Роль органов государственной власти в регулировании внешней миграции на юге Дальнего Востока России в конце 1980-х — начале 2000-х годов

Актуальность темы

диссертационного исследования. В конце 1980;х ¦- начале 2000;х гг. Россия пережила ряд масштабных изменений государственной политики в сфере внешней миграции, вызванных важнейшими геополитическими событиями — окончанием «холодной войны», распадом СССР и формированием суверенных государств на постсоветском пространстве. Открытие традиционных и появление новых государственных границ, включение России в мировые миграционные процессы, переход национальной экономики к рынку, либерализация внешнеэкономической деятельности вызвали массовое перемещение населения внутри страны и эмиграцию за её пределы, приток переселенцев из нового зарубежья и экономических мигрантов из ряда сопредельных государств. В короткий срок Российская Федерация наряду с США и Германией стала одной из ведущих иммиграционных стран мира1. На Дальнем Востоке России миграционные процессы в 1990;х гг. приобрели особую остроту в связи с началом стремительной убыли населения.

В конце XX в. международная миграция стала важнейшим фактором политической и экономической жизни отдельных стран и мирового сообщества в целом, что привело к возрастанию значимости ее научного исследования как глобального социального явления. Новый смысл сегодня придаётся и изучению специфики миграционных процессов в стратегически важных регионах, одним из которых является Дальний Восток России. В этой связи усилилась необходимость исследования деятельности системы государственных органов по регулированию миграции в различных социально-экономических условиях. В формировании нового подхода к национальным и региональным демографическим проблемам не обойтись без анализа исторического опыта регулирования миграции на стадии становления системы институтов государственной власти 1980;х — 2000;х гг. м.

Степень изученности проблемы. Миграционные процессы и влияние, оказываемое на них государственными органами, сегодня исследуются представителями различных отраслей науки. Выработаны научные методы теоретического и эмпирического изучения этого явления в демографии, политологии, экономике, социологии, антропологии, географии, правоведении, истории2. Сформировалось новое научное направление — миграциология, рассматриваемая ныне как самостоятельная и полноправная общественная наука, методология которой имеет подчеркнуто^ междисциплинарный характер3. При этом в рамках междисциплинарных взаимодействий историкам зачастую незаслуженно отводится роль в | основном микроуровневых исследований: изучение и интерпретация опыта миграции конкретных индивидуумов и их групп4. Вместе с тем, большинство исследователей миграции при поиске ответов на вопросы, задаваемые в рамках частно-научных и междисциплинарных изысканий, неизменно обращаются к историческому опыту развития миграционных потоков либо 5 рассматривают их в контексте конкретной социально-экономической ситуации, связанной с теми или иными историческими условиями.

При всём многообразии* социально-экономических и природных факторов, влияющих на параметры миграционных процессов в глобальном, национальном и региональном измерении, представители общественных наук сходятся во мнении, что важнейшим из них в современном мире остаётся политика государств, направленная на поощрение или ограничение миграции. Правила, устанавливаемые государством в отношении въезда, выезда и пребывания мигрантов, оказывают на них непосредственное и определяющее регулирующее воздействие5. В этой связи особенно важным представляется параллельное исследование взаимосвязанных исторических процессов развития миграционных потоков и становления органов власти и властных институтов, участвующих в их регулировании.

Истоки многих современных явлений, присущих миграционным процессам, кроются в социально-экономических и политических событиях.

XIX — XX вв. С ними связано становление институтов государственного регулирования внешней миграции, систем пограничного, таможенного, паспортно-визового контроля, натурализации и адаптации мигрантов, формирование инструментария экономических, политических и административных методов воздействия на миграционные потоки.

Историография проблем внешней миграции в различные периоды освоения Дальнего Востока даёт достаточно полную и всестороннюю картину государственного регулирования иммиграционного притока в регион в различные исторические периоды. Изучению различных аспектов миграционной ситуации в регионе в период до 1917 г. посвятили свои исследования современники — В. К. Арсеньев, В. В. Граве, С. Д. Меркулов, В. Д. Песоцкий, Н. М Пржевальский и др.6 В их работах на фоне описания исторической картины развития азиатской иммиграции в приграничных районах отмечалась явная недостаточность средств её государственного регулирования и управления общинами этнических мигрантов.

В советский период процесс регулирования внешней миграции исследовался в контексте изучения отдельных иммиграционных потоков и контингентов, их роли в социально-экономической жизни дальневосточного края (С.Д.Аносов, Ф. И. Чупряев, В. Лебедев, Т. Скориков, М. Поляновский и др.7). При описании миграционной ситуации на Дальнем Востоке в 19 201 930;е гг. авторы пытались выделить её новые положительные черты — приобщение этнических мигрантов к советской общественно-политической жизни, образованию, массовой культуре — на фоне сохранявшихся в те годы пережитков и негативных черт иммиграционных сообществ. В целом в основе миграционной политики этого периода ярко выражено стремление государства к стиранию этнических отличий и включению мигрантов в социальную структуру советского общества. После депортации «восточников» в 1937;1938 гг. тема иммиграции на Дальнем Востоке была закрыта, доступ к соответствующим материалам ограничен. Отдельные аспекты китайской миграции в 1970;е гг. рассматривались в работах М.И.

Сладковского, посвященных развитию российско-китайских торгово-экономических отношений8.

После возобновления всесторонних связей с КНР в 1980;х гг. изучение истории внешних миграций на Дальнем Востоке продолжились на качественно новом уровне. В публикациях этого периода освещалась китайская экономическая миграция (отходничество) имперского периода (Ф.В. Соловьев9), анализировалась роль иммиграционных потоков в общей картине формирования населения Дальнего Востока как до 1917 г. (В.М. Кабузан10), так и за всю 150-летнюю историю освоения этого региона России (Л.Л. Рыбаковский").

В 1990;2000;е гг. исследование проблемы в отечественной науке получило новое развитие. Причиной этому стали как актуализация практической значимости объекта изучения в связи с резким усилением массовых миграций, так и изменившаяся теоретико-методологическая ситуация: были сняты идеологические запреты, открыты ранее недоступные архивные материалы. Работы историков по данной проблематике приобрели специализированный характер. Многие авторы обратились к истории формирования миграционных потоков и этнических диаспор, в основном, корейцев и китайцев (Б.Д.Пак, С. Г. Нам, А.И.Петров), их трансформации под воздействием внутренних и внешних факторов (Н.Ф.Бугай, А. Т. Кузин,.

А.М.Буяков, В. Г. Дацышен, А.А.Торопов) .

Проблемы осуществления государственной миграционной политики на Дальнем Востоке изучаются современными исследователями применительно к различным этапам истории. Взаимоотношения иностранцев и российской администрации в имперский период анализируются в диссертациях.

1 3.

Т.Н.Сорокиной (1998) и Е. И. Нестеровой (2000). В работах Л. И. Галлямовой данный аспект рассмотрен в контексте изучения рабочей силы на дальневосточном рынке труда, в публикациях Т. З. Поздняк — при исследовании иностранных граждан в составе городского населения Дальнего Востока14. Большой блок, посвященный российской иммиграционной политике в отношении китайцев, приводится в монографии 5.

A.И.Петрова15. Историки обратились также к проблеме российской пореволюционной эмиграции и политике советского государства по отношению к данному процессу (Н.Н. Аблажей и др.)16.

Советский период регулирования внешней миграции 1920;1930;х гг. отражён в работах Г. А. Ткачёвой, О. В. Залеской, в диссертации Т. А. Лесковой17. В публикациях Е. Н. Чернолуцкой особое место уделяется сталинским принудительным миграциям на Дальнем Востоке — переселению т.н. «спецконтингентов», депортации китайцев и корейцев 1937;1938 гг.18.

В работах А. С. Ващук и Л. А. Крушановой, посвящённых реализации миграционной политики СССР на Дальнем Востоке в 1945;1970;х гг., рассмотрено привлечение внутренних и внешних мигрантов для пополнения демографического потенциала региона, добровольные, мобилизационные и принудительные методы привлечения трудовых ресурсов19.

Современные исследования истории внешней миграции на Дальнем Востоке раскрывают многоаспектную картину государственного регулирования миграционного притока в регион в различные исторические периоды. В большинстве научных публикаций, монографий и диссертаций .по данной проблематике приводятся соответствующие историографические обзоры. В нашей работе мы считаем необходимым более подробно остановиться на историографии изучения миграций новейшего периода 19 902 000;х гг., привлекшего активное внимание научного сообщества.

К изучению различных аспектов современных дальневосточных миграций обращались представители различных направлений науки — демографы и экономисты (Л.Л.Рыбаковский, Е. С. Красинец, Е. Л. Мотрич, Д. С. Вишневский, Л. А. Понкратова, Ж. А. Зайончковская, П. Я. Бакланов, П.А.Минакир), социологи и антропологи (Г.С.Витковская, И. А. Романов,.

B.А.Тишков,), политологи (А.С.Панарин, Д.В.Тренин), общественные и политические деятели, государственные чиновники20. Большинство научных публикаций по миграционной тематике посвящено разносторонней оценке современной демографической и миграционной динамики, влиянию миграций на экономику и общество, формированию на Дальнем Востоке 6 иммиграционных меньшинств, официальных и теневых внешнеэкономических связей и рынков труда.

Важное место в ряду публикаций о развитии современной иммиграционной ситуации на Дальнем Востоке занимают труды историков, посвящённые анализу её региональных, национальных и глобальных факторов. Существенная доля работ раскрывает влияние отдельных этнических иммиграционных потоков на экономическое, социальное, политическое положение в России, ретроспективу развития взаимоотношений иммигрантов и принимающего российского общества.

Истории китайской иммиграции в России посвящена монография.

А.Г.Ларина. В публикациях Л. В. Забровской освещается история взаимоотношений России с КНДР, даётся анализ позитивных и негативных сторон пребывания на Дальнем Востоке России крупного контингента рабочей силы из этой страны, опыта государственного регулирования процесса трудовой деятельности северокорейских рабочих в общем.

22 контексте межгосударственных отношений с КНДР. Основные потоки миграции из стран АТР на юге Дальнего Востока в 1990;х гг. рассмотрены в диссертации Г. Б. Дудченко, в которой не только дана оценка этих потоков, но и исследованы различные аспекты влияния государственных органов на.

23 пребывание мигрантов на Дальнем Востоке .

Научные публикации, посвященные современной дальневосточной миграционной специфике, отличаются острой дискуссионностью. В историографии проблемы миграции на Дальнем Востоке 1990;х гг. имеется два основных концептуальных направления, связанных с различиями в оценках роли миграционных процессов в формировании внутренней и внешней политики современной России, разными подходами к решению её коренных вопросов: является ли миграция благом или злом, угрожает ли она национальной безопасности, какова ее роль в экономическом развитии страны, в международном сотрудничестве, и т. д.

— Официально-охранительное направление связано с обоснованием проводимой в 1990;2000 гг. миграционной политики, направленной на 7 сдерживание иммиграционных потоков которые представлялись как определённое целенаправленное демографическое давление сопредельных государств, и освещением деятельности государственных органов в сфере миграции.

Руководители Федеральной миграционной службы. (ФМС) РФ Т. М. Регент и В. А. Волох в своих работах раскрывают основные проблемы функционирования ведомства в 1990;х — 2000;х гг.24 Статьи А. Н. Новикова, С. Г. Пушкарёва, Т. В. Ярополовой, Т. А. Рожанской посвящены различным направлениям деятельности миграционных служб на Дальнем Востоке — иммиграционному контролю, обустройству беженцев, привлечению и использованию иностранной рабочей силы (ИРС). В диссертации.

A.Н.Новикова (2005) главное внимание уделяется результатам работы по ограничению неконтролируемой миграции в период 1990;х — начала 2000;х гг. и предлагается детальная программа совершенствования иммиграционного контроля. Автором приводится большой объём ведомственной статистики и аналитической информации". При несомненной ценности данных трудов, в центре которых — практика иммиграционных, органов, нельзя не отметить, что авторы упускали из виду основной концептуальный вопрос о целесообразности и значимости проводимой иммиграционной политики для развития региона. Следуя официально принятой концепции регулирования миграционных процессов и делая основной упор на достигнутые высокие показатели деятельности, авторы не всегда уделяли должное внимание её недостаткам и просчётам.

К теоретикам этого направления можно отнести историка-востоковеда.

B.С.Мясникова, отстаивающего политику ограничения китайской миграции и выдвинувшего проект «нового столыпинского переселения» из стран СНГ на Дальний Восток России. Попытка обобщения исторического и современного опыта миграционного регулирования в восточных регионах страны предпринята в коллективной монографии под редакцией В. В. Синиченко, в число авторов которой вошли представители миграционной службы Иркутской области. В работе проведён краткий анализ проблем 8 регулирования азиатской миграции на Дальнем Востоке в имперский период, дан обзор современного миграционного законодательства, рассмотрен процесс создания и деятельности региональных миграционных служб. Однако основной акцент был сделан на обосновании политики по борьбе с незаконной трудовой миграцией в регионе, вместе с тем, другие, не менее важные направления деятельности ФМС проанализированы фрагментарно .

Работы, отнесённые нами к официальному направлению, объединены мыслью о том, что борьба с незаконной миграцией и иммиграционный контроль — это приоритетные задачи государственных органов в данной сфере, что является ярким подтверждением действия сложившейся установки на необходимость ограничения внешней миграции. Под её влиянием при помощи публикаций в СМИ, выступлений ряда официальных лиц, отдельных политиков и общественных деятелей в 1990;х гг. в общественном сознании была сформирована особая антимиграционная идеология, основанная на ксенофобии и подозрительности, наиболее резко проявившаяся по отношению к китайской миграции. При этом без внимания до последнего времени оставались такие важнейшие направления регулирования миграции как создание условий для осуществления свободного въезда в страну и выезда из неё, состояние пограничных пунктов пропуска, выработка адекватной процедуры оставления на жительство и натурализации. Официально фактически не обсуждались создание благоприятного миграционного режима для переселенцев, помощь соотечественникам за рубежом, реэмиграция, выработка современного миграционного законодательства и многое другое. За рамками официальных исследований остались и проблемы привлечения в страну квалифицированных кадров, их включения в жизнь принимающего общества, остро вставшие в 2000;х гг.

Идеология официально-охранительного направления в 1991;2000;е гг. особенно ярко проявилась в выступлениях федеральных и региональных политиков, в большей части направленных либо на формирование собственного имиджа, либо на привлечение внимания к острым проблемам.

29 региона. Научно-прагматическое направление. Для исследователей, отнесённых нами к этому формирующемуся научному направлению, характерно более глубокое, на наш взгляд, осмысление влияния проводимой миграционной политики на социально-экономическое положение в регионе. Публикации экспертов этой группы отличаются более реалистичным подходом к национальным и дальневосточным региональным социально-демографическим проблемам, имеющим прямую связь с миграционными отношениями. С позиции различных наук в них рассматривается характер деятельности государственных органов и последствия проводимой ими миграционной политики для демографических процессов, социально-экономической жизни страны, развития международных связей, отстаивается мысль о пагубности сдерживания международной миграции.

Среди работ о проблемах регулирования миграционной ситуации на Дальнем Востоке необходимо выделить публикации Московского Центра Карнеги, в которых даётся всесторонняя оценка основных тенденций миграционно-демографической ситуации в регионе и осуществляется поиск решений наиболее острых проблем её регулирования. Главной особенностью этих трудов является междисциплинарный подход с участием.

30 представителен различных наук, экспертов и государственных чиновников. В этой связи интерес вызывают как сборники и комплексные научные доклады Центра, так публикации и монографии отдельных авторовЖ.А.Зайончковской, Г. С. Витковской, В. Г. Гельбраса, В. Л. Ларина, В. Л. Дятлова, В. Я. Портякова, Д. В. Тренина, С. А. Панарина, посвященные различным аспектам регулирования внешней миграции на востоке России.

Глубокий анализ российско-китайского регионального сотрудничества на рубеже XX—XXI вв. дан в трудах В. Л. Ларина. Особое место в них уделено детальному рассмотрению и сопоставлению широкого круга российских и китайских источников, освещающих двухсторонние экономические связи, приграничную торговлю и сопутствующие им миграционные процессы. Особый акцент сделан на изучении характера воздействия, оказываемого различными уровнями государственной власти РФ на процесс регионального.

10 сотрудничества с КНР, рассмотрены основные проблемы российско-китайского взаимодействия, дана оценка его возможных перспектив31.

В исследовании исторического и современного опыта регулирования внешней миграции на Дальнем Востоке важную роль играют публикации историка-востоковеда В. И. Дятлова, посвящённые инонациональным торговым меньшинствам на востоке России. Автор на конкретных примерах рассматривает различные формы интеграции этнических диаспор в принимающее российское общество, большое внимание уделяет анализу истоков т.н. «мигрантофобии» в современном российском обществе, проявляющейся как на бытовом уровне, так и на уровне социально-политического управления32.

В публикациях Г. С. Витковской и Ж. А. Зайончковской проводится критический анализ проводившейся в 1990;е гг. ограничительной политики в отношении переселенцев из СНГ. Ими же обосновывается вывод о невозможности в ближайшей перспективе какого-либо массового переселения из СНГ в дальневосточный регион. В частности, после критики гипотезы В. С. Мясникова об организации «нового столыпинского переселения» из стран СНГ на российский Дальний Восток, они выдвинули более реалистичный, на их взгляд, проект натурализации в России до 10 млн.

33 китайских мигрантов. К выводу о невозможности организации переселения из СНГ пришел и В. И. Мукомель. По его мнению, в республиках бывшего СССР к началу 2000;х гг. произошла относительная социально-политическая / стабилизация, и русскоязычное население сумело адаптироваться к сложившимся в этих странах реалиям34.

Среди российских региональных исследований необходимо особо отметить коллективную монографию дальневосточных учёных, посвящённую истории этнических миграций и раскрывающую основные черты современной этномиграционной ситуации в Приморье. Важное место в ней отведено изучению роли органов государственной власти в процессе адаптации мигрантов, рассмотрена государственная миграционная политика России на Дальнем Востоке в исторической ретроспективе. В ходе работы.

11 над монографией был осуществлён мониторинг современной миграционной обстановки в Приморском крае, проведены социологические опросы представителей различных категорий мигрантов и этнических диаспор, обобщён опыт поддержки мигрантов государственными и общественными структурами, выявлен и исследован ряд проблем, в том числе субъективного характера, мешающих процессу натурализации мигрантов35.

Значительное внимание проблемам регулирования внешней миграции на Дальнем Востоке России уделено в исследованиях А. С. Ващук, в которых раскрывается взаимосвязь осуществляемой в 1990;2000;е гг. государственной миграционной политики с необходимостью решения современных проблем региона, формирования системы интеграции мигрантов в дальневосточный социум, создания программ адаптации.

36 мигрантов из СНГ .

Широкий круг исследований в области миграции объединили сборники докладов проводимых на Дальнем Востоке в 1990;2000;х гг. научных конференций по проблемам приграничного сотрудничества, научных периодических изданий «Проблемы Дальнего Востока», «Россия и АТР», «Вестник ДВО РАН» и другие.

Наиболее остро выступления представителей научно-прагматического направления звучали в период формирования концепции миграционной политики и новой правовой базы миграции в конце 1990;начале 2000 г. Ученые высказывались против характера проводимой официальной политики, которая была названа «антимиграционной», противоречащей.

37 интересам страны и даже являющейся угрозой национальной безопасности .

В период 2004;2007 гг. под влиянием ряда объективных негативных факторов в социальной жизни страны — депопуляции, острой нехватки трудовых ресурсов, формирования обширного сектора нелегальной трудовой миграции — в официально-охранительном направлении наметился перелом. Он был связан с переосмыслением реального воздействия проводившейся ранее миграционной политики на обстановку в стране. С позиций прагматического направления выступили руководители ФМС МВД,.

12 признавшие необходимость пересмотра принципов государственной политики в сфере миграции и выработки новой миграционной стратеги38.

Вопросы государственного регулирования внешней миграции на юге Дальнего Востока России наиболее полно изложены в отечественной историографии. Среди зарубежных исследований следует выделить, прежде всего, работы китайских авторов, представляющие самостоятельное направление историографии вопроса. Российско-китайские миграционные связи вызывают закономерный научный интерес наших соседей. Однако их взгляды во многом существенно отличаются от позиции российских ученых. Политики и эксперты из КНР отрицают наличие целенаправленной политики заселения китайцами дальневосточного региона. Доктор наук Юй Сяоли, сотрудник Института России провинции Хэйлунцзян, в частности, отмечает явное различие в самом понимании терминов «мигрант», «иммигрант», «международный мигрант» в российском, международном и китайском научном обиходе. Согласно традиционно принятому в КНР понятию «миграция» и «мигрант» — «и минь», таковыми, соответственно, являются «переселение на постоянное место жительства» и «лица, переехавшие в другое место или в другую страну на постоянное место жительства». Под это понятие подпадает лишь крайне незначительная часть китайцев, принявших иностранное гражданство (другое название этих мигрантов- «хуажень», «хуаи»). Лица, временно (до одного года) пребывающие за границей с различными целями, в т. ч. торговцы, студенты, рабочие, туристы, в КНР в.

39 качестве мигрантов не рассматриваются .

Своё видение позитивного влияния миграции на российско-китайское сотрудничество предлагают китайские учёные Чжан Цзунхай, Ли Цзинцзе, Чжан Шухуа, Бао Хайчунь, Юй Сяоли и др. Они справедливо отмечают, что комплекс проблем, связанных с китайской миграцией, является не результатом некоего «давления» сопредельной стороны, а проявлением слабости российской системы контроля над мигрантами40.

Отдельные аспекты современной миграционной политики России нашли отражение в работах и других иностранных авторов. Японский исследователь А. Ивасита, в частности, интерпретирует некоторые актуальные проблемы современных российско-китайских отношений при помощи личного опыта поездки вдоль линии российско-китайской границы41. Формированию дальневосточных рынков труда посвятил свои исследования С. Оцу42. Политологический анализ отношений Росси и Китая и влияние на него межгосударственных миграционных связей дан в работах Ш. Гарнетт и М.А.Алексеева43.

Вместе с тем, несмотря на обилие научных публикаций, в историографии проблемы отмечается дефицит работ, обобщающих опыт государственного регулирования различных потоков внешней миграции в дальневосточном регионе в исторической динамике. В существующих трудах функционирование институциональной системы государственных органов, регулирующих миграционные потоки, не было выделено как основной предмет научного исследования, не изученным в полной мере остаётся процесс её становления и функционирования на Дальнем Востоке. Обобщающих научных работ, посвящённых современным проблемам влияния трансформирующейся системы государственных органов на потоки внешней миграции на юге Дальнего Востока, не имеется.

Объектом исследования является система органов власти Российской Федерации, занятых в реализации государственной миграционной политики.

Предметом исследования выступает история становления и деятельность органов государственной власти, участвовавших в осуществлении контроля и регулирования процессов внешней миграции на юге российского Дальнего Востока в конце 1980;х — начале 2000;х гг.

Целями работы являются воссоздание исторической картины, анализ результатов и историческая оценка деятельности властных структур по регулированию внешней миграции на юге Дальнего Востока в конце XX — начале XXI вв.

Для достижения данных целей автором поставлены следующие задачи исследования:

1. В исторической ретроспективе проследить движение основных потоков внешней миграции и накопление государственного опыта их регулирования на юге российского Дальнего Востока.

2. Выявить структуру и охарактеризовать систему органов государственной власти, участвовавших в реализации миграционной политики в 1990;х — начале 2000;х гг., и их взаимодействие.

3. Выделить региональные особенности государственного регулирования внешних миграций, присущие деятельности исследуемых административно-распорядительных, законодательных, контрольных и силовых ведомств дальневосточных субъектов РФ.

4. Проанализировать общее и особенное в процессе борьбы органов правопорядка с нелегальной миграцией на приграничном пространстве юга Дальнего Востока.

5. Изучить роль органов государственной власти в формировании концепции миграционной политики в 2003;2008 гг.

6. Обобщить исторический опыт непосредственного воздействия институтов государственной власти на миграционные процессы, рассмотреть результаты их деятельности в исследуемый период. Хронологические рамки исследования охватывает период с 1988 до.

2008 гг. Нижний рубеж определяется периодом открытия границ, оживления внешних миграций, последующим началом постсоветской эпохи 1990;х гг., включавшей проведение в России конституционной реформы и формирование новой системы государственных органов, призванных регулировать процессы внешней миграции. Верхняя граница доведена до конца 2008 г.

Представленная в структуре работы периодизация отражает неравномерность и несовпадение исторических процессов формирования потоков внешней миграции (1988;1993 гг.) и формирования системы миграционных органов, участвовавших в их регулировании (1993;2000;е гг.),.

15 что подтверждает общее хронологическое несовпадение социально-экономических и политических процессов, происходивших в регионе. Хронологические рамки исследования обусловлены вступлением в действие основных нормативно-правовых актов, определяющих государственные приоритеты и регламентирую щих деятельность исследуемых государственных структур, а также периодом возникновения, становления и трансформации органов государственной власти, призванных регулировать процессы внешней миграции в регионе.

Территориально-географические рамки исследования — территория юга Дальнего Востока: Амурская область, Хабаровский и Приморский края, Еврейская автономная область (ЕАО). Указанные рамки обусловлены непосредственной близостью данных субъектов РФ к государственной границе с КНР, создающей специфические условия для внешней миграции, а также общими природно-географическими и климатическими условиями, влияющими на процессы миграции населения.

Методология исследования. В работе используются общие принципы общественных наук: историзма и объективности. Принцип историзма предполагает, что процесс влияния системы государственных органов на процесс миграции населения должен рассматриваться в развитии и в связи с конкретными изменяющимися социально-экономическими условиями, состояние самой системы иммиграционных органов является следствием её предшествующего развития. Принцип объективности в исследовании основан на оценке деятельности исследуемых социально-политических и правовых институтов государственного регулирования миграции и их инструментов — системы пограничного, таможенного и паспортно-визового контроля, в соответствии с объективными условиями их возникновения, функционирования и реальными результатами деятельности.

Помимо этого, используются следующие научные методы исторического и междисциплинарного исследования:

Историко-генетический. В исследовании даётся ретроспективный анализ внешней миграции на юге Дальнего Востока и сопутствующего ей генезиса системы государственных органов, участвовавших в регулировании внешней миграции, в имперский, советский и постсоветский исторические периоды.

Сравнительно-исторический. Важной частью исследования является сравнение методов и результатов проведения государственной миграционной политики на территории юга российского Дальнего Востока в разные исторические эпохи. В частности, несмотря на существенное различие в социально-экономической ситуации, определённые исторические параллели проведены между осуществлением миграционной политики в имперский и постсоветский период истории Дальнего Востока.

Историко-системный. С применением этого метода мы рассматриваем как отдельные элементы системы иммиграционных органов, так и внутрисистемные связи этого образования, а также внешние проявления его деятельности — законодательную и правоприменительную деятельность и их влияние на эффективность регулирования процессов внешней миграции. Системный анализ позволяет рассмотреть иммиграционные органы России как целостную систему взаимодействия в проведении разноплановых ведомственных и совместных мероприятий.

Статистический метод, примененный в исследовании, позволил проследить динамику изменения параметров внешней миграции в зависимости от принимаемых в отношении мигрантов мер государственного воздействия, изменение доли иностранных работников на региональном рынке труда, взаимосвязь миграционной убыли населения региона и роста замещающей миграции.

Использованный в работе метод институционального анализа включает исследование определённых общепринятых правил — формальных (нормативно-правовые акты) и неформальных (укоренившиеся традиции, стереотипы поведения и мышления), а также субъектов общественнополитической жизни (государство и его органы, институты правопорядка, СМИ, научное и предпринимательское сообщество), наделённые материальными, правовыми, моральными и другими ресурсами и полномочиями для осуществления жизненно-важных функций, в число которых входит и контроль над миграционными процессами. Применение институционального метода позволяет, в частности, выявить основные «силовые линии», при взаимодействии которых формировалась региональная миграционная политика.

Метод понятийного анализа дает возможность проанализировать некоторые формулировки базовых юридических и научных понятий, их имманентный и семантический смысл. Применение понятийного анализа терминов «мигрант», «беженец», «вынужденная миграция», «перемещённые лица», «нелегальная миграция» и др., позволяет установить общие и различающиеся подходы к базовым понятиям в отечественной и зарубежной науке, прямо отражающиеся на разности подходов к практической деятельности иммиграционных органов. В работе представлен анализ терминологии, применявшейся в советской и иностранной науке, а также в практике Международной организации миграции (MOM)44. Содержание основных понятий, которыми оперирует автор, дано в прил. № 10 «Краткий словарь миграционных терминов».

В работе также применен метод атрибутивного анализа документовпаспортов, удостоверений личности, видов на жительство, виз и их основных реквизитов. Он позволяет более детально рассмотреть ряд аспектов административной деятельности отдельных иммиграционных органов России в различные исторические периоды. В данной работе и публикациях автора приведен атрибутивный анализ паспортно-визовых документов XIX в., советского и новейшего периода. Использованы копии архивных документов, документы из фонда музея БГПУ и личного архива автора.

К группе эмпирических методов исследования относится анализ практики участия автора в правоохранительной деятельности в органах паспортно-визовой службы в качестве сотрудника УВД г. Благовещенска и.

Амурской области в 1993;2004 гг., начальника миграционного отдела муниципального предприятия «Городской деловой центр» г. Благовещенска в 2004;2006 гг.

При написании работы автор опирался также на конкретно-научные методологические разработки отечественных и зарубежных ученых в области теории и истории миграций, демографии и рынков труда (теория замещающих противопотоков миграции Э. Равенстайна, адаптации торговых меньшинств В. И. Дятлова, трехстадийного процесса миграции Л. Л. Рыбаковского и др.).

Источники исследования. Для решения поставленных задач автором в работе использовался широкий круг опубликованных и неопубликованных источников.

1. Опубликованные источники.

— Межгосударственные и межправительственные соглашения по вопросам миграции и привлечения иностранной рабочей силы.

— Правовые акты центральных, региональных и муниципальных органов законодательной и исполнительной власти РФ: федеральные и региональные законы, указы Президента, постановления правительства и глав администраций субъектов РФ, приказы министерств и ведомств, решения межведомственных органов и органов местного самоуправления по вопросам миграции.

Выступления должностных лиц, руководителей федеральных и региональных органов государственной власти, экспертов и политиков.

— Информационные сообщения в периодической печати, освещающие основные направления и результаты деятельности органов государственной власти в области международной миграции.

Статистические данные. В качестве важных критериев оценки эффективности деятельности государственных органов в сфере миграции автором использованы материалы государственной и ведомственной статистики. Определенную сложность в работе с этим источником создавало отсутствие единых критериев оценки основных параметров внешней миграции у разных ведомств: пограничники фиксировали количество пересечений мигрантами государственной границы, паспортные службы МВД — зарегистрированных паспортов и виз, выданных видов на жительство, ФМС — выданных разрешений на право трудовой деятельности. В целом эти сведения имеют противоречивый характер и не охватывают всех категорий иммигрантов, что требует их тщательного сопоставления.

2. Неопубликованные источники. — Материалы государственных архивов. В работе использованы документы из фондов регионального исторического архива (РГИА ДВ, Владивосток), государственных архивов Хабаровского, Приморского краёв, Амурской и Еврейской автономной области (ГАХК, ГАПК, ГААО, ГАЕАО). Документы РГИА ДВ позволили проследить институциональное становление иммиграционных органов и системы регулирования внешней миграции на Дальнем Востоке в 1860—1917 гг. Государственная миграционная политика в регионе в 1918;1980—х гг. более полно отражена в архивных документах ГАХК.

Наиболее широким кругом документов представлены архивные источники новейшего периода. Они включают переписку органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам, относящимся к сфере международной миграции, аналитические материалы, протоколы и решения коллегиальных органов, ведомственную статистику, планы, справки, отчёты о деятельности и сопутствующие им документы. Важнейшими источниками являются стенограммы совещаний по ключевым ¦вопросам регулирования миграции и обращения глав администраций региона в федеральный центр. Наибольший массив архивных материалов по новейшему периоду истории государственного регулирования миграции отложился в ГАЕАО, где представлены документы до 2000 г. (например, аналитические материалы областной миграционной службы, переписка областной администрации по вопросам миграции и т. д.). Большинство архивных документов новейшего времени впервые вводятся в научный оборот.

Практический опыт непосредственного участия автора в правоохранительной деятельности в сфере миграции в 1993;2006 гг., который позволил изнутри увидеть процесс и методы конкретной деятельности сотрудников и руководителей силовых органов, участвовавших в регулировании внешней миграции, эффективность их взаимодействия, глубже понять процесс регуляризации китайских трудовых мигрантов в Благовещенске.

Положения, выносимые на защиту:

1. Осуществляемая системой государственных органов на Дальнем Востоке миграционная политика в различные исторические эпохи сохраняла общие черты. Главным ее приоритетом в имперский и советский периоды была деятельность по внутреннему переселению в приграничные районы Дальнего Востока, водворению и закреплению в регионе трудоспособного населения. При этом иммиграционная политика была подчинена интересам этого переселения и использовалась как инструмент его обеспечения.

2. Исторический опыт регулирования миграционных процессов на Дальнем Востоке указывает на то, что в периоды наибольшего притока иммигрантов, вызванного развитием экономики региона, российские административные органы зачастую утрачивали над ними контроль. Недостатки иммиграционного контроля, вызванные слабостью и неэффективностью системы государственного регулирования иммиграции, приводили к рефлекторному ужесточению режима въезда и пребывания иммигрантов, связанному с сопутствующей идеологической компанией, направленной против «засилья» этнических мигрантов.

3. Проводившаяся органами государственной власти на Дальнем Востоке в 1990;е гг. репрессивно-ограничительная иммиграционная политика, основанная на излишнем усложнении процедур легализации, способствовала возрождению явления нелегальной трудовой миграции и привела к утрате регионом миграционной привлекательности.

4. В современных социально-демографических условиях наметилась тенденция перехода от однобокой охранительно-сдерживающей миграционной политики к выработке комплекса мер по стимулированию притока миграции из СНГ, совершенствованию традиционных и выработке новых методов иммиграционного контроля и управления миграционными контингентами, либерализации законодательства о гражданстве для отдельных категорий мигрантов.

Научная новизна исследования выражается в том, что автором предпринята попытка комплексного рассмотрения опыта государственного регулирования процессов внешней миграции на юге Дальнего Востока России. Впервые изучена целостная система органов государственной власти, принимавших участие в регулировании внешней миграции в 19 882 008 гг., история её формирования, роль административно-распорядительных, законодательных, контрольных и силовых ведомств в данной системе, их взаимодействие. Проведён ретроспективный анализ трансформации специализированных органов государственной власти в процессе их деятельности по регулированию внешней миграции. Рассмотрено воздействие системы органов государственной власти на процесс внешней миграции, осуществлявшейся на межгосударственном, федеральном, региональном и муниципальном уровне.

Практическая значимость работы Изменение современных тенденций и приоритетов миграционной политики государства на Дальнем Востоке и выработка новых переселенческих и адаптационных программ потребуют обобщения исторического опыта регулирования и управления миграционными процессами в различных исторических условиях. По мнению автора, большинство недостатков контроля над иммиграцией, сложивших в имперский период истории Дальнего Востока, нашли своё продолжение в практике деятельности органов государственной власти в постсоветский период истории России, а современная система государственного регулирования миграции во многом сохранила концептуальные черты и институциональные рудименты имперского и советского периодов. Предлагаемая работа может внести свою лепту в научное осмысление и выработку новых методов воздействия на миграционные процессы.

Апробация работы произведена на международных и региональных научных научно-практических конференциях, проходивших в 2007;2009 гг. во Владивостоке, Хабаровске, Благовещенске. Результаты исследования приведены в публикациях в журнале «Вестник ДВО РАН», сборниках материалов конференций.

Структура и объём работы определяются характером поставленной цели и перечнем задач исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка источников и литературы, приложений.

1 В 1989;2002 гг. в Россию прибыло 11 млн. иммигрантов или 781 тыс. чел. в среднем за год против 865 тыс. в Германии и 924 тыс. в США. В предшествующий, равный по протяженности период 1975;1988 гг., Россия приняла еще больше мигрантов -13 млн. чел. За 28 лет в Россию приехало 24 млн. иммигрантов. — См.: Ж. А. Зайончковская. Трудовая миграция из России под прессингом Шенгена // VII ICCEES World Congress in Berlin (Berlin, July 25th-30th, 2005). 2.

Первичной единицей анализа миграционных процессов в антропологии является индивид, в демографии — население в целом, в экономике — рынки труда, в социологии — семейства, домашние хозяйства и общины, в политологии — государство и его политика, в правоведении — установленные в государстве правила въезда, выезда и пребывания мигрантов, их влияние на процесс миграции. В. А. Ионцев, в частности, предлагает классификацию теоретических направлений изучения миграции, включающую 17 основных научных подходов в изучении миграции населения, которые в свою очередь объединяют 45 научных направлений, теорий и концепций. — См.: Ионцев В. А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М.: МАКС-Пресс, 1999. С. 85 — 116.

3 Castles St., Miller М. The Age of Migration: International Population Movements in the Modern World. New York: Guilford Press, 1993. P. 30. Юдина Т. Н. Социология миграции: к формированию нового научного направления. M.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К0», 2004. 399 с.

4 Бреттелл К. Б., Холлифштд Дж.Ф. Теория миграций // Методология и методы изучения миграционных процессов. Междисциплинарное учебное пособие / Под ред. Ж. Зайончковской, И. Молодиковой, В. Мукомеля/Центр миграционных исследований. M., 2007. 370 е.- Юдина Т. Н. Социология миграции.С.71.

5 См.: Hollifield J.F. Migration, Trade, and the Nation State: the Myth of Globalization // UCLA Journal of International Law and Foreign Affairs. 1998. 3(2). P. 595−636- Юдина Т. Н. Социология миграции. С. 49. бАрсеньев В. К. Китайцы в Уссурийском крае: очерк ист.-этногр. // Зап. Приамур. Отдела ИРГО. Хабаровск, 1914. Т.10. Вып.1. 203 е.- Пржевальский H.M. Путешествие в Уссурийском крае. 1867−1869 гг. Владивосток, 1949. 346 е.- Граве В. В. Китайцы, корейцы и японцы в Приамурье // Тр. Амур, экспедиции. СПб., 1912. Вып.11. 490 е.- Меркулов С. Д. Вопросы колонизации Приамурского края. II. Статьи, письма, заметки. Спб,. 1911. 107с.- Песоцкий В. Д. Корейский вопрос в Приамурье // Труды Амурской экспедиции. Хабаровск, 1913. Вып.11. 188 с.

7 Лносов С. Д. Корейцы в Уссурийском крае. ХабаровскВладивосток, 1928. 86 е.- Итоги переписи населения корейского населения Владивостокского округа в 1929 г. / Дальневосточное краевое земельное управление. Владивосток, 1932. 91 е.- Лебедев В. По советской Корее // Перекличка народов: Сб. М.: «Молодая гвардия», 1931. С. 71 -100- Скориков Т. Сыны великого народа//11аша жизнь: Сб. М., 1931. С. 95 -109- Поляновский М. На далёкой окраине. М.: «Молодая гвардия», 1930. 125 с.

8 Сладковский М. И. История торгово-экономических отношений народов России с Китаем (до 1917 г.) М.: Наука, 1974. 366 е.- Его же. История торгово-экономических отношений народов России с Китаем (1917 -1974). М.: Наука, 1977. 368 с.

9 Соловьев В. Ф. Китайское отходничество на Дальнем Востоке России в эпоху капитализма (1861−1917 гг.). М.: Наука, 1989. 126 с.

10 Кабузан В. М. Дальневосточный край в XVII — начале XX вв. (1640−1917): Ист.-демогр.очерк. М.: Наука, 1985.264с.

11 Рыбаковский Л. Л. Население Дальнего Востока за 150 лет. М.: Наука, 1990. 168 с.

12 Петров А. И. Корейская диаспора на Дальнем Востоке России. 60−90 гг. XIX в. Владивосток.: ДВО РАН, 2000. 304 е.- Пак Б Д. Корейцы в Советской России (1917 — конец 30-х годов). М., Иркутск: Иркутский гос. пед. ин-т, 1995. 213 е.- Кузин Л. Т. Дальневосточные корейцы: жизнь и трагедия судьбы: Док.-ист. очерк. Южно-Сахалинск, 1993. 368 е.- Торопов А. А. К вопросу о миграции корейского населения на Дальнем Востоке России (1863−1916гг.) // Известия РГИА ДВ. Владивосток, 1996. Т.1. С. 101 — 110. Дацишен В. Г. История российско-китайских отношений в конце XIX — начале XX вв. Красноярск, 2000. 472с., и др.

13 Нестерова Е. И. Взаимодействие русской администрации и китайских мигрантов на юге Дальнего Востока России (вторая половина XIX — начало XX вв.): исторический опыт. Автореф.. канд. ист. наук. Владивосток, 2000. 27 е.- Сорокина Т. Н. Хозяйственная деятельность китайских подданных на Дальнем Востоке России и политика администрации Приамурского края (конец XIX-начало XX вв.). Автореф.. канд. ист. наук. Омск, 1998. 25 с.

14 Галлямова Л. И. Дальневосточные рабочие России во второй половине XIX — начале XX вв. Владивосток, 2000. 222 е.- Позняк Т. З. Иностранные подданные в городах Дальнего Востока России. Вторая половина XIX — начало XX вв Владивосток: Дальнаука, 2004. 316 с.

15 Петров А. И. История китайцев в России. 1865−1917 годы. СПб: ООО «Береста», 2003. 960 с.

16 Аблажей H.H. С востока на восток: Российская эмиграция в Китае. Новосибирск, 2007; 300 е., и др.

17 Ткачёва Г. А. Демографическая ситуация на Дальнем Востоке России в 20−30-е гг. XX в. Владивосток: ДВГТУ, 2000. 110 е.- Залесская О. В. Приграничные отношения между Россией и Китаем на Дальнем Востоке в 1917;1924 гг.: исторический опыт: Учебное пособие. Благовещенск: Изд-во БГПУ, 2004. 175 е.- Лескова T.A. Государственное регулирование миграционных процессов на юге Дальнего Востока России в 20−30-е гг. XX в. Исторический опыт. Автореф. дисс.. канд. ист. наук. Благовещенск, 2006. 24 с.

18 Чернолуцкая Е. Н. Участие спецконтингентов в хозяйственном освоении Дальнего Востока//Арсеньевские чтения: тез. докл. регион, науч. конф. по проблемам ист., археол. и краевед. Уссурийск, 1992. С. 137−138;

Её же. Принудительные миграции на советском Дальнем Востоке в сталинский период // Вестн. ДВО РАН. 1995. № 6. С. 71−79- Её же. Попытки принудительного переселения корейцев из Приморья в Хабаровский край в 1930 г. // Аграрное и демографическое развитие Сибири в контексте российской и мировой истории XV1I-XX вв. Новосибирск: Институт истории СО РАН, 1999. С. 106 — 109- Её же. Вытеснение китайцев с Дальнего Востока и депортация 1938 г. // Проблемы Дальнего Востока. М., 2008. № 4. С. 133 — 145.

19 Ващук А. С., Крушанова Л. А. Мобилизационные формы пополнения трудовых ресурсов в СССР в 1945— 1950 гг. // Россия и АТР. Владивосток, 2006. № 1. С. 15−23- Крушанова Л. А. Государственная миграционная политика СССР на Дальнем Востоке в 1945 — 1960;е годы. Автореф. дисс. канд. ист. наук. Владивосток, 2007. 28 е.- Её же. Китайские рабочие в СССР // Россия и АТР. 2007. № 3. С. 21 — 37.

20 Библиографические указатели Центра изучения проблем вынужденной миграции в СНГ насчитывают 2281 наименований различных изданий, посвящённых миграциям в странах СНГ и 1298 миграциям в России.— См.: Методология и методы изучения миграционных процессов. С. 34.

21 Ларин А. Г. Китайцы в России. М.: Институт Дальнего Востока РАН, 2000. 124 с.

22 Забровская Л. В. Россия и КНДР: Опыт прошлого и перспективы будущего (1990;е гг.). Владивосток: ДВГУ, 1998. 116 е.- Её же. Приморье в российско-северокорейских торгово-экономических связях (1990;е годы — начало XXI в.) // Проблемы Дальнего Востока. 2003. № 4. С. 121 — 135.

2ЭДудченко Г. Б. Китайская, вьетнамская и северокорейская миграция на юге Дальнего Востока России в 80 — 90-е годы XX века. Дисс. канд. ист. наук. Рукопись. Владивосток, 2000. 224 с.

24 Регент Т. М. Иммиграция в Россию — проблемы регулирования. М., 1997. 115 е.- Её же. Проблемы регулирования миграционных процессов //Миграция. 1997. № 4. С. 1−4- Её же. Миграционный круговорот обездоленных (Из выступления на международной конф., Женева, 30 мая 1996 г.) // Моск. журн. междунар. права. 1997. № 1. С. 118−123. Волох В. А. Миграционная политика России и пути ее реализации// Междунар. науч.-практ. конф. «Социально-экономические аспекты миграции в современной России». (Доклад и тезисы докладов). М., 1997. С. 7−17.

25Новиков А. Н. Иностранцы в Хабаровском крае: проблемы и решения. // Перспективы Дальневосточного региона: население, миграция, рынки труда / Под ред. Г. С. Витковской, Д. И. Тренина. М.: Гендальф, 1999. С. 32−36. Авдеев Ю., Пушкарёв С., Ушакова В. Миграционная ситуация и рынки труда в Приморском крае: проблемы трудовой миграции. // Там же. С. 64−70- Пушкарев С. Г. Миграционная политика России на Дальнем Востоке // Дальний Восток России и Северо-восточная Азия / Материалы мсждунар. науч. конф. Владивосток: ВГУЭС, 2001. С. 171−176- Рожанская Т. А., Пушкарёв С. Г. Использование иностранной рабочей силы на рынке труда муниципальных образований Приморья // Особенности муниципального управления на Дальнем Востоке России: история, современность, будущность. Материалы Всеросс. науч,-практ. конф. Владивосток, 2000. С. 208−212.

26 См.: Новиков А. Н. Иммиграционный контроль в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации (1992;2003 гг.). Дисс.. канд. ист. наук. Рукопись. Хабаровск, 2005. 294 с. 27 Мясников В. С. Дальний Восток России: миграционная политика // Миграция. 1996. № 1. С. 18−20. 28Балашова Н.А., Игнатова Е. А., Непомнящих И. В., Синиченко В. В., Терехов A.M., Цукрук М. В. Деятельность региональных миграционных служб на Востоке Российской Федерации / Под ред. В. В. Синиченко. Иркутск: АНО «Ино-Центр», 2006. 227 с.

29Лукин В. А. Медведь наблюдает за драконом. Образ Китая в России в XVII—XXI вв.еках. М: Восток-Запад, 2007. 598 с.

30 Перспективы Дальневосточного региона.- Миграционная ситуация на Дальнем Востоке и политика России. (Науч. докл. Моск. Центр Карнеги). Вып.7. М., 1996. 117 е.- Миграция и безопасность в России / Под ред. Г. Витковской и С. Панарина / Моск. Центр Карнеги. М.: Интердиалект — плюс, 2000. 341 с. 31Ларин В. Л. Китай и Дальний Восток России в первой половине 90-х: проблема регионального взаимодействия. Владивосток: Дальнаука, 1998. 284 е.- Его же. Российско-китайские отношения в региональных измерениях (80-е годы XXначалоХХ1 в.). М: Восток-Запад, 2005. 390 е.- Его же. В тени проснувшегося дракона: Российско-китайские отношения на рубеже XX—XXI вв.еков. Владивосток: Дальнаука, 2006. 424 с.

32 Дятлов В. И. Современные торговые меньшинства — фактор стабильности или конфликта? (Китайцы и кавказцы в Иркутске) М.: Наталис, 2000. 215 е.- Его же. Китайцы в Иркутске // Миграция. 1997. № 3. С.8−12.

33 Зайончковская Ж. А. Возможно ли организовать переселение на Дальний Восток? // Миграция. 1997. № 3. С. 13−14- Витковская Г., Зайончковская Ж. Новая столыпинская политика на Дальнем Востоке России: надежды и реалии // Перспективы Дальневосточного региона.

34 Мукомель В. И. Вынужденные миграции в контексте миграционных процессов и мигационной политики стран СНГ: этапы развития / Вынужденная миграция: Научная серия: МИЗ / Гл.ред. В. А. Ионцев. М: Макс пресс, 2001. Вып.6. 159 с.

3 Ващук А. С., Чернолуцкая Е. Н., Королёва В. А., Герасимова Л. А., Дудченко Г. Б. Этномиграционные процессы в Приморье. Владивосток: Дальнаука, 2002. 226 с.

36 Ващук А. С. Миграции как фактор развития корейской диаспоры в Приморье (90-е годы XX в.) // Диаспоры. М., 2001. № 2−3. С. 170−180. Её же. Миграционные процессы и развитие национальных общин в Приморье: 90-е годы XX в. // Исторический опыт освоения Дальнего Востока. Благовещенск: Изд-во АмГУ, 2001. Вып.4: Этнические контакты. С. 79−85- Её же. Миграционные связи Дальнего Востока России с постсоветскими государствами в конце XX в. // Россия и ATP. Владивосток, 2003. № 2. С. 55−65- Её же. Миграции граждан стран СНГ на Дальний Восток и проблемы их социальной адаптации // Программа международного симпозиума «Управление миграциями на Дальнем Востоке России» (Владивосток, 21 октября 2008 г.) С. 73−104- Её же. Трудовые мигранты из стран СНГ на Дальнем Востоке России в начале XXI в.// Россия и ATP. Владивосток, 2008. № 4. С. 56−69.

37 Тишков В. А. Миграционная политика как угроза национальной безопасности России Выступление на парламентских слушаниях «О проекте Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации». Государственная Дума, 10 декабря 2003 г. URL: http:// www/ old.iea.ras.ru/topic/law/paper/tishkovpaper2002.litrn.

38 Тюркин М. Л. Стратегия развития миграционной политики в России // Россия в глобальной политике. 2005. № 1- Его же. Миграционная система России: концептуальные организационно-правовые основы: Автореф. дисс.. докт. юр. наук. Москва: Академия МВД РФ, 2004. 36с.

39 Юй Сяоли. Проблема китайской миграции — расходящиеся взгляды в России и Китае // Укрепление экономического сотрудничества в Северо-Восточной Азии. Материалы междунар. семинара. Владивосток, 2007. С. 77−79.

40 Ли Цзинцзе. Политика открытости и отношения приграничных регионов // Перспективы дальневосточного региона: китайский фактор. М., 1999. С. 99 — 101- Чжан Шухуа. Миграция между Россией и Китаем: реальные масштабы и перспективы // Перспективы дальневосточного региона: китайский фактор. М., 1999. С. 98 — 99- Бао Хайчунь, Ся Хуансинь. Анализ перспектив российско-китайской частной торговли. / Россия и Китай на Дальневосточных рубежах. Вып.4. Благовещенск: АмГУ, 2002. С. 280−284.-Чжан Цзянчжун. Анализ явлений «серого бизнеса» в народной торговле между Россией и Китаем // Проблемы Дальнего Востока. 2005. № 1. С. 72. Юй Сяоли. Проблема китайской миграциирасходящиеся взгляды в России и Китае //Укрепление экономического сотрудничества в Северо-Восточной Азии. Материалы междунар. семинара. Владивосток, 2007. С. 77−79.

41 Ивасита А. 4000 километров проблем. Российско-китайская граница. М.: АСТ: Восток-Запад, 2006. 166 с.

42 Ohtsu Sadayoshi. Characteristics of the Russian Regional Labour Market // Russian Regions Growth and Environment. Sapporo, 2000. P. 177−197.

43 Гарнетт Ш. У. Ограниченное партнерство: российско-китайские отношения в меняющейся Азии. М., 1999. 53 сАлексеев М. Угрожает ли китайская миграция? (Территориальная безопасность и межэтнические отношения в Приморском крае) //Мировая экономика и международные отношения. 2000. № 11. С. 97 — 103.

44 В работе использованы соответствующие словари миграционных терминов. См.: Юдина Т. Н. Миграция: словарь основных терминов: Учеб. пособие. М.: Издательство РГСУАкадемический Проект, 2007. 472 е.- Глоссарий терминов в области миграции MOM / Под ред. Ришара Перрушу. Международная организация по организации международной миграции (MOM) // Международное миграционное право. Женева. 2005.№ 2- Демографический энциклопедический словарь / Под ред. Д. И. Валентей. М: Советская энциклопедия, 1985. 675 с.

Заключение

.

Миграционная политика России в приграничных районах Дальнего Востока исторически складывалась под воздействием комплекса экономических и геополитических факторов. Первые были связаны с необходимостью заселения и освоения присоединённых территорий, чемуэ помимо использования различных внутренних источников пополнение демографических ресурсов, способствовало массовое привлечение •иммигрантов из сопредельных стран. Геополитической доминантой на протяжении всей истории Дальнего Востока являлось сохранение российского суверенитета на этой территории, что уже в конце XIX в. сформировало у центральных властей и руководителей региона устойчивую установку на ограничение массовой иммиграции в приграничных районах:. Вместе с тем, осмысление деятельности системы государственных органов в сфере регулирования внешней миграции может свидетельствовать о достаточно неоднозначном характере её влияния как на сам предмет регулирования, так и на социально-экономическую обстановку в регионе.

В имперский период иммиграционная политика России была крайне противоречивой. Дальневосточные администрации поощряли или ограничивали миграционное присутствие в зависимости от внутренней и внешней политической и экономической конъюнктуры. Проблемы миграционного регулирования носили преимущественно внутренний характер и были вызваны недостатками самого государственного аппарата того времени. Единой ведомственной и общегосударственной иммиграционной политики на Дальнем Востоке не существовало, а возможности государственного аппарата явно не соответствовали массовому характеру внешней миграции, которую он призван был регулировать. При обобщении опыта решения царскими чиновниками «желтого вопроса» в XIX-начале XX вв., их попыток положить конец наплыву азиатских мигрантов и взять под контроль их пребывание на российской территории можно сформулировать наиболее острые проблемы государственного регулирования внешней миграции той эпохи, оставшиеся, по мнению автора, вплоть до недавнего времени удивительно современными и актуальными:

1. Отсутствие иммиграционного законодательства, адекватного масштабам въездных потоков.

2. Ведомственные противоречия, отсутствие единой государственной политики в области миграции.

3. Неудачные попытки решения иммиграционных проблем фискальными и запретительно-силовыми методами.

4. Проблемы финансирования органов государственной власти и программ по установлению контроля в миграционной сфере.

5. Противоречие между обеспокоенностью властей ростом количества иммигрантов и явной экономической выгодой от их привлечения.

Массовое присутствие иммигрантов в экономической жизни Дальнего Востока внесло весомый вклад в его хозяйственное освоение в имперский и советский периоды (1860−1930;е гг.). Однако, начавшаяся в середине XIX в. борьба России за политическое лидерство в северо-восточной Азии, политические и военные вызовы со стороны сопредельных государств, заставляли относиться к азиатской миграции как к негативному, чужеродному и дестабилизирующему явлению. На протяжении истории Дальнего Востока система органов государственной власти была вынуждена поддерживать баланс количества иммигрантов и внутренних российских переселенцев, необходимых для участия в экономическом развитии дальневосточных территорий. В периоды неблагоприятной для России внешнеполитической конъюнктуры органы государственной власти лимитировали иммиграционное присутствие до количества, допустимого с точки зрения национальной безопасности. Период наибольшего ужесточения иммиграционной политики пришелся на 1930 — 1988 гг., когда присутствие иностранцев в регионе было минимизировано и находилось под строгим контролем компетентных органов, что было связано вначале с угрозой вторжения со стороны Японии, а затем с периодом политической и военной конфронтации с КНР.

Массовый приток трудовых мигрантов, в целом благоприятный для экономики края, особенно в наиболее критические, переломные годы истории Дальнего Востока, неизменно вызывал обеспокоенность его руководства как в имперский (1868−1917), так и в новейший период истории (1991;2006). Причинами этого беспокойства являлись внутренние недостатки и слабость российской системы контроля над миграцией, проявлявшихся в отсутствии иммиграционного законодательства, адекватного параметрам миграционных потоков, детализированного порядка въезда, выезда и пребывания иностранцев, системы их достоверного учёта, контроля над достаточностью их привлечения в экономику и самих критериев этой достаточности. Затруднённость социальной адаптации восточных иммигрантов, проходившей в имперский период главным образом на конфессиональной и бытовой основе, а в советское время — на базе приобщения к коммунистической идеологии, образованию и массовой культуре, сформировали мнение о невозможности их быстрого включения в жизнь принимающего общества. В годы построения советского социума они были восприняты руководством страны как ненадёжный и деструктивный элемент и в конце 1930;х гг. полностью (корейцы) или частично (китайцы) депортированы из пределов Дальнего Востока СССР.

В периоды закрытости от внешних миграций (1930;е — первая половина 1940;х гг.) задача пополнения трудовых ресурсов решалась в основном с помощью мобилизационных и принудительных методов. После окончания второй мировой войны советское правительство стало вновь вербовать работников для различных отраслей дальневосточной промышленности в Китае и Северной Корее, но уже на основе межправительственных соглашений.

В общем процессе переселения на Дальний Восток сложился устойчивый миграционный поток из национальных республик, особенно поощрявшийся государством в годы действия программы межреспубликанского сельскохозяйственного переселения, строительства и освоения зоны БАМ. Основой миграционной политики СССР в советский период являлось централизованное массовое привлечение внутренних мигрантов для освоения восточных и северных районов страны, имевшее важнейшее экономическое и геополитическое значение и получавшее организационную и финансовую поддержку государства.

В конце 1980;х гг. завершение длительного периода конфронтации в АТР позволило руководству СССР кардинально сократить войсковую группировку в регионе, в то же время остановка экономического развития и начавшийся в 1990;х гг. процесс деградации дальневосточной промышленности привели к невозможности для государственной власти в дальнейшем влиять на миграционные процессы методами экономического стимулирования. Для Дальнего Востока с 1991 г. основным миграционным трендом стал массовый возвратный отток населения в центральные районы страны, усиленный репатриацией выходцев из национальных республик. Демографические проблемы, вызванные резким падением уровня жизни и увеличивающейся естественной и миграционной убылью населения, заставили обращаться к внешним источникам рабочей силы, что привело к постепенному росту количества иностранной рабочей силы, привлекаемой в экономику региона.

В новых экономических условиях 1990;х гг. Дальний Восток России стал зоной растущего интереса со стороны стремительно развивающейся экономики КНР — в качестве потребительского рынка, сырьевой базы и объекта для инвестирования торговой прибыли, полученной в ходе приграничной торговли, что положило начало новому этапу массового китайского присутствия в этом российском регионе. Фактически одновременно распад СССР вызвал массовую репатриацию русскоязычного населения из республик СНГ, пик которой пришелся на 1994 г.

В 1988;1993 гг. в условиях нарастания роли стран АТР в мировой экономике, необходимости активного включения Дальнего Востока России в международные экономические отношения, конструктивного решения застарелых территориально-приграничных проблем, перед руководством страны вновь остро встала задача выработки и практического осуществления новой, современной миграционной политики в отношении различных потоков внешней миграции. Процесс формирования национальной миграционной стратегии хронологически совпал с периодом трансформации российской политической системы, проходившей в условиях социально-экономического и политического кризиса 1980 —1990—х гг.

К середине 1990;х гг. внешняя миграция на Дальнем Востоке и в России в целом приняла неконтролируемый характер. Во многом это было вызвано несоответствием системы органов государственной власти, призванных осуществлять регулирование внешней миграции, масштабам и динамике миграционных потоков. Наиболее явным её недостатком стало отсутствие современной системы единого объективного учёта мигрантов и обоснованных критериев определения количества ИРС и переселенцев, необходимого для пополнения демографического и трудового потенциала региона. Отсутствие жизнеспособной концепции развития Дальнего Востока не позволяло сформировать конструктивную региональную миграционную политику. В результате в 1990;х гг. здесь фактически полностью повторилась ситуация, имевшая место в регулировании миграции в имперский период. В отсутствие адекватного федерального иммиграционного закона губернаторы и руководители государственных структур были вынуждены самостоятельно формировать необходимую правовую базу, вырабатывать и осуществлять региональную миграционную политику, в которой не могла не отразиться двойственность, истекающая из традиционного для Дальнего Востока противоречия между экономическими и политическими приоритетами.

В России на протяжении двадцати лет (1982;2002 гг.) действовало законодательство, принятое в условиях закрытой границы и ограниченных контролируемых внешних миграций. При этом из системы иммиграционных органов, построенных на основе этого законодательства, функционально выпал важнейший элемент — принимающая организация. В новых рыночных условиях её главным приоритетом стало получение коммерческой выгоды от пребывания и трудовой деятельности иностранцев, иногда за счёт игнорирования устанавливаемых государством законов и запретов. В совокупности эти факторы способствовали возрождению в середине 1990;х гг. массового сектора нелегальной трудовой миграции.

В 1993;2000;х гг. реформированная система органов государственной власти проводила однобокую деятельность по установлению контроля над трудовыми мигрантами, фактически отказавшись от других важнейших направлений деятельности — поддержки репатриации, обеспечения законности трудоустройства и действенной государственной поддержки россиян за рубежом, обеспечения необходимых условий для свободного выезда и въезда в страну, выработки концептуальных основ и миграционной политики, направленной на оздоровление экономической ситуации в регионах. Включение России в глобальные процессы миграции привело к массовому выезду из страны квалифицированных рабочих кадров и научно-технических специалистов, утрате части генофонда страны в результате т.н. утечки умов, мускулов, невест и т. д., что вызвало замещающий приток в основном низко квалифицированной рабочей силы и торговцев. Государственный контроль над выездом российских трудовых мигрантов, за исключением категории работников торгового и рыболовного флота, был утрачен. В 1990;е гг. жители российского Дальнего Востока были вовлечены в различные формы теневой деятельности за рубежом, к которым можно отнести, например, обслуживающую деятельность эпизодических мигрантов: т.н. «кирпичей», «фонарей» в российско-китайском трансграничном пространстве, агентов автобизнеса в Японии, организованную проституцию в странах АТР. Государственные органы России были не в состоянии влиять на процесс криминализации выездной миграции россиян политическими или административными мерами без нарушения их прав и свобод, а правоохранительная система в то время оказалась не в состоянии эффективно противодействовать этому процессу.

Основные усилия органов государственной власти в сфере внешней миграции с 1994 г. сосредоточились на проблеме установления контроля над мигрантами на территории приграничных с КНР районов. Единственно возможным в сложившихся политических и социально-экономических условиях способом влияния на иммиграционную ситуацию на юге Дальнего Востока стало применение комплекса административных мер, вновь принявших традиционный для имперского и советского периода ограничительно-охранительный характер. Крайне неудачная практика ограничения внешней трудовой миграции путём бюрократического затягивания процедур законного оформления разрешений на право трудовой деятельности в РФ сформировала в регионе массовый сектор незаконной трудовой миграции, в результате чего в 1995;2002 гг. внешняя трудовая миграция вновь стала объектом силового воздействия государственных органов. Основным мотивом ограничительной деятельности в отношении трудовых мигрантов вновь, как и в XIX в., стал тезис о неприемлемости оседания китайцев на территории региона. При этом единственное в данный период альтернативное такому оседанию спонтанное переселение репатриантов из СНГ не только не поддерживалось федеральными органами власти, но и ограничивалось административно действием порядка регистрации по месту жительства, получения разрешений на право трудовой деятельности и принятия гражданства РФ.

В период 1990;х гг. российское общество фактически утратило важнейшие составляющие ранее сложившейся государственной системы социальной адаптации переселенцев в общественно-политических организациях, трудовых коллективах, системе образовательных учреждений. Постепенно деградировала система обучения иностранцев русскому языку за границей, в самой России эта система сегодня находится в зачаточном состоянии. В корне изменилась идеология государственного отношения к мигрантам, в принимающем обществе в 1990— 2000;е гг. искусственно культивировалось негативное отношение к ним, зачастую принимавшее различные формы «мигрантофобии», экстраполированной не только на. этнических мигрантов, но и на русскоязычных репатриантов. Апофеозом изоляционистской политики 1990;х гг. стало принятие антииммиграционных законов 2002 г., призванных обеспечить внутреннюю социальную стабильность путём резкого ограничения притока новых переселенцев в страну. Результатом выбора ротационного варианта миграционной политики при крайне несовершенной системе контроля над привлечением ИРС стал обратный эффект: она окончательно сформировала в России массовый (до 10 млн. чел.) сектор нелегальной трудовой миграции. В то же время восток России терял миграционную привлекательность для потенциальных переселенцев из СИГ. n.

Необходимость экономического подъёма страны и выхода из кризиса в начале 2000—х гг. заставила во многом переосмыслить эту политику. Суммарное воздействие негативных демографических последствий реформ 1990;х гг., проявившихся в резком сокращении численности населения дальневосточного региона за счёт естественной и миграционной убыли, бурный рост теневого сектора трудовой миграции заставили органы государственной власти России в 2005;2007 гг. приступить к выработке новой модели федеральной и региональной иммиграционной политики. В эти годы была успешно проведена санация наиболее криминогенного и неподконтрольного государству сектора розничной торговли, начата регуляризация теневого сектора ИРС. С помощью законодательного упрощения порядка натурализации государство впервые за много лет начало разработку целевой программы селективного отбора переселенцев в регионы, в том числе на юг Дальнего Востока.

Результаты Государственной программы содействия переселению соотечественников в РФ на примере дальневосточного региона могут свидетельствовать о большой инерции взаимного негативного восприятия, сложившегося в 1990;х гг. в системе «мигрант-общество-государство» и о слабости выталкивающих и притягивающих факторов, определяющих миграционную мобильность потенциальных переселенцев. В то же время именно в использовании соотношения этих факторов для привлечения нужного количества трудовых мигрантов и переселенцев будет в XXI в. состоять основная задача миграционной политики развитых государств, к которым должна быть причислена Россия. В этой связи борьба с незаконной миграцией является уже не идеологией будущей миграционной политики, а скорее технической проблемой, зависящей от профессионализма работников соответствующих федеральных силовых и контрольных ведомств. В основу новой миграционной идеологии должна быть положена не борьба с мигрантами, а та социальная политика, которую принимающее общество может себе позволить в их отношении. Совершенно очевидно, что игнорировать процесс натурализации и адаптации мигрантов государство далее уже не в праве. Назрела необходимость создания принципиально нового миграционного ведомства с широким кругом социальных и административно-распорядительных функций, способного управлять миграционными процессами. Необходима выработка новых, понятных и простых правил привлечения ИРС, регуляризации нелегальных мигрантов и натурализации переселенцев. При этом особое внимание должно быть уделено созданию современной национальной системы объективного учёта мигрантов и контроля над параметрами миграции в стране.

Международные миграции являются одним из самых сложных объектов регулирования в современном мире. Их направление, численность и структура могут существенно измениться всего за несколько лет, а долгосрочные программы — быстро устареть. Иными словами, государственная миграционная политика не вырабатывается на десятилетия, а действует в определённой социально-экономической ситуации. Вместе с этим, ряд основных долгосрочных направлений деятельности системы органов государственной власти по регулированию потоков внешней миграции, исходя из характера и параметров сложившихся переселенческих потоков, можно сформулировать уже сегодня.

Для решения проблем выхода из чрезвычайной демографической ситуации сегодня необходимо продолжить концептуальное закрепление государственной позиции по отношению к международной миграции как к неизбежному и позитивному явлению, сопутствующему масштабному, естественному и жизненно важному для страны глобальному передвижению ресурсов, идей, технологий, инвестиций. Необходимо совершенствование по-прежнему глубоко отсталой российской системы иммиграционного контроля, лишь в последние годы приступившей к процессу собственной модернизации. По мнению автора, в данной области важно сформировать качественно новую систему ответственности субъектов ВЭД и принимающих лиц за иностранцев, прибывших в страну по их приглашению. Для пресечения незаконной миграции необходимо создание новой системы контроля над целями и сроками пребывания иностранцев в РФ: Эта система должна быть деидеологизирована, она должна действовать в автоматическом режиме и создавать эффект неотвратимости и адекватности наказания нарушителей, принимающих их лиц и их пособников, в случае нарушения ими миграционного законодательства. Явно назрела оптимизация федерального миграционного законодательства, давно ставшего самостоятельной отраслью права, его систематизация в форме кодекса или единого сводного закона о миграции.

Наряду с осознанием безусловной принципиальной важности приоритета предоставления гражданства РФ бывшим соотечественникам, деятельность государственных органов по регулировании международной миграции должна включать элементы целенаправленного селективного привлечения трудовых кадров и переселенцев из стран СНГ, по-прежнему являющихся единственным демографически-важным ресурсом для России и традиционно массовым миграционным потоком для дальневосточного региона. России необходима комбинированная иммиграционная политика, включающая строго контролируемую ротацию ИРС из стран СНГ и АТР и долгосрочную натурализационную политику, которая может включать законодательное закрепление системы каналов-«коридоров» для упрощенного порядка принятия в гражданство России иностранцев — .выпускников российских ВУЗов, «армейский», «бизнес» канал и ряд других. Вполне логичным будет принятие новых, более совершенных законопроектов, предусматривающих первоочередное принятие в гражданство России лиц, имеющих высокую профессиональную квалификацию и согласных на переезд и проживание в определённой местности, имеющих высокую потенциальную способность к социальной адаптации в принимающем обществе. Крайне необходимо выработать и закрепить на законодательном уровне чёткие критерии этой адаптивности, не зависящие от субъективных предпочтений чиновников любого уровня. Отбор переселенцев должен проводиться в странах выхода вне действия каких-либо ограниченных конкретными сроками программ или социально-экономической и политической конъюнктуры: при её изменении может изменяться лишь комплекс предлагаемого мигрантам экономического стимулирования. Одновременно с получением гражданства мигранты должны получать реальные государственные гарантии соблюдения их конституционных прав, включающие право на выбор места жительства, на труд и на жилище.

Необходимо преодолеть сложившийся в последние годы глубоко ошибочный стереотипный подход к переселенцам как к социально беспомощному, бесполезному и обременительному для государства элементу: о высочайшей созидательной мотивации мигрантов может свидетельствовать не только история развитых «иммиграционных» государств — США, Австралии, Канады, Израиля, население которых было в недавнем прошлом сформировано переселенцами, но и история России как великого евразийского государства, и история дальневосточного региона.

Основной задачей органов государственной власти в настоящий момент должна стать выработка системы методов включения всех категорий иммигрантов в экономическую, социальную и политическую жизнь страны и создание условий для их самореализации в принимающем российском обществе.