Организационные и правовые основы деятельности полиции и жандармерии Австрии

Актуальность темы

исследования.

Наша страна находится в процессе перехода от административно-командной системы к демократическим формам общественного устройства, в условиях радикальной экономической и политической реформы. Связанные с этим сложные преобразования в политической и социально-экономической сферах происходят в условиях постоянно высокого уровня преступности, особенно в ее профессиональных и организованных формах. Построение правового, социального государства сопровождается рядом противоречивых тенденций и кризисных явлений, сложной криминогенной обстановкой. Правоохранительная система России, как и вся ее государственная система в целом, не свободна от такого позорного явления как коррупция. Как следствие, на сегодняшний момент мы имеем все еще очень высокий уровень преступности.

Несмотря на серьезные усилия руководства МВД и других правоохранительных органов, направленные на снижение уровня преступности, эта задача пока еще очень далека от разрешения. Проблема личной безопасности, по мнению социологов и по результатам многочисленных социологических опросов, гражданами Российской Федерации ставится на одно из первых мест. А, следовательно, проводимая отечественными правоохранительными органами работа по обеспечению общественной безопасности в нашей стране пока еще не достаточно эффективна.

Значительный объем полномочий в этой сфере возложен на Министерство внутренних дел Российской Федерации, которому, безусловно, отведена ведущая роль по обеспечению общественной безопасности в стране. Серьезной и мощной силой в составе МВД являются внутренние войска.

Внутренние войска занимают очень важное место в системе МВД России и наряду с органами внутренних дел решают возложенные на них многопрофильные задачи. С принятием в феврале 1997 года Федерального Закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"1 были существенно расширены полномочия внутренних войск. Так одной из важнейших задач внутренних войск, согласно статьи 2 вышеуказанного закона, является «участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации. в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения"2.

Решение этой и других возложенных на внутренние войска задач не возможно без повышения уровня профессиональной подготовки личного состава войск, четкой организации взаимодействия между подразделениями внутренних войск с органами внутренних дел Российской Федерации, как на федеральном, так и на местном уровнях.

По нашему мнению большой перспективный интерес для отечественных специалистов представляет опыт функционирования ключевых правоохранительных институтов в системе органов исполнительной власти Австрийской Республики: полиции и жандармерии. Этот вывод обусловлен целым рядом факторов.

Во-первых: по форме государственного устройства Австрия, как и Россия является демократическим федеративным государством с республиканской формой правления.

Во-вторых: практически не изучен российскими учеными — юристами богатейший опыт Австрийской Республики в области охраны правопорядка, отвечающий всем требованиям современного демократического общества, обеспечивающий на высочайшем уровне соблюдение прав и свобод личности и стабильность функционирования всех государственных институтов.

1 Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997. N6, ст. 711.

2 Там же. Ст. 711.

В-третьих: модель полицейской системы государства, используемая в Австрии (она формировалась после окончания второй мировой войны с учетом всего положительного в деятельности правоохранительных органов США, Великобритании, Франции и ФРГ) очень близка к российской.

Правоохранительная система Австрии органично вписывается в общие демократические представления развитых зарубежных стран. Однако нельзя идеализировать, а тем более вульгарно копировать зарубежный (и в том числе австрийский) опыт. В России иная политическая и экономическая обстановка, иные исторические традиции и менталитет населения, иные, несопоставимые ни с одним государством Европы географические размеры. Но при этом, необходимо использовать все рациональное, апробированное с успехом в деятельности правоохранительных органов исполнительной власти ведущих зарубежных стран, так как формы и методы проведения криминальных акций и способы борьбы с ними во многом схожи в государствах, признаваемых демократическими.

Особое место в системе органов исполнительной власти^{Австрии} занимают полиция и жандармерия и важнейшее в полицейской системе страны. В Австрийской Республике достигнуты очевидные и реальные успехи в области защиты личности, общества и государства от преступлений и правонарушений. Преступность в Австрии, по оценкам независимых международных специалистов, находится на постоянно низком уровне. По официальным данным, число ставших известными случаев совершения преступлений на 100.000 жителей в Австрии в 2001 году более чем в 10 раз было меньше, чем в Германии (522.710 и 6.363.865 соответственно). Более того, уровень преступности в Австрии в 2001 году упал на 7,7% по сраг-нению с 2000 годом1. Это во многом обусловлено эффективным функционированием именно этих звеньев исполнительной власти.

Необходимо отметить, что организация и деятельность полиции и.

1 http://www.bmi.gv.at/kriminalstatistik жандармерии по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в Австрии, особенно последних лет, практически вообще не освещены в отечественной юридической литературе. Различные аспекты данной проблематики в контексте изучения зарубежной полицеи-стики нашли отражение в трудах Ю. М. Антоняна, М. М. Бабаева, Я. М. Бельсона, C.B. Боботова, A.B. Быкова, И. А. Возгрина, А. Г. Волевозда, В. М. Гиленсена, О. В. Горшкова, К. К. Горяинова, A.B. Губанова, Ю. Н. Жданова, В. Е. Квашиса, Г. Д. Ковалева, Б. С. Крылова, С. П. Ломтева, Г. И. Мачковского, Н. П. Мышляева, К. С. Родионова, В. П. Сальникова, М.И. Си-зикова, Н. Г. Хибрикова, А. П. Шергина, С. Н. Шишкарева и других юристов. Однако предметом специального изучения юридической науки в России практическая деятельность полиции и жандармерии по охране правопорядка в современной Австрии еще не стала. На сегодняшний день нет ни одного монографического исследования, посвященного деятельности как полиции, так и жандармерии по обеспечению общественной безопасности в Австрийской Республике.

Нужно подчеркнуть, что жандармерия Западной Европы в целом и австрийская жандармерия в частности, в значительной степени остаются белыми пятнами на карте отечественной юридической науки, так как не являлись объектом подробного изучения советских, а теперь уже и российских юристов. Исключение составляет диссертационное исследование A.B. Быкова, проведенное в 1998 году1, в котором автором была предпринята попытка рассмотреть правовую природу службы жандармов в ряде государств Западной Европы, а также их задачи и функции.

Недостаточная освещенность в отечественной юридической науке организации и правовых основ деятельности полиции и жандармерии Австрии по эффективному обеспечению общественной безопасности в стра.

1 A.B. Быков. Организационно-правовые основы деятельности жандармерии западноевропейских государств в обеспечении общественной безопасности. Дис.канд. юрид. наук .М., 1998. не, обусловили выбор темы диссертационного исследования и круг основных вопросов, подлежащих изучению.

Объектом исследования является деятельность Федеральной полиции и Федеральной жандармерии в системе органов исполнительной власти Австрии по обеспечению общественной безопасности в стране.

Предмет исследования составляют правовые и организационные основы деятельности Федеральной полиции и Федеральной жандармерии Австрии: Конституция, конституционные законы, законы и иные нормативно-правовые акты Австрийской Республики, литературные источники, статистические, аналитические и иные данные, международные и национальные электронные информационные системы, отражающие деятельность полиции и жандармерии Австрии по обеспечению общественной безопасности.

Цель и задачи исследования

Целями настоящего диссертационного исследования являются: изучение сформировавшейся в Австрийской Республике после II мировой войны полицейской системы, выявление особенностей ее функционирования и эффективности, а также правовых и организационных основ деятельности ее основных элементов — Федеральной полиции и Федеральной жандармериианализ места и роли полиции и жандармерии в системе органов исполнительной власти Австрийской Республики, федеральных земель и органов местного самоуправления, их взаимоотношений друг с другом, а также с другими субъектами правоохранительной деятельности. Автором предпринята попытка разработки рекомендаций и предложений по реализации отдельных положительных элементов опыта функционирования полиции и жандармерии Австрии в деятельности отечественных правоохранительных органов.

Цели проведения настоящего исследования обуславливают постановку и решение автором следующих задач:

1. Выявление и анализ характерных черт полицейской системы Австрийской Республики.

2. Раскрытие места и роли Федеральной полиции и Федеральной жандармерии в системе органов исполнительной власти и местного самоуправления Австрийской Республики по обеспечению общественной безо-" пасности в стране.

3. Исследование правовых и организационных основ функционирования Федеральной полиции и Федеральной жандармерии по обеспечению общественной безопасности в Австрии, их взаимодействия между собой, с иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти федеральных земель и местного самоуправления Австрийской Республики.

4. Выявить специфику организации и управления деятельностью Федеральной полиции и Федеральной жандармерии по обеспечению общественной безопасности Австрии, раскрыть компетенцию их структурных подразделений, а также особенности их правового регулирования.

5. Сформулировать рекомендации по оптимизации организационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел и внутренних войск Российской Федерации, их кадрового обеспечения на основе изученного опыта деятельности полиции и жандармерии Австрийской Республики.

Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания явлений и процессов реальной действительности рассматривающий их в постоянной динамике, тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Для решения поставленных задач использовались положения философии, теории и истории государства и права, конституционного права, административного права, науки управления, социологии и военной науки, составившие теоретическую основу исследования. В ходе анализа собранного эмпирического материала и формирования диссертационного исследования автором применялись общенаучные и частнонаучные методы познания: анализ, синтез, исторический, статистический, формально-логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и другие.

Эмпирической базой исследования явились: Конституция Австрии, конституционные законы, законы и подзаконные нормативно-правовые акты Австрии, труды отечественных и зарубежных ученых-юристов, международные и национальные электронные информационные системы, отражающие деятельность полиции и жандармерии Австрии по обеспечению общественной безопасности.

Объем собранных эмпирических материалов, методика их научного изучения, анализа и изложения, по мнению диссертанта, обеспечивают достаточный уровень репрезентативности, обоснованности и достоверности научных выводов и предложений.

Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая диссертация является первой в отечественной науке административного права работой, посвященной комплексному изучению правовых и организационных основ деятельности полиции и жандармерии Австрии.

В ней впервые проанализированы цели, задачи, функции и полномочия полиции и жандармерии Австрийской Республики, сформулированы принципы их деятельности и управления, комплектования и порядка прохождения службы, показаны формы взаимодействия австрийской полиции и жандармерии как в центре, так и на местах.

Положения выносимые на защиту:

1. Основу полицейской системы составляют три государственных института исполнительной власти Австрийской Республики, имеющие особую организацию, силы и средства для применения, в случае необходимости, насильственных методов для защиты существующей государственности и законности: Федеральная полиция (ФП), Федеральная жандармерия (ФЖ) и вооруженные силы страны. Их полномочия в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности детально регламентированы национальным законодательством Австрии.

2. При строительстве национальной полицейской системы австрийские специалисты учли шестилетний опыт деятельности правоохранительных органов ФРГ, но при этом творчески использовали его, учитывая национальные особенности, а также международное положение, сложившееся к моменту восстановления суверенитета независимой и демократической Австрии.

В отличие от ФРГ, где полицейская деятельность в значительной степени регламентируется законодательством субъектов федерации — земель, в Австрийской Республике основная доля ответственности за охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в стране возложена на федеральные органы исполнительной власти.

3. Принципиальной особенностью правового статуса ФЖ Австрии по сравнению с Национальной жандармерией Франции, Корпусом карабинеров и Корпусом финансовой гвардии Италии, Гражданской гвардии Испании является то обстоятельство, что австрийская жандармерия полностью демилитаризована, не входит в состав министерства обороны страны, хотя и сохраняет военную структуру своей организации, а ее служащие в полном объеме обладают всеми политическими правами.

4. Существующая в настоящее время организационная структура МВД Австрии является результатом послевоенного развития австрийского государства в условиях демократии и провозглашенного нейтралитета.

Отличительной особенностью организационной структуры МВД Австрии является наличие в ней двух самостоятельных правоохранительных органов, выполняющих задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в стране: ФП (полиция осуществляет свою исключительную деятельность в 14 самых крупных городах страны, включая столицу — г. Вену) и ФЖ (жандармерия обслуживает 98% территории Австрии, на ней проживает 2/3 населения страны).

Диверсификация правоохранительных структур, обладающих взаи-мопересекающимися полномочиями в сфере охраны правопорядка в рамках одного федерального органа исполнительной власти — МВД Австрии, с неизбежностью приводит к конкуренции между ними и, как следствие, к повышению эффективности правоохранительной деятельности в целом.

5. Система управления ФП и ФЖ Австрии, основанная на зонально-территориальном принципе, мало чем отличается от системы управления российских органов внутренних дел и внутренних войск, а опыт организации и управления деятельностью отраслевых полицейских и жандармских служб Австрийской Республики в целом соответствует деятельности аналогичных служб отечественных органов внутренних дел и внутренних войск.

6. Служба в ФП и ФЖ является разновидностью государственной службы в Австрийской Республике. Она характеризуется весьма эффективной системой отбора кандидатов, подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников полиции и жандармерии, а также продвижения их по службе. Опыт кадровой работы МВД Австрии необходимо использовать при разработке учебных программ и учебных планов занятий в образовательных учреждениях системы МВД России, а также при проведении первоначальной подготовки сотрудников ОВД в учебных центрах УВД, ГУВД, МВД субъектов Российской Федерации и военнослужащих внутренних войск в учебных частях ВВ МВД России.

7. Опыт деятельности австрийской полиции и жандармерии в сфере охраны правопорядка, необходимо рассматривать как одну из важных составляющих комплекса мер, направленных на совершенствование функционирования отечественных ОВД и ВВ МВД России. Для чего необходимо: создать на базе ГИЦ единую в системе МВД России информационно-справочную систему, аккумулирующую в себе всю имеющуюся в нашей стране информацию о деятельности правоохранительных органов зарубежных стран, их нормативно-правовой базе, теории и практике деятельности органов исполнительной власти ведущих демократических стран в области охраны правопорядка за рубежомввести в высших учебных заведениях МВД России, курс «Организационно-правовые основы деятельности правоохранительных органов за рубежом" — творчески использовать результаты научно-практических конференций и семинаров, проводимых как в нашей стране, так и за границейрегулярно проводить научно-практические конференции и семинары по данной проблематике.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что сформулированные автором в диссертационном исследовании выводы и предложения направлены на совершенствование нормотворческой и правоприменительной деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, укрепление законности в процессе ее осуществления и повышение эффективности функционирования его структурных подразделений.

Они могут быть использованы при решении правовых и организационных проблем деятельности МВД России, в нормотворческой практике, научно-исследовательской работе и учебном процессе вузов, а также в непосредственной деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России по осуществлению возлагаемых на них правоохранительных задач.

Апробация результатов исследования. Выводы и предложения, полученные в ходе проведенного исследования обсуждались и были одобрены на заседании научно-исследовательской лаборатории по разработке проблем милиции общественной безопасности, использованы в научно-исследовательской деятельности ВНИИ МВД России, в учебном процессе Московского университета, а также в практической деятельности Главного правового управления МВД России.

Структура и объем диссертации

Работа выполнена на страницах машинописного текста и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографии и 12 приложений.

Список литературы

использованной в работе над диссертацией, включает 143 источника.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное нами диссертационное исследование правовых и организационных основ деятельности Федеральной полиции и Федеральной жандармерии, важнейших правоохранительных институтов в системе исполнительных органов власти Австрии, позволяет сделать ряд выводов и предложений:

1. Политическое руководство Австрии значительное внимание уделяет вопросам обеспечения общественной безопасности в стране. Деятельность государственных органов, отвечающих за выполнение этой задачи (основными являются полиция и жандармерия), находится под постоянным контролем со стороны Президента и Канцлера Австрийской Республики.

2. Австрия является одним из самых уверенных государств, с одним из самых низких уровней преступности в мире. Такие высокие показатели достигнуты в результате постоянного реформирования полиции и жандармерии, начавшегося с 1955 года и проводимого до настоящего времени. Так, в конце 2002 года закончена реформа организационной структуры Федеральной жандармерии и Федерального ведомства уголовной полиции. Эти меры направлены на повышение эффективности деятельности полиции и жандармерии, поддержание более стабильной оперативной обстановки. Необходимо отметить, что процесс реформирования полиции и жандармерии Австрии незакончен, и, в настоящее время, руководством страны осуществляется постоянный поиск оптимальной системы организации этих институтов.

Необходимо отметить, что мероприятия по совершенствованию деятельности полиции и жандармерии проводятся поэтапно, сохраняя преемственность их органов и направлены они на повышение эффективности методов борьбы с правонарушениями.

3. Высокая эффективность деятельности полиции и жандармерии Австрии по поддержанию общественного порядка и обеспечению общественной безопасности обусловлена жесткой централизацией их органов, а также жестким вертикальным подчинением.

Входя в МВД Австрии, полиция и жандармерия находятся в непосредственном подчинении Министра внутренних дел и Государственного секретаря по вопросам общественной безопасности Генеральной дирекции по обеспечению общественной безопасности. Генеральная дирекция является центром координации и управления деятельностью подразделений полиции и жандармерии. На нее возложена ответственность за успешность борьбы с преступностью.

4. Структура организации деятельности ФП и ФЖ построена в соответствии с административно-территориальным делением страны, с вытекающей из этого иерархией управления. Такое построение, как показывает практика, способствует повышению эффективности деятельности полиции и жандармерии, а также обеспечивает оперативное реагирование их сил в случае необходимости.

5. Федеральная полиция осуществляет свою деятельность в 14 крупнейших городах Австрии и обслуживает около 1/3 населения страны. На остальной территории государства (а это около 98%) правоохранительные задачи выполняют подразделения Федеральной жандармерии. Борьба с преступностью осуществляется службой уголовной полиции и службой по обеспечению общественной безопасности, входящими в состав Дирекций федеральной полиции и подразделений жандармерии.

Службой уголовной полиции осуществляется деятельность по предупреждению, пресечению и раскрытию организованной и общеуголовной преступности, установлению виновных лиц, их розыску и доведению до суда, а также координация взаимодействия с полицейскими органами зарубежных стран. Структурное подразделение BKA является национальным бюро Интерпола в Австрии и оказывает содействие международным полицейским органам в розыске лиц, в рамках заключенных Австрией международных договоров.

На службу по обеспечению общественной безопасности возложен весьма обширный круг обязанностей по поддержанию правопорядка. Подразделения этой службы осуществляют патрульно-постовую службу и не—посредственно обеспечивают охрану общественного порядка в стране.

Деятельность патрульно-постовой службы организована таким образом, чтобы наиболее эффективно обеспечивать выполнение возложенных на нее задач, что и определяет многообразие форм ее несения (пешие патрульные наряды, автомобильные, моторизованные и т. д.).

6. Деятельность по борьбе с массовыми беспорядками осуществляется специально обученными подразделениями мобильной жандармерии и подразделениями городской полиции. Ликвидация массовых беспорядков осуществляется в соответствии с разработанными и апробированными временем планами действий при возникновении чрезвычайных обстоятельств.

7. Выполнение правоохранительных задач полицией и жандармерией Австрии характеризуется высокой эффективностью, подтверждением чему является самый низкий в Западной Европе уровень преступности, неукоснительное соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина и беспощадная борьба с преступностью.

8. Полиция и жандармерия Австрийской Республики — это департи-зированные правоохранительные институты государства, органично вписывающиеся в правоохранительную систему Австрии, служащие которых наделены огромными юрисдикционными полномочиями на всей территории страны.

Вместе с тем подразделения полиции и жандармерии, осуществляя свою деятельность под руководством высшей государственной администрации, не только обеспечивают законность в стране, но и проводимый властью официальный внутриполитический курс. В связи с чем личный состав правоохранительных органов не является аполитичным.

9. Система подготовки кадров полиции и жандармерии Австрии является одной из наиболее эффективных в Европе.

Служба в ФП и ФЖ является элитным видом государственной службы. Сотрудники полиции и жандармерии являются лицом государства, -барометром компетентности власти, а качество их подготовки является гарантом обеспечения безопасности государства и граждан. Четкость и оперативность решения возложенных на полицию и жандармерию государственных задач обеспечивается эффективной системой отбора кандидатов, подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников, а также продвижения их по службе. Основное внимание при отборе кандидатов уделяется выявлению мотивации на выполнение правоохранительных задач. Подбор и выдвижение кадров осуществляется на основе высоких деловых, моральных и других личных качеств, а также строгого. соблюдения законности и служебной дисциплины.

Кадровая политика реализуется последовательно и имеет всестороннее и достаточное материальное обеспечение. Австрийцы хорошо понимают, что дешевые полиция и жандармерия дорого обойдутся государству.

По нашему мнению, такой серьезный подход к комплектованию правоохранительных органов вполне оправдан, заслуживает внимания и использования в комплектовании отечественных органов внутренних дел и внутренних войск.

10. Вопрос об использовании опыта австрийской полиции и жандармерии в отечественных условиях, представляется весьма интересным. Но при этом необходимо учитывать, что модель организации системы обеспечения общественной безопасности в России существенным образом отличается от австрийской. Так, в нашей стране нет структуры, которая бы, подобно жандармерии, имела правовые и организационные возможности для дублирования деятельности органов внутренних дел.

Вопрос о создании такой структуры, т. е. по сути дела о коренной реорганизации всей системы органов правопорядка является дискуссионным. И мы разделяем высказанное мнение о том, что нет видимых и бесспорных оснований рассматривать опыт зарубежной полиции в целом в качестве передового, тем более, что сложившаяся в ведущих демократических странах система управления функционированием полицейских формирований действует в иных, значительно более благоприятных социально-политических и экономических условиях1.

Однако целый ряд положительных и универсальных элементов передового опыта в деятельности полиции и жандармерии Австрии, несомненно, представляет интерес в целях совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. В числе таких элементов: конкурсный порядок формирования кадровой базысистема профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации личного составаподробная и четкая регламентация полномочий должностных лиц, выполняющих соответствующие правоохранительные функцииболее широкое использование потенциала населения страны в решении правоохранительных задач через завоевание уважения и престижа органов внутренних делвнедрение в своей деятельности потенциала международной сети интернет как для оперативного обмена информацией между сотрудниками правоохранительных органов, так и для получения необходимой оперативной информации и более тесного взаимодействия с гражданами и др.

Но, безусловно, важнейшей задачей является приведение к австрийским стандартами, материально-технического обеспечения российских.

1 См.: А. В. Губанов. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России. Автореферат дис.-.д.ю.н. М., 1998.С.29. правоохранительных органов, что позволит создать здоровые условия для отбора именно тех граждан, которые готовы посвятить свою жизнь службе закону, народу и государственной власти.

Вышесказанное, по нашему мнению, является как важнейшим компонентом актуального и так необходимого для нас австрийского опыта в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, так и непременным условием внедрения его элементов в практику деятельности отечественной правоохранительной системы.