Совершенствование системы социальной защиты населения города на основе интеграции социальных обязательств и адресности предоставления услуг

Актуальность темы

исследования.

Актуальность темы

исследования обусловлена тем, что в современных условиях социально-экономических преобразований одной из важнейших задач является формирование современной системы социальной защиты населения. Действующая система социальной защиты (социальная поддержка и социальное обслуживание) ориентирована на организацию самого процесса предоставления услуг: учет получателей социальной помощи и услуг, а также учет ресурсов, затраченных на реализацию социальных программ.

Система оценки доходов и потребления российских семей не связана с результативностью реализации социальных программ и их влиянием на благосостояние населения. Согласно оценке Международной организации труда эффективность программ социальной помощи в России с точки зрения удельного веса средств, поступающих семьям с доходами ниже бюджета прожиточного минимума, в суммарных социальных трансфертах составляет 19%. Аналогичный показатель в экономически развитых странах составляет до 50%.

Поэтому оказание услуг на основе конкурсного государственного социального заказа позволит привлечь на рынок социальных услуг некоммерческие организации, дополнительные инвестиции, оптимизировать затраты на содержание учреждений социальной защиты, направить средства в пользу нуждающихся. Создание эффективной модели социальной защиты населения должно проходить с учетом различных факторов риска: степени урбанизации населения, специфического характера бедности территории, удаленности рынка труда и центров экономической активности.

Повышение качества и доступности социальных услуг необходимо осуществлять через внедрение единых требований к стандартам предоставления социальных услуг населению, развитие страховых механизмов, а также создание новых моделей управления социальной инфраструктурой, что предполагает •проведение научных исследований различных сторон этой сложной проблемы. К важнейшим направлениям исследования относится и разработка системы социальной защиты населения города на основе интегрированного подхода к повышению адресности и доступности социальных услуг. Исходя из этого, видна актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Проблемы разработки теорий социального управления постиндустриального общества являлись предметом исследования зарубежных авторов. Известны труды П. Блау, К. Вейса, Дж. Гол-лагера, Р. Йина, HJI. Ньюмаю, М. Пэттона, М. Скривена, JI. Стенхауза, Р. Страйка, К. Тембертона, М. Хамерсли и других. Вопросы формирования социальных программ в переходной экономике России, кроме пенсионной, реализуемых централизованно через систему социальной защиты населения, начали рассматриваться учеными с начала 90-х годов XX века. Крупные исследования выполнялись учеными-академиками Л. И. Абалкиным, Д. С. Львовым, Т. И. Заславской, А. Д. Некипеловым, Н. М. Римашевской и др. Развитию теории социального менеджмента посвящены труды А. Л. Александровой, В. Г. Алиева, Л. Л. Бекренева, В. Брейтвейта, Е. Г. Гонтмахера, А. П. Егоршина, А. Я. Кибанова, Э. Н. Кулагиной, С. Н. Кривошеина, М. И. Либоракиной, Е. Максимова, А. Л. Мазина, Л. А. Миграновой, Ю. Г. Одегова, A.M. Озиной, В. В. Патрушева, Г. А. Резник, С. Д. Резника, Л. Г. Рогозиной, В. П. Романова, С. Соколовского, А. К. Соловьева, А. Строга, Л. Тереховой, Л. Тончия, К. Г. Чагина, Е. И. Холостовой. Следует отметить, что меньше разработаны современные модели социальной защиты населения.

Теоретическая и практическая значимость проблем социальной защиты населения по оказанию эффективной адресной социальной поддержки населения обусловили выбор темы, цель и задачи исследования.

Цель исследования. Разработать методику формирования системы социальной защиты населения города на основе интеграции социальных обязательств и адресности предоставления социальных услуг.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи:

1. Исследовать и классифицировать основные факторы внутренней и внешней среды, влияющие на функционирование и развитие системы социальной защиты населения.

2. Разработать методику формирования интегрированной системы социальной защиты населения города.

3. Разработать методические рекомендации по организации мониторинга и социально-экономической оценке программ адресной помощи населению.

Объект исследования — системы социальной защиты населения малых городов.

Предмет исследования — закономерности функционирования системы социальной защиты населения города в условиях переходной экономики России.

Методологической основой и теоретической базой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых, работающих в области социального менеджмента и экономики труда. В процессе исследования проанализированы законодательные и нормативные акты, действующие в РФ в области социальной защиты населения, статистические сборники Росстата РФ. В целях изучения практического опыта использованы результаты проектов «Реформирование органов местного самоуправления», программы «Одно окно» и «Адресная социальная поддержка» Фонда института экономики города (ФИЭГ) г. Москва, Института экономики и социальной политики (г. Москва). В работе использованы разработки и опыт внедрения новой системы социальной защиты населения в г. Арзамасе.

Методическая схема исследования показана на рис. 1.

Научная новизна работы состоит в совершенствовании системы социальной защиты населения города на основе интеграции социальных обязательств и адресности предоставления услуг.

Наиболее существенными научными результатами, полученными в ходе диссертационного исследования, являются:

1. Выявлены и классифицированы основные факторы внешней и внутренней среды, влияющие на функционирование и развитие системы социальной защиты населения.

2. Разработана методика интегрированной системы социальной защиты населения города на основе социальных обязательств и адресности предоставления услуг.

3. Разработаны методические рекомендации по организации мониторинга и социально-экономической оценки программ адресной помощи населению.

Практическая значимость проводимого исследования состоит в:

• использовании методики формирования интегрированной системы социальной защиты населения города для организации консультативной помощи, решения социальных проблем при приеме населения по месту жительства. Введения системы персонифицированного учета граждан через механизм единого социального персонифицированного счета по учету денежной помощи клиенту;

• применении методического пособия «Руководство по внедрению модели «Одно окно», подготовленного автором совместно с учеными из фонда ОРГО (Великобритания) Б. Гроссом, Д. Стэтхэмом, для специалистов, работающих в учреждениях социальной защиты Нижегородской области- 5.

Рис. 1. Методическая схема исследования.

• использовании методологических положений диссертации для обучения студентов по программам высшего образования по дисциплинам «Социальный менеджмент», «Экономика и социология труда», «Управление социальным развитием».

Апробация работы. Основные положения диссертации были внедрены в практику работы Управления социальной защиты г. Арзамаса и органов социальной защиты Советского района г. Н. Новгорода, г. Балахны. Разработки диссертации нашли применение при создании «Центров предоставления мер социальной поддержки» в 14 районах Нижегородской области. Созданный под руководством автора исследования в 2003 г. «Центр предоставления мер социальной под держки» в г. Арзамасе является базовым государственным учреждением департамента социальной защиты населения, труда и занятости Нижегородской области.

Основные положения диссертации апробированы на 11-ти научно-практических конференциях и семинарах. Наиболее значимые из них: «Административная реформа организации социальной защиты — одно из необходимых условий интегрирования социальных выплат» (г. Пермь, 2000 г.) — «Проблема бедности. Ее решение на местном уровне», «Организация системы школьного питания — программа адресной поддержки малоимущего населения г. Арзамаса» (г. Саратов, 2001 г.) — «Назначение и выплата жилищных субсидий на персонифицированные счета гражданам — элемент совершенствования системы адресной социальной помощи населению, современное технологическое управление в социальной сфере» (г. Чебоксары, Заседание Правительства республики Чувашия, 2003 г.,) — «Социальные счета как технология реализации потребительских субсидий и трансформации льгот» (г. Москва, ФИЭГ, 2004 г.) — «Адресная социальная поддержка» (г. Н. Новгород, 2004 г.) — «Качественный менеджмент в учреждениях социальной защиты» (г. Н. Новгород, 2005 г.) — «Адресная социальная поддержка граждан при оплате жилья и коммунальных услуг» (г. Москва, ФИЭГ, 2006 г.) — «Инновационные технологии в создании государственного учреждения «Центр предоставления мер социальной поддержки населения» (г. Н. Новгород, 2006 г.).

Основные результаты диссертационной работы нашли отражение в 10 публикациях автора общим объемом 2,7 печатных листа.

Структура и объем диссертации

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и 15 приложений. Основное содержание работы изложено на 149 страницах машинописного текста и включает 32 рисунка, 12 таблиц, список литературы из 139 наименований.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Существующая в России система социальной помощи населения показала свою социально-экономическую неэффективность. Отсутствие согласованности в системе оценки доходов и потребления населения с результативностью реализуемых социальных программ и их влиянием на благосостояние населения потребовали создания инновационных моделей предоставления мер социальной поддержки населению. Предпосылками необходимости совершенствования системы социальной защиты населения в условиях рынка стали: повышение удельного веса частной собственности на средства производстваизменения государственной системы распределения материальных благстратификация общества, рост численности и увеличение социально-уязвимых категорий населениярост безработицыснижение уровня жизни населения.

На процесс формирования современной системы социальной защиты оказывает влияние ряд социально-экономических факторов. В работе исследованы и классифицированы 5 групп основных факторов среды: потенциал человеческого развития, трудовая занятость, доступность социальных услуг, доходы граждан, социальный фактор. Автором сформулирован перечень социально-уязвимых домохозяйств, нуждаемость которых обусловлены наличием одного и более рисков (15 групп). Одним из важнейших факторов влияния является демографический: естественное движение населения, количество трудоспособных граждан, а также степень их трудовой активности. С начала 90-х годов наблюдается естественная убыль населения РФ. Согласно демографическому прогнозу Росстата на 15 летнюю перспективу, население страны к 2016 году уменьшится до 137 млн. человек с учетом значительной иммиграции.

Разработанная нами модель интегрированной системы социальной защиты населения является управленческим механизмом и позволяет гражданам, нуждающимся в социальной помощи обращаться за получением нескольких видов пособий в одну организацию, проходить одно собеседование с специалистом, заполнять одну форму заявления, предоставлять один пакет подтверждающих документов. Модель может использоваться в разных муниципальных образованиях с учетом их территориальной специфики.

Как показал представленный анализ научного материала данного диссертационного исследования, внедрение элементов координации социальных программ реализуемых через интегрированную систему социальной защиты населения — длительный и трудоемкий процесс. Он включает:

• Организационную интеграцию — когда одна организация контролирует все программы социальной поддержки.

• Интеграцию доступа к социальной услуге — интеграция с точки зрения клиента (одно интервью на право социальной поддержки, одно заявление, один пакет документов).

• Интеграцию разработки программ — правила предоставления каждой последующей социальной программы (суммирующий механизм предоставления).

Организационная интеграция не является необходимым условием для осуществления других форм интеграции и координации, но она может приводить к усилению интеграционного доступа и усилению координации разработки программ.

В исследовании рассматривается реализация социальных программ по выплате социальных пособий при отсутствии интеграции между ними в 4-х городах: Томск, Пермь, Арзамас, Великий Новгород [33, С. 95]. Доступ граждан к социальной поддержке во всех городах ограничен частично из-за недостаточного уровня интеграции. Клиент должен посетить множество организаций, собрать один и тот же пакет документов на каждый вид социальной поддержки. Так, в Великом Новгороде клиенту необходимо обратиться за различными видами социальной поддержки в 5 учреждений социальной защиты в г. Арзамасе в 4 учреждения социальной защиты, в Перми каждый районный центр социальной помощи имеет специалиста по приему документов на социальные пособия. Координация управления — одна из самых сложных организационных задач в 4-х рассматриваемых городах. Все участники процесса предоставления социальной поддержки испытывают трудности по созданию единой базы данных примерно из 17 источников на получение, например, субсидий на оплату ЖКУ. Недостаточная координация — одна из причин увеличения иждивенческих настроений получателей социальной поддержки. Специалистам различных учреждений социальной защиты сложно максимально привлечь получателя социальной помощи к эффективному поиску путей выхода из кризиса, т.к. в обязанности данной категории специалистов входит только прием документов на определенный вид социальной помощи, за социальную реабилитацию несут ответственность специалисты другого профиля и других учреждений социальной защиты. Внутриведомственная разобщенность неизбежно снижает эффективность социальных программ и повышает административные издержки.

Концепция формирования и внедрения интеграции в систему социальной защиты на основе адресности предоставления социальных услуг, входящих в перечень социальных обязательств предусматривала:

• формирование единого правового, финансового, информационного пространства;

• обеспечение системности, непрерывности и прозрачности процесса предоставления социальных услуг для всех категорий нуждающихся граждан;

• осуществление контроля за выполнением обязательств по реализации Федеральных законов и законов Нижегородской области, признание ответственности органов социальной защиты за результат реализации индивидуальных программ социальной помощи;

• повышение адресности предоставляемых населению услуг с учетом оценки нуждаемости клиента и доходов домохозяйств;

В ходе разработки и внедрения модели интегрированной системы социальной защиты решены задачи:

• Организован прием населения специалистами социальной защиты по месту жительства в Комитетах управления микрорайонами (КУМ);

• Проведена процедура унификации порядка назначения и предоставления различных видов социальной помощи;

• Внедрена единая форма заявления на все виды социальной поддержки;

• Осуществляется прием одного пакета документов от претендентов на различные виды социальной поддержки;

• Создан единый координационный орган — ГУ «Центр предоставления мер социальной поддержки г. Арзамаса».

Административно-организационная реформа учреждений социальной защиты в г. Арзамасе, проводимая в целях создания модели интегрированной системы социальной защиты, сопровождалась реализацией мероприятий разъяснительного характера среди населения. Уровень доверия и участия населения в реформах в г. Арзамасе равен 4 баллам из 5, в Перми 3,5 (данные по 7 городам РФ, на основании исследования группы «Циркон», Москва, 2003 год). «Живой интерес» местного сообщества к конечному результату проводимой реорганизации обеспечивал через созданный механизм общественной оценки результатов своевременную «обратную связь». Это для организаторов процесса формирования интегрированной системы была дополнительная ответственность по проведению реформ в сжатые сроки с гарантировано высоким результатом. В связи с чем создание модели интегрированной системы социальной защиты с 2002 г. по 2005 г. шло во всех комитетах управления микрорайонами, но с поэтапным внедрением элементов интегрированной модели. Автором работы предложены методические рекомендации по организации мониторинга программ с целью определения методических подходов к поиску факторов длительного успеха, таких как удовлетворенность клиента, качество услуг, соблюдение баланса между нуждами клиента и возможностей поставщиков услуг, результативность социальных программ. Описаны требования к проектированию мониторинга, системе показателей, к программе мониторингового исследования. Показатели оценки результативности, в проведенных автором мониторингов по формированию и внедрению в программу интегрированной модели социальной защиты подтвердили успешность внедрения. На 3-х этапах зарегистрирована положительная динамика развития системы (17 баллов, 33 балла, 18 баллов). Суммарная оценка внедрения 51 балл.

В течение шести лет внедрения интегрированной системы было проведено более 10 различных мониторингов и опросов отдельных категорий граждан, населения города, специалистов учреждений социальной защиты, общественности. Полученные данные использовались в целях корректировки реализуемых социальных программ и разработке новых программ адресной поддержки. Так, в период 2000;2005 гг. вновь введено 3 городских дополнительных программы адресной социальной поддержки «Школьное питание», «Сотовый телефон». Именно результаты опроса граждан, имеющих детей до 1 года жизни, позволили внедрить новую социальную программу «Питание детей до одного года жизни молочными продуктами». Денежное пособие на молочное питание является адресным, зависит от степени нуждаемости семьи и построено на взаимных обязательствах «государство гарантирует денежную выплату — родители несовершеннолетних качественное питание ребенка, полноценное физическое развитие». Контроль за целевым использованием денежных средств возложен на патронаж медицинских сестер детской поликлиники департамента здравоохранения, производящих наблюдение за развитием ребенка (пример эффективного межведомственного взаимодействия).

В основе повышения адресности социальной поддержки граждан лежит точка определения адресата социальной помощи. Опыт использования единой формы заявления на все виды социальной поддержки позволяет проводить оценку нуждаемости прямыми методами. Это дает наименьший процент ошибок «исключения граждан» и позволяет работающим бедным, не принадлежащим к льготным категориям граждан или к социально уязвим группам, получать необходимую помощь. С другой стороны, информация, имеющаяся в разделе единого заявления, в части описания имеющегося имущества которое может использовано клиентом для получения дополнительного дохода (второе жилье) позволит социальным службам объективно расценить личный потенциал семьи по выходу из кризисной ситуации. Информационный банк данных (ИБД), созданный на основе интегрированного взаимодействия с учреждениями оказывающими социальные услуги (сегодня в г. Арзамасе в ИБД входит 17 социальных партнеров) позволяет наиболее объективно оценить материальное положение семьи, доход, обстоятельства и условия, при которых семья попала в число кризисных.

Нами установлено, что одной из основных причин высокой абсолютной и относительной (более 20%) бедности населения является низкая эффективность социальных программ, реализуемых в сообществе без учета индивидуальных потребностей бедного населения той или иной территории, удаленности рынков труда и центров экономической активности, адресности и нуждаемости домохозяйств.

Разработанная в городе Арзамасе типология семей позволяет осуществить индивидуальный подбор мер социальной поддержки:

• Дисфункциональная семья, которая находится на начальном этапе кризиса и характеризуется активной позицией своих членов, их общим стремлением разрешить кризис.

• Семья социального риска, для которой кризисная ситуация входит в структуру повседневной жизни и является нормой. За кризисом, в данном случае, скрыто иждивенчество в различных формах. В семье отсутствует мотивация на изменение ситуации.

• Неблагополучная семья, которая находится в глубокой стадии разрушения семейной структуры. Асоциальный образ жизни (алкоголизм, преступность, насилие в семье) воспроизводится из поколения в поколение. Запрос на социальную помощь отсутствует.

Индивидуальный подбор социальной помощи и услуг, мероприятий по социальной реабилитации для каждой кризисной, нуждающейся семьи — основной элемент повышения адресности и эффективности социальной поддержки.

Несмотря на тот факт, что в Нижегородской области действует закон об оказании социальной поддержки малоимущим гражданам, который предусматривает заключение договора ответственности между государством и клиентом, результативность исполнения договорных обязательств со стороны клиента низкая (51%), что подтверждает наличие процесса «свыкание с бедностью» и высокий уровень иждивенческих настроений семей, находящихся в кризисной ситуации.

Внедрение интегрированной системы в г. Арзамасе обеспечило: рост производительности труда специалистов назначения и выплаты социальных пособий на 33%- на 40% сократилось количество обрабатываемых заявлений, на 31% сократилось время на обработку заявлений, на 1,5 часа сократилось время клиента, потраченное на сбор документов. Общий эффект от внедрения интеграции за 1 год составил 334,1 т. руб. Экономия средств на обслуживания 1 клиента составила 7,86 руб. Экономическая эффективность внедрения интегрированной системы социальной защиты составляет 7,3%.

В исследовании мы установили, что сложность социального управления заключается в осуществлении комплексного анализа закономерностей, связей между субъектом и объектом управления. Социальная защита — система гарантий и мер социальной поддержки, предоставляемых через структуры государственного и негосударственного секторов. В социальной системе воздействие субъекта на объект является целесообразным, исходя из потребностей и интересов всего общества и его отдельных социальных групп. Управление социальной поддержкой населения должно осуществляться с учетом целостного интегрального воздействия факторов окружающей среды, обеспечивая безопасность населения, повышение качества жизни.