Актуальность темы
исследования обусловлена теми значительными изменениями, которые происходят в российском обществе в последние годы. Переход к новым социально-политическим и экономическим отношениям закономерно требует формирования новой системы управления. Важнейшее место в ней занимает местное самоуправление как базовый институт демократического государства.
Ход и перспективы осуществляемой в стране муниципальной реформы являются предметом непрекращающихся споров политиков, теоретиков и практиков. Острота этих дискуссий обусловлена кризисной ситуацией, сложившейся во многих сферах жизнедеятельности российского общества. Преодолеть этот кризис, по мнению многих, возможно, только опираясь на органы самоуправления, а через них — на местные сообщества.
Поэтому накопленный Россией многовековой опыт в области местного самоуправления может и должен быть востребован в полной мере. Такая доминанта неизбежно выдвигает на первый план изучение истории становления и развития общественного управления в городахполитических, социально-хозяйственных и культурных центрах страны. Городское самоуправление как социальный институт с самыми многообразными функциями является важнейшим фактором формирования урбанистической субкультуры. Не случайно еще в начале XX века признавали, что «тот или иной строй местного самоуправления оказывает громадное воздействие на публично-правовую психику человека и укрепляет в нем то или иное отношение ко всему государственному строю в целом"1.
1 Гронский П. П. Децентрализация и самоуправление. М., 1917. С. 3.
Сегодня ясно, что без участия государства рынок сам по себе не в состоянии стать эффективным регулятором благосостояния народа, тем более — социальной справедливости. Однако государственное регулирование, усиливающее социальную составляющую процесса модернизации общества, должно сопровождаться ростом потенциала активности самоорганизации и самозащиты граждан, их способности артикулировать и отстаивать свои реальные интересы. Большую роль в этом процессе может сыграть местное самоуправление, которое, с одной стороны, представляет собой первый уровень публичной власти, где происходит формирование интересов населения, а с другой — выступает фактором, объединяющим людей, проживающих на территории муниципального образования. Именно на уровне местного самоуправления граждане непосредственно знакомятся с местными проблемами и участвуют в общественных делах. Местное самоуправление помогает гражданам осознать, что демократия — это не формальность, а социальное партнёрство, личное участие каждого. Абстрактное право на свободу реализуется, таким образом, в конкретном праве на осуществление местного самоуправления. Участие граждан в решении местных вопросов способствует преодолению патернализма, формирует гражданскую культуру и новый тип личности.
Ретроспективный взгляд на городское самоуправление имеет большую научную и практическую значимость. Исследование эволюции муниципальной деятельности представляется важным для общего осмысления истории российского государства и общества. Изучение данной проблематики, в том числе в ее региональном аспекте, обладает несомненной ценностью для ответа на вызовы современной действительности, когда, признав, что местное самоуправление является неотъемлемым компонентом формирования российской государственности, властные и общественные структуры продолжают дискуссию об оптимальном уровне децентрализации (или наоборот, централизации) всех сфер жизни страны.
Кроме того, актуализирует избранную диссертационную проблематику и предстоящее в октябре 2007 года празднование знаменательной как для региона, так и для России в целом исторической даты — 450-летие добровольного вхождения Башкирии в состав России. Уфа длительное время являлась форпостом России на Востоке и имела специфическую систему управления, исследование которой представляет несомненный научный интерес.
Степень изученности темы. Практическая значимость исследования института местного самоуправления предопределила внимание к этой проблематике уже в годы реформ Александра II и в пореформенный период. Вопросы, касающиеся городского самоуправления, поднимались в контексте политической, социальной и хозяйственной истории, что привело к накоплению значительного числа работ, которые сами стали предметом самостоятельного анализа1.
С учетом преобладания тех или иных подходов к постановке исследовательских задач всю историографию деятельности органов городского самоуправления можно разделить на три больших периода: дореволюционный, советский (до конца 1980;х годов) и современный.
В рамках первого периода основное внимание было уделено историко-юридическому анализу Городовых положений 1870 и 1892 годов и их сравнению с аналогичными правовыми нормами западноевропейских См., например: Писарькова Л. Ф. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная история. 2001. № 2. С. 3 — 27- № 3. С. 25 -39. стран. Соответственно, в фокусе исследовательского интереса преимущественно оказались взаимоотношения органов местного самоуправления с государственной властью1.
На рубеже XIX — XX веков помимо обсуждения историко-правовых аспектов системы органов городского самоуправления, ряд авторов обратился к новым сюжетам — состоянию городских финансов, проблемам муниципализации и благоустройства. Собрав огромный фактический материал, такие исследователи, как И. Озеров, С. М. Василевский, А. О. Немировский, В. Навроцкий2, несмотря на отсутствие возможностей для ретроспективного анализа, в принципе давали четкие взвешенные оценки описываемых явлений.
Глубокий анализ существующих и потенциальных источников пополнения городских бюджетов был дан профессором И. Озеровым. Придя к закономерному выводу о том, что большинство финансовых проблем, возникающих на местном уровне, связаны с бедностью и «неэластичностью» государственного бюджета, Озеров, тем не менее, предложил ряд конкретных мер, нацеленных на стабилизацию муниципальной финансовой системы4.
Основные этапы развития этой системы были также прослежены в работе В. Навроцкого, уделившего особое внимание проблеме возложения.
1 Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 3. Органы местного самоуправления. СПб, 1883. Ч. 1- Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб. 1904; Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России. М., 1910 и др.
2 Василевский С. М. Городское самоуправление и хозяйство. СПб, 1906; Озеров И. Общие принципы организации городских финансов. СПб, 1907; Немировский А. О. Реформа городского самоуправления. СПб, 1911; Навроцкий В. Одобренный Государственным Советом и Государственной Думой и Высочайше утвержденный Закон 5 декабря 1912 г. об улучшении земских и городских финансов. СПб., 1913 и др.
3 Озеров И. Указ. соч. С. 4 — 18.
4 Там же. С. 19. на города части общегосударственных расходов1. Практическим вопросам ведения городского хозяйства посвящены монографические исследования С. М. Василевского и В.Ф. Тотомианца2, а также ряд статей, публиковавшихся на страницах журнала «Городское дело"3.
Типологическое сходство всех работ этого ряда, прежде всего, состоит в обязательном обращении исследователей к западноевропейскому опыту4 и в том, что большинство авторов рассматривает финансовые и хозяйственные вопросы в тесной связи с уровнем демократизации всей системы самоуправления (нормами избирательного закона, определением компетенции городских дум и т. д.). Многие, вслед за Тотомианцем, видели причины неблагоустроенности российских городов «в коренном юридическом различии между заграничным и русским городским управлением"5.
В то же время отдельные авторы, в частности. А. О. Немировский, обращали внимание современников на то, что гораздо большую роль, чем избирательное право играет «правильное устройство и взаимоотношения органов городского самоуправления — думы, управы, комиссий, словом, правильная, целесообразно приспособленное к жизни всего аппарата"6.
В работах дореволюционных исследователей рассматривались проблемы соотношения и взаимодействия двух систем — местного самоуправления и государственного управления. Практической сферой их теоретических изысканий были земская и городская системы.
1 Навроцкий В. Указ. соч. С. 53−57.
2 Тотомианц В. Ф. Самоуправление и городское хозяйство. СПб., 1910.
3 Авсаркисов М. Новые попытки организации кредита городам и земствам // Городское дело. 1910. № 4. С. 191−197- Воронин С. Об опасностях коммунального кредита // Городское дело. 1910. № 4. С. 197−202.
4 Озеров И. Указ. соч. С. 4, 7, 13- Василевский С. М. Указ. соч. С. 45 — 55- Тотомианц В. Ф. Указ. соч. С. 6−18.
5 Тотомианц В. Ф. Указ. соч. С. 8.
6 Немировский А. О. Указ. соч. С. 28. самоуправления. Многие проблемы, в том числе участия населения в осуществлении местного самоуправления, не были центральными в их трудах1. В этих работах не освещаются вопросы становления городского самоуправления в Уфимской губернии, тем не менее, они имеют важное значение для понимания общероссийских процессов и определения подходов к их изучению в региональном срезе.
Для оценки уровня развития того или иного города немаловажное значение имеет классификация населенных пунктов, представленная В.П. Семеновым-Тянь-Шанским .
На локальном уровне в дореволюционный, период также предпринимались достаточно интересные попытки систематизации и изучения опыта, накопленного городскими управлениями. В силу ряда причин в Уфимской губернии не было создано таких обобщающих трудов по истории органов городского самоуправления. Тем не менее, Уфимская городская дума еще в 80 — 90-е годы XIX века издала ряд обзоров своей деятельности3. В начале XX века роль таких обзоров стали выполнять отдельные доклады членов городских управ, объединявшие в себе предысторию рассматриваемого вопроса и оценку роли органов.
1 Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 3 т. СПб., 1869 -1871- Головачев А. А. Десять лет реформ (1861 -1871). СПб., 1872- Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление // Русский вестник. 1874. С. 524 — 573- Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Органы местного самоуправления. Т. 3. СПб., 1883- Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1899- Курчинский М. А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. СПб., 1907; Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет. В 4 т. СПб., 1909 — 1911; Авинов Н. Н. Главные черты в истории законодательства о земских учреждениях (1864 — 1913) // Юбилейный земский сборник. 1864 — 1914. СПб., 1914. С. 1 — 30- Лазаревский Н. И. Земское избирательное право // Там же. С. 50 — 75- Тройский П. П. Теории самоуправления в русской науке // Там же. С. 76 — 85 и др.
2 Семенов-Тянь-Шанский В. П. Город и деревня в Европейской России. СПб., 1910.
3 Обзор деятельности городского управления и положения городского хозяйства города Уфы с 1870 по 1881 год. Уфа, 1881. самоуправления в определенной сфере жизни губернского города1.
Крупным событием советского периода отечественной историографии стал выход работы JI.A. Велихова «Основы городского хозяйства"2. В соответствии с новыми идеологическими установками архаичному самодержавному управлению противопоставлялось советское, прогрессивное устройство местных органов власти. В работе классифицируются методы организации городского хозяйства, определяются критерии городского благоустройства, разъясняется хозяйственно-самоуправленческая терминология. В этом смысле работу можно рассматривать, как прикладное пособие по изучению и анализу хозяйственной деятельности самоуправления.
Отношение к проблемам местного самоуправления (управления) существенно изменилось после прихода большевиков к власти в 1917 года. Руководствуясь идеями К. Маркса и В. И. Ленина о привлечении к управлению масс народа, советские обществоведы начали развивать основы организации непосредственной демократии как базы участия населения в политической жизни. К концу 1920;х годов направления в изучении самоуправления, предложенные JI.A. Велиховым, были свёрнуты, а само понятие «местное самоуправление» предано забвению до середины 1950;х годов. То, что не рассматривалось «центральными» учеными, естественным образом выпадало и из внимания региональных исследователей.
Авторы 1917 — 1930;х гг. проявляли немалый интерес к изучению.
1 Баев И. П. Экономические материалы к вопросу обхода города Уфы проектируемой ж.-д. линией Оренбург — Уфа — Кунгур. Уфа, 1913; Гаврилов А. А. Выкуп городской центральной станции Н. В. Коншина. Уфа, 1916; Стрежнев С. Опыт краткой характеристики задач городского управления в деле народного образования. Уфа, 1916.
2 Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. M.-JL, 1928. городских Советов вообще и их практических мероприятий, в частности. Изменение системы управления в городах с провозглашением советской власти, эволюция муниципальной деятельности и социокультурные процессы в них стали предметом отдельных исследований.
В трудах общего характера показаны основные вехи советского строительства, в том числе и в Башкирской АССР: ликвидация земств и городских дум, организация выборов в Советы, определяющим моментом которых было лишение части избирателей их избирательных прав, определялась норма представительства в городские Советы. Констатировалось, что Совет должен быть «боевым штабом, руководящим завоеванием власти и обороной, государственной властью и местным самоуправлением."1. Отдельные публикации этого периода затрагивали осуществление практических мероприятий в области городского хозяйства, народного образования, а также подготовки выборов в горсоветы2.
Ценный анализ деятельности горсоветов в 1920;е годы дан в коллективной статье, приуроченной к 15-летию провозглашения советской власти в Башкирии. При характеристике горсоветов авторы раскрыли реализацию провозглашенного лозунга «оживления Советов», в ходе которой повысилась политическая активность избирателей, в том числе женщин, представительство которых в Уфимском горсовете составило почти 26% от общего количества депутатов (в пяти городах БАССР — 30.
1 Пять лет власти Советов. М., 1922. С. 32.
2 Шапошников С. Уфимское городское коммунальное хозяйство // Уфимский Октябрьский сборник. 1920 г. № 2. С. 6 — 9- Заикин В. Орган пролетарской диктатуры. Уфимский городской Совет рабочих и солдатских депутатов (Страничка истории) // Пройденный путь. К истории борьбы за диктатуру пролетариата в Приуралье. Вып. I. Уфа, 1927. С. 81 — 82- Ослоновский А., Орлов А. 10 лет борьбы и строительства Советов на Урале. Свердловск, 1928; Брук А. Опыт работы первой депутатской группы // Советское строительство. 1933. № 9. С. 14−17.
К 15-летнему юбилею провозглашения советской власти в БАССР было приурочено издание сборника статей «15 лет Советской Башкирии». В сборнике были освещены основные достижения в области развития городского хозяйства, социальной сферы и определены установки следующего пятилетнего плана по этим показателям2. Ценность изложенного в статьях сборника материала заключается в подробном описании инфраструктуры городов, их обеспеченности социально-культурными объектами и т. д. Вместе с тем в данной работе отсутствует критический подход в освещении достижений советской власти, игнорируются такие злободневные проблемы жителей городов этого периода как обеспеченность жильем, решение бытовых проблем, снабжение городов основными видами продовольствия и промышленных товаров.
Были изданы отдельные работы, посвященные становлению и деятельности Советов в БашАССР. В работе Р. К. Ибрагимова «Советы Башкирии за XX лет» были проанализированы также и результаты перевыборов в Уфимский городской Совет в 1924 -1934 годах. Автор статьи проследил динамику явки избирателей на избирательные собрания, количество избранных депутатов в горсовет, среди которых отдельно выделил представительство женщин. В работе показаны размеры бюджета местного Совета, вопросы кадровой подготовки советских работников путем обучения на всевозможных курсах повышения квалификации,.
1 Кальметьев Х. С., Поздеева М. В., Галиев М. Г., Цвик C. J1. Советское строительство // 15 лет Советской власти в Башкирии. Сборник статей. Уфа, 1934. С. 195−210.
2 Абубакиров Р. В. Народное просвещение за 15 лет // 15 лет Советской Башкирии: сборник статей. Уфа, 1934. С. 221 — 229- Булашев З. Г. Пятнадцать лет Советской Башкирии // Там же. С. 11 — 19- Даутов Ш. М. На путях второй пятилетки // Там же. С. 63 — 88- Ибакаев И. И. Коммунально-жилищное строительство за 15 лет // Там же. С. 211 — 220- Ишмухаметов К. Х. Здравоохранение к XV-летию БАССР // Там же. С. 230 — 237. курсах советского строительства и т. д.1 Ф. В. Шагимарданов рассмотрел основные показатели по бюджетным ассигнованиям на просвещение, здравоохранение, жилищное строительство, коммунальное обслуживание населения, развитие городской инфраструктуры2.
Таким образом, в 1920;1930;е гг. региональными исследователями был накоплен определенный материал по истории Уфимского горсовета. Рассмотрены отдельные вопросы развития городского хозяйства, становления и развития городских органов управления, вовлечение их в решение ряда практических задач. Однако указанные вопросы исследуются либо в связи с юбилейными датами провозглашения советской власти в Башкирии, либо в связи с подведением итогов предвыборных кампаний в местные Советы всех уровней. К сожалению, исследования этого периода историографии не дают целостного представления по изучаемой проблеме в силу своего пафосного стиля изложения материала, односторонности подходов и оценок описываемых событий и явлений, отсутствием сравнительного анализа с аналогичными показателями в других регионах страны.
В 1950;х годах отношение к проблемам местного самоуправления стало изменяться: в политический лексикон вновь вошло это понятие, основой местного самоуправления были объявлены местные Советы. В 60 — 80-е годы XX века такими учёными, как Г. В. Барабашев, Н. Н. Демочкин, JI.A. Григорян, В. А. Пертцик и другими3 разрабатывались политико.
1 Ибрагимов Р. К. Советы Башкирии за XX лет // XX лет Башкирской Автономной Советской Социалистической Республики (1919; 1939 гг.). Уфа, 1939. С. 26−46.
2 Шагимарданов Ф. В. XX лет Советской Башкирии // XX лет Башкирской Автономной Советской Социалистической Республики (1919 — 1939 гг.). Уфа, 1939. С. 3 — 25.
3 Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Григорян Л. А. Советы — органы власти и народного самоуправления. М., 1965; Демочкин Н. Н. Власть народа. Формирование, состав и деятельность Советов в условиях развитого социализма. М., 1978; Барабашев Г. В. Непосредственная демократия в системе социалистического самоуправления правовые основы участия населения в местном самоуправлении в форме Советов. Особое внимание уделялось изучению форм непосредственной демократии. Несмотря на определенные научные достижения, в целом было отмечено, что достаточно передовые идеи и развитые политико-правовые формы участия населения в осуществлении местного самоуправления не наполнялись реальным содержанием на практике. В середине 80-х годов XX века в советском обществе были осознаны те негативные явления, которые существовали в политической жизни, в том числе формальный характер участия населения в работе местных Советов. Поэтому одной из важнейших проблем стала разработка механизмов реального включения граждан в политический процесс, при этом сохранялась установки на массовое включение граждан в процесс принятия решений. Было разработано понятие «социалистическое самоуправление народа», над раскрытием которого работали многие учёные1. Они выступали за предоставление реальной власти на местах Советам и активное включение граждан в процесс осуществления самоуправления. На данном этапе вопросы участия граждан в управлении рассматривались и местными исследователями. Проявления политического участия рассматривались преимущественно через социальные группы и почти всегда — как позитивное явление, нарастающее по мере развития социалистического общества. народа // Политическое самообразование. 1985. № 9. С. 28 — 36 и др.
1 Волков А. Социалистическое самоуправление народа: некоторые аспекты проблемы // Политическое самообразование. 1986. № 1. С. 21 — 29- Гулиев В. Е. Теоретические вопросы социалистического самоуправления // Советское государство и право. 1986. № 2. С. 3 — 11- Ильинский И. П. Социалистическое самоуправление народа. М., 1987; Бутенко А. П. Власть народа посредством самого народа: о социалистическом самоуправлении. М., 1988; Социалистическое самоуправление народа: условия и пути развития. М., 1990 и др.
2 Бородкин Ф. М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социс. 1997. № 1. С. 98 — 111- Дорожкин Ю. Н. Реформа местной власти // Социс. 1997. № 8. С. 9 — 20- Гильманов А. З. Перспективы становления местного самоуправления // Социс. 1998. № 11. С. 26 — 29- Заборова Е. Н. Участие граждан в управлении городом // Социс. 2002. № 2. С. 23 — 30 и др.
В работе JI.E. Иофа «Города Урала» впервые была прослежена эволюция «городских элементов» на Урале1.
Источниковедческий взрыв" 1950;х годов не мог не отразиться на уровне научной разработанности большого круга проблем. Основные нормы Городового положения 1892 года, а также некоторые аспекты взаимодействия органов самоуправления с местными государственно-административными учреждениями были проанализированы в работах П. А. Зайончковского и Н.П. Ерошкина2.
Острая дискуссия А. Я. Авреха и B.C. Дякина о роли буржуазии в л позднеимперской России в определенной мере способствовала пробуждению интереса к истории городских дум. Если, А .Я. Аврех затрагивал вопросы, связанные с городским самоуправлением, исключительно в рамках «польского вопроса"4, то B.C. Дякин предпринял попытку обрисовать реальную картину деятельности земско-городских учреждений по преодолению продовольственного кризиса в 1914 — 1916 годах5. Проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления с торгово-промышленным капиталом были рассмотрены J1.E. Шепелевым6.
Фактологическая канва городской истории в основном разрабатывалась на уровне региональных трудов обобщающего характера. В частности, в «Истории Урала», изданной в 1976 году, дана оценка.
1 См.: Иофа JI.E. Города Урала. Феодальный период. М., 1951. Ч. 1. С. 101,373.
2 Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М., 1970. С. 411 — 428- Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М, 1983. С. 193−308.
3 Аврех А. Я. Царизм и IV Дума. 1912 — 1914 гг. М., 1981. С. 3 — 20.
4 Аврех А. Я. Царизм и третьеиюньская система. М., 1966. С. 97 — 100.
5 Дякин B.C. Русская буржуазия и царизм в годы Первой мировой войны. 1914 — 1917. JL, 1967. С. 132- 134,207−216.
6 Шепелев JI.E. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века. Проблемы торгово-промышленной политики. Л., 1981. С. 94 — 98, 126 — 127- Его же. Царизм и буржуазия в 1904 -1914 годах. Проблемы торгово-промышленной политики. JL, 1987. С. 217 — 220. темпам урбанизации на Среднем и Южном Урале1. Авторский коллектив «Очерков по истории Башкирской АССР», не уделив внимание собственно органам городского самоуправления, обогатил отечественную урбанистику разработкой таких проблем, как развитие транспортной сети, ярмарок и стационарной торговли, стратификации городского населения. В контекст социально-экономической истории были впервые включены подробные обзоры состояния просвещения, здравоохранения и культуры .
Появляется ряд работ, посвященных отдельным городам. «История Уфы», выпущенная к 400-летию города в 1976 году, обладает характерными для юбилейного издания достоинствами и недостатками. К первым можно отнести комплексный подход к истории города, при котором деятельность Уфимской думы органично вписывается в общую картину повествования3. В поле зрения исследователей впервые попала обширная коллекция опубликованных и архивных материалов по исследуемому периоду. В то же время авторам «Истории Уфы» не удалось отойти от понимания городской думы как «подсобного органа царской администрации"4. Более удачная попытка реконструкции городского хозяйства Уфы принадлежит С. М. Васильеву, но его исследование было ограничено рамками XIX века5.
В середине 1950;х гг. были изданы монографические исследования Ф. А. Александрова и Я. С. Юферева.
В работе Ф. А. Александрова подробно восстановлена хронология утверждения Совета в Уфе, его постепенная большевизация, исследован.
1 История Урала. В двух томах. Пермь, 1976. С. 237 — 242.
2 Очерки по истории Башкирской АССР. Уфа, 1959. Т. 1. Ч. 2. С. 159 — 161,211 -214, 215−218, 310−318,446−450.
3 История Уфы. Краткий очерк. Уфа, 1976. С. 105 — 139.
4 Там же. С. 137.
5 Васильев С. М. Пореформенная Уфа // Из истории феодализма и капитализма в Башкирии. Уфа, 1971. С. 184−213. партийный состав Уфимского горсовета Эти же аспекты нашли отражение в монографиях Н. К. Лисовского и Я.С. Юферева2. В монографии А. В. Лужина впервые в отечественной историографии был дан специальный анализ конструированию городских Советов, их отличие от других звеньев местных Советов, оценены итоги выборов в горсоветы3.
В работах региональных авторов анализируются как становление, так и развитие горсоветов в целом, отдельные стороны их муниципальной деятельности. Р. Г. Танеев в монографии проследил особенности управления краем после Октябрьской революции 1917 г., переход власти к временным чрезвычайным органам управления — революционным комитетам, особенности восстановления советской власти в регионе после Гражданской войны4. Автор подробно исследовал содержание практической работы местных Советов, в том числе уфимского горсовета, в указанный период в области инфраструктуры, здравоохранения, народного образования и культуры. В работе «Советская Башкирия. Исторические очерки» горсоветы и их практическая деятельность освещаются в контексте изложения развития промышленности и подготовки кадров5. Во втором томе «Очерков по истории Башкирской АССР» представлен подробный материал о становлении и развитии местных Советов. Авторы работы представили богатый фактический материал, отражающий деятельность Уфимского городского Совета, в.
1 Александров Ф. А. Борьба за власть Советов в Башкирии в 1917 г. Уфа, 1951.
2 Лисовский Н. К. Октябрь на Южном Урале (Борьба за установление и упрочение Советской власти на Южном Урале в 1917 — 1918 гг.). Челябинск, 1957; Юферев Я. С. Победа советской власти на Урале. Свердловск, 1957.
3 Лужин А. В. Городские Советы депутатов трудящихся. М., 1954.
4 Танеев Р. Г. Советы Башкирии в 1919 — 1920 годах (по материалам Уфимской губернии). Уфа, 1961.
5 Советская Башкирия. Исторические очерки. Уфа, 1957.
1917;середине 1960;х гг.1.
Ф.Л. Саяхов проанализировал деятельность местных Советов, в том числе уфимского, по повышению благосостояния граждан: налаживании снабжения, развертыванию государственной розничной торговли, жилищному строительству, благоустройству городов и подъему культуры2.
Вопросы становления уфимского горсовета, условия, в которых оно происходило, содержание повседневной деятельности городских органов управления получило освещение в «Очерках истории Башкирской организации КПСС"3. Это издание представляет ценность в связи с необходимостью определения степени воздействия партийных органов на местные Советы, разграничения их функций.
В ряде работ, изданных к юбилейным датам, акцентируется внимание на развитии промышленности и городской инфраструктуры, в которых косвенно раскрывается деятельность горсовета4. Определенный интерес представляют статьи, опубликованные в различных научных сборниках, освещающие формирование и профессиональную подготовку управленческих кадров, проблему градостроительства и генеральных планов развития городской инфраструктуры, в решении которой принимали непосредственное участие городские Советы и их исполкомы, некоторые другие вопросы5.
Очерки по истории Башкирской АССР (Советский период). Уфа, 1966. Т. II.
2 Саяхов Ф. Л. Осуществление ленинского плана построения социализма в Башкирии (1926 -1937 гг.). Уфа, 1979.
3 Очерки истории Башкирской организации КПСС. Уфа, 1973.
4 Аитов Н. Планирование социального развития городов // Плановое хозяйство. 1972. № 3. С. 143 — 146- История Уфы. Краткий очерк. Уфа, 1981.
5 Алексеев В. Я. К вопросу формирования и развития социалистического рабочего класса и технической интеллигенции автономных республик РСФСР (1928 — 1937 гг.) // Из истории Советской Башкирии. Ученые записки БГУ. Вып. 41. Серия исторических наук. № 8. Уфа, 1969. С. 56 — 78- Ахмадиев Т. Х. Политические предпосылки формирования башкирской социалистической нации // Вопросы истории Башкирии. Вып. 2. (Советский период). Уфа, 1972. С. 59 — 79- Вагапова Л. А. Рост политической активности трудящихся Уфы в 1921 — 1928.
На фоне появления интереса к демографическим и хозяйственным аспектам истории городов1, огромную роль сыграла монография В. А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х годов XIX века"2. Сосредоточившись на изучении политики государства по отношению к органам городского самоуправления, В. А. Нардова в то же время обозначила несколько новых направления исследовательского поиска: изучение статистики муниципальных выборов, выяснение социального состава городских деятелей и т. д.3.
В целом как показал историографический анализ, проблемы связанные с развитием местного самоуправления, изучались в советский период основательно в политическом контексте. Проблемы, возникающие в ' ходе исследования данной проблематики, советские историки стремились разрешить, опираясь на ленинское теоретическое наследие, являвшееся методологической базой и находившееся вне критического анализа. Исследователь был ограничен также заранее заданной социально-политической моделью.
Современный период развития исторической науки характеризуется поиском новых подходов к раскрытию закономерностей исторического процесса, повышенным вниманием к микрои макроистории. Появились фундаментальные исследования, посвященные истории государственного управления России советского периода, и отдельные работы, освещающие местные органы власти. гг. // Там же. С. 3 — 12- Сафаров Т. А. Совершенствование деятельности местных Советов Башкирской АССР (1945 — 1958 гг.) // Там же. С. 117 — 132- Давлетшин Р. А. Сближение материальных и культурно-бытовых условий жизни города и деревни на современном этапе // Социально-экономические и культурные преобразования в Башкирской АССР. Уфа, 1979. С. 18 — 33 и др.
1 Город и деревня Сибири в досоветский период. Новосибирск, 1984. С. 76 — 104.
2 Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х годов XIX в. Л., 1984.
3 Там же. С. 58−82,109- 152.
В ряде работ, изданных в начале 1990;х гг., содержатся изобличительные материалы по политической истории России советского периода. Среди них можно выделить исследования, посвященные осмыслению административно-командной системы управления, определению причин, предпосылок и сроков ее оформления1.
Отдельные исследователи связывают истоки деформации социализма с отказом от власти Советов в чрезвычайных условиях Гражданской войны и переходом власти к революционным комитетам. В этом событии авторы видят отход от демократизма народного представительства, тем более что власть на местах была возвращена Л.
Советам после выборов, подготовленных ревкомами. В 1992 г. был издан сборник статей «Формирование административно-командной системы (20 — 30-е годы)». Авторы сборника считают поворотным этапом складывания административно-командных начал управления 1920 — 1930;е годы. Системное изложение материала позволяет увидеть особенности осуществления в стране кадровой политики, определить сущность власти Советов, степень ее ограничения партийными органами и т. д.3 Ряд работ, изданных в этот период, содержит материалы об условиях дальнейшего.
1 См., например: Феофанов Ю. В. Бремя власти. М., 1990; Бордюгов Г. А., Козлов В. А. История и конъюнктура: субъективные заметки об истории советского общества. М., 1992; Павлова И. В. Механизм власти и строительство сталинского социализма. Новосибирск, 2001 и др.
2 Бугай Н. Ф. Чрезвычайные органы советской власти: ревкомы. 1918 — 1921 гг. М., 1990; Гимпельсон Е. Г. Начальный этап складывания административно-командной политической системы (1918 — 1920) // Формирование административно-командной системы (20 — 30-е годы): сборник статей. М., 1992. С. 34 — 55- Его же. Формирование советской политической системы. 1917;1923 гг. М., 1995.
3 Жиромская В. Б. Кадры решают все! Административно-управленческий аппарат в 20 — 30-е годы по данным общих и спецпереписей // Формирование административно-командной системы (20 — 30-е годы). М., 1992. С. 203 — 221- Земцов Б. Н. Противоречия государственно-политического устройства Советской России // Там же. С. 75 — 94- Кузьмин М. Н. Культурность населения Советской России как фактор выбора политической модели // Там же. С. 116 — 132- Коржихина Т. П. Основные черты административно-командной системы управления // Там же. С. 146 — 164- Соколов А. К. Советы: от власти иллюзий к иллюзии власти // Там же. С. 165 -185. развития Советов, содержании их работы в области решения проблем снабжения населения, жилищного строительства, народного образования и культуры и т. д.1.
В конце 1980;х — начале 1990;х гг. появляются исследования обобщающего характера, авторы которых пытаются теоретически осмыслить действительность и недавнее прошлое, раскрыть возможности реформирования существующей системы управления, приспособить ее к изменившимся условиям2.
В современной России в условиях демократизации политической сферы появились работы, в которых нашли отражение взгляды западных политологов на рассматриваемую тему. К примеру, увидели свет труды западных авторов, посвященные процессам становления местного самоуправления в Республике Башкортостан3. Были опубликованы работы, в которых получила освещение проблематика участия населения в системе местного самоуправления, технологии и итоги муниципальных выборов, особенности формирования структуры местного самоуправления, их полномочий и т. п.
2 Коржавин Н. Истоки и психология исторической задержки // Погружение в трясину (анатомия застоя). М., 1991. С. 6 — 14- Левада Ю., Ноткина Т., Шейнис В. Секрет нестабильности самой стабильной эпохи // Там же. С. 15 — 30.
1 Алексеев В. Я. Национальные аспекты школьного строительства в автономных республиках Приуралья и Среднего Поволжья (1917 — 1940 гг.) // Вопросы культурного строительства в Башкирской АССР (1917 — 1985 гг.): межвузовский научный сборник. Уфа, 1989. С. 30 — 45- Аминов Н. Г., Фаткулин Б. А. Жилищно-коммунальному хозяйству — ускоренное развитие. Уфа, 1989; Осокина Е. А. Иерархия потребления: о жизни людей в условиях сталинского снабжения. 1928 -1935 гг. М., 1993; Лебина Н. Б. Повседневная жизнь советского города: нормы и аномалии. 1920 — 1930 годы. СПб., 1999 и др.
2 Самоуправление: от теории к практике. М., 1988; Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М., 1986; Алексеев С. С. Перед выбором. Социалистическая идея: настоящее и будущее. М., 1990; Борисов В. К. Демократизация общества и преодоление бюрократизма (социально-политический аспект). М., 1990 и др.
3 Ланкина T.B. Проблемы развития местного самоуправления в современной России. М., 1998; Ее же. Региональная власть и местное самоуправление в Республике Башкортостан. Казань, 2006; Грейвингхольт И. Республика Башкортостан: становление авторитарного режима. Кельн, 1999; 3-е изд., исп. и доп. Казань, 2006.
Появились диссертационные исследования по проблемам местного самоуправления, характерной тенденцией в которых стала конкретизация тем по направлениям и по регионам1.
Среди значительного числа тем и проблем, которые разрабатываются исследователями на современном этапе, недостаточно, по нашему мнению, освещена история становления городского самоуправления в Республике Башкортостан. Есть работы по проблемам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это важная проблема, но феномен местного самоуправления не может ограничиться лишь ею, поскольку представляет собой явление многоаспектное, ядром которого являются взаимоотношения органов местного самоуправления и населения.
Современный период историографии характеризуется повышенным вниманием как к теоретическим (философским и политологическим) основам самой идеи местного самоуправления2, так и к конкретной деятельности муниципальных властей. Характерным признаком исследований первой группы является рассмотрение института местного самоуправления в свете формирования гражданского общества. В то же время применение принципов исторической ретроспективы позволило уже на теоретическом уровне выделить основные признаки и этапы развития.
1 Апкаримова Е. Ю. Городское самоуправление на среднем Урале в последней трети XIX-начале XX в. Дисс. канд. ист. наук. Екатеринбург, 1999; Беседовская А. В. Система местного самоуправления на Южном Урале в период модернизации российского общества (вторая половина XIXначало XX века. Дисс. канд. ист. наук. Оренбург, 2000; Емалетдинова Г. Э. Городское самоуправление на Южном Урале во второй половине XIX века. Дисс. канд. ист. наук. Уфа, 2000; Галлямова З. В. Городское самоуправление второй половины XIX — начала XX веков (по материалам г. Вятки). Дисс. канд. ист. наук. Ижевск, 2005.
2 Ванеев О. Н., Спас М. А. Город и самоуправление: Вопросы теории. Красноярск, 2003. С. 29 -46- Пересада А. В. Становление современной системы городского самоуправления в России (политологический аспект). Дисс. канд. полит, наук. Уфа, 2003. С. 24 — 66. системы самоуправления1.
Новая для российской юридической науки отрасль — муниципальное право — также разрабатывается на базе конкретных исторических форм2. Определенные изменения претерпела оценка общественной и государственной теорий местного самоуправления: в частности, Т. М. Говоренкова предложила рассматривать их как разные этапы становления идеи самоуправления3.
В области сугубо исторических исследований показательной является эволюция взглядов В. А. Нардовой, которая не только признала практическую значимость работы городских дум, но и отметила, что весьма плодотворным мог бы стать «всесторонний анализ [деятельности органов самоуправления] в рамках отдельного города"4.
В определенной степени этому совету последовал целый ряд ученых, которые решали задачу изучения истории городского самоуправления на региональном уровне5. Обширная источниковедческая база и комплексный подход к рассматриваемым проблемам позволил данной группе исследователей внести весомый вклад в развитие отечественной урбанистики.
1 Анимица Е. Г., Тертышный A.T. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 10 -12, 71.
77.
2 Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 304 — 349- Выдрин И. В. Муниципальное право России. М, 2005. С. 39 — 72.
3 Говоренкова Т. М, Жуков А., Савин Д., Чуев А. «И возвращается ветер на круги своя.» // Муниципальная власть. 2004. № 3. С. 96 — 103- Говоренкова Т. М, Жуков А., Савин Д., Чуев А. «А» и «Б» сидели на трубе // Муниципальная власть. 2004. № 1. С. 81 — 88.
4 Нардова В. А. Органы городского самоуправления в системе самодержавного аппарата власти в конце XIX — начале XX века // Реформы или революция? Россия 1861 — 1917. СПб., 1992. С. 55 — 67- Ее же. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX — начале XX века. СПб., 1994. С. 67.
5 Литягина А. В. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX — начале XX веков. Бийск, 2001; Сельское и городское самоуправление на Урале в XVIII — начале XX века. М., 2003. С. 243- 312- Толочко А. П., Коновалов И. А., Меренкова Е. Ю., Чудаков О. В. Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие. Омск, 2003 и др.
В то же время, центр тяжести большинства этих работ хронологически смещен в сторону последней трети XIX века, а фактологически — в сторону рассмотрения избирательной системы и социального статуса членов городских дум. При этом традиционно высоким остается интерес к роли личности, особенно, к биографиям и общественно-политическим взглядам городских голов1. Также разработанным, но чрезвычайно перспективным следует признать изучение экономического аспекта развития городов в целом и деятельности городских дум, в частности2. Слабое освещение получила тема встраивания института местного самоуправления в систему местного административного управления3.
С.Ф. Касимов освещает становление государственно-правовой системы БАССР, роль центральных органов власти в этом процессе, показывает искажения, допущенные в ходе проведения национально-государственного строительства в Башкортостане4. Это исследование содержит также материал о коренизации советского управленческого персонала, проблеме реализации башкирского языка, изменении административного деления республики.
Кроме изучения собственно института самоуправления, современный период отечественной историографии характеризуется.
1 Писарькова Л. Ф. Городские головы Москвы (1863 — 1917) // Отечественная история. 1997. № 2. С. 3−19.
2 Дякин B.C. Буржуазия, дворянство и царизм в 1911 — 1914 гг. Разложение третьеиюньской системы. Л., 1988; Самородов Д. П. Утверждение капитализма в торговле дореволюционной Башкирии. Вторая половина XIX — начало XX века. Стерлитамак, 1999; Кириллов А. К. Государственный налог с городской недвижимости в России начала 20 века // Финансы. 2004. № 12 и др.
3 Ахтямов К. Ш. Органы административно-территориального управления на Южном Урале в 1881 — 1917 гг. Автореферат дисс.. канд. ист. наук. Оренбург, 2000; Кантимирова Р. И. Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине XIX — начале XX в. Стерлитамак, 2000. С. 55 — 57.
4 Касимов С. Ф. Автономия Башкортостана: становление национальной государственности башкирского народа (1917 — 1925 гг.). Уфа, 1997. повышенным интересом к самым разным аспектам городоведения. На общероссийском уровне приоритетными являются попытки типологизации городов с учетом их торгово-промышленного, демографического и культурного статуса1.
В рамках локальной истории подробно охарактеризована динамика численности и социально-этнической структуры городского населения, проанализированы миграционные и демографические процессы. Так, А. И. Уразова, избравшая объектом подобного анализа города Южного Урала во второй половине XIX века вслед за Н. И. Леоновым, который стал первым исследователем этой проблематики в регионе2, пришла к выводу, что работа органов городского самоуправления объективно способствовала буржуазному развитию городов3. ^.
Значительно больше внимания, чем раньше, уделяют конкретной истории дореволюционных городов авторские коллективы обобщающих трудов4. Высокой информативностью обладает ряд изданий, ориентированных на изучение отдельных, порой узкоспециальных вопросов функционирования городской субкультуры. История развития уфимского водопровода скрупулезно восстановлена в работах Г. А. Бурдыгина5 и И.В. Лапшаковой6. Архитектурно-ландшафтный аспект развития городов рассматривался на различных уровнях теоретического.
1 Город и деревня в Европейской России: сто лет перемен. М, 2001.
2 Леонов Н. И. Буржуазные реформы 60 — 70-х годов XIX в. в Башкирии. Уфа, 1993.
3 Уразова А. И. Города Южного Урала во второй половине XIX века. Автореферат дисс. канд. ист. наук. Уфа, 2002.
4 История Урала в период капитализма. М., 1990 и др.
5 Бурдыгин Г. А. Сто лет уфимскому водопроводу // Ватандаш. 2001. № 6. С. 21 — 25- Его же. Развитие канализации в г. Уфе // Водоснабжение и санитарная техника. 2001. № 5. Ч. II. С. 6−7.
6 Лапшакова И. В. Исторические аспекты зарождения, становления и развития системы водоснабжения городов — крупных центров химической индустрии (на примере г. Уфы). Автореферат дисс. канд. техн. наук. Уфа, 2003. обобщения1.
Оценить вклад органов Уфимского городского самоуправления в строительство культовых сооружений невозможно без книги «Дорога к храму"2. При анализе культурно-просветительской деятельности Уфимской думы большую помощь оказывают еще несколько работ современных ученых. В книге М. М. Кульшарипова и А. Г. Низамова освещены многие вопросы открытия в Уфе Учительского института3. Монография В. В. Пугачева, посвященная развитию книгоиздательского и библиотечного дела в Уфимской губернии, косвенно характеризует и степень активности городских дум в этой области4.
Особую группу исследований образует краеведческая литература. Обладая известными структурными и методологическими недостатками, работы краеведов в то же время нередко задают новые направления научного поиска, что особенно справедливо по отношению к так называемой «истории повседневности"5. Активное использование краеведами жанра исторического портрета (например, городских деятелей) и жанра исторического расследования не могут не влиять на сферу интересов профессиональных ученых.
Анализ историографии проблемы позволяет сделать общий вывод о том, что отношение к городскому самоуправлению претерпело эволюцию.
1 Сафаров В. Ф. Города Башкортостана во второй половине XVI — XX веках (историко-архитектурный аспект). Автореферат дисс.. канд. ист. наук. Уфа, 2000; Роднов М. И. Уфимские пригороды // Уфа: прошлое, настоящее, будущее. Материалы республиканской научно-практической конференции. Уфа, 2000.
2 Дорога к храму. История религиозных учреждений г. Уфы. Уфа, 1993.
3 Кульшарипов М. М., Низамов А. Г. История Башкирского государственного университета. Уфа. 1997.
4 Пугачев В. В. Уфимская книжность. Уфа, 2003.
5 Ерофеев Ю. Жили-были. // Истоки. 2002. 16 — 30 июняЕго же. «Не вдоль, а поперек» // Бизнес-партнер. 2003. № 5 (32) — Буравцов В. Автомобиль — не роскошь? // Уфимская жизнь. 2004. № 2- Гудкова З. И. Исторические и архитектурные памятники Верхне-Торговой площади г. Уфы // Вельские просторы. 1999. № 1- Ее же. Городской голова Берниковский // Уфа: страницы истории. Уфа, 2003 и др. от утверждения о бесперспективности его опыта до понимания практического значения этого опыта для современности. Существенно обогатились наши знания по истории становления и развития местного самоуправления в России, введены в оборот значительные массивы источникового материала. Однако применительно к Уфе данная проблематика до сегодняшнего дня остается недостаточно изученной, как с точки зрения роли органов городского самоуправления в развитии городской цивилизации, так и с точки зрения эффективности их работы. Обширный комплекс источников, наличие предыдущего историографического опыта позволяет провести ретроспективный анализ становления и развития городского самоуправления в Уфе и воссоздать целостную картину деятельности органов городского самоуправления в разные периоды российской истории.
Цель и задачи исследования
Целью диссертации является комплексное изучение истории формирования и функционирования городского самоуправления на материалах г. Уфы, анализ его практической деятельности и роли в социально-экономической и культурной жизни города.
В соответствии с целью в работе поставлены следующие исследовательские задачи:
— проанализировать дореволюционный опыт становления городского самоуправления в г. Уфе;
— проследить особенности городского самоуправления в Уфе в период революции 1917 г. и первое десятилетие советской власти;
— определить политико-правовые основы становления местного самоуправления в постсоветской России;
— исследовать конкретные направления деятельности Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан и Администрации городского округа города Уфа Республики Башкортостан на современном этапе;
— рассмотреть на примере города-миллионника место и роль регионального компонента в общем процессе модернизации Российского государства.
Территориальные рамки исследования ограничены городом Уфой, который на протяжении нескольких столетий1 является крупным региональным административным центром Российского государства, а с 1922 г. — столицей Республики Башкортостан (до 1991 г. БАССР). Выбор Уфы в качестве объекта исследования обусловлен как значительным административным статусом города, так и региональной спецификой. Уфа — центр многонационального и поликонфессионального региона, что нашло свое отражение и в деятельности городского самоуправления. Кроме того, исследование городского самоуправления на примере Уфы имеет большую научную и практическую значимость и в связи с тем, что в этом муниципальном образовании на достаточно компактной территории представлены в полном объеме все уровни власти, имеется репрезентативный для всей республики в целом этносоциокультурный срез, обнаруживаются явления и тенденции, которые характерны для современной муниципальной реформы.
Хронологические рамки исследования охватывают несколько столетий: от реформ второй половины XIX в. до образования и функционирования городского округа «Город Уфа» (начало XXI века).
Такой хронологический подход позволяет проследить основные этапы становления и развития самоуправления в Уфе, выявить общее и.
1 Город Уфа основан в 1574 г., по другим данным — в 1586 г. См., например: Буканова Р. Г. Города и городское население Башкирии в XVI — XVII вв. Уфа, 1993. С. 15 — 25. особенное в этом процессе в разные периоды истории, определить возможности использования исторического опыта в современных условиях.
Источниковая база. Исследование городского самоуправления на примере города Уфы потребовало использования широкой источниковой базы. В первую очередь это законодательные акты царского, Временного и Советского правительств, носившие нормативный характер для формирования и функционирования городского общественного управления. Большая часть этих документов сосредоточена в фондах Центрального исторического архива Республики Башкортостан (ЦГИА РБ) и Центрального архива общественных объединений Республики Башкортостан (ЦГАОО РБ). В них отложился фактический материал, раскрывающий ход городских реформ, структуру органов городского самоуправления, формы и методы их деятельности, взаимоотношения с другими властными структурами.
Значительный массив документов и материалов, освещающих различные аспекты жизнедеятельности городского сообщества, сосредоточен в фондах архивного отдела Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан и текущего архива Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан. Это протоколы сессий Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан, отчеты и материалы комиссий Совета и Администрации городского округа город Уфа и т. д.
Кроме того, в работе были использованы материалы Государственного архива Российской Федерации (ГА РФ): фонд 1778 (Канцелярия министра-председателя Временного правительства. 1917) и фонд 1800 (Департамент общих дел министерства внутренних дел.
Временного правительства. 1917).
Наряду с архивными документами в работе были использованы опубликованные источники. Среди них можно выделить следующие группы: законодательные акты, делопроизводственная документация, статистические сборники, периодическая печать.
Законодательные материалы определяют принципы современной муниципальной реформы, место и роль городских органов самоуправления в системе государственного управления, изменения их правового статуса.
Привлечение делопроизводственной документации позволило проследить повседневную деятельность созданных органов городского самоуправления в тесной связи с развитием социально-экономического и политического строя в России.
Широкое применение статистических данных обеспечивает возможность проследить количественные и качественные, административные, социально-экономические и структурно-функциональные изменения, происходившие в жизни города и органах городского самоуправления.
Ценным источником по изучению становления и развития городского самоуправления в Уфе стали материалы периодической печати, позволившие изучить практику реализации идеи городского самоуправления, проблемы хозяйственной и общественно-политической деятельности муниципалитета.
Методологические принципы исследования. Методологической основой диссертации послужили основополагающие принципы организации исторического исследования: научной объективности и историзма. Их применение позволило рассмотреть проблему становления и развития городского самоуправления в Уфе в её генезисе и конкретно-исторических проявлениях.
Объективность в историческом исследовании необходима для максимально возможной нейтрализации предвзятого отношения при интерпретации и оценке фактов. Чтобы быть объективным, историк должен стремиться избежать конъюнктуры, и здесь ему призван помочь принцип историзма.
Данные методологические принципы реализовывались с помощью конкретных методов исторического исследования: проблемно-хронологического и историко-сравнительного. Каждый из этих методов способствовал решению определенных исследовательских задач выстраиванию структуры работы в соответствии с проблемным принципом изложения и анализа материала. Такое структурирование позволило более четко представить динамику и направления в развитии городского самоуправления в Уфе, провести сравнительный анализ различных периодов уфимского городского самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования заключается, в том, что впервые данная тема изучается в постановке, позволяющей более полно представить картину становления и развития городского самоуправления в одном из крупнейших российских региональных административных центров — городе Уфе. В научный оборот вводятся новые источники из фондов архивного отдела Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан.
В ходе исследования была определена специфика социального состава Уфимской городской думы в начале XX в., которая заключалась, с одной стороны, в преобладании деловой элиты города (купечества) — более 50% гласных, а, с другой, отразила поликонфессиональность города в целом. Одним из важных выводов является вывод о том, что взаимодействие всех трех звеньев системы городского самоуправления в Уфе (думы — управы — головы) было весьма эффективным.
Анализ ситуации 1917 г. позволяет сделать вывод о возросшем значении горожан, принимавших активное участие в организации и функционировании органов городского самоуправления и новых самодеятельных организаций (фабзавкомы, профсоюзы, губернский комитет общественных организаций и др.).
Особенностью формирования в первое десятилетие советской власти органов городского самоуправления был изначальный отход от демократических начал, присущих представительным органам власти. Процессом складывания государственной власти в городах директивно руководили чрезвычайные органы управления — ревкомы, поэтому созданные в 1919 — 1921 гг. горсоветы унаследовали от ревкомов чрезвычайные методы управления. В дальнейшем элементы «чрезвычайщины» мешали эффективному управлению хозяйством и социальной сферой городов, сдерживала инициативу горсоветов в этих вопросах.
Анализ практической деятельности уфимских горсоветов в первое десятилетие советской власти показал, что они не смогли обрести качества органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.
Исследование организационных форм и функций городского самоуправления современной России позволяет сделать важный вывод об определенной преемственности в структуре и функциях с дореволюционными органами городского самоуправления.
В диссертации проведен анализ избирательной кампании 2005 г. в Совет городского округа город Уфа Республики Башкортостан и состав депутатского корпуса Совета, отмечены особенности избирательной кампании, в частности, высокая активность деловой элиты города, что представляется важным с точки зрения компетенции депутатов, понимания ими проблем, стоящих перед городом.
В целом, исследование городского самоуправления в постсоветской России позволило сделать вывод о том, что сегодня складывается система местного самоуправления, которая является не только уровнем публичной власти и институтом гражданского общества, но и механизмом реализации государственных задач. Говоря об итогах деятельности Совета городского округа города Уфа, следует отметить, что за время его существования были достигнутые существенные социально-экономические показатели, свидетельствующие о динамичном прогрессе сферы материального производства, стабильном функционировании отраслей городского хозяйства, постоянном повышении качества и уровня жизни населения.
Практическая значимость диссертации. Материалы диссертации могут быть использованы в исследовательской работе при дальнейшем изучении истории становления и развития институтов местного самоуправления, для подготовки общих и специальных курсов по истории России. Ряд выводов может быть спроецирован на современное общественное развитие России, что делает их значимыми в современной общественно-политической практике.
Апробация работы. Основное содержание работы нашло отражение учебном пособии «Местное самоуправление в Республике Башкортостан: история и современность» и четырех статьях (в том числе, в журнале, входящем в перечень изданий, рекомендуемых ВАК РФ). Отдельные положения диссертации были изложены в докладах на двух всероссийских научно-практических конференциях.
Заключение
.
Исследование процесса становления и развития органов городского самоуправления города Уфа позволяет нам сделать следующие выводы.
Во-первых, в Уфе к началу XX в. учреждениями городского общественного управления являлись: избирательное собрание, городская дума и городская управа (распорядительный и исполнительный органы соответственно).
Уфимская городская дума обладала рядом особенностей. Первоепреобладание во всех её составах купеческого элемента, что отражает высокий уровень развития торгово-промышленной структуры города и соответственно достаточно сильные позиции деловой элиты города. Кроме того, это является следствием четкого понимание купеческим сословием задач и возможностей городского самоуправления и, следовательно, стремление через этот орган власти оказывать влияние на политику городских властей при решении ряда вопросов, касающихся, в первую очередь, интересов торгово-промышленного сословия. В качестве недостатка такого преобладания можно отметить недостаточно высокий образовательный уровень гласных от этого сословия. Однако, как представляется, зачастую это с лихвой компенсировалось немалыми навыками в ведении дел, да и просто житейским опытом (возраст большинства гласных приближался к 50).
Второй особенностью состава Уфимской городской думы является её поликонфессиональный состав, отражающий специфику региона в целом. Третье — специфика развития городского хозяйства, основные проблемы в его развитии нашли отражение в формировании специальных комиссий Уфимской городской думы. Косвенным показателем эффективности деятельности Уфимской городской думы является её чуткая реакция на изменение важнейших социально-экономических условий существования города, постоянная работа по оптимизации деятельности. Это нашло свое выражение в изменении количества комиссий думы, их состава в зависимости от новых условий городской жизни. Например, во время Первой мировой войны были созданы специальные комитеты, занимавшиеся мобилизацией людских и материальных ресурсов.
Во-вторых, важным звеном городского самоуправления являлся исполнительный орган — городская управа, призванная координировать работу комиссий и отдельных гласных и городской голова. Уфимская городская управа состояла, как правило, из трех человек (в 1912;1913 годах — из четырех). Значительный объем работ выпадал на долю городского головы, зачастую это приводило к тому, что далеко не все стремились занять эту почетную и хорошо оплачиваемую должность. В практике уфимского городского самоуправления были зафиксированы случаи отказа от выдвижения на пост городского головы, даже вопреки мнению большинства гласных.
Однако, если оценивать степень эффективности деятельности Уфимской городской думы, городского головы и управы, то следует отметить, что все эти звенья городского самоуправления, как показало исследование, действовали достаточно слаженно и весьма продуктивно.
В-третьих, анализ ситуации после Февральской революции позволяет сделать вывод о том, что в политической практике 1917 г. отмечается возросшее значение горожан в формировании органов самоуправления, появление новых самодеятельных организаций. В первую очередь двух несомненных лидеров — Уфимский губернский комитет общественных организаций (фактический занявший властную нишу городской думы) и Уфимский совет рабочих и солдатских депутатов. Наряду с этими организациями активность горожан проявилась в создании многочисленных профессиональных союзов (главным образом, в среде служащих) и фабрично-заводских комитетов (фабзавкомов, в производственной среде).
Кроме того, взаимоотношения общественных организаций с местными органами власти не были ровными на всем протяжении революционного времени. Они отражали неустойчивое состояние государственной власти, видоизменялись под действием политической обстановки в целом по стране. Так, весной 1917 г. можно говорить о «деловых отношениях» Советов и губернского КОО, которые достаточно тесно сотрудничали, имея в своем составе одних и тех же лиц. Однако уже летом 1917 г. наметились серьезные разногласия.
С введением в действие 9 июня 1917 г. постановления Временного правительства «Об изменении действующих положений об общественном управлении городов» в городском управлении появляется новая властная единица — Уфимская городская дума, выборы в которую прошли в начале июля. Особенностью выборов стала их острая политизированность. Однако деятельность постфевральской Уфимской городской думы была недолгой — 31 января 1918 г. она была упразднена.
В-четвертых, после прихода к власти большевиков одновременно с формированием органов местной власти на местах начала проводится линия непосредственного подчинения всех звеньев Советов снизу вверх.
Важной особенностью складывания городского самоуправления в первое десятилетие советской власти стал изначальный отход от демократических начал, присущих представительным органам власти. Процессом складывания государственной власти в городах в первые годы советской власти руководили чрезвычайные органы — революционные комитеты. В итоге, созданные таким образом в 1919;1921 гг. горсоветы унаследовали от ревкомов чрезвычайные методы управления. При этом значительные полномочия в годы Гражданской войны были приобретены исполкомами, которые вынуждены были принимать срочные решения, находившиеся в компетенции Советов и их съездов. «Привыкнув» к такой практике, исполкомы все больше присваивали себе права Советов. В дальнейшем методы «чрезвычащины» надежно войдут в практику государственного управления в целом, составив один из признаков складывающейся в этот период административно-командной системы. Все это исказит идею Советов, как органов местного самоуправления.
Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов власти в виде Советов, построенных и функционировавших на принципах демократического централизма. Формально допускалась самостоятельность и инициатива местных органов власти, но в действительности проявлялась жесткая централизация и концентрация государственной власти. Местные Советы не смогли обрести качества органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.
В-пятых, анализ организационных основ и функций городского самоуправления современной России позволяет сделать важный вывод об определенной преемственности в структуре и функциях с дореволюционными органами городского самоуправления. Несомненно, современная система органов местного самоуправления пошла намного дальше своей дореволюционной предшественницы, с точки зрения разработанности нормативной документации, вовлеченности населения в процесс управления на местном уровне, большей демократизации этого процесса, большего объема полномочий и т. д. Однако очевидным является и преемственность, отмеченная нами в принципах комплектования и структуре органов городского самоуправления.
Кроме того, изучение процесса становления и развития органов городского самоуправления в 1990;е-2000;е гг. показало, что структурная эволюция движется по пути укрупнения административно-территориальных городских образований. В начале этого процесса (1993) по закону Республики Башкортостан «Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан и территориях муниципальных образований» в Уфе появились 38 муниципальных образований. В 2003 г. указом Президента Республики Башкортостан от 8 апреля 2003 г. в Уфе были ликвидированы местные исполнительные органы государственной власти районов города Уфы и сформированы органы местного самоуправления муниципальных образований районов города Уфы. Всего было сформировано семь муниципальных районов города Уфы. Таким образом, на территории Уфы вместо 38 муниципальных образований появилось семь более крупных административных единиц. И хотя это можно признать положительным с точки зрения большей управляемости города, однако, сохранение разделения управления по районам не создавало единства муниципальной политики и пространства.
Новый этап реформы местного самоуправления в России был положен в 2003 г. с принятием новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ-№ 131), в соответствии с которым в Уфе были упразднены районные муниципалитеты, столица Республики.
Башкортостан стала единым городским округом. Принятие данного закона явилось важным этапом на пути формирования современной системы городского самоуправления в России в целом, и в республике Башкортостан в частности.
Исследование современной нормативно-правовой базы регламентирующей деятельность Совета городского округа город Уфа и Администрации позволяет сделать вывод о формировании на сегодняшний день оптимально сбалансированной структуры органов городского самоуправления, позволяющей эффективно и оперативно решать, стоящие перед городским сообществом задачи.
Важным представляется и вывод о работоспособности состава Совета городского округа город Уфа, выборы в который прошли 26 июня 2005 г. В первую очередь следует подчеркнуть высокую активность деловой элиты Республики Башкортостан и представителей муниципальных предприятий в избирательной кампании по выбору депутатов Совета городского округа город Уфа. В итоге, большинство депутатов Совета представляют именно деловую элиту города. Это представляется важным с точки зрения компетенции депутатов, понимания ими проблем, стоящих перед городом, принятия оптимальных решений. Залогом эффективной работы Совета городского округа города Уфа является преобладание депутатов в возрасте от 30 до 50 лет, поскольку это наиболее активная возрастная группа населения. Наличие высшего образования также является хорошим показателем, позволяющим принимать компетентные решения. Более того, в составе депутатского корпуса значительное количество представителей научной элиты республики: пять кандидатов наук и три доктора наук.
Среди главных недостатков избирательной кампании по выборам депутатов в Совет городского округа города Уфа можно назвать недостаточную информированность населения о задачах и компетенции местной власти, что привело к невысокой явке избирателей. Еще одним недостатком является отсутствие заинтересованности со стороны общественных организаций республики, которые ранее принимали достаточно активное участие в работе Уфимского горсовета. Тем не менее, избирательная кампания, особенности состава избранного депутатского корпуса продемонстрировали высокую степень заинтересованности и, главное, понимание задач и возможностей органов местного самоуправления со стороны деловой элиты города, что является важным условием эффективного функционирования этого представительного органа местного самоуправления. В целом, как показало исследование, первый опыт избирательных кампаний по выборам в органы местного самоуправления, и в частности, в Совет городского округа города Уфаможно оценить как положительный.
Деятельность органов городского самоуправления города УфыСовета городского округа и Администрации — весьма разнообразна и охватывает все сферы жизнедеятельности города. Отметим, что сегодня компетенция органов городского самоуправления весьма широка, а объемы их властных полномочий за последнее десятилетие существенно выросли. Важно, что на современном этапе в ходе реформы местного самоуправления был решен самый насущный вопрос для этой ветви власти — формирование базы для финансовой самостоятельности. На сегодняшний день бюджет Уфы является не дотационным, более того, именно Уфа на 58% обеспечивает выплаты Республики Башкортостан в бюджет Российской Федерации. Это важный показатель эффективности работы муниципальных предприятий и органов городского самоуправления.
Анализ деятельности Совета городского округа город Уфа и Администрации городского округа позволяет сделать вывод о достаточно успешной их работе по всем основным направлениям. На всем протяжении 2000;х гг. наблюдается стабильный рост доходов муниципального образования и, соответственно, рост затрат на такие важные социальные сферы как здравоохранение, образование, социальная поддержка горожан. Положительным моментом функционирования городского самоуправления в Уфе является формирование специальных перспективных планов развития отдельных отраслей городского хозяйства, принятие и реализация комплексных социальных программ. Среди наиболее успешно реализуемых социальных проектов можно назвать молодежное направление, борьба с наркоманией, малолетней преступностью, поддержка малообеспеченных слоев населения города (пенсионеров, инвалидов, детей-сирот и т. д.).
Важную роль в развитии городского самоуправления начинает приобретать участие рядовых уфимцев через реализацию различных форм непосредственного участия граждан в местном управлении (муниципальные выборы, развитие территориального общественного самоуправления, организация публичных слушаний и т. д.). Доступность местной власти, открытость информации о её деятельности для горожан имеют важное значение не только для развития городского самоуправления, но и формирования подлинно гражданского общества, правового, демократического государства. В целом, можно сделать вывод о том, что сегодня в России складывается система местного самоуправления, которая является не только уровнем публичной власти и институтом гражданского общества, но и механизмом реализации государственных задач.
