст. 71 Конституции РФ). Таким образом, к совместному ведению РФ и субъектов РФ в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по данному предмету совместного ведения разграничены в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

— Уточнены научные понятия «правовые основы», «правовой статус» органов государственной власти субъектов РФ, а также «правовое регулирование деятельности органов государственной власти субъектов РФ».

— Доказывается, что из сопоставления п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ следует, что «общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ» и «общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти» соотносятся между собой как общее и частное. Следовательно, федеральный законодатель в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ вправе устанавливать только общие принципы организации элементов системы власти в субъектах РФ (представительных и исполнительных органов). Принятие иных федеральных законов по предмету, указанному в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции, исключается.

Аргументируется положение, что субъекты РФ осуществляют в своем законодательстве конкретизацию общих принципов, установленных федеральным закономсубъекты РФ, будучи связанными требованиями основ конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, самостоятельно определяют элементы и связи в системе своих органов власти.

— Делается вывод, что конституционное понятие «общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ» означает устанавливаемые федеральным законом общие для всех субъектов РФ, не связанные с особенностями их внутреннего устройства основные начала формирования, организации и деятельности (включая взаимодействие) органов государственной власти субъектов РФ, а также результаты конкретизации этих основных начал в конституциях (уставах), законах и иных правовых актах субъектов РФ. Указанные общие принципы (основные начала), как правило, должны предусматривать возможность дальнейшей конкретизации нормативно-правового регулирования соответствующих правоотношений в конституциях (уставах), законах и иных правовых актах субъектов РФ. Федеральный законодатель должен избегать «навязывания» субъектам РФ однообразного регулирования по вопросам организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Это требование не было в полной мере соблюдено при принятии Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» .

— Аргументируется положение о том, что законодательство об органах государственной власти включающее федеральные и нормативные правовые акты субъектов РФ, имеет ряд недостатков: противоречия между актами федерального и законодательства субъектов РФ, а также между актами законодательства субъектов РФневысокий юридический уровень актов законодательства субъектов РФ, вытекающий из отсутствия опыта нормотворческой деятельности субъектов РФ, нехватки должным образом подготовленных юридических кадров.

— Доказывается вывод, что, начиная с 2000 г., эволюция федерального и регионального законодательства об органах государственной власти субъектов РФ внесла существенные дополнения, детализирующие статус субъектов РФ, компетенцию их органов государственной власти, разграничение прав с Федерациейуточняющие и усиливающие ответственность, систему разделения власти внутри субъекта РФ.

— Аргументируется, что наиболее важными нововведениями в этой сфере являются: обеспечение конституционной ответственностиповышение роли партий в формировании органов государственной власти субъектов РФсовершенствование системы разграничения предметов ведения и полномочийкорректировка системы исполнительной власти в рамках задач, обозначенных административной реформой.

— Обосновывается вывод, что проведение оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработанной во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 позволит подвести объективную основу под оценку эффективности расходования бюджетных средств, динамики изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона, степень внедрения методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям регионального управления.

Результаты оценки позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных и муниципальных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти, в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и так далее) для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.

Методологической основой диссертационного исследования является диалектический метод познания, главной особенностью которого является системные и комплексный подход к изучаемому явлению. Из частнонаучных методов исследования применялись формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, социологический и другие способы научного познания.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, уставы и законодательство и иные акты субъектов Российской Федерации.

Теоретической основой проведенного исследования послужили научные работы по конституционному праву и государственному строительству.

Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшей работы по совершенствованию законодательства об органах государственной власти субъектов Федерации. Положения диссертации также могут быть использованы в процессе преподавания курса конституционного права Российской Федерации, проведении спецкурсов.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В основе построения системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации лежит исторически сложившаяся доктрина разделения власти на три традиционных ветви: законодательную, исполнительную и судебную. В государствах с федеративным устройством эта система разделения дополняется разделением государственной власти по вертикали.

Например, в США система исполнительной власти кроме федерального правительства насчитывает 50 правительств штатов и около 80 тысяч.

178 местных правительств. Центром формирования американской федерации с самого начала являются штаты, а правовой формой — договор.

Современное состояние Российской Федерации отличается от модели США рядом признаков. Среди них следует отметить по крайней мере два. Это более высокая степень влияния центральной, федеральной власти на всю систему федерации, смягчаемая многочисленными индивидуальными договорами и соглашениями центра и субъектов федерации, во-первых, и вывод органов местного самоуправления за пределы конституционно установленной системы органов государственной власти, во-вторых. Последнее обстоятельство также размывается системой передачи полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления в индивидуальном порядке. Таким образом, статистика органов государственной исполнительной власти, насчитывающая одно федеральное Правительство РФ, 89 правительств (администраций) субъектов Российской Федерации дополняется сотнями тысяч органов местного самоуправления, которые формально не включены в систему государственной исполнительной власти, но функционально с ними связаны достаточно прочно.

Заметим, что такая модель сложилась в Российской Федерации на основе Конституции 1993 г. Первая Конституция РСФСР 1918 г. закрепляла принцип единства советов и их систему, основанную на цепочке представительства «снизу до верху». Из делегатов, представляющих последовательно областные, губернские советы, формировался Всероссийский съезд советов — высший орган государственной власти РСФСР. Система преемственности представительства снизу до верху была упразднена в связи с введением прямых выборов советов всех уровней по Конституции СССР 1936 г. и соответственно Конституции РСФСР 1937 г. В функциональном же отношении сохранялась модель подчинения «сверху вниз». Однако ни в первой Конституции, ни в других, вплоть до 1991 г., вопрос о легитимности доктрины разделения властей по горизонтали на три составляющих в Российской Федерации не был реализован.

Исходные правовые положения для устройства государственной власти в Российской Федерации в целом и в системе каждого субъекта РФ заключены в ст. 5 и 10 Конституции РФ 1993 г. Статья 5 устанавливает, что Российская Федерации состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения — равноправных субъектов Российской Федерации.

Подтверждая государственную целостность как основу федеративного устройства, единство системы государственной власти, Конституция РФ 1993 г. устанавливает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Статья 10 Конституции устанавливает принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельность этих ветвей власти. Эти основополагающие позиции и определяют подход к устройству системы исполнительной власти в субъектах РФ в качестве самостоятельной ветви государственной власти и ее связей с системой федеральной исполнительной власти. Вместе с тем этих исходных позиций оказывается недостаточно для реализации всех параметров исполнительной власти как единой системы.

Определение целей государственного управления на уровне субъектов РФ осуществляется в процессе выявления предметов ведения субъекта в результате разделения полномочий и предметов ведения с федерацией в целом, выявления и легитимации предметов совместного ведения федерации и субъекта РФ. Наличие ст. 72 в Конституции РФ 1993 г. и включение этой статьи в ряд конституций республик РФ и уставов краев и областей РФ еще не определяет окончательно сферы совместного ведения каждого субъекта и Федеральных органов исполнительной власти. Практика пошла по пути заключения, кроме основного Федерального договора, множества договоров между федеральной властью в лице ее Правительства и государственной властью субъектов РФ в лице ее высших должностных лиц о распределении предметов ведения и полномочий по сферам совместного ведения. Эти договоры получают дальнейшее развитие и конкретизацию в системе договоров отраслевых и функциональных исполнительных органов федерации и исполнительных органов субъектов РФ. Грань становится подвижной, а отношения достаточно лабильными.

Аналогичный процесс происходит и на следующем уровне управления. Развиваются отношения по передаче (делегированию) государственно-властных полномочий и соответствующих им функций органами государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления. Подвижной становится и граница сфер ведения государственных органов исполнительной власти и негосударственных органов управления — органов местного самоуправления. Договорная практика определения полномочий и предметов ведения органов исполнительной власти субъектов Федерации в сфере совместных полномочий (нередко захватывающая и сферу федерального ведения) путем ad hoc все в большей мере нарушает и законодательство субъектов РФ, плодит бумажные методы управления, снижает возможности согласования деятельности органов исполнительной власти по горизонтали.

В этих условиях ставить вопрос о каком-либо стандартном решении структурных проблем становится достаточно трудно. Очевидна необходимость решения вопроса об общих принципах организации системы органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также об установлении разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации на уровне закона.

Договорная практика в известной мере восполнила пробелы законодательной основы субъектов Федерации, привела к периоду необходимого баланса сил с учетом специфики различных субъектов. Научное обобщение договорной практики позволяет выявить две составляющие этого процесса: 1) договор как внутригосударственный акт по разграничению предметов ведения и полномочий и 2) соглашения о передаче полномочий конкретных органов в системе отношений федерального и регионального уровня исполнительной власти, которые подписываются одновременно с договором или в его развитие позже.

Следует обратить внимание на один теоретический аспект проблемы. Очень важно найти приемлемую для современной практики государственного строительства в России концепцию государственной власти. Должно ли это государство — правовое и социальное — быть политическим представителем интересов всего населения и организатором реализации правовых основ отношений различных субъектов общества, гарантом интересов населения и его основных групп, или государством, построенным по типу «слуги» — субъекта, предоставляющего государственные услуги населению и отдельным гражданам. Такое понимание современного государства, отличного от государства, подчиненного принципу демократического централизма особенно в системе управления, складывается в условиях кризиса авторитарного, властного государства в ряде стран. Разработки этой проблемы, опубликованные Российской академией управления, обобщают зарубежный опыт и представляют современное государство как систему разделения властей, а не единой власти, как ассоциацию коллегиальности и участия, подконтрольную самой системе исполнительной власти и судебной власти. Реализуемая при этом идея деполитизации, департизации государства, идея децентрализации управления сопровождается преобразованием государства как представителя.

179 и гаранта интересов населения страны в ассоциацию «управления услуг». Предполагаем, что и последние новации в отношениях между Федерацией и ее субъектами, и особенно ориентация поведения органов исполнительной власти в субъектах, происходят не без влияния этой теории. По этим признакам внутрифедеральные договоры относятся к нормативным договорам, которые служат источником для более конкретных соглашений. Предстоит еще определить и правовую природу этих документов.

При всей привлекательности обновления физиономии современного государства как государства услуг для граждан этот подход в корне усиливает отчуждение гражданского общества от государства как важнейшего политико-правового института, переводит отношения граждан с его органами из политической сферы и сферы государственного, конституционного, административного статуса в сферу так называемых гражданских, цивилистических, а по сути, рыночных отношений. Профессионализм чиновников, ничем пока не гарантированный, грозит быть подмененным партикуляризацией управления и произволом отдельного чиновника, снижается и потенциал участия населения в управлении за счет признания субъектом управления отдельного чиновника. Возрастают угрозы коррумпированного аппарата органов власти при подходе к государству как организации, оказывающей услуги населению, а не выражающую его волю и защищающую его интересы.