Эволюция правового статуса политических партий в Российской Федерации и Германии: сравнительно-правовое исследование

Актуальность сравнительного исследования эволюции правового статуса политических партий в России и Германии определяется тремя группами факторов.

Во-первых, тенденциями сближения России и Германии в рамках общеевропейского процесса интеграции. В последние годы наши отношения с Германией и Евросоюзом в целом приобретают зрелый и структурированный характер. Набирает темп отраслевое сотрудничество. Активно идет диалог в сфере юстиции и внутренних дел. Расширяются научные, культурные и гуманитарные контакты. И все эти процессы развиваются упорядочение и системно — в рамках формирования четырех общих пространств: экономическогосвободы, безопасности и правосудиявнешней безопасностинауки и образования, включая культурные аспекты1.

В этой ситуации весьма актуален для России опыт политического и правового развития ЕС и такой крупнейшей страны Евросоюза как Германия, в частности в сфере правового регулирования деятельности политических партий. В этой области здесь накоплен большой и интересный опыт, который требует анализа и обобщения.

Во-вторых, актуальность сравнительного исследования правового регулирования деятельности политических партий России и Германии связана с новейшими тенденциями партийного строительства в этих странах и в Европе в целом. Как известно, европейская политическая система, как и европейские институты, имеет два уровня — национальный и межнациональный. Политические организации на европейском уровне связаны с гражданским обществом через партии национального уровня.

Общеевропейские партии оказали дисциплинирующее влияние на национальные, уменьшая сильную идеологическую раздробленность на.

1 См.: Путин В. В. Через партнерство России и ЕС — к строительству единой Европы, к новым возможностям для всех европейцев// уровне стран путем поиска единого мнения о важнейших институциональных и политических проблемах в Европе. Начиная с первых прямых выборов в Европарламент, политические партии превратились в активную часть процесса интеграции: стали образовываться европейские конфедерации из различных партий.

С принятием в июне 2003 года европейского регламента, определяющего статус и порядок финансирования политических партий, они признаны на общеевропейском уровне как юридические лица — на союзном и национальном уровнях, определены механизмы их финансирования из бюджета ЕС, которое, учитывая дороговизну их деятельности, является важным стимулом.

Опыт такого рода интеграции политических структур в столь разнообразном политическом поле современной Европы представляет значительный интерес для российского партийного строительства, в котором главная работа по интеграции близких по идеологии и целям политических сил еще впереди.

В-третьих, сравнительное исследование политического статуса и роли политических партий в России и Германии актуально также в связи с предстоящими крупными политическими событиями в самой России.

Важнейшее событие 2007 года — выборы в Государственную Думу. Они впервые пройдут по так называемой пропорциональной системе, то есть в выборах будут участвовать только политические партии. За три года применения этой системы на региональном уровне количество партийных фракций в местных парламентах увеличилось почти в четыре раза. И сегодня они объединяют две трети регионального депутатского корпуса. .

Все эти процессы развиваются на определенной правовой основе, которая еще не была предметом исследования, между тем она нуждается в 2.

Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 г.// http://kremlin.ru/appears/2007/04/26/1156type63372type63374type82634125339.shtml изучении и сопоставлении с мировым опытом. В связи с этим интересен опыт ФРГ, в которой партии действуют на надежной правовой основе в течение уже ряда десятилетий.

Дискуссии, которые идут в настоящее время по всем этим проблемам среди политиков и ученых в ЕС, Германии и России также еще не были предметом изучения, что предопределяет актуальность предпринятого исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. В научной литературе России о конституционно-правовых основах статуса политических партий в разное время писали М. В. Баглай, В. Н. Бутылин, Н. С. Бондарь, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, В. В. Лазарев, В. О. Лучин, В. П. Малахова, В. С. Нерсесянц, В. И. Червонюк и другие ученые. Проблемы становления российской многопартийности и правового регулирования участия российских политических партий в выборах наиболее полно раскрыты в трудах С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, А. А. Алиева, В. В. Альхименко, Г. В. Голосова, В. П. Дубровиной, В. А. Зайцева, С. Е. Заславского, Б. И. Зеленко, З. М. Зотовой, Р. В. Енгибаряна, Ю. Г. Коргунюка, В. В. Лапаевой, Ю. И. Лейбо, Б. С. Эбзеева, Л. М. Энтина и других ученых.

Ряд исследований в научной литературе посвящен партийному строительству и его правовым основам в Германии. В первую очередь здесь привлекают внимание труды ученых посвященных конституционному праву Германии в целом3. Большое количество работ посвящено партийной.

3 См: Государственное право Германии. В 2 т. Редкол.: Б. Н. Топорнин (отв. ред.) и др.- М., ИГПАН, 1994; Основы права Федеративной Республики Германии: Учеб. пособие / Ю. И. Старилов, Л. Д. Бунеева, Н. В. Кохаиова, Б. Д. Листенгартен. Воронеж, 1998; Штелер-Май, А. Основы конституционного строя Федеративной Республики Германии. Пер. с нем. Ю. В. Кобяко. М., 2001; Колдаев, В. Конституционное право Федеративной Республики Германии: Учеб. Пособие. М., Юрид. ип-т МИИТа, 2002; Современные проблемы развития юридической науки и образования в Германии и России. Сб. ст. Пермь, Перм. ун-т, 2004; Баев, В. Г. Германский конституционализм (конец XVIIIпервая треть XX вв.): историко-правовое исследование. Тамбов, Изд-во ТГУ, 2007 и др. системе ФРГ и правовому статусу партий в этой стране4. Детально исследован в научной литературе избирательный процесс в Германии5.

В тоже время сравнительного исследования правового регулирования деятельности политических партий в России и Германии еще не было.

Нормативно-правовую основу настоящего исследования составили Конституция Российской Федерации, Конституция Федеративной Республики Германии, Закон «О политических партиях» 1967 г., в ред. 1994 г., с изм. 2004 г., Закон «О Федеральном конституционном суде» 1951 г., Акты Европейского Союза, а также широкий ряд актов федерального законодательства России, в том числе Федеральные законы «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 N 82-ФЗ (ред. от 02.02.2006), «О политических партиях» от 11.07.2001 N 95-ФЗ (ред. от 26.04.2007), «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 24.07.2007), «О выборах Президента Российской Федерации» от 10.01.2003 N 19-ФЗ (ред. от 24.07.2007), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18.05.2005 N 51-ФЗ (ред. от 24.07.2007) и другие, ряд указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и ФРГ. Кроме того, широко используется.

4 См.- Ильинский И. П. Партийная система ФРГ. Учеб. Пособие. М., МГИМО, 1983; Parteien in der Bundesrepublik Deutschland. Alf Mintzel, Heinrich Oberreuter (Hrsg.).Opladen. Leske + Budrich, 1992; Гатауллин Р. Г. Политические партии Федеративной Республики Германии. Учеб. пособие. Уфа, РИО БашГУ, 2003; Диманис М. Д. Партийно-политическая система Германии в 90-е годы. Цифры, факты, анализ. М., РГБ, 2003; Спасский Е. Н. Германские политические партии в процессе и после объединения Германии. Монография. ХабаровскВладивосток. Изд-во ДВГУ, 2006 и др.

5 См.: Russland vor den Wahlen. Die Rolle der Medien bei den Wahlen — ein deutschrussischer Vergleich. Frankfurt а. M. F. A. Z.-Inst., 2000; Мартынович В. Ю. Электоральный процесс в Германии в 90-е годы XX века. Дис.. канд. полит, наук: 23.00.02. М., 2003; Серебренникова А. В. Уголовная ответственность за нарушение избирательных прав и права граждан на участие в референдуме по УК Германии и УК России. М., МАКС Пресс, 2004 и др. уголовное и гражданское законодательство Германии, в части регулирующей деятельность политических партий6.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации политическими партиями Российской Федерации и Германии их конституционно-правового статуса.

Предмет исследования составляют юридические нормы, регулирующие процесс социально-правовой институционализации политической партии, порядок ее создания и деятельности, требования, предъявляемые в процессе участия политической партии в выборах, отчетность политических партий в двух странах, условия и процедуры их запрета.

Цель и задачи исследования

Цель данного исследования состоит в том, чтобы объективно исследовать конституционноправовой статус политической партии в Российской Федерации и Германии и пути его реализации.

Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:

— изучение понятия и содержания конституционного права каждого человека на объединение, его базовых признаков в законодательстве двух стран;

— исследование понятия, содержания и этапов становления многопартийности в Российской Федерации и Германии;

— исследование понятия политической партии, ее конституционных целей и функций в законодательстве двух стран;

— определение роли политических партий в российском и германском обществе и государстве;

— исследование законодательства, на основании которого происходит.

6 См.: Grundgesetz fur die Bundesrepublik DeutschlandBundes-wahlgesetz (BWG) — Bundeswahlordnung (BWO) — Anlagen zur Bundeswa-hlordnungGesetz uber die politischen Parteien (Parteiengesetz) -PartGWahlprufungsgesetzWPrufGWahlstatistikgesetz — WStatG. Strafgesetzbuch — StGB реализация конституционно-правового статуса политической партии в Российской Федерации и Германии, истории принятия закона о политических партиях, отражающей расстановку политических сил в разное время развития соответствующих общественных отношений;

— изучение процесса и процедур создания, деятельности и ликвидации политических партий в Российской Федерации и Германии.

Методологической основой настоящего диссертационного исследования являются диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы (абстрагирование, анализ, синтез, обобщение, индукция, дедукция, системно-структурный, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, лингвистический).

Научная новизна диссертации определяется подходами, которые осуществлены при раскрытии темы. В диссертации осуществлен подробный анализ действующего в данной области законодательства и тенденций его развития в России и Германии, сформулированы предложения, необходимые для совершенствования российского законодательства в деле регулирования правового статуса политических партий.

В диссертации разработаны и вводятся в научный оборот следующие положения и выводы, содержащие научную новизну: на основе Конституции РФ и Конституции Германии сформулирована авторская оценка права на объединение, которое характеризуется как конституционная субъективная возможность каждого человека свободно добиваться защиты своих интересов и достигать законных целей путем создания на добровольной основе общественных объединений, свободного вступления в них и выхода. Право на объединение основывается на принципах добровольности, равноправия членов и других участников объединения, самоуправления, законности, гласности.

— Обосновывается вывод о том, что особенность участия политических партий в волеобразовании парода заключается в воздействии, оказываемом на общественную жизнь и государственную политику на трех уровнях.

Первый из них — область общественно-политических отношений, в которой партии имеют свои корни и из которой черпают свои силы и жизнеспособность. Наряду с оказанием общего влияния на политическое волеобразование здесь также идет речь о содействии активному участию граждан в политической жизни и о стимулировании их к политической активности.

Второй уровень — сама партия. Акцент здесь ставится на изучении и анализе существенных в политическом отношении мнений, интересов и устремлений своих собственных членов, на их сбалансировании и формулировании в качестве политических альтернатив, таким образом, чтобы можно было более сплоченно и цельно выступать за пределами партии.

И, наконец, речь идет об отборе и расстановке кандидатов на государственные и муниципальные должности, которых партия выдвигает на уровне федерации, и в ее субъектах. Таким образом, партии оказывают влияние на развитие политических процессов в парламенте и правительстве и вводят разработанные ими политические целеустановки в процесс государственного волеобразования.

— Формулируется вывод о том, что юридическая процедура, связанная с созданием политической партии, достаточно полно и четко регламентирована в законах о политических партиях России и ФРГ. Вместе с тем, одно из базовых принципиальных положений демократического правового государства, а именно свобода объединений и ассоциаций, диктует необходимость предоставления в России политическим партиям более широких возможностей в данном вопросе. В частности, следует законодательно закрепить возможность создания политической партии путем слияния нескольких партий, относящихся к одной родственной в идейно-политическом смысле группе.

— Доказывается, что принятый в России федеральный закон «О политических партиях» решает только узкие задачи. Его цель — ограничить количество партий и установить довольно плотный государственный контроль над разными сторонами внутрипартийной жизни. С этой целью ужесточаются требования к численности партий, наличию региональных отделений, возможностям регистрации и пр. Упорядочение партийной стихии — необходимая мера, и с этой точки зрения закон открывает новую страницу в истории российских партий. Вместе с тем его претворение в жизнь сопряжено с рядом опасностей. Новый закон, в частности, не гарантирует естественную эволюцию партийной системы, препятствует возникновению новых организаций, консервируя статус-кво. Чисто административными путями невозможно решить и сущностные задачиформирования партий в собственном смысле слова и их превращения в субъекта власти. Для этого нужны иные законы, затрагивающие, в том числе, некоторые принципы конституционного устройства России. В лучшем случае новый закон будет способствовать превращению отечественных партий в электоральные машины, мобилизующие избирателей на выборы.

— Доказывается четкая зависимость партийной системы от применяющейся на выборах избирательной системы. Основным субъектом избирательных отношений являются политические партии — только данным общественным объединениям предоставлено право выдвигать кандидатов на выборные государственные должности. Основная обязанность политической партии, которую она несет перед своими членами, отвечая за ее исполнение под угрозой ликвидации, — участие в избирательном процессе, что способствует упрочению роли политических партий в общественно-политической жизни, возрастанию их влияния на государственные процессы и одновременно повышению их ответственности перед обществом, доверившимися им гражданами.

Обобщается опыт применения измененного законодательства в Российской Федерации на последнем туре региональных выборов.

За период с 7 декабря 2003 года по 15 апреля 2007 года выборы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием пропорциональной избирательной системы проведены в 75 субъектах Российской Федерации: в шестнадцати республиках, шести краях (в двух вновь образованныхПермском крае и Красноярском крае), сорока двух областях (в Вологодской и Свердловской областях за указанный период выборы проходили дважды), в двух городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), в одной автономной области и в восьми автономных округах. Таким образом, почти в 90 процентах субъектов Российской Федерации (87,2%) парламенты сформированы с использованием вышеуказанной избирательной системы. В четырех субъектах Российской Федерации выборы проходили полностью по пропорциональной системе: в Республике Дагестан, Московской области и Санкт-Петербурге — впервые, в Свердловской области одна из палат парламента формируется по пропорциональной системе с 1996 года.

На прошедших выборах применялись различные виды пропорциональных избирательных систем: в 46 кампаниях использовались «закрытые списки», в 27 — «закрытые списки с разделением на региональные части», в 4 — «открытые списки» (Республика Калмыкия, Корякский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ и Тверская область).

Следует отметить, что начиная с 2006 года использование «закрытых списков с разделением на региональные части» увеличилось. Так в 2006 году они применялись в 11 из 18 субъектов Российской Федерации, 11 марта 2007 года — в 8 из 14. В Красноярском крае также использовались «закрытые списки с разделением на региональные части"7.

— Аргументируется вывод, что по результатам прошедших выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти 75-ти субъектов Российской Федерации за период с 7 декабря 2003 года по 15 апреля 2007 года произошло определенное структурирование политического пространства России, что проявилось, с одной стороны, в уменьшении количества политических партий, а с другой — в значительном представительстве их в региональных парламентах и, соответственно, в получении ими дополнительной возможности довести свои предвыборные программы до избирателей путем участия в принятии решений органов государственной власти. Результаты работы политических партий в свою очередь могут быть оценены избирателями на следующих выборах.

Наилучшие результаты на сегодняшний день можно отметить у Всероссийской политической партии «Единая Россия» и Коммунистической партии Российской Федерации. Сопоставимы результаты новой партии «Справедливая Россия: Родина/пенсионеры/жизнь» и Либерально-демократической партии России. Заметны результаты Аграрной партии России и «Союза правых сил».

Учитывая информацию Федеральной регистрационной службы о соответствии требованиям Федерального закона «О политических партиях» 17-ти политических партий, можно отметить, что не все из них проявляли активность на региональных выборах, а Российская политическая партия Мира и Единства самостоятельно в них участия не принимала8. Обосновывается необходимость, как в России, так и в Германии для повышения роли политических партий в политическом процессе:

Во-первых, создание действительно надежной и, главное, реальной системы гарантий реализации избирательных прав и свобод человека и гражданина. Это пока одно из слабых мест современной системы международных избирательных стандартов, причем это касается абсолютно всех государств, независимо от «демократического стажа» .

Во-вторых, проведение демократических выборов возможно только в адекватном демократическом политическом климате, при прозрачности и целостности всего избирательного процесса, беспристрастности и профессиональной квалификации избирательных органов, равном доступе о кандидатов к средствам массовой информации и, естественно, беспристрастном информационном освещении выборов, эффективности судебных и иных гарантий защиты избирательных прав и свобод участников выборов.

В-третьих, углубление гуманитарного аспекта выборов, то есть повышение электоральной активности, создание равных условий и возможностей участия в выборах, в том числе в качестве кандидатов, для мужчин и женщин, представителей национальных меньшинств и этнических групп, для лиц с физическими недостатками.

В-четвертых, необходимость разумного использования современных технологий и технических средств для обеспечения надежности и прозрачности избирательного процесса и установления результатов выборов, а также в целом — безопасности избирательного процесса как краеугольного камня демократических и свободных выборов.

В-пятых, совершенствование методологии международного наблюдения за выборами и оценки их результатов.

Теоретическая значимость проведенного исследования определяется его актуальностью, новизной и выводами. Настоящая диссертация пытается реализовать новые подходы к научно-теоретическому осмыслению конституционно-правового статуса политических партий, процесса их создания и деятельности.

Практическая значимость настоящего диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в ходе исследования выводы и предложения способствуют совершенствованию российского законодательства. Основные положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем конституционного и муниципального правав процессе преподавания указанных учебных дисциплинпри подготовке лекций, учебников, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы по конституционному и муниципальному правув законотворческой и нормотворческой работе по совершенствованию российского законодательства.

Апробация результатов исследования. Ряд теоретических и практических положений исследования отражен в публикациях, подготовленных диссертантом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Сегодня в Российской Федерации действует множество общественных объединений, которые представляют собой определенную систему, политические партии занимают центральное место в этой системе негосударственных организаций. В сложившихся демократических политических системах партии выступают в качестве выразителей различных политических курсов в рамках существующего конституционного строя и обще признанных правил общественного поведения.

Федеральный закон Российской Федерации «О политических партиях» ввел юридическое понятие «политическая партия», раньше все вопросы, касающиеся деятельности политических партий рассматривались в рамках Федерального закона «Об общественных объединениях». В настоящее время, в связи с принятием специального закона, происходит процесс превращения политических партий в правовой институт путем все более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанных с образованием, организацией и деятельностью партий. Этот правовой феномен в отечественной и зарубежной науке конституционного права называется правовая институционализация политических партий.

Следует отметить, что проблема законодательного регулирования деятельности политических партий стояла с самого начала демократических преобразований в России. Однако постоянные разногласия, а также нестабильность самой системы долгое время не позволяли политикам достичь компромисса в данном вопросе. Тем не менее, 11 июня 2001 года Государственной Думой был принят закон «О политических партиях», урегулировавший, наконец, правовое положение политических партий в России, их полномочия, ответственность, формы участия в избирательном процессе.

В ходе исследования темы можно прийти к следующим выводам: 1. Политические партии, являясь неотъемлемой частью политической системы современного демократического общества, представляют собой общественные объединения, созданные в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных политических акциях, выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и в органах МСУ.

2. В качестве основных функций политических партий закон определяет: формирование общественного мнения политическое воспитание граждан выражение мнения граждан по вопросам общественной жизни и доведение этого мнения до сведения широкой общественности и органов государственной власти выдвижение кандидатов на выборы в представительные органы государственной власти и МСУ участие в выборах в указанные органы и в их работе.

3. Основу законодательства о политических партиях составляют Конституция РФ и закон «О политических партиях», принятие которого ознаменовало важный шаг в построении гражданского общества в России.

При этом, однако, следует отметить, что Конституция РФ весьма опосредованно регулирует деятельность политических партий, закрепляя лишь принцип многопартийности и упоминая о праве граждан на объединение.

В связи с этим возникает необходимость внесения в нее соответствующих поправок с целью институциализации на уровне уставов политических партий. Кроме этого к недостаткам законодательного регулирования деятельности политических партий следует отнести слабую разработку спектра политических прав и свобод граждан.

4. Важнейшей новеллой закона «О политических партиях» являются достаточно жесткие требования к регистрации ПП, в частности, установление минимальной численности членов политических партий, наличие региональных отделений более чем в половине субъектов федерации. Данное положение однозначно приведет к существенным изменениям в расстановке политических сил, укреплению политических партий, ликвидации региональных и т.н. «карликовых» партий.

Помимо этого, закон четко регламентирует основания ликвидации и приостановление деятельности политических партий. Так, в частности, политическая партия ликвидируется в случае неучастия ее в выборах в течении 5 лет подряд.

5. Законом также детально урегулированы права и обязанности политических партий, а также ответственность партий за неисполнение обязанностей.

По-новому решается вопрос финансирования деятельности политических партий. Самостоятельность партий в финансово — хоз. сфере носит весьма ограниченный характер. Значительно изменяется структура фондов политических партий. При этом исчезают не только некоторые каналы реального поступления денежных средств, но и потенциальная возможность диверсификации источников. С другой стороны, законодательные нововведения, касающиеся государственного финансирования партий, усиливают финансовую зависимость крупных партий от государства и исключают финансовую поддержку для мелких и вновь появившихся партий. Это чревато появлением возможности для более эффективной теневой поддержки выгодных государству партий и использованием рычагов давления со стороны власти на соотношение политических сил.

Вместе с тем следует отметить, что нередко институционализация политических партий непосредственно связывается только с их правовым регулированием. Нельзя, однако, забывать, что партия — это прежде всего политический институт, то есть формализованная организация со всеми присущими ей признаками (определенная структура отношений, иерархия власти различных уровней, дисциплина членов и так далее).

Следовательно, понятие «институционализация политических партий» имеет более широкое значение: оно включает в себя так же и процесс создания формальной организации, которая осуществляется не правовыми, а партийными (корпоративными) нормами (устав, внутренний регламент).

Федеральный закон Российской Федерации «О политических партиях» установил достаточно высокие требования к политическим партиям. Особенно в вопросах об образовании новых политических партий, а так же о реорганизации существующих партий.

Эти требования обоснованы, ибо, как показал опыт, без них в России существовало сотни политических объединений, которые по сути не представляли собой политические партии, а лишь носили такое наименование.

В законе «О политических партиях» чётко прослеживается взятый правительством курс на укрепление вертикали власти. В частности, в нём выдвигается ряд жёстких требований к политическим партиям, которые значительно усложняют равно как финансовую, так и общественно-политическую сферы их деятельности.

Политические партии России постоянно развиваются, ведут между собою политическую борьбу, идет их развитие, объединение и выработка совместных позиций для усиления влияния на государственные структуры и для выдвижения своих представителей во властные структуры. Правовой статус политических партий должен был четко регламентирован, чтобы не возникало непреодолимых барьеров для их деятельности и не существовало неразрешимых вопросов. Без решения этих задач действия политиков на различных направлениях будут малоплодотворными, следовательно не будут в полном объеме реализованы политические права граждан.