Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений

Актуальность темы

исследования. В правовом государстве с демократической формой организации политической жизни общества потребность в реальном соблюдении государственными, муниципальными органами и их должностными лицами прав граждан обеспечивается эффективным функционированием судебной власти. Именно суды и судьи призваны защищать основные права и свободы человека и гражданина, провозглашенные Конституцией РФ. В то же время о не вполне демократичном подходе к совершенствованию судебной системы свидетельствует тот факт, что в нашей стране все еще отсутствует независимая судебная инстанция по делам о спорах граждан с представителями публичной власти. В законодательном? порядке правовой статус административных судов, главное предназначение которых — судебный контроль за законностью действий и издаваемых актов административных органов и их должностных лиц — до настоящего времени' не определен.

Возможность осуществления судебной власти посредством административного судопроизводства’закреплена в Конституции РФ (ст. 118). Однако реализация этого конституционного положения не получила необходимого развития в законодательстве. Поэтому неслучайно повышенное внимание уче-ных-административистов и практических работников сферы правосудия к проблемам судоустройства и судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений1.

В интересах становления правового государства международно-правовые стандарты обязывают привести судебную систему в соответствие с конституционными и международными принципами и нормами, в том числе в.

1 См., напр.: Салищева Н. Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. — М., 2004; Хамане-ва Н. Ю. Административная юстиция в России: современные проблемы // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. — М.: Юнити-Дана, 2004; Старилов Ю. Н. Административные суды в России. Новые аргументы «за» и «против». М. — Норма, 2004; Николаева J1.A., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции: Сборник. — СПб.: «ЮЦ Пресс», 2004; Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право, 2005, № 2, С.19−25 и др. части обеспечения доступности этой системы гражданам. В этой связи необходимо акцентировать внимание на том, что если правовое государство развивается, а судебная реформа направлена на демократизацию правовой политики и судебной системы в целом, то конституционные требования должны найти свое практическое выражение.

Отметим, что административно-процессуальное законодательство является динамично развивающейся отраслью российского законодательства. Перед административно-правовой наукой стоят весьма масштабные и ответственные задачи. Это принятие федеральных законов «Об административных процедурах», «Кодекс административного судопроизводства», «О, судах общей юрисдикции». Вместе с тем многочисленные научные труды свидетельствуют о том, что в такие основополагающие понятия административного права, как «административное судопроизводство», «административное дело», «административно-правовой спор» и другие учеными вкладывается разный смысл.

Представляется, что в условиях осуществления* судебной* реформы, требуется тщательное изучение соответствующих научных трудов, анализ законодательства, регулирующего порядок осуществления судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, а также изучение и оценка материалов судебной практики с целью определения! концептуальных основ административного правосудия.

В пользу актуальности темы исследования свидетельствует и тот аргумент, что представители судейского корпуса выступают за совершенствование законодательства, регулирующего порядок рассмотрения судами административно-правовых споров (В.В. Демидов, O.A. Егорова, В. М. Жуйков, В. М. Лебедев, В.И. Радченко)1.

1 См., напр.: Материалы VI Всероссийского Съезда судей // Российская юстиция. 2005. № 1.

2. С.4−27- Интервью с первым заместителем Председателя Верховного суда РФ В. И. Радченко // Российская газета. 13.02.2003; Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия. (Обзор выступлений участников научно-практической конференции «Проблемы защиты публичных и частных прав и интересов в административных судах», март 2001) // Российская юстиция. 2001. № 6. С.5- Административная юстиция в РФ: про-блехмы и перспективы. Материалы «круглого стола» Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, ноябрь 2003. // Юридическая мысль, 2003, № 6, С.5−2б.

В-настоящее время реализация комплекса мер, связанных с созданием административных судов, наряду с завершением процесса формирования института мировой юстиции, является одним из приоритетных направлений федеральных целевых программ развития-судебной системы России1. Кроме того, в Верховном Суде РФ с 2003 года действуют специальные судебные составы по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений. 16 ноября 2006 г. Пленум Верховного суда. РФ принял Постановление1 № 55 «О внесении в-Государственную Думу Федерального Собрания"Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»". Указанные и другие факторы обусловили выбор темы и послужили обоснованием ее актуальности.

Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время институт административного судопроизводства находится в центре внимания, деятелей науки административного права и сферы правосудия (А.В. Альхи-менко, Ю. А. Андрианова, А. Н:. Артамонов, Д. Н. Бахрах, A.A. Власов, В. М. Вдовенков, Н. В. Громова, JLA. Грось, A.A. Демин, О. В. Егорова, В. В. Ершов, В.М. ЖуйковА.Б. Зеленцов, A.C. Зырянова, И. В: Капичников, В. М: Лебедев, Э. Либерман, Е. Б. Лупарев, М: Я. Масленников, А.В.Минаш-кин, И. А. Минникес, Ю. В. Надольская, М. В. Никифоров, И. ВПанова, A.A. Петрухин, И. Н. Поляков, В. В. Полянский, Ю. А. Попова, A.B. Пошивай-лова, В. И. Радченко, Э. Н. Ренов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, В: В. Скито-вич, А. К. Соловьева. Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Н. В. Сухарева, Ю. А. Тихомиров, A.M. Удовенко, Д. В. Уткин, А. П. Фоков, С. Д. Хазанов, Н. Ю. Хаманева, Н. М. Чепурнова и др.). Очевидно, это связано с тем, что после сложного процесса становления института мировых судей следующим, этапом судебной реформы будут изменения, касающиеся сферы административного1 судопроизводства.

1 Отчет Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ A.B. Гусева. Материалы VI Всероссийского Съезда судей // Российская юстиция. 2005. № 1−2. С. 26.

2 Российская газета. Ноябрь 2006 г.

В последние годы данная проблематика стала предметом исследований многих ученых, ей посвящены конференции, круглые столы, диссертации. Точки зрения разных ученых (Д.Н. Бахраха, В. М. Лебедева, Е. Б. Лупарева, М. Я. Масленникова, В! И. Радченко, Н. Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова)'приведены в соответствующих разделах работы. При этом необходимо отметить, что основной акцент в их работах сделан на поиске совершенной модели административной юстиции.

Однако, несмотря, на активное обсуждение в юридической литературе идеи создания административных судов, проведенные исследования в области административной юстиции, а также законопроектную деятельность, многие вопросы в этой сфере научного знания остаются малоисследованными. Наименее разработаны правовые и, организационные основы судебной деятельностипо рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отно шений. По-прежнему отсутствует ясность в самой концепции административного правосудия. Положение Конституции РФ об административном-судопроизводстве не всегда связывается-учеными с необходимостью введения, судов, специализирующихся на рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений (Д.Н. Бахрах, Л. А. Грось, М. Я. Масленников, A.B. Пошивайлова, Э.Н. Ренов). Предложения. по развитию административного судопроизводства часто не учитывают различного рода трудности и сложившиеся традиции судебной деятельности. За рамками научного анализа1 остается вопрос об определении категорий дел, которые могут быть отнесены к подсудности (подведомственности) специализированных судов. Из этого следует, что правовая природа дел, возникающих из административно-правовых отношений, требует систематизированного подхода к изучению данной обособленной группы, поскольку уже в ближайшем будущем основная* масса таких дел, скорее всего, будет передана в-ведение специализированных судов.

В конечном счете, проблем в данной области накопилась немало. Поэтому полагаем, что комплексное исследование вопросов теории и практики рассмотрения судами дел, возникающих из административно-правовых отно г 8 шений, будет способствовать упрочению и развитию судебной системы, а также поможет обосновать необходимость и целесообразность ее оптимизации не только с позиции реализации принципов правового государства, но и с точки зрения имеющихся в судебной деятельности проблем. Кроме того, изучение и анализ многообразных подходов к их решению в некоторой степени позволит увидеть наиболее приемлемые пути совершенствования административного правосудия и оценить достоинства и недостатки предлагаемых вариантов создания административных судов.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления судопроизводства по административно-тяжебным и административно-деликтным делам.

Предметом изучения выступают теоретические и правовые основы деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административног правовых отношений, тенденции к становлению и развитию административного судоустройства и судопроизводства, особенности и некоторые проблемы осуществления правосудия по административно-правовым спорам,(а также со, ответствующие научные разработки и судебная практика.

Целью исследования является научная разработка теоретических и орI ганизационно-правовых аспектов деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решались следующие задачи: уточнение сущности и особенностей, определение круга административных правоотношений, нуждающихся в судебной защитерассмотрение вопросов, касающихся интерпретации понятия, содержательной характеристики и видов административно-правовых споровопреде-, ление основных категорий административных делраскрытие понятия административного судопроизводства, административной юстиции и судебно-административной юрисдикцииразработка концептуальных основ института административного судопроизводстваопределение промежуточных результатов законопроектных работ по созданию законодательства, регулирующего деятельность судов, специализирующихся на рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношенийанализ статистических сведений о работе судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношенийопределение основных правил разграничения подведомственности споров административно-правового характера между различными ветвями судебной властирассмотрение особенностей осуществления административно-тяжебного судопроизводстваразработка основных понятий, признаков и принципов осуществления судопроизводства по спорам административно-правового характера (административно-тяжебным делам) — изучение и анализ судебной практики по спорам административно-правового характераопределение понятия судебной ошибкивыявление наиболее распространенных судебных ошибок и причин их возникновенияопределение мер по предупреждению судебных ошибокопределение тенденций и перспектив развития административного судоустройства и судопроизводстваформулирование научно-обоснованных рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства в иссле дуемой сфереопределение категорий административных дел, которые следует закрепить за административными судамирассмотрение организационных проблем деятельности судей при рассмотрении административных дел, разработка мер по их устранению.

Методологическая! основа исследования. В качестве методологической основы автором принят диалектический метод познания и комплексный подход к исследованию правовых явлений. В процессе исследования использовались как общенаучные, так и специальные методы познания: системно-структурный, сравнительно-правовой, логический, статистический, социологический и другие.

Теоретическая основа исследования. На мировоззренческую позицию автора и формирование им основных выводов оказали существенное влияние научные работы ученых в области материального и процессуального права, а также труды специалистов судебной сферы: Д. Н. Бахраха, A.A. Власова, A.A. Демина, A.C. Дугенца, Н. В. Громовой, О. В. Егоровой, О. В. Журавлевой,.

A.Б. Зеленцова, A.C. Зыряновой, И. Д. Кожевникова, Б. В. Красильникова,.

B.М. Лебедева, Е. Б. Лупарева, М. Я. Масленникова, A.B. Минашкина, Н. П. Мышляева, Ю. В. Надольской, Л. А. Николаевой, М. Н. Никифорова,.

C.Э: Несмеяновой, И. В. Пановой, Ю. А. Поповой, A.A. Петрухина, И. Н. Полякова, A.B. Пошивайловой, В. И. Радченко, Б. В. Российского, В. Н. Руднева, H.F. Салищевой, В. В1. Скитовича, В. Д. Сорокина, А. К. Соловьевой, Ю.Н. Ста-рилова, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, Л. В. Тумановой, А. И. Фокова, Н. Ю. Хаманевой, H.A. Чечиной, А. П. Шергина, В. А. Юсупова и др.

Информационная база исследования. В ходе подготовки диссертации использовано более 200 источников, в числе которых действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, законопроекты, материалы научно-практических конференций, научные труды отечественных и зарубежных ученых, иные материалы. В работе исследовались положения Конституции Российской Федерации, нормы федерального законодательства, постановления высших судебных инстанций, а также законы других государств.

I,.

Эмпирическую базу диссертации составили актуальные статистические сведения о результатах работы судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Осуществлен анализ статистических данных о работе районных судов г. Москвы и мировых судей судебных районов г. Москвы за период с 2000 по 2006 гг. Кроме того, в работе использованы материалы практики рассмотрения судами дел, возникающих из административно-правовых и иных публичных отношений (изучено 350 гражданских дел в судах г. Москвы), а также личный опыт работы диссертанта в должности помощника судьи" в Зеленоградском районном суде г. Москвы, а также в должности мирового судьи г. Москвы.

В основу выводов автора также положены результаты опроса по специально разработанным анкетам 145 федеральных и мировых судей в г. Москве, а также около 300 граждан. и.

Научная* новизна диссертационного исследования состоит в самой постановке проблемы и в комплексном подходе к ее теоретическому решению с учетом достигнутого уровня ее научной разработки, а также с учетом произошедших изменений в законодательстве, властности в свете новых Кодекса РФ обадминистративных правонарушениях, Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ. Работа представляет собой одно из первых комплексных исследований теоретических, правовых и организационных проблем деятельности судей (судов) по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений.

Автором аргументируется необходимость признания административного судопроизводства в качестве самостоятельной ветви правосудия.

На основе результатов изучения судебной практики и статистических данных об отмене судебных решений вышестоящими инстанциями в диссертации определяются наиболее важные причины, влияющие на качество судебных решений, а также предлагается комплекс мер по устранению судебных ошибок.

Выработаны основные направления совершенствования деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых" отношений, определены категории дел, которые в будущем могут составить подсудность административных судов различного уровня по территориальному признаку.

Авторские выводы, предложения и рекомендации касаются непосредственно судебной процессуальной практики, а также организационных основ деятельности судов.

При проведении исследования, критически осмыслен проект Кодекса административного судопроизводства, разработанный Верховным Судом РФ, выяснено мнение судей как основных правоприменителей о проблемах административного правосудия и недостатках административно-процессуального законодательства, а также о целесообразности реформирования судебной системы в связи с перспективой создания административных судов.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Административная юстиция — это определенным образом сложившийся порядок осуществления судами общей юрисдикции или специализированными административными судами (судьями по административным делам) административно-тяжебной деятельности в рамках гражданского или административного судопроизводства. Административное судопроизводство — элемент как системы административной юстиции, так и системы административной юрисдикции, подразумевающий под собой рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых и иных публичных отношений.

Термин «административная юстиция» имеет, скорее, доктринальное значение. Термин «административное судопроизводство» (ст. 118 Конституции РФ), на наш взгляд, должен получить законодательное закрепление. С точки зрения административной юстиции рассмотрение административно-правовых споров судебными органами, как способ «осуществления судебного контроля, реализуется в рамках гражданского и (или) административно-процессуального законодательства. С точки зрения судебной юрисдикции, которая имеет более конкретный характер, суды рассматривают дела, возникающие из публично-правовых отношений, в рамках ГПК РФ, а дела об административных правонарушениях — в рамках КоАП РФ.

2. При совершенствовании административно-процессуального законодательства полагаем необходимым руководствоваться принципом выделения двух форм административного судопроизводства: административно-тяжебного и административно-деликтного. В рамках административного судопроизводства административные дела, рассматриваемые судами, следует подразделить на две категории: 1) споры административно-правового характера (тяжебные) — 2) дела о привлечении лиц к административной ответственности (деликтные).

Предлагается комплекс административно-процессуальных норм разделить по блокам: 1) нормы, регулирующие порядок рассмотрения споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений- 2) нормы, регулирующие порядок привлечения к административной ответственности- 3) нормы процедурного характера. В этой связи представляется целесообразным принятие ФКЗ «Об административных судах», ФЗ «Об административных процедурах». Что касается проведения комплексной кодификации административно-материальных и административно-процессуальных норм, мы не исключаем принятие Кодекса административного судопроизводства (далее КАС), который должен включать-нормы-общейи особенной частей.

3. В' широкомсмысле административно-правовые споры понимаются как споры., возникающие в связи с осуществлением своих функций государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Их можно подразделить на административно-тяжебные дела, которые могут иметь только правовой характер и разрешаются в судебном-или. административном порядке, и споры административно-процедурного характера. -4. Следует различать понятия- «административно-правовойспор" — и* «споры административно-правового характера», поскольку не все1, споры административно-правового характера являются административно-правовыми по своей сути. Сфера споров административно-правового характера весьма обширна и охватывает собой в полной мере административно-правовые споры, а также гражданско-правовые и конституционно-правовые споры административного характера.

Целесообразно выделить смежную категорию дел — «гражданско-правовые споры административного характера», — поскольку правовой спор может иметь одновременногражданский* и административный характер. Для обеспечения наиболее полной-защиты прав^частных лиц в спорах с участием представителей власти дела по указанной смежной категории также надлежит рассматривать в особом порядке в административном суде.

5. Административно-правовые споры следует отличать от дел о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности. Кроме того, концепция формирования административного судопроизводства должна учитывать тесную связь, положений административно-деликтного и уголовного права.

Понятие административно-деликтных дел охватывает собой дела об административных правонарушениях и жалобы на постановления субъектов административной юрисдикции о привлечении к административной ответственности лиц, признанных виновными в совершении административного правонарушения.

6. Авторская аргументация* о перспективной модели административного судопроизводства как самостоятельной формы осуществления правосудия наравне с гражданским и уголовным судопроизводством. Правовая природа дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, как имеющих особое государственное и общественное значение, требует разработки процедуры их рассмотрения в особом процессуальном порядке в рамг ках административно-процессуальной формы административными судами и судьями соответствующей специализации, на основе специализированного кодифицированного акта.

В условиях, когда законодатель распределяет подведомственность"административных дел по различным типам судов (общие и арбитражные), не имеет смысла идти к формированию административных судов через дополнительные переходные формы. Поскольку административные суды должны быть также доступны как мировые судьи, считаем возможным формировать, судебные участки мировых судей и межрайонные суды в системе административных судов с учетом административно-территориального деления страны. Напротив, окружные административные суды представляется обязательным организовать вне связи с административно-территориальным принципом. Представляется возможным предусмотреть введение такой должности, «мировой судья в системе административных судов». При этом все элементы предлагаемой системы целесообразно подчинить Высшему Административному Суду РФ. В целях решения вопроса о подсудности административных дел нами предложена их классификация по принципу принадлежности каждому звену системы административных судов определенной категории дел.

7. Меры по совершенствованию судебной процессуальной деятельности по рассмотрению споров* административно-правового характера. Исковой порядок рассмотрения требований по спорам, возникающим из административно-правовых отношений, в рамках гражданско-процессуальной формы должен быть только там, где существует юридический спор, не урегулированный сторонами — равноправными субъектами, под которыми подразумеваются граждане и юридические лица. С учетом сложившейся судебной практики следует различать административно-тяжебные дела искового характера, т. е. административные иски, и административно-тяжебные дела особого производства.

При этом, по нашему мнению, необходимо пересмотреть принципы и сроки рассмотрения административно-тяжебных дел с учетом их специфики. Полагаем необходимым переориентирование принципа судейской работьг не на «количество дел» и «соблюдение сроков их рассмотрения», а на «качество». Сроки рассмотрения дел должны быть реалистичными, а за их несоблюдение должна следовать ответственность.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой теоретических и организационно-правовых основ деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых и иных публичных правоотношений. Выводы и рекомендации диссертации в определенной мере развивают теорию административных правоотношений, содержат научную оценку применения судьями законодательства, регулирующего отношения, возникшие при рассмотрении судами дел административно-правового характера.

Практическая' значимость работы заключается в том, что сформулированные в ней предложения и рекомендации являются^ попыткой определить наиболее приемлемые пути совершенствования административного судопроизводства и судоустройства с точки зрения требований не только законодателя, но и с учетом проблем судебной практической деятельности.

Некоторые положения диссертации могут быть использованы в деятельности органов судебной власти, а также при совершенствовании законодательства в рамках судебной и административной реформ.

Материалы диссертации могут быть использованы при преподавании учебных курсов: «Административное право», «Административный процесс», «Административная ответственность».

Апробация результатов исследования. Наиболее значимые из сформулированных в диссертации идей, выводов и предложений докладывались на международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы административно-деликтного права», состоявшейся во ВНИИ МВД России (г. Москва, 2005 г.), обсуждались на заседаниях научно-исследовательского центра № 7 ВНИИ МВД России, отражены в публикациях автора.

Некоторые предложения и рекомендации внедрены в практическую деятельность Зеленоградского районного суда г. Москвы, а также в деятельность мировых судей Зеленоградского судебного района г. Москвы. Предложения об оптимизации сроков рассмотрения дел административно-правового характера направлялись в августе 2007 года в Московский городской суд.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, охватывающих 7 параграфов, заключения и списка использованных источников.

Выводы по Главе П.

Резюмируя изложенное на тему особенностей порядка осуществления судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и определения пути его совершенствования, сделаем некоторые выводы.

1. При осуществления правосудия по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, судьям приходится совмещать две различные формы судопроизводства: исковое и в рамках производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Исковой порядок рассмотрения требований в рамках гражданско-процессуальной формы должен быть только там, где существует юридический спор, не урегулированный сторонами — равноправными субъектами (граждане и юридические лица). Споры, возникающие из административно-правовых и иных публичных правоотношений, требуют особого порядка ведения процесса.

2. Административное судопроизводство — самостоятельный метод осуществления правосудия. Основное отличие судопроизводства по административно-правовым спорам от искового вызвано следующим обстоятельствами процессуального характера: 1) неравноправное положение сторон- 2) специфическая функция суда при рассмотрении дел, заключающаяся в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов управления.

3. В некоторых положениях ГПК РФ содержатся пробелы, требующие устранения. В ст. 255ГПК следует уточнить: незаконное привлечение к какому виду ответственности создает для гражданина возможность оспаривания единоличных действий. В ст.ст. 254−256 ГПК должно быть закреплено право любой организации как субъекта административных правоотношений на защиту от действий или решений публичной власти. Также следует предусмотреть правило, согласно которому по спорам административно-правового характера с участием представителей публичной власти суд вправе признать явку представителя органа управления обязательной.

4. Следует различать административно-тяжебные дела искового характера (административные иски) и административно-тяжебные дела особого производства. В исковом производстве стороны могут называться как «истец» и «административный ответчик», а по делам особого производства — как «заявитель» и «заинтересованное лицо».

Считаем необходимым увеличить сроки рассмотрения дел по данной категории. В КАС необходимо закрепить особые принципы осуществления судопроизводства по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

5. Судебная ошибка — это преднамеренное или непреднамеренное нарушение закона либо неосознанные недостатки и упущения, имевшие место при осуществлении правосудия.

Анализ судебных ошибок применительно к категории дел по заявлениям об оспаривании действий должностных лиц позволяет сказать о том, что при принятии документов" или при рассмотрениидел возникают трудности при определении дальнейшего движения дела, поскольку имеетсяхпор о праве.

Судом вышестоящей инстанции указывается на описки в судебном решении (определении) только при обнаружении существенных ошибок, которые* содержатся, например, в наименовании сторон по делу или в наиболее важной резолютивной части решений или определений.

В случае отмены решения (определения) судом, вышестоящей инстанции всегда даются указания, которые необходимо принимать во внимание при новом рассмотрении дела.

Автор поддерживает точку зрения, согласно которой судебная ошибка имеет место даже в случае правильно установленных в решении обстоятельств дела, что подтверждается новым судебным решением, если допущенные нарушения судом норм процессуального права дают основание предполагать, что и по существу дело разрешено неправильно.

Количество отмененных судебных постановлений — это только формальный показатель, не исчерпывающий оценки качества проделанной судом работы. Значительный процент судебных решений, которые могут содержать ошибки, остаются необжалованными.

Автор полагает необходимым периодическое проведение выборочного изучения необжалованных решений путем изучения судебной практики в научных целях. Оценка должна быть основана на классификации судебных ошибок, учете степени их тяжести и фактического значения для конкретного дела.

7. В качестве мер по устранению судебных ошибок предложено:

1) обратить внимание законодателя на необходимость совершенствования действующих нормативно-правовых актов, в т. ч. относительно необходимости устранения пробелов и коллизий, затрудняющих работу судей;

2) сроки рассмотрения дел должны быть пересмотрены в сторону их реалистичности, за их несоблюдение должна следовать ответственность;

3) изменение принципа судейской работы не на «количество дел» и «соблюдение сроков рассмотрения», а на «качество».

8. Автор поддерживает положение КАС об учреждении процедуры «модельного дела», когда при наличии нескольких дел по аналогичным заявлениям, суд вправе рассмотреть одно из них в полном объеме, и признать его модельным при рассмотрении последующих дел без привлечения сторон.

9. Считаем целесообразным установить возможность особого порядка рассмотрения в рамках административного судопроизводства заявлений об оспаривании действий (бездействия) учреждений, фондов и унитарных предприятий, по отношению к которым государственные или муниципальные органы являются учредителем или соучредителем.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В условиях проведения судебной и административной реформ одной из основных задач административно-правовой науки является решение вопросов совершенствования административно-процессуального законодательства с учетом складывающейся системы административного судопроизводства с целью выработки рекомендаций для создания оптимальных правовых механизмов обеспечения прав и свобод граждан.

Наиболее значимым итогом обозначенных реформ, на наш взгляд, должно явиться создание административных судов, основной задачей которых должно быть осуществление контроля за исполнительной властью. Нам представляется, что создание судов, специализирующихся на рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, необходимо с целью предоставления гражданину простого и доступного способа', защиты прав от произвола представителей власти, поскольку отношения в данном случае складываются между неравноправными субъектами. Предоставление возможности обратиться в специализированный суд в максимально упрощенной форме с соблюдением принципа территориальной доступности должен облегчить задачу гражданину: обращаться с жалобой на неправомерные действия (бездействие) соответствующего органа (должностного) лица или нет. В Конституции РФ закреплено, что Российская Федерация — есть демократическое правовое государство. Является ли на самом деле государство правовым, на практике определяется оценкой граждан каждодневной деятельности государственных органов, должностных лиц.

Чтобы защитить себя от произвола власти надлежит изменить систему отношений гражданина и государства. Все нововведения в законах и появление предположительно эффективных правовых средств с «бесправием» не должны иметь декларативный характер. С введением административных судов активность граждан по обращениям в суд может существенно повыситься, что будет стимулировать к надлежащему исполнению обязанностей и дисциплинированности должностных лиц любого уровня.

Правовой статус административных судов в России до сих пор не определен. Разработаны важные законопроекты, касающиеся административных судов и порядка осуществления административного судопроизводства, которые требуют серьезной доработки. Поскольку структура и направленность деятельности административных судов в различных странах отличается друг от друга, нам придется выбирать свой самобытный путь развития, опираясь .на опыт проведения судебных реформ других стран. Основным направлением деятельности специализированных судов должно стать осуществление правосудия по административно-тяжебным и административно-деликтным делам:

За административными, судами следует закрепить основную часть дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, т. е. дела административно-правового характера, вытекающие из осуществления властных полномочий публичных органов. и их должностных лиц: 1) административно-правовые споры, (жалобы) — 2) заявленияоб оспаривании' действий (бездействия) учреждений, фондов и унитарных предприятий, по отношению к которым государственные или муниципальные органы^ являются учредителем (соучредителем) — 3)* гражданско-правовые споры административного" характера-. 4)' споры между органами публичной власти по вопросам, осуществления их функций- 5) дела об-установлении юридических фактов, затрагивающих административно-правовой'статус заявителя- 6) споры о-прохождении службы служащими государственных и муниципальных учреждении- 7) споры, связанные с предоставлением гражданства РФ, выходом из него- 8) дела о привлечении к административной5 ответственности. В том числе, полагаем необходимым отнесение к компетенции административных судов дел административно-правового характера, рассматриваемые в*настоящее времяг арбитражными судами.

Представляется целесообразным возложение на административные суды контрольных функций судебной деятельности арбитражных судов и судов общей юрисдикции. На наш взгляд, это сделает административные суды наиболее авторитетной инстанцией, деятельность которых будет способствовать оздоровлению в рядах органов исполнительной власти, а также в органах судебной власти. При этом контроль должен осуществляться без вмешательства в рассмотрение конкретных дел по существу и без подмены в этом существующих судебных инстанций.

По нашему мнению, реформа административного правосудия во избежание болезненной ломки существующего порядка и в целях построения будущей эффективной структуры"может проходить в три этапа.

1. Принятие соответствующих законодательных актов: ФКЗ «Об административных судах», Административно-процессуальный кодекс или Кодекс административного судопроизводства, внесение соответствующих изменений в ГПК РФ и АПК РФ.

2.

Введение

специализации судей в системе судов общей юрисдикции по* рассмотрению: а) административно-правовых споровб) дел об административных правонарушениях, в) по рассмотрению материалов исполнительного-производстваформирование специализированной, Судебной коллегии? по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношении при Верховном Суде РФ.

3. Создание административных судов как самостоятельных судебных орт-ганов (на примере арбитражных судов) со своей подведомственностью определенных категорий дел административно-правового> характера во главе с Высшим Административным Судом РФ.

Предложенная стратегия рассчитана на достижение таких целей, как: обеспечение законодательной основы деятельности административных судовповышение эффективности и качества административного судопроизводстваукрепление системы судебной’защиты прав и законных интересов граждан.

При создании административных cyдoв^ нельзя не учитывать соблюдение таких принципов, как: доступность для населения, обеспечение полной' независимости судей от властных структур, построение системы^{учреждений} территориально, не связанной с административно-территориальным делением РФ. В связи с этим полагаем вполне возможным введение структуры административных судов по аналогии системы судов общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ: на первой ступени — это мировые судьи, максимально приближенные к населению и рассматривающие несложные категории делна второй ступени — межрайонные суды, далее идут окружные суды, и на вершине этой пирамиды — Высший Административный Суд РФ как надзорная инстанция и координирующий орган. При этом суды вышестоящей инстанции одновременно являются апелляционными инстанциями. Полное игнорирование административно-территориального принципа при построения системы административного судопроизводства считаем нецелесообразным.

Мы убеждены в том, что если предполагается отнести к подсудности административных судов только административно-правовые споры, под которыми в общепринятом смысле понимаются прежде всего споры, граждан с публичной властью (жалобы), то< достаточно ограничиться’введением специализации судей по определенной категории дел. Административные суды имеет смысл создавать как отдельные судебные учреждения* вне судов общей юрисдикции, если в будущем к их подведомственности будут отнесены все дела административно-правового характера, требующие особого подхода к судебной защите прав граждан.

Автор является сторонником комплексной кодификации административно-материальных и административно-процессуальных норм. Также полагаем приемлемым в рамках ФЗ «Об административных процедурах» объединение норм процедурного характера, регламентирующих порядок исполнения обязанностей должностными лицами органов исполнительной власти, в том числе закрепляющие порядок рассмотрения" обращений граждан.

В заключение отметим, что активизация, научных исследований в области административного судопроизводства не может рассматриваться как самоцель. Должен быть реальный выход на практику и законодательство, регулирующее действия надлежащих субъектов, автором в диссертации предлагаются некоторые наиболее оптимальные предложения по совершенствованию деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений. В работе мы попытались учесть мнения судей как основных правоприменителей, деятельность которых в первю очередь будет затронута в результате принятия КАС.

Представляется, что такие понятия, как «споры административно-правового характера», «административно-правовой спор», «административный иск», «административное судопроизводство» могут быть использованы в официальном порядке только после принятия соответствующих актов, регулирующих административные правоотношения и процессуальный порядок осуществления судопроизводства по административно-тяжебным делам. В этом случае можно будет говорить о существовании особой административно-процессуальной формы в рамках административного судопроизводства.

К сожалению, надо констатировать, что в Российской Федерации судебная власть еще не занимает должную нишу в общественной жизни. Общество не имеет доверия к судебной власти. Общественный статус судьи остается невысоким. Поскольку в настоящий момент мы находимся в процессе осуществления судебной реформы, нельзя не учитывать, что построение правового го-, сударства в любой стране невозможно без существования целостной судебной системы, которая отвечает принципамсправедливости, независимости (прежде всего от партии власти), неукоснительного следования закону. При этом определяющим показателем будут являться уровень правосознания в обществе, уровень правовой культуры среди должностных лиц государственных органов любых чинов и среди обычных граждан. О результатах судебной реформы, в том числе в сфере административного правосудия, будут судить не по новым судебным учреждениям, а по их реальной независимости от властных структур и непосредственной деятельности на благо каждого законопослушного гражданина.