Система формирования и распределения фондов финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность темы

исследования. В настоящее время в Российской Федерации решается ряд широкомасштабных проблем финансового характера, в том числе в области формирования межбюджетных отношений, оказания финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности.

Экономические реформы общественного устройства в стране, конституционная провозглашенность и реализация принципов территориальной самостоятельности вызвали необходимость анализа территорий в ракурсе реформирования межбюджетных отношений и их способности к самообеспечению.

В настоящее время важнейшим фактором существующей системы распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является отсутствие нормативно-правового регулирования вопросов распределения средств (единственным исключением является Фонд реформирования региональных финансов), низкая степень стабильности используемых методологических подходов, отсутствие механизмов оценки эффективности применяемых форм и видов финансовой поддержки, что в целом является следствием недостаточной проработанности исследуемой темы, особенно с учетом меняющихся условий, в том числе разграничения расходных полномочий и доходных источников между бюджетами разных уровней.

Значительное число видов и форм финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, используемых на современном этапе, характеризуются низким уровнем взаимосвязи. Отсутствует качественное обоснование для подходов к формированию и взаимодополняемости различным направлений предоставления денежных средств субнациональным бюджетам.

Особое значение имеет данная проблема в связи с реализацией Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004;2006 годах, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249, в которой поставлена задача повышения эффективности и результативности бюджетных расходов, а также, учитывая необходимость принятия поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации в соответствии с федеральными законами об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Все это требует разработки эффективной системы бюджетного федерализма, на основе решения таких проблем, как разделение полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами власти, создание дееспособного механизма формирования и оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета.

Степень научной разработанности проблемы. Анализ имеющейся научной литературы по проблеме формирования и распределения финансовой помощи субъектам Российской Федерации из Федерального бюджета показал, что развитие основных направлений оказания такой помощи регионам Российской Федерации исследовались многими учеными и практиками. Результаты их нашли отражение в трудах отечественных экономистов. В своем исследовании автор опирался на труды видных ученых — экономистов Л. И. Абалкина, A.M. Бабича, Е. В. Бушмина, Е.М. Бухваль-да, С. Д. Валентея, В. П. Иваницкого, А. Г. Игудина, A.M. Лаврова, В. Н. Лексина, Н. С. Максимовой, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, И.В. Под-пориной, Г. Б. Поляка, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, В. И. Рыбина, Н. Г. Сычева, К. И. Таксира, В. Б. Христенко и других.

Вместе с тем, изменение налогового и бюджетного законодательства в последние годы, оценка результативности действующего механизма финансовой помощи позволяют утверждать, что проблема ее формирования и распределения регионам Российской Федерации остается еще недостаточно исследованной в экономической литературе. Особенно в части определения четких целей и задач, решаемых в рамках системы межбюджетных трансфертов.

Теоретической основой исследования послужили труды ведущих ученых в области бюджетных отношений, материалы и рекомендации научно-практических конференций, посвященных современным проблемам межбюджетных отношений.

Методологической базой исследования является комплексная система научных методов, использованных при изучении предмета исследования. При анализе предмета исследования и формулировании выводов по его результатам использовались логический и системный методы, структурно-функциональный метод, аналитический, статистический, экономико-математический методы.

Информационной базой исследования явились: программные и нормативно-законодательные документы Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, данные официальной статистики России, материалы научно-практических конференций и симпозиумов по проблемам межбюджетных отношений, аналитико-статистические обзоры, справочные, методические и инструктивные документы, результаты проводимых автором исследований и практической деятельности по разработке и внедрению новых методов распределения финансовой помощи регионам.

Необходимость оказания финансовой помощи регионам из федерального бюджета обосновывается тем, что подавляющее большинство субъектов Российской Федерации не располагают доходным бюджетным потенциалом достаточным для финансирования своих расходных полномочий. Так называемые дотационные, депрессивные регионы на протяжении последних десяти лет, являвшиеся крупнейшими получателями финансовой помощи из федерального бюджета, так и не разработали, и не реализовали меры по снижению финансовой зависимости от федерального центра.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационного исследования — разработка научных и практических рекомендаций по формированию и распределению финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета.

Постановка данной цели обусловила необходимость решения ряда задач, выполнение каждой из которых явилось определенным этапом в процессе реализации исследования. В качестве таких задач можно выделить следующие:

1. Раскрыть сущность межбюджетных отношений и обосновать необходимость их совершенствования.

2. Используя методологию системного подхода определить основные методические принципы оказания финансовой помощи регионам.

3. Раскрыть и предложить новые формы и методы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.

4. Обосновать необходимость реформирования механизма распределения финансовой помощи.

5. Уточнить действующую нормативно-правовую базу, регламентирующую порядок оказания финансовой помощи регионам.

6. Определить инструменты и механизм оказания финансовой помощи местным бюджетам.

Объектом исследования являются консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и фонды оказания им финансовой помощи.

Предметом исследования являются методы и инструменты определения и распределения финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке основных направлений формирования и распределения финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета на основе реформирования межбюджетных отношений, применения новых форм и методов обеспечения бюджетной достаточности.

К конкретным результатам исследования, обладающим научной новизной, можно отнести следующее:

1. Анализ системы формирования, распределения и использования финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета.

2. Обоснование необходимости и конкретных направлений совершенствования межбюджетных отношений.

3. Определение основных методических принципов оказания финансовой помощи регионам.

4. Обоснование новых форм и методов выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.

5. Совершенствование действующей нормативно-правовой базы регламентирующей порядок оказания финансовой помощи регионам.

6. Обоснование и определение инструментов и механизма оказания финансовой помощи местным бюджетам.

Обоснованность и достоверность полученных в ходе исследования результатов базируются на использовании информационной базы, включающей практические материалы о распределении и результатах распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета, законодательные и другие нормативно-правовые акты, научные труды отечественных ученых.

Практическая значимость исследования заключается в том, что основные выводы и предложения автора могут быть использованы при подготовке программного документа, являющегося продолжением Концепции развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, при формировании ведомственных программ Министерства финансов Российской Федерации, подготовке среднесрочного финансового плана и проекта федерального бюджета.

Кроме того, в связи с установлением в Бюджетном кодексе Российской Федерации требований к формам и методам оказания финансовой поддержки муниципальным образованиям из региональных бюджетов и бюджетов муниципальных районов, материалы данной работы могут применяться и на субнациональном уровне при организации и оценке эффективности формирования и распределения межбюджетных трансфертов.

Внедрение результатов исследования. Автором был разработан и предложен к утверждению в составе Методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации механизм оценки расходов территориальных бюджетов на выплату субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг на 2002 год. Предложенный способ оценки расходов был включен в состав Методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2002 годс тех пор используется ежегодно.

В 2003 году был утвержден, разработанный автором, порядок оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (приказ Минфина России от 18 февраля 2003 года № 41). Этим порядком устанавливалась обязательная процедура оценки регионов, включая публикацию результатов на официальном сайте Министерства финансов Российской Федерации, ежеквартально.

При непосредственном участии автора в 2002 году был разработан порядок распределения средств Фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на выплату субсидий гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2002 года № 354.

При решении вопросов о распределении дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов регионов на 2003 год автором был разработан новый порядок, утвержденный приказом Минфина России от 7 мая 2003 года № 128. В данном порядке устанавливалась прямая зависимость между реализацией претендентами на получение финансовой помощи мер по сокращению кредиторской задолженности и объемом дотаций, что позволило в предельно сжатые сроки существенно сократить задолженность в данных регионах.

Предложения автора о внесении изменений и дополнений в Методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности были одобрены Рабочей (трехсторонней) группой по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации и утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 670.

Логика и структура исследования.

Логика исследования, определяемая предметом, объектом исследования, его целями и вытекающими из них задачами, отражена в диссертации, состоящей из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

Заключение

.

В состав Российской Федерации входит 89 субъектов Российской Федерации. При этом, уровень их социально-экономического развития имеет четко выраженные различия. Важно учесть, что различия сформированы не только до начала переходного периода, но и в немалой степени начавшимся образованием новых субъектов Российской Федерации, получением самостоятельного правового, в том числе и налогово-бюджетного статуса, автономных округов, «самостийных» национальных республик, изменением экономических параметров отдельных отраслей промышленности.

Действовали и такие, независящие от органов государственной власти субъектов Российской Федерации факторы, формирующие и поддерживающие межрегиональную дифференциацию, как внутрирегиональные оффшоры — закрытые административно-территориальные образования (федерального подчинения) и наличие множества льгот федерального уровня. Кроме того, общеизвестная политизированность и избирательность федеральных налоговых органов создавали соответствующие искажения в мотивах деятельности субнациональных органов управления.

Важно отметить, что в отношении финансовой помощи, предоставляемой регионам из федерального бюджета практически полностью отсутствует норматино-правое регулирование, подменяемое практикой, традицией и различными, не имеющими юридического статуса методиками.

Можно с уверенностью утверждать, что по состоянию на сегодняшний день не существует правовой основы ни для определения объемов финансовой помощи, ни для определения конкретной и сопутствующей целей распределения, ни предмета оценки. Действующим Бюджетным кодексом устанавливается только что «финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты» и минимальные государственные социальные стандарты — «это государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации».

Вместе с тем, в целях совершенствования действующей системы оказания финансовой поддержки регионам можно предложить использования общих для всех направлений и форм предоставления средств правила, использование которых позволит существенным образом повысить обоснованность и результативность этой работы.

Обязательные условия методологии распределения межбюджетных трансфертов:

1. Обеспечение максимальной прозрачности и формализации расчетов по распределению финансовой помощи.

Это условие означает, что весь комплекс решений по тому или иному варианту используемых методов расчета комплексных и исходных показателей, их сочетанию, корректировке, источникам информации должен быть максимально обоснован. Так, применительно к ФФПР, наличие любого показателя и способа его использования в расчетах должно быть подвергнуто критическому анализу с точки зрения его необходимости, уровня влияния на конечный результат расчетов, возможности использования альтернативных методов учета оцениваемого с помощью конкретного показателя фактора.

2. Максимальная стабилизация распределения межбюджетных трансфертов.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации обязательным элементом бюджетного процесса является использование при планировании и исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы среднесрочных финансовых (и бюджетных) планов. Принимая во внимание объективно высокую долю финансовых ресурсов, распределяемых в рамках межбюджетных трансфертов, особенно для субъектов Российской Федерации низкого уровня социально-экономического развития, в целях обеспечения возможности органов управления территориальными бюджетами возможностями по качественному и объективному бюджетному планированию, являющемуся необходимым элементом построения качественных механизмов управления общественными финансами, необходимо жестко ограничивать возможность внесения существенных изменений в налогово-бюджетное законодательство и, как следствие, корректировки методологии.

3. Предварительное установление параметров, изменение которых должно отразиться на соответствующей корректировке методологии распределения межбюджетных трансфертов, и методы их применения.

Любое изменение методологии распределения межбюджетных трансфертов должно быть предварительно обозначено. То есть, методология распределения межбюджетных трансфертов должна быть структурирована таким образом, чтобы каждый из элементов этой структуры отражал существенный элемент функционирования бюджетной системы. То есть, например, контингент получателей дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности должен соответствующим образом меняться в случае существенных изменений в пропорциях распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы и по административнотерриториальным образованиям. Или же, изменение социального закона должно найти соответствующие изменения в методах оценки соответствующих затрат, в том числе, в рамках Фонда компенсаций.

4. Обеспечение равного подхода ко всем получателям межбюджетных трансфертов.

Данное требование обусловлено не только соответствующими положениями Конституции Российской Федерации или Бюдежтного кодекса. Только использование одинаковых методов оценки возможностей и потребностей соответствующих позиций в части финансирования из субнациональных бюджетов может обеспечить качественное исполнение общефедеральных задач. Возможность применения «корректирующих» подходов нарушает не только формальные требования, но и имеет серьезные экономические, финансовые и политические последствия.

Также важно помнить, что наличие особого подхода к отдельным административно-территориальным образованиям, в случае если оно может быть признано обоснованным, означает наличие серьезных ошибок в использовании действующей методологии распределения межбюджетных трансфертов и должно решаться путем внесения корректировок именно в методологию, а не наоборот — путем корректировки полученных результатов.

5. Максимальная концентрация отдельных направлений межбюджетных трансфертов в соответствии с целями их предоставления.

Это правило означает, что при наличии четко сформулированной цели предоставления межбюджетных трансфертов, методология ее распределения должна ей полностью соответствовать, а использование этого механизма для достижения других целей должно быть ограничено.

6. Минимальное влияние факторов, обуславливающих создание дестимулирующих факторов для получателей межбюджетных трансфертов по обеспечению сбалансированности собственных бюджетов, в том числе путем развития доходной базы, создания оптимального предпринимательского климата, способствование повышению открытости экономики региона, сокращению нерациональных расходов, оптимизации межбюджетных отношений на субнациональном уровне.

Указанный принцип означает, что достижение положительного результата в связи с распределением межбюджетных трансфертов не должно приводить к возникновению существенного отрицательного эффекта по другим направлениям.

7. Наличие объективной необходимости в использовании этих межбюджетных трансфертов для решения поставленной задачи (использование метода альтернативных издержек).

Данное условие соответствует основным положениям программно-целевого метода бюджетного планирования. То есть, необходимо наличие регулярной процедуры оценки обоснованности используемых механизмов, в том числе с помощью оценки финансово-экономических последствий от изменения структуры и объемов конкретных составляющих как всей системы межбюджетных трансфертов, так и методологических подходов в рамках каждого из направлений.

Оптимальная система реализации данного условия также означает, что одновременно с представлением соответствующих предложений по использованию системы межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу в составе этих материалов приводится прогноз использования других вариантов.

8. Наличие и использование на регулярной основе механизмов оценки результативности межбюджетных трансфертов.

Данное условие, также как и предшествующее, применимо ко всем направлениям расходов федерального бюджета вообще, заключается в том, чтобы распределение межбюджетных трансфертов на регулярной основе подвергалось формализованной, заранее определенной процедуре оценке тех параметров, которые демонстрировали бы степень достижения поставленных изначально задач.

Успешное применение этой системы должно стать основным источником данных для принятия решений о совершенствовании методологии распределения межбюджетных трансфертов, объемах соответствующего финансирования.

9. Обеспечение взаимосвязи отдельных составляющих системы распределения межбюджетных трансфертов.

Это условие — одно из важнейших элементов эффективной работы финансовых взаимоотношений с бюджетами других уровней.

Оптимальная организация системы использования межбюджетных трансфертов означает, что весь комплекс инструментов данной системы приводит к усилению эффекта от его использования, то есть достигается положительный синергетический эффект.

Обратная ситуация, когда один из элементов системы межбюджетных трансфертов приводит к снижению эффективности другого, требует принятия соответствующих мер.

10. Наличие четких взаимных обязательств органов управления, организующих предоставление и использование межбюджетных трансфертов.

Данный элемент заключается в максимально возможном использовании межбюджетных трансфертов для решения сопутствующих задач по совершенствованию общего социально-экономического развития государства.

Вместе с тем, основное использование этого условия возможно только для части межбюджетных трансфертов, а именно — предоставляемых на софинансирование определенных целевых мероприятий.