Республика Дагестан в системе федеративных отношений Российской Федерации

Актуальность темы

исследования.

Исследование проблем российского федерализма продиктовано, прежде всего, тем, что государство, как наиболее сложный общественный институт, всегда находится в центре внимания научной и политической мысли.

Конституция Российской Федерации 1993 года заложила основы федерализма исходя из государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправия и самоопределения народов в России. Однако, в силу различных причин, утверждение конституционного федерализма сопрягается с рядом сложнейших проблем и противоречий, обусловленных сложным характером регулирования федеративных отношений. Современный российский федерализм находится на стадии обновления: его концепция не сложилась полностью, существует неопределенность, незавершенность, противоречивость ряда конституционных норм, регулирующих взаимоотношения Федерации и субъектов Российской Федерации. Как отметил в связи с этим Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 года: «Приняты также решения о совершенствовании отношений между федеральным центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением"1.

В основе совершенствования федеративных отношений в России стоит проблема создания прочной политико-правовой базы для преодоления тех противоречий, которые были заложены на начальном этапе.

1 Российская газета. 2006.11 мая. формирования федерализма. Все еще дискутируются вопросы равенства субъектов Федерации, договорной практики, правовой асимметрии субъектов Российской Федерации.

В современных условиях, когда идет утверждение демократических основ федеративных отношений в России, принципиальное значение приобретает осмысление концептуальных основ государственности и законодательства субъектов Российской Федерации, в особенности республик в ее составе. Как отмечает профессор Р. Г. Абдулатипов: «Субъекты Федерации — это государственные образования, но они не должны изображать собой независимые государства: это конфедерация. Суверенное федеративное государство в лице федеральных органов власти — не единственные субъекты власти, иначе это будет жестко унитарное государство. Ни то, ни другое России не подходит. Значит, нужно корректировать, совершенствовать модель федеративной демократии. В этом перспектива государственного устройства России и повышения эффективности российской государственности"1.

Проводимый в рамках административной реформы процесс разграничения предметов ведения и полномочий является своего рода индикатором эффективности функционирования государства. При этом главной целью законодателя должно быть такое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, чтобы решение публичной властью общегосударственных задач осуществлялось на том уровне власти, который способен осуществить реализацию этих задач наиболее рационально, причем, с точки зрения реализации конституционных прав граждан и доступности населению социальных услуг. Необходимо установить при этом ответственность каждого уровня публичной власти за осуществление полномочий, связанных с реализацией.

1 Абдулатипов Р. Г. Философия и практика федеративной демократии в России // Вопросы национальных и федеративных отношений. Сб. статей / Под общ. ред. Р. Г. Абдулатипова. — М., 2005. С. 10. прав граждан.

При анализе современных процессов, происходящих в республикахсубъектах Российской Федерации, обращение к опыту Республики Дагестан в настоящем исследовании определяется рядом специфических обстоятельств. Республика Дагестан — одна из наиболее многонациональных республик Северного Кавказа, с длительной историей государственности. Для нее характерна сложная этнополитическая обстановка, которая не раз за последние годы грозила привести республику к состоянию вооруженного конфликта. Опыт развития политико-правового статуса Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации, исследование происходящих в республике процессов, обусловленных как общегосударственными преобразованиями, так и собственными политическими явлениями, поиск механизмов решения внутрирегиональных проблем — все это представляет интерес для понимания аналогичных процессов, имеющих место в других субъектах Российской Федерации и совершенствования государственной региональной политики в Российской Федерации.

Необходимость поиска возможностей и способов эффективных форм регулирования политических и межэтнических процессов на Северном Кавказе, как с точки зрения обеспечения самостоятельности народов и субъектов, так и с точки зрения сохранения государственной и территориальной целостности Российской Федерации, обуславливает исследование политико-правового развития Республики Дагестан.

Потребность в теоретическом осмыслении вышеназванных обстоятельств обусловила актуальность и предопределила выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы в настоящее время с учетом специфики новейшей российской истории и противоречивости развития современного российского федерализма продолжает оставаться недостаточно изученной. Это во многом связано с тем, что процесс совершенствования федеративных отношений и формирования законодательства, адекватного целям и задачам современного российского общества, носит незавершенный характер, находится в стадии развития.

Проблема, избранная в качестве предмета настоящего диссертационного исследования, носит междисциплинарный характер. Способы и пути дальнейшего федеративного развития, разрешение конфликтов в сфере межнационального и политического взаимодействия, методы взаимодействия федерального центра и субъектов Федерации выступают предметом исследования политологов, этнологов, правоведов, экономистов, социологов, специалистов в сфере национальных и федеративных отношений государственного управления. И хотя уровень понимания рассматриваемой проблематики отражается в различных исследованиях, вместе с тем она остается не в полной мере изученной и требует дополнительного исследования многих аспектов федеративного строительства.

Генезис государства, его форм, принципы функционирования исследовались мыслителями и учеными древности — Платоном, Аристотелем, Эпикуром1. Идея разделения властных полномочий государства занимала важное место в работе других зарубежных политологов, государfy ствоведов и юристов — Т. Гоббса, М. Дюверже, Г. Таллока. Большой вклад в изучение проблем федерализма внесли также А. де Токвиль, Д. Элазар, В. Остром и др.3.

Значительный вклад в комплексное исследование процесса развития российского федерализма внесли Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, А. С. Автономов, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, И. Н. Барциц,.

1 Платон. Собрание соч. в 4-х томах. — М., 1994. — Т.2. Аристотель. Сочинение в 4-х томах. — М., 1976. — Т.1. Шакир — Заде А. С. «Эпикур». — М., 1963.

2 См. Гоббс Т. Избр. произведения в 2-х томах, Т.1. — М., 1964. Дюверже М. Ностальгия бессилия. Новый блок политики: Рефераты АН СССР. ИНИОН. — М., 1990. Тал-лок Г. Новый федералист. — М., 1993.

3 Токвиль А. Демократия в Америке. — М., 2000. Elazar D. Federalism 2−7,16 and Daniel Elazar, ed. Feral Systems of the World, 2-nd ed. (Harlow: Longman Group Limited, 1994) — Остром В. Смысл американского федерализма. — M., 2000.

Л.Ф.Болтенкова, Г. А. Гаджиев, А. Ф. Дашдамиров, Л. М. Дробижева, В. Ю. Зорин, К. В. Калинина, В. Н. Лысенко, А. А. Мацнев, Н. П. Медведев, В. А. Михайлов, М. В. Столяров, С. А. Пистрякова, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, И. А. Умнова, Т. Я. Хабриева, Б. С. Эбзеев, Ю. Ф. Яров и другие1.

1 См. Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. — М., 2000; он же: Управление этнополитическими процессами: вопросы теории и практики. М, 2001; он же: Философия и практика федеративной демократии в России // Вопросы национальных и федеративных отношений. — М., 2005; Авакьян С. А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право, 2005. № 8- Автономов A.C. Правовая онтология политики. — М., 1999; Атаманчук Г. В. О целостности государства и государственного управления. — Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2001; он же: Модернизация государственного управления (теоретико-методологические обоснования). — М., 2001; Барциц И. Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. — М., 2000; Болтенкова Л. Ф. Учение о федерализме и его реализации в развитии государств. М., 2006; она же: Реализация идей федерализма в деятельности парламента // Вопросы национальных и федеративных отношений. Сб. статей / Под общей редакцией В. А. Михайлова, К. В. Калининой. — М., 2007; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 2000; Г. А. Гаджиев. Соотношение Конституции Российской Федерации и Федеративного Договора // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив.-М., 1998; Дашдамиров А. Ф. О некоторых особенностях современной этнонациональной политики. // Вопросы национальных и федеративных отношений. Сб. статей / Под общей редакцией В. А. Михайлова, К. В. Калининой. — М., 2007; Дробижева Л. М. Социальное неравенство этнических групп: представление и реальность. — М., Academia. 2002;Калинина К. В. Право народов на самоопределение — важнейший принцип национальной политики // Вопросы национальных и федеративных отношений. — М., 2000; она же: Национальный вопрос в России. Вопросы национальных и федеративных отношений. — М., 2004. она же: Формы местного самоуправления у коренных малочисленных народов и национальных меньшинств. В кн.: Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации / Под ред.

A.А.Мацнева. — М.: Изд-во РАГС, 2007; Зорин В. Ю. национальная политика в России: история, проблемы, перспектива. — М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2002; Лысенко.

B.Н.Губернаторы в Российской Федерации // Под общ. ред. В. А. Михайлова. — М., Изд-во РАГС, 2006; Мацнев A.A. Специфика зарождения и становления местного самоуправления в России // Вопросы национальных и федеративных отношений. Сб. статей. / Под общей редакцией В. А. Михайлова, К. В. Калининой — М., 2007; Медведев Н. М. Субъект Российской Федерации в условиях государственно-правовых реформ. -М.: Институт государства и права РАН, 2006; он же: Многоуровневая система власти в условиях федерации / Под ред. Н. П. Медведева. Вып.2. М., Изд-во «Учеба», МИ-СиС, 2007; Михайлов В. А. Россия с мечтой о реальном федерализме // Российский федерализм: от федеративного договора до наших дней. — М., 2002; Столяров М. В. Федерализм и державность: российский вариант. — М., 2001; он же: Компетенция власти: разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. Учебное пособие. М., Изд-во РАГС, 2006;он же: Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовые осно.

Проблемы национальных и федеративных отношений являются одними из важнейших исследовательских направлений на кафедре национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Данной проблеме посвящены диссертационные исследования и научные труды З. И. Еникеева, Н. Л. Ермоленко, Е. Л. Ланцмана, И. Х. Машукова, Ф. Х. Мухаметшина, Н. М. Мириханова, А. В. Максимова, Т. В. Нечаевой, М-Р.Х.Расулова, А. В. Рудакова, В. А. Холопова и др1.

Существенный вклад в исследование национальных и федеративных отношений вносят исследования представителей региональных научных школ Татарстана, Ростова-на-Дону, Дагестана, Башкортостана, Саратова и др. В Республике Дагестан исследования в указанной области ведут ученые регионального Центра этнополитических исследований Дагевы и тенденции развития. В кн.: Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации / Под ред. А. А. Мацнева. — М.: Изд-во РАГС, 2007; Пистрякова С. А. Национально-культурные движения: формы организации и взаимодействия с органами государственной власти // Финно-угорский мир и XXI век. Йошкар-Ола, 1999; Тихомиров Ю. А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2- Умнова И. А. Конституционные основы современного Российского Федерализма. — М. 2000; Хабриева Т. Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2003. № 2- Эбзеев Б. С. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. В 2 томах. — М., 2000;2001.

1 Еникеев З. И. Правовые вопросы суверенитета Башкортостан // Ватандаш, 2001. № 4- Ланцман E.JI. Реформирование федеративных отношений как потребность современного этапа укрепления российской государственности. М., Изд-во РАГС, 2005; Ма-шуков И. Х. Федеральный центр и субъект Федерации: Разграничение полномочий и предметов ведения в контексте обеспечения национальной безопасности России (на примере Кабардино-Балкарской Республики). Дисс. .кандидата полит, наук, 2006; Мухаметшин Ф. Х. Местное самоуправление в региональном аспекте: опыт Татарстана. В кн.: Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации // Под ред. А. А. Мацнева. — М.: Изд-во РАГС, 2007; Мириханов Н. М. Федерализм, этничность, государственность: новый курс российской власти. М., 2002; Максимов A.B. Федерализация и демократизация в России как фактор государственного развития. М., Изд-во РАГС, 2007; Расулов М-Р. X. Федерализм и сохранение самобытности народов и территорий России. В кн. Российский Федерализм: от Федеративного договора до наших дней. — М., 2002; Холопов В. А. Формирование модели взаимодействия органов государственной и местной власти в условиях муниципальной реформы (на примере Центрального федерального округа). Дисс. .кандидата полит, наук, 2007. станского научного центра Российской Академии наук, Дагестанского государственного университета и практические работники органов государственной власти республики. Данной проблеме посвящены работы А. Г. Агаева, А-Г.К.Алиева, М. Г. Алиева, М. В. Вагабова, Р. М. Магомедова, Ш. Б. Магомедова, А. М. Муртазалиева, З. О. Гаджиомарова, А. М. Халилова и др. Исследования в области этнополитических процессов в республике представлены в материалах научно-практической конференции «Северный Кавказ и Дагестан: современная этнополитическая ситуация и пути ее стабилизации"1.

Объектом исследования являются федеративные отношения Российской Федерации на современном этапе.

Предмет исследования — процесс развития и совершенствования политико-правового статуса Республики Дагестан в составе Российской Федерации.

Цель и задачи исследования

Исходя из актуальности обозначенной темы и опираясь на фундаментальные разработки в теории федерализма, диссертант поставил перед собой цель: продолжить научный анализ теоретико-методологических основ, проблем и особенностей развития российского федерализма с точки зрения взаимоотношений Федерации и субъектов Российской Федерации на примере Республики Дагестанвыявить проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами Российской Федерацией, в рамках проводимой в настоящее время административной реформыпоказать особенности развития Республики Дагестан как многонационального субъекта Российской Федерации.

В соответствии с этой целью поставлены следующие задачи: — выявить основные тенденции развития российского федерализма.

1 Северный Кавказ и Дагестан: современная этнополитическая ситуация и пути ее стабилизации // Материалы научно-практической конференции (1−3 октября 2004 г.)-Махачкала, 2004. на современном этапе;

— показать процесс совершенствования политико-правовых основ Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации;

— выявить проблемы современного процесса разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями публичной власти в России;

— исследовать формы и механизмы совершенствования законодательства, разграничивающего предметы ведения и полномочия;

— отразить особенности и характер участия в процессе разграничения полномочий органов местного самоуправления;

— выявить актуальность применения принципа субсидиарности в качестве способа делегирования государственных полномочий;

— выявить особенности развития Республики Дагестан как многонационального субъекта Российской Федерации;

— предложить рекомендации по совершенствованию политико-правовых механизмов регулирования федеративных отношений.

Методологической и теоретической основами исследования являются концепции федерализма, как они трактуются в политологической науке и конституционном праве. В своей диссертационной работе автор опирается на труды отечественных и зарубежных ученых-политологов, правоведов, философов, государствоведов, этнополитологов, социологов, посвященные проблемам федеративных отношений. В силу того, что исследуемая проблема характеризуется многоаспектностью, в процессе исследования применялись также фундаментальные общенаучные методы познания: исторический, системный, статистический, формальнологический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и другиеиспользовались принципы единства исторического и логического, общего и частного.

Эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы субъектов Российской Федерации, законы Республики Дагестан, а также материалы парламентских слушаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, материалы и нормативные правовые акты Государственного Совета Республики Дагестан, Администрации Президента Республики Дагестан, Народного Собрания Республики Дагестан, справочные материалы, материалы научно-практических конференций по проблемам федеративного строительства в России, исследования ученых.

Основная гипотеза исследования. Автор предполагает, что российское федеративное государство может функционировать нормально только при условии оптимального разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также учета исторических, экономических, географических и этнических особенностей субъектов Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлены постановкой проблемы, степенью ее разработанности, попыткой объективно проанализировать процесс реализации политико-правовых основ взаимодействия Федерации и субъектов Российской Федерации как фактора развития российского федерализма, на примере Республики Дагестан, с учетом ее специфики.

Новизну составляет то, что в диссертации обосновываются механизмы выстраивания органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, Республики Дагестан, своей работы в соответствии со стратегическим развитием России, с учетом ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Конкретизируется положение, что основой действенного проведения экономической и социальной политики государства на местах является четкое разграничение полномочий органов власти всех уровней. На основе анализа федеральных законов, принятых в период 2003;2007 гг. в сфере разграничения предметов ведения и полномочий, на конкретных примерах доказывается, что централизация на федеральном уровне вопросов совместной компетенции проявляется в ряде федеральных законов, негативно влияя на принципы проводимой административной реформы. Подавляющая часть предметов совместного ведения перераспределена в пользу федеральной власти, а оставшаяся часть региональной компетенции, как показывает практика, в любой момент может быть необоснованно урезана.

На примере Республики Дагестан выявляется, что вовлечение органов местного самоуправления в процесс разграничения предметов ведения и полномочий требует поиска механизмов обеспечения их экономической самостоятельности. Так, в республике местные бюджеты формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджета республики, при этом около 95% муниципальных образований являются дотационными.

Обосновывается, что эффективное проведение реформ в настоящее время в субъектах Российской Федерации возможно при неуклонном повышении качества государственного управления.

Делается вывод о том, что федеральное и региональное законодательство следует рассматривать в едином правовом пространстве. В этой связи проанализирована работа органов государственной власти Республики Дагестан по устранению противоречий между федеральным и региональным законодательством.

Новизной является исследование проблемы этнического представительства в парламенте (Народном Собрании) Республики Дагестан в связи с возрастающей ролью политических партий в избирательном процессе. На основе исследования результатов выборов в парламент республики, состоявшихся в марте текущего года и мнения народов республики, выявляется преждевременность исключения в федеральном законодательстве положения о предоставлении квот для представительства коренных малочисленных народов.

На примере Республики Дагестан поднимается проблема эффективного осуществления законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы. В связи с этим анализируется предложение Народного Собрания Республики Дагестан о принятии федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов», который позволил бы обеспечить учет интересов субъектов Российской Федерации и системно организовать законодательную деятельность в стране1, а также предложение автора о необходимости принятия законов Республики Дагестан «О Президенте Республики Дагестан» и «О Народном Собрании Республики Дагестан». Подчеркивается при этом важность усиления роли институтов гражданского общества в законодательном процессе, которые могли бы осуществить всестороннюю экспертизу законов.

Положения, выносимые на защиту:

В работе представлен анализ процесса упрочения конституционно-правового статуса Республики Дагестан в составе Российской Федерации, реализуемого на основе федерального и республиканского законодательства.

Одним из важных вопросов является анализ соотношения суверенитета Российской Федерации и Республики Дагестан в составе Российской.

1 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». — М., 2007. -С.297.

Федерации. Теоретический анализ совокупности правовых норм Конституции Российской Федерации, относящихся к основам конституционного строя и к федеративному устройству России, позволил поставить проблему соотношения суверенитета Российской Федерации и делегированного суверенитета субъектов Российской Федерации.

В диссертации обращается внимание на конституционное положение о равноправии субъектов Российской Федерации и его фактическое проявление. Подтверждается вывод о том, что равноправие субъектов Российской Федерации в современных условиях не означает их тождества. Высказывается мнение автора по поводу дискуссии о симметричной федерации и ассиметричной, то, что асимметрия в современных условиях является оправданной. При этом обращается внимание на характер правовой асимметрии в Российской Федерации. Вместе с тем обосновывается мнение о том, что тормозом в развитии федерализма может быть консервация правовой асимметрии.

Актуализируются особенности процесса разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в рамках проводимой в стране административной реформы, выявляются проблемы.

В работе показаны особенности развития Республики Дагестан как многонационального субъекта Российской Федерации и выдвинуты предложения, направленные на совершенствование межнациональных отношений и формирования законодательного (представительного) органа государственной власти республики.

Практическая значимость диссертации, по мнению автора, состоит в том, что основные выводы и предложения, сформулированные в ней, могут быть использованы в решении ключевых проблем укрепления российской государственности на принципах конституционного федерализма, последующих научных исследованиях проблем развития федерализма в России, а также при разработке нормативных правовых актов, регламентирующих федеративные отношения, в лекциях, семинарских и практических занятиях по проблемам федерализма. Содержание диссертационного исследования, фактический и аналитический материал об особенностях разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации может быть использован в учебных программах и спецкурсах ряда учебных заведений, а также в процессе подготовки и переподготовки кадров государственной гражданской службы.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, основные положения и результаты исследования изложены в выступлениях автора на методологических семинарах, лекциях автора в филиале Северо-Кавказской академии государственной службы в г. Махачкале. Автор диссертации принимал участие в проведении экспертиз региональных законов, разработке проектов законов и иных нормативных правовых актов. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных и публикуемых статьях.

Структура диссертации. Диссертация включает в себя введение, три раздела, заключение и список использованных источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Конституция Российской Федерации 1993 года заложила основы федерализма исходя из государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправия и самоопределения народов в России.

Вместе с тем наиболее дискуссионной проблемой в научной литературе выступают конституционные основы, касающиеся статуса Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. До принятия Конституции Российской Федерации равноправие субъектов Федерации не было закреплено в законодательстве или договорах. Федеративный договор установил их следующие типы (виды): национально-государственные (республики) — административно-территориальные (края, области, города федерального значения) — национально-территориальные (автономная область, округа). Однако в Федеративном договоре сам термин «субъект Федерации» отсутствовал.

Следует подчеркнуть, что асимметричность в становлении федеративных отношений в России обусловлена историческими, этническими, экономическими и географическими особенностями.

При реализации конституционного принципа равноправия субъектов федерации важно осуществлять государственное строительство на основе равноправия всех национальностей, образующих многонациональный народ этих республик.

Развитие федеративных отношений входит в число приоритетных задач государственной национальной и региональной политики. Однако оптимизация межнациональных и федеративных отношений не может достигаться любыми средствами, как, например, путем губернизации республик, или, наоборот, республиканизации краев и областей, поскольку своеобразие российского федерализма состоит, прежде всего, в сочетании территориального и национального принципов.

Укрепление демократических основ российского федерализма предусматривает формирование единого правового пространства страны, которая не должна быть сведена к компании по приведению одних законов в соответствие с другими. В становлении новых федеративных отношений в России федерализм должен пониматься, прежде всего, как конструктивное сотрудничество, а не как конкуренция или борьба за главенство между федеральным центром и субъектами.

Сегодня важно развивать федеративные отношения гармонизацией вертикальных и горизонтальных связей, наполняя их конкретным потенциалом сотрудничества и взаимодействия. С одной стороны, максимальная самостоятельность в целях выявления всего потенциала каждого субъекта Федерации. А с другой — максимальная интеграция в целях выявления потенциала единства Российской федерации — такова формула российского федерализма.

Системные изменения, внесенные в федеральное законодательство с целью оптимального разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти предполагали повышение согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за реализацию единой государственной политики в регионах. Однако мониторинг правоприменительной практики указанных законодательных актов, а также законодательных инициатив субъектов Российской Федерации выявил незавершенность процесса разграничения полномочий и неудовлетворенность этим процессом со стороны региональных органов власти.

На сегодняшний день особо острая потребность ощущается в совершенствовании законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, бюджетного законодательства Российской Федерации.

Предусмотренные федеральным законодательством источники доходов местных бюджетов недостаточны для того, чтобы обеспечить полное и качественное осуществление полномочий органами местного самоуправления. Несбалансированность местных бюджетов в течение последних лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, снижению объемов и качества предоставляемых населению муниципальных услуг.

При всей позитивной направленности муниципальной реформы имеются серьезные упущения и недостатки в ее законодательном обеспечении. Муниципальные образования фактически оказались включены в единую вертикаль исполнительной власти. Причем сходные правоотношения складываются между муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями. Финансовая автономия и конституционная самостоятельность муниципальных образований не обеспечены, местное самоуправление все больше превращается в отрасль управления государственными делами на местах. Поэтому становится актуальным поиск баланса функций между органами государственной власти и местным самоуправлением.

Проводимое в рамках административной реформы перераспределение компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения в форме делегирования федеральных полномочий имеет ряд противоречий: во-первых, вопреки части 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации передача полномочий осуществляется в директивном порядке без заключения соответствующих соглашений между федеральными и региональными органами государственной властиво-вторых, реализация полномочий с применением в качестве их финансового обеспечения механизма субвенций снижает налоговый потенциал регионов и не стимулирует органы государственной власти субъектов Российской Федерации к эффективному исполнению «чужих» полномочий, возложенных на них без их согласияв-третьих, разграничение полномочий в федеративной системе подменяется административным делегированием «сверху вниз». В результате федеративные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами заменяются административными отношениями между федеральными и региональными органами государственной власти по выполнению делегированных федеральных полномочий. Федеративные единицы превращаются в административно-территориальные, возникает опасность реформирования федеративного государства в административное и унитарное.

Проявляется тенденция, когда принятыми федеральными законами органы местного самоуправления наделяются дополнительными полномочиями, хотя Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ установил исчерпывающий перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований. Примером такого расширения перечня вопросов, решаемых органами местного самоуправления, без внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3, является Жилищный кодекс Российской Федерации, предусмотревший исполнение органами местного самоуправления более 20 новых полномочий.

Анализ динамики разграничения полномочий в области владения, пользования и распоряжения лесными ресурсами показывает, что Лесной кодекс Российской Федерации (от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ) окончательно закрепил централизацию государственной власти в области владения, пользования и распоряжения лесными ресурсами. Такая централизация полномочий противоречит федеративной природе совместной компетенции, федеральный законодатель не вправе закреплять за Федерацией весь объем полномочий по конкретному предмету ведения. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года № 6-П сформулировано, что из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, то есть без учета интересов субъектов Российской Федерации и места их органов власти в системе публичной власти.

Таким образом, гарантированная Конституцией Российской Федерации полнота государственной власти субъектов Российской Федерации вне компетенции Российской Федерации, их правовая свобода по предметам совместного ведения оказываются декларацией.

Сегодня очевидно, что тенденция к централизации должна быть уравновешена тенденцией к децентрализации. Для чего:

1. На смену тактики антикризисного правотворчества должно прийти стратегическое видение процессов, происходящих в области государственного устройства.

2. Вопросы федеративного строительства должны быть решены в одной связи с вопросами укрепления вертикали власти, финансового, налогового и бюджетного регулирования, реформой местного самоуправления.

3.Нормы права необходимо обеспечить достаточными финансовыми и иными материальными ресурсами.

4. Необходимо расширить полномочия региональных властей. Сегодня, когда властная вертикаль должным образом укреплена, децентрализация становится насущной задачей современного этапа реформ.

Россия — многонациональная страна, где в отличие от многих других стран мира большинство народов являются коренными жителями. Республика Дагестан как один из субъектов Российской Федерации, по данным Всероссийской переписи населения 2002 года, по-прежнему остается одним из самых полиэтничных субъектов.

Требуют решения актуальные проблемы в области национальных отношений в республике:

1) обеспечение представительства коренных малочисленных народов республики в органах государственной власти и местного самоуправления с учетом демократических принципов, законности, прав и свобод человека и гражданина;

2) проблемы разделенных государственными границами Грузии, Азербайджана и административными границами субъектов Российской Федерации народов;

3) работа по реабилитации репрессированных и депортированных групп населения, обеспечению их законных прав;

4) миграция населения с горных районов на равнину и за пределы республики;

5) сохранение самобытной культуры, языков народов Дагестана.

Рассматривая вопрос о представительстве коренных малочисленных народов республики в законодательном (представительном) органе государственной власти республики, следует отметить, что законодательное регулирование на федеральном уровне данной проблемы на нынешнем этапе еще остается востребованным и актуальным.

Для решения межнациональных проблем Российской Федерации необходимо выработать эффективную, научно выверенную и обязательно учитывающую специфику многонационального государства национальную политику. Она должна свести в единую долгосрочную государственную программу весь сложный спектр региональных, этнических и этно-политических проблем. Национальная политика в России должна быть восстановлена в своих правах как одна из главных самостоятельных направлений деятельности многонационального государства.

Осуществление национальной политики на Северном Кавказе, как в одном из самых многоэтничных регионов РФ, имеет свою специфику. Сегодня здесь многонациональные и региональные вопросы в силу целого ряда причин настолько запутаны, что для их решения уйдут десятки лет компетентного, высокопрофессионального и кропотливого труда.

Важнейшим условием комплексного решения этнополитических проблем в Дагестане является разработка республиканской программы национального развития межнационального сотрудничества дагестанских народов. Эта программа, гармонично вписываясь в общую концепцию национальной политики России, должна учитывать сложный спектр региональных, национальных, и культурно-исторических особенностей развития всех народов многонационального Дагестана.

Стратегической целью национальной политики в республике должна быть разрешение этнополитических проблем путем комплексного воздействия на различные сферы национальной жизни народов Дагестана: государственно-правовые, экономические, экологические, кадровые, развитие национальных культур, языков, средств массовой информации и книгоиздания, истории и этнографии, укрепление единства Дагестана.

Оптимальный вариант сочетания национальных интересов всех народов Дагестана, сохранение национального, гражданского мира, политической стабильности и государственного единства республики в составе Российской Федерации должны быть поставлены во главу угла принимаемой программы национального развития Дагестана.

В условиях многонациональное&tradeрешение кадрового вопроса имеет важное значение в решении остальных проблем межэтнических отношений. Поэтому принимаемая программа должна быть нацелена на обеспечение в республике взвешенной по национальному признаку кадровой политики.

Было бы целесообразно выработать в программе политическую формулу дальнейшего плодотворного сотрудничества властных структур со всеми заинтересованными в национальном мире общественными объединениями, политическими партиями, религиозными организациями. Вместе с тем в документе должна быть заложена идея, возвышающая роль и значение закона в решении всех проблем национальных отношений в республике.

Одним из важных аспектов программы должен быть вопрос связанный с возрождением традиционных способов предотвращения конфликтов, в том числе межнациональных противостояний. Речь идет о восстановлении приоритетной роли такого традиционного дагестанского морально-правового и духовно-культурного феномена, как маслихат (консенсус).

Представляется важным разработка в программе комплекса мер, обеспечивающих необходимые условия для квалифицированного освещения по телевидению, радио и в специальных печатных изданиях проблем национального развития и межэтнических отношений.

На современном этапе своего развития у дагестанских народов отчетливо различаются проблемы в области межнациональных отношений и национального развития. Очевидно, что их оперативное решение выступает непременным условием наступления национального мира в республике. Разнохарактерные, противоречивые этнополитические и национальные проблемы в Республике Дагестан, естественно, требуют разных подходов путей своего решения. Тем не менее, мы полагаем, что модель решения любой проблемы из области этнических отношений должна строиться на основе соблюдения общепризнанных норм международного права, территориальной целостности государства, равноправия и самоопределения народов, уважения прав и основных свобод человека, решения национальных проблем и межэтнических отношений без применения силы. Вариант решения проблемы должен исходить из принципа научной обоснованности, выполнимости, гласности, исторической конкретности, невмешательства во внутренние дела других народов, а так же ориентироваться на комплексный метод, поэтапность и согласованность. Нам кажется несомненным, что только при условии соблюдения всех вышеперечисленных моментов возможно подлинно демократическое решение любой проблемы из области национальных отношений — сложнейшей сферы человеческой жизнедеятельности.