Актуальность темы
исследования.
Конституция Российской Федерации 1993 года утвердила новую форму Российского государства. Россия стала демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ). Однако это не означает одномоментного превращения России в вышеозначенное государство. Впереди у Российской Федерации долгий путь становления, для того чтобы стать по-настоящему демократическим правовым государством. И хотя для России федеративное государственное устройство и республиканская форма правления не являются инновациями, данные составляющие формы государства вызывают оживленные споры среди политиков и ученых, как в России, так и за рубежом. При этом наибольшее внимание притягивает проблема реализации в Российской Федерации федеративного государственного устройства.
Проблемы федеративного государственного устройства должны решаться с учетом исторических, экономических, политических, социальных, национальных, культурных и территориальных особенностей Российской Федерации. И вопрос становления российского федеративного государства является вопросом не только времени, но и вопросом правильно избранного дальнейшего пути развития.
Главной проблемой федеративного государственного устройства является проблема власти, то есть проблема ее разделения на федеральную государственную власть и государственную власть субъектов федерации. Разделение двух уровней государственной власти основано на разграничении предметов ведения и полномочий между ними. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации служит основной причиной споров и конфликтов внутри государства уже на протяжении более десяти лет. Отсюда пристальное внимание к этой проблеме со стороны политиков и ученых. При этом принятие новых нормативно-правовых актов, связанных с этой проблемой, заставляет ученых возвращаться к этой проблеме вновь и вновь.
Для демократического федеративного государства свойственно разделение государственной власти, по меньшей мере, на три ветви. Отсюда проистекает проблема формирования органов государственной власти этих ветвей. Для Российской Федерации, со времени принятия Конституции РФ, актуальна проблема формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и это несмотря на то, что для него в Конституции РФ определены более жесткие рамки формирования, нежели для Государственной Думы. Данное обстоятельство объясняется зависимостью положения верхней палаты в системе «сдержек и противовесов» единой государственной власти от порядка формирования органов законодательной (представительной) и исполнительной государственных властей субъектов Российской Федерации. Вследствие этого, изменение порядка формирования глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет за собой рассмотрение предложений по изменению порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания.
Спектр предложений по совершенствованию государственно-территориального устройства Российской Федерации начинается с оптимизации количественного и качественного состава субъектов Российской Федерации и заканчивается переходом к унитарному государственному устройству. Многие политики и ученые обычно связывают свои предложения с какими-нибудь изменениями в экономической и политической структуре Российского государства. Так, например, создание ассоциаций экономического взаимодействия и образование семи федеральных округов повлекли за собой предложения о создании субъектов федерации на этой основе. Ограничение сроков пребывания у власти глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации породили предложения об объединении или разделении субъектов федерации. Объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край вдохновило руководителей других сложнооргангоованных субъектов Российской Федерации форсировать процесс объединения, не дожидаясь практических результатов объединения субъектов в Пермский край, которые должны показать целесообразность такого объединения. Все это заставляет обратить пристальное внимание и исследовать цели и результаты предложений по оптимизации субъектного состава Российской Федерации.
Все вышеуказанные проблемы должны решаться с учетом основ российского федерализма заложенных в Конституции Российской Федерации. Знание конституционных основ российского федерализма позволит не только избежать ошибок при принятии законодательства по тем или иным вопросам, касающимся федеративного устройства Российской Федерации, но и выбрать верные пути развития и укрепления федеративных отношений. Научное определение конституционных основ российского федерализма является теоретической стороной вопроса разрешения проблем связанных с федеративным государственным устройством Российской Федерации. И от того, каким образом будет определена теоретическая база, зависят и практические решения проблем. А это в свою очередь обязывает обращаться к теории федерализма и к рассмотрению принципов федеративного государственного устройства закрепленных в Конституции Российской Федерации.
Степень разработанности проблемы.
Совершенствованию российского федерализма посвящено немало трудов российских ученых. Существенный вклад в исследование проблем, рассмотренных в данной диссертации, внесли работы С. А. Авакьяна, А. И. Багбы, А. В. Безрукова, С. Ю. Биджевой, С. В. Бородина, Е. Бухвальда, Конюхова И. А. В. Н. Кудрявцева, А. А. Вихарева, М.В.Глигич-Золотаревой, Н. М. Добрынина, Д. Н. Козака, А. Н. Кокотова, В. Н. Лысенко, Т. Я. Хабриевой, С. П. Хурсевича, В. А. Черепанова, А. Н. Черткова, В. Е. Чиркина и других ученых.
Проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами посвящены научные статьи.
A.В.Безрукова, Т. Я. Хабриевой, В. А. Черепанова, А. Н. Черткова В них данная проблема рассмотрена уже с учетом Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Серьезным исследованием по проблеме формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является монография «Совет У.
Федерации: Эволюция статуса и функций", подготовленная коллективом авторов. В ней отражены место и роль верхней палаты в политическом процессе современной России, конституционные полномочия палаты и практика их реализации. Особое внимание уделено эволюции Совета Федерации и перспективам его дальнейшего развития. Слабым местом монографии является обоснование перспективных тенденций развития Совета Федерации. Всего представлено 5 моделей возможного реформирования Совета Федерации.
Проблемами Совета Федерации давно и регулярно занимается С. А. Авакьян. Одной из последних его работ по этой теме является статья «Совет Федерации: эволюция и перспективы» 3. В ней он не дает ответа о перспективе Совета Федерации, но ставит вопросы, которые, по его мнению, необходимо решать при обсуждении будущего Совета Федерации.
Укрупнению субъектов Российской Федерации и будущему федеральных округов посвятили свои статьи А. Багин, Е. Бухвальд, М.В.Глигич-Золотарева,.
B.Дадалко, Н. М. Добрынин, В. Н. Лысенко, А. А. Муравьев, В. Сенчагов,.
1 См.: Безруков А. В. Конституция Российской Федерации и институт совместной компетенции. // Федерализм. 2003. № 4- Хабриева Т. Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ. // Федерализм. 2003. № 2- Черепанов В. А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. // Журнал российского права. 2003. № 9- Чертков А. Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. // Журнал российского права. 2004. № 8.
2 См.: Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л. В. Смирнягин. — М., 2003.
3 См.: Авакьян С. А. Совет Федерации: эволюция и перспективы. // Федерализм. 2003. № 1.
А.Н.Чертков Эти авторы рассматривают различные способы укрупнения субъектов Российской Федерации. Предлагается также довольно широкий спектр количества субъектов федерации, которое будет оптимальным для Российской Федерации. Общим недостатком всех предложений является отсутствие научного обоснования для широкомасштабного укрупнения субъектов Российской Федерации.
Одной из первых статей, посвященных конституционным основам российского федерализма, была статья Г. Т. Тавадова «Конституционные принципы российского федерализма» 2. В ней довольно туманно описаны принципы российского федерализма и рассмотрены даже не все принципы федеративного устройства, упомянутые статье 5 Конституции РФ. Тем не менее, все труды, посвященные конституционным принципам российского федерализма, упоминают эту статью.
Одно из последних исследований, основное внимание которого уделяется анализу эволюции и современного этапа развития Российской Федерации, было сделано Л. М. Карапетяном 3. В нем подробно рассматриваются вопросы конституционных основ федеративного устройства Российской Федерации, политико-правового статуса и равноправия субъектов Федерации, суверенитета Российской Федерации и суверенности ее субъектов, статуса национальных меньшинств и малочисленных народов. Л. М. Карапетян придерживается концепции И. А. Умновой, касающейся конституционных основ российского.
1 См.: Бухвальд Е. Укрупнение регионов: песпективы или суррогат реформирования федеративных отношений. // Федерализм. 2004 № 4- Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: pro et contra. // Федерализм. 2002. № 1- Глигич-Золотарева М. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы. // Федерализм. 2003. № 2- Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы. // Государство и право. 2003. № 11- Лысенко В. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России. // Федерализм. 2002. № 3- Муравьев А. А. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. // Журнал российского права. 2003. № 8- Сенчагов В., Дадалко В., Багин А. Укрупнение регионов: цели и реальность. // Федерализм. 2004. № 3.
2 См.: Тавадов Г. Т. Конституционные принципы российского федерализма. // Социально-политический журнал. 1995. № 6.
3 См.: Карапетян JI.M. Федеративное устройство Российского государства. — М., 2001. федерализма.
Нельзя не упомянуть про труды И. А. Умновой (И.А.Конюховой) по проблемам российского федерализма 1, На ее учебно-практическое пособие «Конституционные основы современного российского федерализма» ссылаются практически все авторы работ последних лет по российскому федерализму.
В своем пособии И. А. Умнова дает общие характеристики конституционных основ современного российского федерализма и определяет конституционные принципы российского федерализма. Ею рассматриваются проблемы конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в свете политического, экономического и правового состояния того времени. При этом И. А. Умнова определяет свою позицию следующим образом: «Автор данной работы является сторонником зарубежных и отечественных научных школ, признающих актуальность и ценность исследования федерализма на основе анализа различных его моделей, исходя из разнообразия признаков, идентифицирующих особенности федеративных отношений"2.
И.А.Умнова не дифференцирует принципы, определяющие федеративное устройство государства от принципов, обуславливающих особенности территориального устройства, разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов и т. д. Она объединяет их под единым названием конституционные принципы федерализма. При этом «единство конституционно-правовой системы» отнесено И. А. Умновой к конституционным принципам федеративного устройства, но в главе 3, где подробно определены и описаны все предложенные конституционные принципы российского федерализма о.
1 См.: Умнова И. А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции. // Государство и право. 1999. № 11, Умнова И. А. Совместное ведение РФ и ее субъектов как предмет конституционного регулирования. // Журнал российского права. 1999. № 11 и другие статьи. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М., 2000.
2 См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М., 2000. С. 29. принципе «единства конституционно-правовой системы» нет даже упоминания.
В последней своей монографии И. А. Конюхова (И.А.Умнова) приводит основные принципы российского федерализма, которые можно оценить как конституционно-правовые принципы. Отдельные главы монографии посвящены формированию Совета Федерации и проблеме оптимизации субъектного состава Российской Федерации.
На рубеже веков в Российской Федерации появились труды, посвященные федеративным отношениям. В основном в этих работах уделено внимание общей теории федерализма, хотя в некоторых из них рассмотрены проблемы, касающиеся Российской Федерации.
Свой подход к определению принципов построения федеративного государства предложили А. В. Киселева и А. В. Нестеренко. Они претендуют на то, что их монография «Теория федерализма» «представляет собой научное исследование, в котором комплексно рассмотрены проблемы теории и практики федеративных отношений, изучены все основные понятия и принципы построения федеративного государства» 2. В этой монографии довольно основательно рассмотрена проблема суверенитета в федеративном государстве. Принципы построения федеративного государства исследуются на основе деления федеративных государств на модели. Не мало места отводится в монографии и федеративному устройству Российской Федерации. Авторы монографии не делают различия между принципами, определяющими федеративное государственное устройство и принципами, подчеркивающими особенности данного государственного устройства.
В монографии Д. Тэпса «Концептуальные основы федерализма» предпринята попытка рассмотреть федерализм как единое системное целое, характеризующее государственность в определенных условиях и в определенный исторический период. При этом автор старается обосновать.
1 См.: Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы. — М., 2004.
2 См.: Киселева А. В., Нестеренко А. В. Теория федерализма. — М., 2002. специфику и особое содержание российского федерализма, обусловленного не только обширными территориями, но и многонациональным характером российского народа". Что касается конституционных принципов российского федерализма, то здесь автор к принципам, предложенным И. А. Умновой, предлагает добавить «принцип унитаризма, дополняющий принцип федерализма» 1.
Монография «Федерализм: теория, институты, отношения» под редакцией Б. Н. Топорнина по мнению авторов «представляет собой обобщение мирового опыта современного федерализма, включая опыт России, содержит анализ достоинств и недостатков его различных форм». В этой работе отведено довольно много места юридической семантике федерализма, принципы федеративного устройства в ней затронуты лишь вскользь.
В труде «Конституционное право» Р. В. Енгибаряна и Э. В. Тадевосяна не мало внимания уделено политико-территориальной организации государств и федеративному государственному устройству Российской Федерации в частности. Положение о том, что «любая реальная модель федерализма представляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма» 3, выдвинутое в этой работе, получило свое развитие в данной диссертации.
В.В.Гошуляк в своей работе «Конституционно-правовые основы современного российского федерализма» 4, рассматривая конституционные основы федеративного устройства Российской Федерации, ограничивается частью 3 статьи 5 Конституции РФ.
Говоря о состоянии разработанности проблемы, связанной с конституционными основами российского федерализма, необходимо привести выдержку из § 1 главы 2 «Конституционных основ российского федерализма».
1 См.: Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. — СПб., 2002. С. 24.
2 См.: Федерализм: теория, институты, отношения. / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. — М., 2001.
3 См.: Енгибарян Р. В., Тадевосян Э. В. Конституционное право. — М., 2002. С. 309.
4 См.: Гошуляк В. В. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма. -М., 1999.
Й.А.Умновой, которая остается актуальной и сегодня: «конституционные основы российского федерализма нуждаются в тщательном структурно-содержательном анализе и в настоящее время требуют определенного совершенствования, в том числе в связи с необходимостью восполнения недостающих элементов в системе разделения государственной власти по вертикали» 1.
Юбилей принятия Конституции Российской Федерации породил немало статей посвященных Конституции РФ, и в этих статьях также затрагиваются вышеуказанные проблемы.
Если рассматривать проблему разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с точки зрения глубины научной ее разработки, то нужно отметить, что не полностью решен вопрос о конституционных основах данного разграничения. В основном ученые ограничиваются рассмотрением только трех статей Конституции РФ (ст.ст.71−73). Такое состояние проблемы дает повод для основательного изучения основ разграничения предметов ведения и полномочий, заложенных в Конституции РФ.
Несмотря на обилие и разнообразие предложений по совершенствованию российского федерализма главным недостатком для большинства предложений является либо полное отсутствие, либо слабая мотивация и аргументация предлагаемых изменений. Эти обстоятельства и предопределили необходимость исследования проблем связанных с совершенствованием российского федерализма. И в данном исследовании уделено первостепенное.
1 См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М., 2000. С. 29.
2 См.: Авакьян С. А. Политические отношения и конституционное регулирование в современ России: проблемы и перспективы. // Журнал российского права. 2003. № 11- Зорькин В. Д. Россия и ее Конституция. // Журнал российского права. 2003. № 11- Столяров М. Интерес к конституционной реформе связан с поиском выхода из кризиса. // Федерализм. 2003. № 2- Страшун Б. А. Десять лет конституционных прав и свобод. // Журнал российского права. 2003. № 11- Хабриева Т. Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость. // Журнал российского права. 2003. № 11. внимание аргументации предлагаемых решений проблем связанных с федеративным устройством Российской Федерации.
Объектом исследования выступают общественные отношения, порождаемые федеративным государственным устройством Российской Федерации и регулируемые законодательством Российской Федерации и международными нормативно-правовыми актами.
Предметом исследования является конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерациипорядок формирования верхней палаты российского парламента и его связь с особенностями федеративного устройства Российской Федерациипроблема оптимизации субъектного состава Российской Федерацииконституционные основы российского федерализма.
Цель и задачи исследования
.
Данное исследование направлено на совершенствование российского федерализма с учетом особенностей Российской Федерации и опыта других федеративных государств, на основе разрешения некоторых теоретических и практических проблем стоящих перед российским федерализмом.
Исходя из цели, в диссертации поставлены следующие задачи:
— определить конституционные основы российского федерализма, опираясь на новейшие исследования в области российского федерализма, учитывая историю и практику России и зарубежных федерацийвыделить общие принципы построения федеративного государства и особенные принципы, присущие Российской Федерации, обозначив индивидуальность воплощения общих и особенных принципов при федеративном государственном устройстве;
— предложить пути совершенствования формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, беря во внимание историю Совета Федерации, особенности федеративного устройства Российской.
Федерации, теорию и практику построения двухпалатных парламентов в федеративных государствах;
— исследовать разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на конституционной основе и установить соответствие действующего федерального закона, относящегося к данному разграничению, Конституции РФ;
— рассмотреть конституционно-правовые основы и перспективы оптимизации субъектного состава Российской Федерации.
Методологическая, теоретическая и нормативная основа исследования.
Теоретико-методологическую основу диссертации составляет система концепций и взглядов опирающаяся на диалектический метод познания и представленная в трудах российских и зарубежных ученых по теории государства и права, конституционному (государственному) праву, теории государственного управления. В работе использованы общие и специальные методы познания: абстрагирования, анализа и синтеза (прямой, возвратный и структурно-генетический), индукции и дедукции, исторический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие современные методы.
При работе над диссертацией автор опирался на российские и международные нормативно-правовые акты, имеющие отношение к федеративному государственному устройству Российской Федерации.
В ходе работы над диссертацией были изучены и обобщены труды видных российских и зарубежных ученых связанных с федерализмом вообще, и с российским федерализмом в частности. А именно, труды: Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, С. Д. Валентея, В. В. Гошуляка, Р. В. Енгибаряна, Л. М. Карапетяна, Ю. К. Краснова, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, Ю. И. Лейбо, А. В. Малько, Н. И. Матузова, М. Н. Марченко, Б. А. Страшуна, Э. В. Тадевосяна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, И. А. Конюховой.
И.А.Умновой), Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, С. М. Шахрая, Б. С. Эбзеева, Л. М. Энтина, А. Ященко, а также А. Гальминтона, Дж. Джея, Дж. Мэдисона, Д.Елазара.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что предлагаются пути совершенствования российского федерализма на современном этапе, с учетом новейшего законодательства Российской Федерации и последних работ ученых в области федерализма. Становление федеративных отношений в Российской Федерации заставляет ученых регулярно обращаться к проблемам связанным с этими отношениями, искать новые пути решения этих проблем, определять оптимальную модель российского федерализма. В связи с этим в данной работе были по-новому рассмотрены и определены конституционные основы российского федерализма, и было предложено практическое решение некоторых проблем связанных с государственным устройством Российской Федерации.
В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы: 1. Предложена семантика отдельных понятий, относящихся к федеративному государственному устройству: федерация" - это форма политико-территориального устройства государства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований (субъектов федерации). При этом государственная власть федеративного государства представлена федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерацииконституционные основы российского федерализма" - это совокупность норм Конституции Российской Федерации, которые утверждают федеративное государственное устройство и регулируют федеративные отношенияобщие конституционные принципы российского федерализма" представляют собою общие принципы федерализма, которые определяют федеративное устройство государства и закреплены в нормах Конституции.
Российской Федерацииособенные конституционные принципы российского федерализма" — это принципы, отражающие особенности реализации федеративного устройства в Российской Федерации и закрепленные в нормах Конституции Российской Федерации.
2. К положению о том, что федеративные отношения в Российской Федерации регулируются на пяти базовых уровнях добавлен еще один уровень. Помимо уровней состоящих из законодательства Российской Федерации было аргументировано существование уровня, основанного на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договоров Российской Федерации.
3. На основании концепции существования общих и особенных принципов, а также индивидуальности при построении государства с федеративным устройством 2 предложена и обоснована система конституционных основ российского федерализма, опирающаяся на общие и особенные конституционные принципы российского федерализма.
Общие конституционные принципы российского федерализма представляются следующим образом:
1. государственная целостность;
2. единство системы государственной власти;
3. разделение государственной власти;
4. равноправие и самоопределение народов.
Особенные конституционные принципы российского федерализма имеют следующий состав:
1. демократия;
2. республиканская форма правления;
3. национальная и территориальная организация субъектов федерации;
4. остаточный принцип разграничения предметов ведения между Российской.
1 См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 44.
— а.
См.: Енгибарян Р. В., Тадевосян Э. В. Указ. соч. С. 318.
Федерацией и ее субъектами- 5. равноправие субъектов федерации.
Представлено исследование на предмет, каким образом общие и особенные конституционные принципы российского федерализма закреплены в нормах Конституции Российской Федерации.
4. На основании опыта федеративных государств и с учетом особенностей Российской Федерации предложен новый порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, избираемые на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации. Выборы осуществляются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Членом Совета Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет. Член Совета Федерации избирается сроком на 6 лет. Совет Федерации обновляется каждые три года на половину. Право выдвигать кандидатов в члены Совета Федерации Федерального Собрания предоставляется группам избирателей, избирательным объединениям, а также использовать путь самовыдвижения.
5. Анализ конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации показал сложность системы такого разграничения, которая не вписывается в схему остаточного принципа установленного для разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами Конституцией РФ. На основании этого выявлено несоответствие отдельных норм Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 11.12.2004) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституции Российской Федерации. Для устранения несоответствия предложены следующие поправки (выделены курсивом) в Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ в статью 26.1. «Определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации».
Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации" (ч. 1 ст. 26.1).
Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями" (ч.З ст. 26.1).
6. Исследование проблемы оптимизации субъектного состава Российской Федерации показало, что радикальное изменение государственного устройства путем укрупнения субъектов Российской Федерации или перехода к унитарному государственному устройству не имеет под собой правовых оснований. Изменения в субъектном составе возможны только на основе взвешенного подхода к объединению субъектов, учитывающего не только волю народов, населяющих субъекты, но и экономическую и правовую стороны такого объединения. Предлагается дождаться конкретных результатов образования Пермского края и на их основе рассматривать дальнейшие перспективы оптимизации субъектного состава Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации состоит в том что, отталкиваясь от научно-обоснованных конституционных основ российского федерализма можно решать актуальные проблемы, стоящие на пути становления федеративного российского государства. В данном исследовании предложены решения некоторых проблем российского федерализма, а также пути его совершенствования.
Материалы диссертации могут быть использованы не только в научно-исследовательских и учебных целях, но и в законодательной практике.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД РФ. Там же были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Заключение
.
Автор данной работы, рассматривая пути совершенствования российского федерализма на современном этапе, обратил свое внимание на три проблемы связанные с федеративным государственным устройством Российской Федерации. Предложения и выводы, сделанные по результатам исследования заключаются в следующем.
1. Проблема формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является часть проблемы формирования органов государственной власти при федеративном государственном устройстве. Она связана не только с уровнем развития федеративных отношений в конкретном государстве, но и с формированием органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.
Недостатком настоящей Конституции Российской Федерации можно считать жестко закрепленные условия формирования Совета Федерации, а именно — по одному представителю от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое закрепление ограничивает варианты порядка формирования верхней палаты российского парламента, который устанавливается федеральным законом. При этом многие ученые связывают данное ограничение в формировании Совета Федерации с политической обстановкой времени принятия Конституции РФ. Обсуждая эту проблему необходимо отметить, что в отличие от Совета Федерации порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается только федеральным законом.
Ограничения порядка формирования Совета Федерации, определенные Конституцией РФ, препятствуют принятию такого порядка формирования верхней палаты парламента Российской Федерации, который бы соответствовал текущему уровню развития федеративных отношений в Российской Федерации. Это приводит не только к негативным последствиям в отношениях между разными ветвями и уровнями государственной власти, но и к различным неправомерным предложениям со стороны некоторых законодателей, которые пытаются обойти установленные в Конституции РФ ограничения по формированию Совета Федерации, что в свою очередь ведет за собой нарушение конституционных принципов российского федерализма. Примером этому может служить предложение избирать главу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в паре с представителем от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в Совет Федерации.
Идеальным положением можно бы было считать положение, при котором Конституция РФ ограничивала порядок формирования Совета Федерации только лишь размерами этой верхней палаты парламента, а порядок формирования устанавливался федеральным законом. И в настоящее время, теоретически, преград для этого не существует. Но существует теоретическая проблема науки конституционного права, которая касается порядка формирования органов государственной власти и степени определяемых Конституцией ограничений порядка формирования.
Предложенный автором диссертации порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации соответствуют развитому характеру федеративных отношений, и он основан как на опыте государств с федеративным государственным устройством, так и на особенностях присущих Российской Федерации. Но предложенный порядок формирования может быть применен и сегодня, с учетом нового порядка формирования глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, прямые выборы в Совет Федерации представителей от каждого субъекта Российской Федерации представляли бы собою элемент системы «сдержек и противовесов» утверждаемым законодательными ветвями власти по представлению Президента РФ главам исполнительной власти субъектов Федерации. Кроме этого, прямые выборы законодательного (представительного) органа государственной власти полнее выражают принцип демократии, заложенный в Конституции РФ.
2. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации находится в центре внимания ученых и политиков, начиная со времени принятия Конституции РФ.
В настоящее время решение проблемы требует: а) довести до конца процесс приведения в соответствие с Конституцией РФ и Федеральным законом от 06.10.1999 г. (ред. 11.12.2004 г.) № 184-ФЗ договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов федерации. б) привести в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством не только основные законы (конституции и уставы) субъектов федерации, но и остальное законодательство субъектов федерации.
Однако для исполнения вышеуказанных положений необходимо четко представлять систему разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которая основывается не только на остаточном принципе разделения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, но и на других нормах Конституции РФ, определяющих полномочия двух уровней государственной власти.
Проведенное исследование конституционно-правовых основ показало сложность системы разграничения предметов ведения и полномочий между двумя уровнями государственной власти и несоответствие отдельных норм Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 11.12.2004 г.) Конституции РФ. Следовательно, прежде чем приводить законодательство субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, необходимо руководствуясь статьей 15 Конституции РФ привести в соответствие с Конституцией РФ Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ, согласно предложенным в данной диссертации поправкам.
3. На пути совершенствования российского федерализма встречаются немало предложений связанных с оптимизацией субъектного состава Российской Федерации. Многие из них на первый взгляд выглядят довольно привлекательными и перспективными. Но в тоже время поверхностное обоснование целей и задач предлагаемых реформ, а также отсутствие прогнозируемых последствий данных реформ, заставляют внимательно относится к предлагаемым инновациям.
С учетом вышесказанного, автором диссертации было проведено исследование целей и задач, а также результатов оптимизации субъектного состава Российской Федерации. Исследование было основано на изучении конституционно-правовых основ радикальных изменений в субъектном составе Российской Федерации на данном этапе развития государства. Исследование показало отсутствие существования основательно обоснованных целей предлагаемых радикальных реформ с точки зрения права, экономики и государственного управления. А ведь именно только совокупность этих отраслей науки может оценить, насколько необходимым является преобразование государственного устройства Российской Федерации, и насколько будут оправданы в политическом, экономическом и других аспектах предлагаемые изменения.
На сегодняшний день можно сделать следующий вывод (рассматривается правовой аспект) по проблеме оптимизации субъектного состава Российской Федерации.
Радикальные изменения в государственном устройстве Российской Федерации повлекут за собой поправки в Конституцию РФ, а в некоторых случаях могут вызвать необходимость принятия новой Конституции (если изменения коснуться Главы 1 и 9 Конституции РФ). Но текущее состояние Российской Федерации с политической и экономической точек зрения никак не подходит для такого рода реформ.
Однако шаг в сторону объединения субъектов Российской Федерации уже сделан (создание Пермского края). И после того как будут скрупулезно изучены результаты этого объединения, можно будет дальше рассматривать укрупнение субъектов Российской Федерации.
Данный вывод вовсе не говорит о бесперспективности рассмотрения в дальнейшем радикальных изменений в государственном устройстве Российского государства. Возможно, в Администрации Президента РФ изучают перспективы перехода унитарному государственному устройству и готовят к этому почву. Так, например, утверждение главы исполнительной власти законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по предложению Президента РФ может служить серьезным шагом в сторону таких преобразований. 4. Совершенствование российского федерализма должно происходить, как в теоретической, так и в практической плоскости. Первое означает глубокую теоретическую проработку проблем, связанных с российским федерализмом, и главное — разработку модели федеративного государства, которая соответствовала историческим, географическим, национальным и другим особенностям Российской Федерации. Практическая плоскость совершенствования российского федерализма требует принятия нормативно-правовых актов, которые бы учитывали не только сиюминутную политическую и экономическую обстановку в стране и мире, но позволяли развиваться федеративным отношениям в Российской Федерации.
Одним из главных теоретических вопросов российского федерализма является вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации уровню развития существующих общественных, в том числе и федеративных, отношений и о возможности дальнейшего развития этих отношений на основе Конституции РФ.
Выборы в Государственную Думу и выборы Президента РФ немного отодвинули в тень такое событие, как 10-летие принятия Конституции Российской Федерации. Тем не менее, многие ученые и политики выразили свое отношение к данному событию в своих статьях или выступлениях, которые обычно заканчивались ответом на вопрос о необходимости вносить изменения в действующую Конституцию РФ. Основное содержание статей и выступлений сводилось к воспоминаниям о не простой истории создания Конституции РФ и к недостаткам и упущениям, которые видятся авторам. При этом сторонники внесения поправок в Конституцию РФ предлагали и сами поправки.
Если говорить о недостатках и упущениях в Конституции РФ, то необходимо вспоминать не только о политической обстановке во время принятия Конституции, но и об уровне развития в России тех наук, которые имеют к ней прямое отношение, и в первую очередь о теории государства и права, конституционном (государственном) праве и теории государственного управления. Можно с уверенностью сказать, что Конституция РФ отражает состояние российской науки тех лет. К сожалению, положение в данном направлении не претерпело больших изменений в лучшую сторону.
В научных статьях, посвященных юбилею, ученые поднимают вопросы, связанные с теорией конституционного (государственного) права. Так, Т. Я. Хабриева пишет, что в Конституции РФ «есть неудачные формулировки, конструкции, в том числе по принципиальным вопросам (например, определенная несогласованность ст. 10 и П.)"1. Это намек на то, что «положение о трех ветвях государственной власти недостаточно четко согласуется с положением о четырех категориях субъектов ее осуществления». Так комментирует эти статьи Конституции РФ другой не менее известный ученый А.С.Автономов2.
С.А.Авакьян критикуя Конституцию РФ, пишет, что «во-первых, наша Конституция закрепила принцип разделения властей. Это, казалось бы неплохо.
1 См.: Хабриева Т. Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость. //Журнал российского права. 2003. № 11. С. 21.
2 См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. / Под. ред. Б. Н. Топорнина. — М., 2003. С. 145.
Но Основной закон фиксирует три ветви власти — законодательную, исполнительную и судебную. И мы никак не можем понять, куда при этой триаде включать отдельные государственные органы"1.
К сожалению четкого ответа, на вопрос о месте Президента РФ в системе разделения властей, нельзя найти не только в Конституции РФ, но и в современных учебниках и трудах по конституционному праву России. Тоже касается и положения отдельных государственных органов (например, Центрального банка РФ, Прокуратуры РФ). И ответы на данные вопросы ученые должны давать в своих научных исследованиях и трудах.
Проблема разделения государственной власти существует как для унитарных, так и для федеративных государств, то есть вне зависимости от формы государственного устройства. Тривиальное разделение государственной власти (в демократических государствах) на три или более ветвей отошло в прошлое. В настоящее время необходимо рассматривать единую государственную власть, как систему, основу которой составляют не только различные ветви власти, но и другие не менее важные элементы (как, например, институт главы государства, государственные органы, не имеющие властных полномочий, но выполняющие функции, необходимые для осуществления властных полномочий и т. д.). Перераспределение государственной власти внутри унитарных государств привело к появлению так называемых «регионалистких» государств, что также внесло некоторое смущение в теорию конституционного права о делении государств на унитарные и федеративные.
Автор диссертации предлагает выделять общие и особенные принципы, а также индивидуальное, не только для государств с федеративным государственным устройством, но и для государств с унитарным государственным устройством. Это позволит вписать, так называемые «регионалисткие» государства в теорию, касающуюся формы государства и его государственного устройства.
1 См.: Авакьян С. А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и песпективы.//Журнал российского права.2003.№ П.С.50.
Вопросом, требующим теоретического и практического разрешения, является вопрос разграничение власти по вертикали в федеративном государстве. По Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Сделано это в надежде, что когда-нибудь в России появится гражданское общество. Но пока его нет, одни ученые предлагают местное самоуправление включить третьим уровнем в системе разделения государственной власти федеративного государства, другие рассуждают о «публичной власти», которая включает в себя систему государственной власти и власть местного самоуправления. Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями согласно Конституции РФ (ч.2 ст. 132) и федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (гл.4), а также общие принципы организации местного самоуправления позволяют говорить о том, что власть местного самоуправления имеет все признаки государственной власти. И поэтому проблема отношений местного самоуправления и системы государственной власти в Российской Федерации требует своего научно-практического разрешения.
Рассмотренные в данной работе конституционные основы российского федерализма довольно основательно представлены нормами Конституции РФ. Это касается как общих, так и особенных конституционных принципов российского федерализма. В тоже время существуют теоретические и практические проблемы, связанные с данными принципами. И, прежде всего, они касаются принципа разделения государственной власти и остаточного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. В комплекс проблем входят проблема разделения государственной власти по горизонтали с учетом принципа «сдержек и противовесов», проблема места и функций отдельных государственных органов в системе разделения властей, проблема практического осуществления остаточного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, проблема организации и внутренних отношений сложносоставных субъектов. Каждая из этих проблем находится в определенной стадии своего разрешения. Результаты решения данных проблем можно отразить не только в законодательстве, но и в Конституции РФ, путем внесения изменений. Изменения классифицируются на предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, которые требуют разработки проекта новой Конституции, и поправки к главам 3−8 Конституции, которые принимаются в порядке, предусмотренном статьей 136. В настоящее время политическая расстановка сил дает реальную возможность для внесения поправок в Конституцию РФ, но будет ли преодолен, в первую очередь, психологический барьер внесения первой поправки, покажет время. Кроме этого многие осознают наличие иных путей решения проблем, связанных с Конституцией РФ. В первую очередь это научный комментарий Конституции, позволяющий объяснить положения Конституции с позиций современного конституционного (государственного) права. Второй путь — законодательный, раскрывающий положения Конституции РФ, путем принятия законодательных актов, соответствующими органами. А третий — это толкование Конституции Конституционным Судом РФ.
В тоже время необходимо осознавать, что действующая Конституция Российской Федерации по своей сути является Конституцией переходного периода и, следовательно, может не удовлетворять требованиям, предъявляемым к ней развивающимися общественными отношениями. И поэтому стремление сохранить Конституцию РФ в неизменном виде может привести к более негативным результатам, чем ее разумный пересмотр.
Конституция РФ составлена таким образом, что она может послужить основой для любой формы общественных отношений. При соответствующей трактовке, заложенные в ней положения могут отвечать требованиям как капиталистического, так и социалистического общества. Принятие соответствующих законов, при отсутствии в Конституции РФ четкого демократического принципа формирования отдельных органов государственной власти, может привести к изменению политического режима.
В данной работе была сделана попытка осмысления конституционных основ российского федерализма, заложенных в Конституцию РФ. При этом автор руководствовался общепризнанными положениями теории государства и права и конституционного (государственного) права. Ограниченность объема работы не дает возможности проанализировать два важных вопроса связанных с конституционными основами российского федерализма. А именно: насколько полно представлены особенные принципы российского федерализма в Конституции РФ и соответствует ли объем конституционных основ федеративного устройства Российской Федерации минимальному объему необходимому для продуктивного функционирования федеративного государства.
В связи с этим возникает проблема определения общих и особенных принципов российского федерализма, которые должны были быть закреплены в Конституции РФ. Реализация этих принципов в Конституции РФ будет определять индивидуальность российского федерализма. При этом необходимо определить, насколько можно варьировать особенные принципы российского федерализма и индивидуальное их воплощение в федеративном устройстве российского государства. Это можно будет осуществлять, например, федеральными законами или иными нормативно-правовыми актами.
Рассмотренная выше проблема является частью глобальной проблемы эволюционного развития Российского государства. Для решения этой проблемы предлагается следующее:
1. Иметь ясное представление о модели государства, которая будет соответствовать историческим, географическим, национальным и иным особенностям Российского государства. При этом нельзя не учитывать уровень экономического развития государства и ментальный уровень развития населения страны. Упущение данных моментов может привести к развалу государства или превращению его, в лучшем случае, в «банановую республику».
2. Иметь теорию построения соответствующей России модели государства, которая будет включать в себя не только научно-обоснованную форму государства, теорию разделения государственной власти и теорию экономического развития государства, но и этапы эволюции государства.
3. Создать Конституцию, которая бы включала в себя основные принципы построения Российского государства, исходя из вышеуказанной теории. Конституция должна содержать не только принципы, которые нельзя было бы изменить, не меняя при этом Конституцию полностью, но в ней должны быть положения, которые бы позволяли развиваться общественным отношениям.
